Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Utmarksdomstolen for Finnmarks saklige kompetanse

Øyvind Ravna (f. 1961) er professor ved Det juridiske fakultet, UiT Norges arktiske universitet. Hans arbeidsfelt er bl.a. tingsrett, samerett og sivilprosess. Han har utgitt bøkene Rettsutgreiing og bruksordning i reindriftsområder (2008) og Finnmarksloven – og retten til jorden i Finnmark (2013).

Utmarksdomstolen for Finnmark er opprettet i medhold av finnmarksloven for å avgjøre tvister som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt. Den har nylig avsagt sin første dom. Temaet for denne artikkelen er ikke dommens materielle utfall, men domstolens mandat, saklige kompetanse og hjemmel til å avvise saker. I tilknytning til dommen stilles det opp prosessforutsetninger som kan bidra til å skape uklarhet om domstolens saklige kompetanse, og som dermed fordrer avklaring.

I artikkelen konkluderes det med at forutsetninger stilt av utredningsorganet Finnmarkskommisjonen ikke kan være førende for domstolens saklige kompetanse. Temaet aktualiseres av at usikkerhet om domstolens kompetanse kan bli et hinder for at saker bringes inn for domstolen. Dette kan igjen gjøre den mindre egnet til å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene etter ILO-konvensjon nr. 169 om å identifisere, anerkjenne og avklare rettigheter til land og naturressurser, noe som står sentralt i begrunnelsen for å opprette domstolen.

1 Innledning

1.1 Bakgrunn og problemstilling1

Rettskartleggingen i Finnmark, forankret i finnmarksloven,2 føyer seg inn i en norsk tradisjon med særdomstolsordninger for å avklare bruks- og eierrettigheter til fjell- og andre utmarksstrekninger. Høyfjellskommisjonen (1908–1953) behandlet de sentrale fjellområdene i Sør-Norge, mens Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms (1985–2004) avklarte rettsforhold mellom staten og private i fjell- og andre utmarksområder i Nordland og Troms.3 Tradisjonen kan forklares med at det lenge har vært vurdert som påkrevd med særlig kyndighet for å avklare rettsforhold i de nevnte områdene. Betegnende er forarbeidsuttalelsen til høyfjellskommisjonsloven hvor det het at det er vanskelig å få løst eiendomstvister i høyfjellet «ved domstolene i rimelig tid og paa fuldt betryggende maate».4

Finnmark var ikke omfattet av disse ordningene. I forarbeidene til høyfjellskommisjonsloven, som opprinnelig var ment også å omfatte Nordland og Troms, ble det lagt til grunn at «[i] Finmarkens amt er staten eier av al grund, som ikke er avhændet. … Der kan nok være tvil om grændserne for enkelte utmaalinger, men i det store og hele maa retsforholdet her siges at være paa det rene.»5

Rettsutviklingen, særlig den samerettslige, de to siste decenniene av det forrige århundret ledet til en erkjennelse av at det også var behov for rettsavklaring i Finnmark. Regler for slik avklaring ble tatt inn i finnmarksloven.

Selv om ordningen som er valgt for Finnmark, føyer seg inn i en tradisjon, er det klare forskjeller mellom denne og tidligere ordninger, både hva gjelder regelverk og begrunnelse. Mens Høyfjellskommisjonen og Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms begge hadde dømmende myndighet, er det for Finnmark valgt en ordning med et obligatorisk utredningsorgan (Finnmarkskommisjonen) og en særdomstol (Utmarksdomstolen for Finnmark). Videre var Høyfjellskommisjonen og Utmarkskommisjonen opprettet alene fordi lovgiver erkjente et behov for å avklare rettsforhold mellom staten og private i landets høyfjells- og utmarksområder.6 Rettsavklaringen i Finnmark er i tillegg begrunnet i en forpliktelse overfor samene som urfolk.7

Mandatene er også forskjellig utformet. Mens de to tidligere kommisjonene hadde et mandat konkretisert til å fastsette om staten var grunneier, hvor grensen mellom statsgrunn og tilstøtende arealer gikk, og hvilke bruksrettigheter som eventuelt var til stede på statsgrunnen,8 er mandatene for Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark mer vidtfavnende og mindre presist utformet: Finnmarkskommisjonen skal på grunnlag av gjeldende nasjonal rett utrede bruks- og eierrettigheter på Finnmarkseiendommens grunn, jf. finnmarksloven § 29 første ledd, mens Utmarksdomstolen skal behandle tvister om rettigheter som oppstår etter at kommisjonen har utredet et felt, jf. finnmarksloven § 36.

Utmarksdomstolen igangsatte sin virksomhet høsten 2014 og har nylig avsagt sin første dom, heretter omtalt som Stjernøya-dommen. 9 Den gjaldt en tvist mellom Reinbeitedistrikt 25 m.fl. mot Finnmarkseiendommen om eiendomsretten til hele eller deler av Stjernøya.

Stjernøya ligger i Altafjorden i Vest-Finnmark og har betydelige forekomster av det verdifulle mineralet nefelinsyenitt, som er et viktig råstoff i glass- og porselensindustrien. Forekomsten drives i dag av Sibelco Nordic AS.

De reindriftsberettigedes søksmål om eiendomsrett omfattet også krav om grunneiervederlag, såkalt «tonnøre», og festeinntekter opparbeidet de tre siste år før stevningens forkynnelse.10 Denne delen av søksmålet ble avvist, grunnet i domstolens saklige kompetanse. For øvrig ble Finnmarkseiendommen frifunnet, noe som innebærer at de reindriftsberettigedes krav om eiendomsrett til Stjernøya ikke førte fram.

Denne artikkelen vil ikke bli viet dommens materielle utfall. Den vil derimot, både ut fra domstolens drøftinger og ut fra en mer generell tilnærming, sette søkelys på domstolens mandat, saklige kompetanse og avvisningshjemler. Artikkelens problemstilling er således Utmarksdomstolens saklige kompetanse.

Problemstillingen aktualiseres av at annen praksis fra Utmarksdomstolen synes å danne et mønster, hvor domstolens saklige kompetanse defineres på en måte som kan bidra til at rettsavklaringen i Finnmark får et mer begrenset omfang enn forutsatt av lovgiver.11 Utover at begrenset tilgang til domstolen kan ses på som et rettssikkerhetsproblem, aktualiseres problemstillingen av at Utmarksdomstolen er opprettet for å oppfylle Norges forpliktelser etter ILO-konvensjon nr. 16912 artikkel 14 (3),13 og at Norge nylig er kritisert av FNs rasediskrimineringskomité for manglende oppfølging av forpliktelsene i finnmarksloven om å anerkjenne at samene gjennom langvarig bruk har ervervet rettigheter til land og naturressurser i Finnmark.14

Utover lovgivning og forarbeider drar drøftingene veksel på Utmarksdomstolens praksis. Forarbeidene til utmarkskommisjonsloven for Nordland og Troms vil også være en del av rettskildebildet.15

1.2 Finnmarkslovens regler om Utmarksdomstolens saklige kompetanse

Utmarksdomstolen er en særdomstol og kan, i motsetning til de alminnelige domstolene, kun ta stilling til forhold som er positivt definert i den lovgivning som hjemler domstolens opprettelse og kompetanse.16 Finnmarksloven § 5 tredje ledd definerer Utmarksdomstolens saklige kompetanse til å omfatte avgjørelse av tvister om «omfanget og innholdet av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag». I bestemmelsen vises det videre til finnmarksloven kapittel 5.

I kapittel 5, § 36 første ledd, er det en utdypende kompetansedefinisjon, hvor det heter:

«Det opprettes en særdomstol (utmarksdomstolen for Finnmark) som skal behandle tvister om rettigheter som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt.»

I samme bestemmelse, tredje ledd, gis domstolen eksklusiv kompetanse på området nevnt i første ledd:

«Saker som hører under utmarksdomstolen, kan ikke bringes inn for de alminnelige domstolene eller jordskifteretten, med mindre utmarksdomstolen har avvist saken etter § 39, eller søksmålsfristen etter § 38 første ledd er løpt ut, og utmarksdomstolen heller ikke skal ta saken til behandling etter § 38 annet ledd.»

Paragraf 39 regulerer avvisning. Her heter det:

«Saker som finnes ikke å egne seg for behandling i utmarksdomstolen, kan domstolen ved kjennelse avvise helt eller for en del. Ved avgjørelsen skal det bl.a. tas hensyn til kravets art og hvilket grunnlag det bygger på.

Før en sak avvises, skal saksøkeren gis anledning til å uttale seg. Saken kan avvises uten at partene innkalles til rettsmøte. Avvisning etter paragrafen her kan ikke angripes.»

Finnmarksloven § 36 legger således til grunn at Utmarksdomstolens saklige kompetanse er å behandle tvister «som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt». Videre framgår det at det må være «tvister om rettigheter». Ifølge § 39 kan domstolen ved kjennelse avvise «[s]aker som finnes ikke å egne seg for behandling i utmarksdomstolen».

Finnmarkslovens bestemmelser om utmarksdomstolens saklige kompetanse tilsier at det vil være naturlig først å drøfte hva som ligger i formuleringen i § 36 første ledd om at domstolen «skal behandle tvister … som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt». Dernest vil det bli drøftet hvordan begrepet «rettigheter» skal forstås med henblikk på kompetanseavgrensningen, hvoretter det vil bli vurdert hva formuleringen i § 39 første ledd, om at det ved avvisning må «tas hensyn til kravets art og hvilket grunnlag det bygger på», innebærer.

2 Utmarksdomstolens saklige kompetanse

2.1 Tvisten må ha oppstått etter at Finnmarkskommisjonen har utredet feltet

En naturlig forståelse av finnmarksloven § 36 første ledd, ut fra dens ordlyd, er at bestemmelsen omfatter alle tvister som kan oppstå etter at Finnmarkskommisjonen har behandlet et felt. Dette kan være tvister som har vært fremmet for kommisjonen, enten som følge av et krav framsatt av en person eller gruppering med rettslig interesse, eller fordi kommisjonen på eget initiativ har utredet rettsforholdet.17 I tillegg kan det være saker som oppstår som følge av at en tredjepart vil bestride rettigheter en part har fått påvist og anerkjent av kommisjonen uten at vedkommende (som eksempelvis ikke har vært klar over «naborettsforholdet») har meldt inn noe krav for kommisjonen. At Finnmarkskommisjonen har ansvaret for sakens opplysning, jf. finnmarksloven § 32 første ledd, samtidig som prosessen ikke oppfordrer til at partene lar seg representere med prosessfullmektiger,18 kan også medvirke til at krav ikke blir meldt inn for kommisjonen.

I Stjernøya-dommen drøfter Utmarksdomstolen spørsmålet om domstolens kompetanse under et eget avsnitt kalt «Utmarksdomstolens saklige kompetanse – delvis avvisning av søksmålene», hvor den legger til grunn standpunktet om at kravet som hovedregel må ha blitt fremmet for Finnmarkskommisjonen for at Utmarksdomstolen kan ta det til behandling. Den stiller i tillegg opp en ytterligere begrensning idet den også avgrenser sin saklige kompetanse mot krav som ikke er blitt realitetsbehandlet av Finnmarkskommisjonen:

«Utmarksdomstolen for Finnmark har i flere avgjørelser uttalt at utmarksdomstolen som hovedregel ikke tar til behandling krav som ikke har blitt fremmet for og blitt realitetsbehandlet av Finnmarkskommisjonen, jf. eksempelvis utmarksdomstolens avvisningskjennelse av 14. januar 2015 i sak 14-164247TVI-UTMA (UTMA-2014-164247).[19] Dette følger av den ordning for rettsavklaring som finnmarksloven legger opp til gjennom opprettelsen av en kartleggende kommisjon og en dømmende særdomstol, jf. Innst. O. nr.80 (2004–2005) side 17, høyre spalte.»20

Det konkrete rettskravet som var gjenstand for drøftingen, spørsmålet om vederlag eller del av utbyttet av mineralvirksomheten, var ikke realitetsbehandlet av Finnmarkskommisjonen.21 Drøftingen fremstår som prinsipiell da Utmarksdomstolen strengt tatt kunne ha unnlatt å ta stilling til spørsmålet, da det var et aksessorisk krav knyttet til søksmålet om eiendomsrett som ikke førte fram.

Foruten å referere til egen praksis viser Utmarksdomstolen til Justiskomiteens innstilling som hjemmel for standpunktet. Denne forarbeidshenvisningen gir imidlertid ikke vesentlig bidrag til å avklare kompetansespørsmålet. Det mest nærliggende er formuleringen i tredje avsnitt, hvor det uttales:

«Flertallet peker på at den kartleggende kommisjonen skal uttale seg om hvordan rettsforholdene til den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar grunnbokshjemmelen til fra Statskog SF, er. Kommisjonens uttalelser vil etter flertallets mening gi et godt grunnlag for folk i Finnmark til å gjøre seg opp en mening om hvorvidt det faktisk eksisterer konflikter om grunnrettigheter. Finnmarkseiendommen pålegges å bidra til å fastslå at andre har slike rettigheter, i den grad den er enig med kommisjonen. Det legges opp til at uklarheter og mindre uenigheter kan løses gjennom forhandlinger. Gjenstående rettslige konflikter kan bringes inn for særdomstolen innen en romslig frist på ett og et halvt år.»

Ifølge Justiskomiteens flertall er det altså «gjenstående rettslige konflikter» som kan bringes inn for Utmarksdomstolen.

Utmarksdomstolen stiller som nevnt opp to ytterligere vilkår for å kunne fremme saker til realitetsbehandling. Disse vilkårene, som ikke er hjemlet i finnmarksloven §36 eller i Justiskomiteens uttalelse, innebærer i realiteten at Finnmarkskommisjonens mandattolkning blir førende for domstolen. Vel så viktig er det at en slik mandatforståelse innebærer at tvister som ellers ville ha blitt behandlet, ikke vil bli realitetsbehandlet.

I den grad lovens ordlyd er tvetydig eller ikke gir nødvendig veiledning, noe som ikke nødvendigvis er tilfellet her, er det relevant å gå til forarbeidene for å se hva lovgiver har ment. Kapittel 5 kom inn i finnmarksloven etter forhandlingene mellom Stortingets justiskomité, Sametinget og fylkestinget. Forarbeidene på dette området er således begrenset til Justiskomiteens innstilling. I komiteens merknader til § 36 er det kun stilt opp en betingelse om at partene må forsøke å løse eventuelle konflikter gjennom forhandlinger før sak reises for utmarksdomstolen.22 Dette synes imidlertid heller ikke å være et absolutt krav idet komitéflertallet uttaler at det «ikke [har] ønsket å oppstille dette som et vilkår». En part kan derfor bringe saken inn for utmarksdomstolen straks kommisjonens rapport foreligger.

Verken forarbeider eller lovteksten tilsier således at Utmarksdomstolens saklige kompetanse skal avgrenses til saker som har vært fremmet for og realitetsbehandlet av Finnmarkskommisjonen.

Reelle hensyn kan vektlegges når lovgivningen er lite presis og forarbeidene er mangelfulle. Gjennom en slik tilnærming kan andre velbegrunnede argumenter vektlegges når domstolens mandat og saklige kompetanse skal tolkes. Effektivitets- og økonomihensyn kan være slike, i alle fall om køen av foreliggende saker er lang. At Utmarksdomstolen i sesongen 2015 opplevde at den ikke fikk tilstrekkelige bevilgninger til drift, og måtte utsette behandlingen av allerede berammede saker,23 kan her være et moment.

Effektivitets- og økonomihensyn kan imidlertid ikke være tungtveiende argumenter her. Når lovgiver har besluttet å opprette en særdomstol som del av en helhetlig rettskartleggingsordning, kan ikke det forhold at bevilgende myndighet har unnlatt å gi domstolen nødvendige driftsmidler, være grunn for å tolke mandatsbestemmelsen innskrenkende. At rettskartleggingsordningen er forankret i Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene, hvor en innskrenkende mandattolkning kan innebære at forpliktelsene vanskelig lar seg oppfylle, understreker dette.

Om det legges til grunn at kravet må ha vært fremmet og realitetsbehandlet av Finnmarkskommisjonen, innebærer det som nevnt at Utmarksdomstolen i stor grad vil legge til grunn kommisjonens mandatforståelse for hva som skal kunne tas til behandling. Finnmarkskommisjonen har bl.a. lagt til grunn at dens mandat ikke omfatter fastsetting av bruks- og eiendomsgrenser eller spesifikke områder for beiterettigheter for bufe,24 noe som innebærer at slike spørsmål kan bli stående uprøvd. Selv om domstolen ikke har lukket døra fullstendig for andre tilnærminger, jf. formuleringen «som hovedregel ikke tar til behandling», sender den ut et signal om at terskelen for å få realitetsprøvd spørsmål kommisjonen ikke har behandlet, er høy. Det kan bidra til at få vil prøve å forsere denne terskelen med de prosessuelle anstrengelser og kostnader det kan medføre.

Om saker Finnmarkskommisjonen ikke har behandlet «som hovedregel» ikke skal behandles av Utmarksdomstolen, innebærer det ikke bare at vesentlige materielle spørsmål ikke vil finne sine rettslige svar under rettsavklaringsprosessen i Finnmark, men også at prosessuelle spørsmål utover domstolens saklige kompetanse kan bli stående ubesvarte. Det vil særlig gjelde litispendens-spørsmålet, da det vil herske usikkerhet om hvilke saker som hører under Utmarksdomstolen, og som dermed ikke kan bringes inn for de alminnelige domstolene så lenge Utmarksdomstolen har feltet under behandling.25

Finnmarksloven § 39 annet ledd slår fast at Utmarksdomstolens avvisningskjennelser ikke kan angripes. Det innebærer at Finnmarkskommisjonens standpunkt om å unnlate å utrede et rettsforhold i liten grad vil bli gjenstand for prøving. I norsk rett er to-instans-prøving et grunnleggende rettsprinsipp, uavhengig av om man har å gjøre med et prosessuelt eller materiellrettslig spørsmål. For rettsavklaringen i Finnmark har prinsippet ytterligere tyngde idet Finnmarkskommisjonen er et utredningsorgan og ikke en domstol som fatter rettslig bindende avgjørelser. Dette tilsier at reelle hensyn ikke kan nyttes for å tolke Utmarksdomstolens mandat innskrenkende.

Et ytterligere argument for at Finnmarkskommisjonens unnlatelse av å utrede et rettsforhold ikke kan være styrende for Utmarksdomstolen, ligger i at Finnmarkskommisjonen har ansvaret for å opplyse og utrede saken uavhengig av krav, og hvor partene kan unnlate å fremme krav i tiltro til at kommisjonen opplyser og utreder dem. At partene ikke får dekket prosessomkostninger for Finnmarkskommisjonen, må som nevnt også vektlegges i denne sammenheng. Finnmarkskommisjonens utredning kan således ikke bli avgjørende for hva som skal realitetsbehandles av Utmarksdomstolen.

Samlet tilsier dette at Finnmarkskommisjonens realitetsbehandling ikke kan være avgjørende for Utmarksdomstolens saklige kompetanse. Domstolens saklige kompetanse omfatter således alle tvister som kan oppstå etter at Finnmarkskommisjonen har behandlet et felt, så sant det ikke er grunnlag for å avvise de etter reglene i finnmarksloven § 39 første ledd. Avvisningsreglene drøftes i punkt 2.3.

2.2 Kravet må gjelde rettigheter (og ikke forvaltning)

Utmarksdomstolen legger til grunn at dens mandat ikke omfatter søksmål som gjelder Finnmarkseiendommens forvaltningspraksis.26 Dette må i utgangspunktet antas å være en treffende vurdering, jf. formuleringen i finnmarksloven § 36 om «tvister om rettigheter».

Samtidig har det ikke vært lovgivers formodning at Finnmarkseiendommen skal være et forvaltningsorgan som utøver offentlig myndighet, men et privatrettslig eierorgan som først og fremst utøver sin myndighet – også det som kan karakteriseres som forvaltning – i medhold av å være grunneier.27 Dette må det tas hensyn til i vurderingene her.

I den grad en tvist som kan forankres i at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt, legger føringer for forvaltning og regulering av bruksrettigheter på Finnmarkseiendommens grunn, tilsier Finnmarkseiendommens grunneierstatus at domstolen bør være svært forsiktig med å avvise saker med bakgrunn i at dette er «forvaltning» og ikke styring i medhold av privatrettslig grunneierrådighet. Når eksempelvis Finnmarkskommisjonen kommer til at det rettsvern lovgiver har anerkjent de som har opparbeidede bruksrettigheter på grunnlag av hevd og alders tids bruk, jf. finnmarksloven § 5 annet ledd, ikke skal stå i veien for Finnmarkseiendommens regulering av og kontroll og disposisjon over slike bruksrettigheter, er dette en inngripen i rettigheter av privatrettslig karakter og ikke et spørsmål om hvor langt Finnmarkseiendommens forvaltningsmyndighet rekker. Det kan ikke være meningen at slike spørsmål, som i stor grad omfatter tvister om bruksrettighetenes karakter, innhold og omfang, ikke skal kunne behandles av Utmarksdomstolen.

Domstolen må således være forsiktig med å innskrenke sin saklige kompetanse her, da det som et utgangspunkt må antas at Finnmarkseiendommen som grunneier hovedsakelig utøver disposisjoner i medhold av denne rollen og ikke som et offentlig forvaltningsorgan.

2.3 Rettigheten må egne seg for behandling av utmarksdomstolen (avvisningsreglene)

Som vist i punkt 1.2 åpner finnmarksloven § 39 første ledd for at Utmarksdomstolen kan avvise «[s]aker som finnes ikke å egne seg for behandling i utmarksdomstolen». Ved avgjørelse om dette skal det ifølge samme bestemmelse «bl.a. tas hensyn til kravets art og hvilket grunnlag det bygger på».

I merknadene til bestemmelsen viser Justiskomiteens flertall til at det stilles opp tilsvarende kriterier her som for Finnmarkskommisjonens adgang til å unnlate å utrede visse rettigheter etter § 30 tredje ledd.28 I merknadene til § 30 uttales det at bestemmelsen gir kommisjonen mulighet til å avslå å utrede rettsforhold av helt perifer betydning for formålet med kartleggingsprosessen:

«Ved vurderingen skal det etter flertallets mening tas hensyn til hva slags rettighet det er tale om og hvilket rettsgrunnlag den bygger på sammenholdt med bakgrunnen for og formålet med kartleggingsprosessen.

F.eks. vil en rettighet som bygger på alders tids bruk normalt egne seg bedre enn en rettighet som bygger på kontrakt. En rett til utmarksbruk vil videre normalt egne seg bedre for utredning av kommisjonen enn f.eks. en rett til husleie eller tomteleie.»29

Justiskomiteens flertall stiller imidlertid opp noe videre rammer for å avvise saker ved Utmarksdomstolen enn ved Finnmarkskommisjonen, idet det påpeker at det ikke kreves at saken «åpenbart ikke skal egne seg for behandling», hvoretter det uttales:

«Utmarksdomstolen bør etter flertallets mening kunne konsentrere seg om de store og prinsipielle sakene, slik at mindre saker, f.eks. en sak om justering av grensen mellom to eiendommer, eller saker av en annen karakter, f.eks. en tvist om tolkningen av en nylig inngått avtale om salg av en eiendom, vil kunne overlates til de alminnelige domstolene eller jordskifteretten. Delvis avvisning kan være aktuelt hvor det i et større sakskompleks finnes en tvist som ikke egner seg for behandling i utmarksdomstolen.»30

I punkt 2.1 har jeg kommet til at det ikke er grunnlag for å tolke Utmarksdomstolens mandat gitt i finnmarksloven § 36 innskrenkende. Finnmarksloven § 39 første ledd gir imidlertid Utmarksdomstolen en mulighet til «å sile ut» visse krav som den finner uegnet for behandling, formodentlig for å unngå uforholdsmessig stor saksmengde eller unødig belastning av domstolen. Slik utsiling kan dels være basert på rettighetenes art eller grunnlag, hvor en tvist over et kontraktsrettslig spørsmål, eksempelvis tomteleie, forholdsvis uproblematisk kan avvises. Motsatt skal det langt mer til for at en rettighet som bygger på alders tids bruk, ikke kan tas til realitetsbehandling. Videre kan også mindre og lite prinsipielle saker, slik som saker om justering av grensen mellom to eiendommer eller om tolkningen av avtaler om salg av en eiendom, avvises til fordel for behandling av de større og mer prinsipielle sakene.

Om ikke denne «silingshjemmelen» kan komme til anvendelse, skal Utmarksdomstolen behandle de «tvister om rettigheter som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt», uavhengig av om de har vært fremmet for Finnmarkskommisjonen eller realitetsbehandlet av den.31

I Stjernøya-dommen anvender Utmarksdomstolen denne silingshjemmelen som begrunnelse for å avvise behandling av spørsmålet om vederlag (tonnøre) og festeavgift idet den legger vekt på rettighetens art i defineringen av dens saklige kompetanse:

«Utmarksdomstolens kompetanse forstås å være avgrenset til tvistesaker knyttet til avklaring av eier- og bruksforhold i tråd med den prosess som er beskrevet i finnmarksloven. Utmarksdomstolen er følgelig kompetent til å behandle de foreliggende søksmålene så langt de gjelder spørsmål om eiendomsrett. Det er imidlertid utmarksdomstolens vurdering at søksmålene må avvises så langt de gjelder krav om betaling av festeavgift og tonnøre. Etter domstolloven § 36 første ledd skal domstolen av eget tiltak prøve om den er domsmyndig, det vil si saklig, funksjonelt og stedlig kompetent. Slik utmarksdomstolen ser det, faller søksmål om pengekrav utenfor den avklaring av eier- og bruksrettsforhold i Finnmark som finnmarksloven legger til domstolen å behandle.»32

Den vurdering domstolen her gjør, er utvilsomt relevant. Uten å gå inn på realiteten i avvisningskjennelsen finner jeg likevel grunn til å sette et spørsmålstegn ved den konkrete begrunnelsen – at dette er et pengekrav, og at det gir grunnlag for å avvise kravet med hjemmel i § 39 første ledd. Forarbeidene viser, som vi har sett, at en rettighet som bygger på alders tids bruk, normalt egner seg bedre for behandling enn en rettighet som bygger på kontrakt, samtidig som rett til utmarksbruk normalt er bedre egnet for utredning enn en rett til husleie eller tomteleie.33 Kravet som er gjenstand for avvisning i Stjernøya-saken, spørsmålet om vederlag og festeavgift, har nettopp sitt grunnlag i en rett ervervet gjennom alders tids bruk. Videre er det tale om en rett til utmarksbruk. Det kan heller ikke betraktes som perifert eller lite prinsipielt.34

Framfor å gå inn i Stjernøya-sakens realitet, er det på sin plass å gjøre noen ytterligere betraktninger om hva som ligger i at saken «finnes ikke å egne seg for behandling i utmarksdomstolen». Tatt i betraktning den begrensede veiledningen i forarbeidene til finnmarksloven, er det relevant å skue til regelverket for de særdomstolsordningene vi har hatt i andre deler av landet, og som har vært et forbilde for rettskartleggingsordningen i Finnmark.35 Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms hadde som mandat å fastsette om staten var grunneier, hvor grensen mellom statsgrunn og tilstøtende arealer gikk, og hvilke bruksrettigheter som eventuelt var til stede på statsgrunnen.36 I forarbeidsmerknadene til mandatbestemmelsen (§ 2) kan man merke seg at det understrekes:

«Uttrykket ‘bruksrettigheter’ må forstås i vid betydning, og omfatter både de såkalte totale bruksrettigheter og de såkalte partielle bruksrettigheter (positive servitutter). Som bruksrett må her også regnes de negative servitutter.»37

Etter også å ha pekt på at kommisjonen må ta stilling til hvilke bruksrettigheter som er innbefattet i allmenningsretten på de aktuelle områdene, uttaler departementet:

«Det vil være av største betydning å få foretatt en totalvurdering av rettsforholdene omkring den grunn staten eier.»38

Om vi går tilbake til eksempelet fra Stjernøya-saken og anvender veiledningen til utmarkskommisjonsloven analogt til støtte for finnmarksloven, vil et pengekrav neppe kunne avvises som sådant. Det må her ses på hva som er grunnlaget for kravet, og i den grad det er en heftelse eller en negativ servitutt på den grunnen som er gjenstand for utredning, er det neppe grunnlag for å avvise det med hjemmel i finnmarksloven § 39 første ledd. At utmålingen av kravets størrelse kan være gjenstand for henvisning til en skjønnsrett, er en annen sak.

3 Avslutning

Praksis viser at det med jevne mellomrom oppstår rettstvister om hvor rammene for særdomstolenes kompetanse går,39 hvor tilfellet også kan være at en part som ønsker å angripe en materiell tvist, ser det mer hensiktsmessig å bestride domstolens adgang til å behandle tvisten. Krav som ut fra prosessuelle hindringer ikke blir realitetsbehandlet, vil i slike sammenhenger ofte være både prinsipielle og ha stor betydning for de materielle rettighetene til sakens parter. Dette tilsier at særdomstolene må være forsiktige med å tolke sin kompetanse på en annen måte enn det lovens ordlyd naturlig gir grunnlag for – om ikke lovgiver har gitt klar veiledning om noe annet. Dette må gjelde både for en utvidet og innskrenket tolkning.

Når det gjelder Utmarksdomstolen for Finnmark, er en innskrenkende kompetansetolkning det mest prekære, da det kan innebære at partene kan bli avskåret fra å få avklart rettsforhold lovgiver har ment de skal få avklart, bl.a. ut fra Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene.

Oppsummert viser gjennomgangen at Utmarksdomstolens vidtrekkende saklige kompetanse, tross et upresist formulert mandat, omfatter de tvister om rettigheter som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt. Saker som omfattes av dette mandatet, skal behandles om de ikke kommer inn under avvisningsreglene i finnmarksloven § 39 første ledd. At tvisten har vært fremmet og realitetsbehandlet av Finnmarkskommisjonen, er verken et vilkår for å behandle saker i medhold av finnmarksloven § 36 første ledd eller for ikke å avvise dem etter § 39 første ledd. Finnmarkskommisjonens mandatforståelse, som verken er bindende eller kan angripes rettslig, kan ikke være førende for hva som hører inn under rettsavklaringen i Finnmark samlet sett.

Samtidig er Utmarksdomstolen gitt en hjemmel til å avvise saker som finnes ikke å egne seg for behandling i domstolen. Et minimumsvilkår for slik avvisning må være at den er gjort med bakgrunn i en konkret vurdering av kravet, hvor avvisningskjennelsen begrunnes med hjemmel i lov. Det er dermed klart at Utmarksdomstolen ikke kan legge til grunn Finnmarkskommisjonens vurderinger for å avgjøre hvilke saker som kan «siles ut» og avvises etter § 39. For øvrig viser forarbeidene at det skal svært mye til for at et krav som bygger på alders tids bruk, skal kunne avvises.

I andre deler av landet har det som nevnt eksistert ordninger for å kartlegge rettigheter i utmark og fjellområder, uavhengig av urfolksrettigheter og folkerettslige forpliktelser. Høyfjellskommisjonen og Utmarksdomstolen for Nordland og Troms tok begge stilling til bruks- og eierrettigheters eksistens, utstrekning, innhold og karakter, uten å stille opp prosessforutsetninger som ble til hinder for rettsavklaringen, og som medførte høy frekvens av avviste saker. Det samme bør være tilfellet i Finnmark – slik at man unngår at deler av rettsavklaringen må henvises til de alminnelige domstolene eller jordskifterettene.

Som vi har sett, har flere rettstvister blitt avvist av Utmarksdomstolen nettopp fordi de ikke har vært fremmet og realitetsbehandlet av Finnmarkskommisjonen. Dette er til og med blitt uttalt å være en «hovedregel», noe som er egnet til å skape vesentlig usikkerhet om Utmarksdomstolens mandat og saklige kompetanse. Denne usikkerheten kan bidra til heve terskelen for å fremme saker for domstolen, og dermed til at den blir mindre egnet til å ivareta så vel Norges folkerettslige forpliktelser som det rettssikkerhetsmessige aspektet en domstol skal ivareta. Norge har nylig blitt kritisert av FNs rasediskrimineringskomité for manglende oppfølging av forpliktelsene i finnmarksloven om å anerkjenne at samene gjennom langvarig bruk har rettigheter til land og naturressurser i Finnmark. At Utmarksdomstolens arbeid er forsinket som følge av manglende bevilgninger, er en del av denne kritikken.40 Uklarhet om domstolens saklige kompetanse vil bidra til at en slik kritikk kan fremsettes med større tyngde.

For å unngå ytterligere uklarheter om domstolens saklige kompetanse bør den unngå å gjøre tolkninger det ikke er dekning for i finnmarksloven. Skal Norge være godt skikket til å ivareta sitt ansvar overfor så vel samene som den øvrige del av Finnmarks befolkning, må det ikke herske tvil om at tvister som oppstår etter at Finnmarkskommisjonen har utredet et felt, kan prøves i sin fulle bredde av Utmarksdomstolen, så sant de ikke er av perifer betydning for rettskartleggingens formål eller bygger på et rettslig grunnlag lovgiver ikke har ment skal behandles. Slik må også Justiskomiteens flertall forstås når den i forarbeidene til finnmarksloven uttaler at «[u]t fra et sammenliknende synspunkt vil det … være klart urimelig å si at finnmarkingene må ta byrden ved selv å føre sine saker for de alminnelige domstolene med alle de ulempene dette innebærer».41

Dette må gjelde for spørsmål om både bruksrettigheter, eiendomsgrenser, vederlag og andre rettigheter grunnet i langvarig bruk av land og vann i Finnmark.

1Takk til leder av Utmarksdomstolen for Finnmark, lagdommer Nils Asbjørn Engstad, sorenskriver Finn-Arne Selfors, advokat Brynjar Østgård, førsteamanuensis Jussi Pedersen og en anonym fagfelle for gjennomlesning og nyttige innspill som i høy grad har bidratt til forbedringer av teksten.
2Lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven).
3Se henholdsvis lov 8. august 1908 nr. 6 om ordningen av retsforholdene vedkommende statens høifjeldsgrund m.v. og lov 7. juni 1985 om utmarkskommisjon for Nordland og Troms.
4Ot.prp. nr. 32 (1908) Angaaende utferdigelse av en lov om ordning av retsforholdene vedkommende statens høifjeldsgrund m. v. s. 3.
5 Ibid. s. 1. Standpunktet var ennå rådende da Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms ble forberedt, se Ot.prp. nr. 59 (1984–85) Om lov om utmarkskommisjon for Nordland og Troms s. 13.
6Ot.prp. nr. 32 (1908) s. 2–3 og Ot.prp. nr. 59 (1984–85) s. 12–13.
7Innst. O. nr. 80 (2004–2005) Innstilling fra justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven) s. 28.
8Henholdsvis høyfjellskommisjonsloven og utmarkskommisjonsloven (se note 3 ovenfor), begge § 2.
9Dom og kjennelse 20. august 2015 i sak 14-162528TVI-UTMA (Reinbeitedistrikt 25 mot Finnmarkseiendommen) og sak 14-164564TVI-UTMA (Johan J. Sara m.fl. mot Finnmarkseiendommen), forent til felles behandling. Stjernøya-saken har sitt utspring i en tvist mellom reindriftsberettigede på Stjernøya og Statskog SF om eiendomsretten til deler av grunnen på Stjernøya i Altafjorden i Vest-Finnmark, opprinnelig brakt inn for Alta tingrett i 2004. Det ble senere trukket og bragt inn for Finnmarkskommisjonen, som i 2008 besluttet at Stjernøya og naboøya Seiland skulle utgjøre kommisjonens første utredningsfelt.
10Tonnøre er en godtgjøring til grunneier for uttak av mineraler, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) Om lov om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven) s. 117. For Finnmarkskommisjonen var det fremmet et subsidiært krav om bruksrett som innbefattet rett til «tonnøre», se Finnmarkskommisjonen, Rapport felt 1 (2012) s. 39 og 49.
11Se kjennelse 14. januar 2015 i sak UTMA-2014-164247 (Stig Daniel Johnsen mot Finnmarkseiendommen) og kjennelse 24. juni 2015 i sak UTMA-2014-172664 (Nils Thomas Utsi mot Finnmarkseiendommen).
12ILO‑konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, vedtatt 27. juni 1989, ratifisert av Norge 20. juni 1990, i kraft 5. september 1991.
13Se Innst. O. nr. 80 (2004–2005) Innstilling fra justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven) s. 15 og 28. ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 (3) sier: «Tilfredsstillende prosedyrer skal etableres i nasjonal rettsorden for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra vedkommende folk.»
14Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding observations on the twenty-first and twenty-second periodic reports of Norway, CERD/C/NOR/CO/21-22, 28 August 2015, pkt. 29 og 30, se http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CERD/Shared%20 Documents/NOR/CERD_C_NOR_CO_21-22_21522_E.pdf (besøkt 11. sept. 2015).
15Se note 5 ovenfor, andre punktum.
16Jens Edvin A. Skoghøy, Tvisteløsning, 2. utgave, Universitetsforlaget, Oslo 2014 s. 91.
17Se f.eks. Finnmarkskommisjonen, Rapport felt 1 (2012) s. 58 og Rapport felt 2 (2013) s. 57, hvor kommisjonen begrunner at den har utredet bruks- og eierrettigheter for lokalbefolkningen på henholdsvis Stjernøya/Seiland og Nesseby på eget initiativ.
18Finnmarksloven § 43 første ledd sier at «Staten dekker utgiftene til utmarksdomstolens egen virksomhet. Staten dekker også nødvendige utgifter for partene i saker om krav om rettigheter som Finnmarkseiendommen har motsatt seg.» Det er ikke gitt en tilsvarende bestemmelse for utgiftsdekning for Finnmarkskommisjonen.
19Se note 11 ovenfor, første henvisning. Søksmålet gjaldt krav om eiendomsrett til eiendommen Øyfjord/Mebotn på Sørøya i Hasvik Kommune. Området var behandlet i Finnmarkskommisjonens Rapport felt 3 (2013) uten at det konkrete kravet var fremmet for kommisjonen. Søksmålet ble avvist med henvisning til finnmarksloven § 39 da det ikke var fremmet for Finnmarkskommisjonen: «Som hovedregel vil utmarksdomstolen ikke ta til behandling krav som ikke er fremmet for og realitetsbehandlet av Finnmarkskommisjonen.» Det ble videre uttalt at saken ikke egner seg for behandling i utmarksdomstolen. Anførselen er ikke begrunnet. Se også note 11 ovenfor, andre henvisning. I dette søksmålet ble saken trukket etter at saksøker hadde mottatt brev (datert 1. juni 2015) fra Utmarksdomstolen hvor det vises til tilsvarende formulering.
20Dom og kjennelse, Sak 14-162528TVI-UTMA og 14-164564TVI-UTMA (Stjernøya).
21For Finnmarkskommisjonen var krav om vederlag framsatt subsidiært knyttet til de reindriftsberettigedes krav om bruksrett. Kommisjonen antok at kravet falt utenfor dens mandat da det måtte løses etter folkeretten alene, mest nærliggende ILO-konvensjon nr.169 artikkel 15 (2) som sier at urfolket i tilfeller hvor staten beholder eiendomsretten til mineraler eller undergrunnsressurser, om mulig skal ha del i utbyttet av utnyttelsen av slike ressurser. Kommisjonen uttalte videre at spørsmålet «i alle fall … kan unnlates utredet med hjemmel i finnmarksloven § 30 tredje ledd fordi det ‘åpenbart ikke egner seg for utredning i kommisjonen’. … kommisjonen er ikke oppnevnt for å ta stilling til spørsmål alene på et folkerettslig grunnlag», se Finnmarkskommisjonen, Rapport felt 1 s. 50.
22Innst. O. nr. 80 (2004–2005) s. 22.
23Se Ságat 2. juli 2015 s. 5 og Utmarksdomstolens berammingsliste på https://www.domstol.no/nn-NO/Enkelt-domstol/Utmarksdomstolen-for-Finnmark/Nar-gar-rettssaken/ (besøkt 3. nov. 2015).
24Se Finnmarkskommisjonen, Rapport Felt 1 (2012) s. 15 hvor det uttales at det er «ikke noe i finnmarksloven eller forarbeidene som tilsier at lovgivers intensjon har vært at kommisjonens rapporter skal inneholde en nøyaktig angivelse av grensene mellom allerede utmålte eiendommer og FeFo-grunn». I Rapport Felt 2 (2013) finnes det en tilsvarende formulering på s. 16. Når det gjelder avklaring av beitebruk, uttales det i Rapport Felt 1 s. 77 at det ikke er en oppgave for kommisjonen «å gå inn på hvordan beitebruken … mer konkret skal utøves med antall beitedyr og i hvilke områder». Tilsvarende formulering finnes i Rapport Felt 2 s. 78. Se for øvrig Øyvind Ravna, «Er rettskartleggingen i Finnmark en hensiktsmessig ordning i nasjonal rett? – sett i lys av Finnmarkskommisjonens mandattolkning», Lov og Rett, 2012 (51) s. 612–631 og Øyvind Ravna, «Utredning av beiterettigheter på Finnmarkseiendommens grunn», Kritisk Juss, 2014 (40) s. 6–25.
25Utmarksdomstolen har eksklusiv saklig kompetanse, se Innst. O. nr. 80 (2004–2005) s. 23, noe som betyr at en sak ikke kan bringes inn for de alminnelige domstolene, innbefattet jordskifterettene, før saken er avvist etter finnmarksloven § 39, søksmålsfristen etter § 38 første ledd er løpt, eller øvrige saker fra vedkommende felt er avsluttet, jf. § 38 annet ledd.
26Kjennelse, sak UTMA-2014-162958-2 (Friluftslivets Fellesorganisasjon og Norges Jeger- og Fiskerforbund mot Finnmarkseiendommen), som det vises til i Sak 14-162528TVI-UTMA og 14-164564TVI-UTMA (Stjernøya).
27Ot.prp. nr. 53 (2002–2003) s. 7 (siste avsnitt) og s. 8 (første avsnitt). Det er imidlertid en realitet at lovgiver ikke fullt ut har klart å unngå den sammenblanding av forvaltning og eierrådighet man ville bort fra, bl.a. er departementet klageinstans for Finnmarkseiendommens beslutninger om utnyttelse og innskrenkninger i utnyttelsen av fornybare ressurser.
28Innst. O. nr. 80 (2004–2005) s. 23.
29 Ibid. s. 19.
30 Ibid. s. 23–24.
31Utover lovens forarbeider, bidrar ikke kommentaren til finnmarksloven på Gyldendal rettsdata (ved Jon Gauslaa) til å belyse spørsmålet, se http://abo.rettsdata.no/browse.aspx?s Dest=gL20050617z2D85 (besøkt 1. sept. 2015).
32Dom og kjennelse, Sak 14-162528TVI-UTMA og 14-164564TVI-UTMA (Stjernøya).
33Innst. O. nr. 53 (2004–2005) s. 19.
34Kravet kan ses i sammenheng med det som var framsatt for Finnmarkskommisjonen, se note 21 ovenfor. Spørsmålet om vederlag for utvinning av mineralressurser har lenge vært kontroversielt. Det kan bl.a. vises til at under arbeidet med mineralloven av 2009 unnlot regjeringen å følge sametingets standpunkt om at urfolk skal ha del av slikt utbytte, men lovfestet heller en regel om forhøyet grunneiervederlag til Finnmarkseiendommen, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) s. 108–109.
35Justisdepartementet i vedlegg til Innst. O. nr. 80 (2004–2005) (på s. 64). Se også samme Innst. s. 28 (siste avsnitt) hvor Justiskomiteens flertall tar mål av seg til å etablere en liknende særordning for kartlegging av rettigheter i Finnmark som det man har hatt ellers i landet.
36Se note 8 ovenfor.
37Ot.prp. nr. 59 (1984–85) s. 26.
38 Ibid.
39Se Øyvind Ravna, «Jordskifterettens saklige kompetanse i grensegangssaker», Kart og Plan, (67) 2007 s. 211–231 og RG 1956 s. 109 (Hålogaland), Rt. 1959 s. 1059, RG 1960 s. 21 (Frostating), RG 1961 s. 24 (Hålogaland), Rt. 1981 s. 858, Rt. 1999 s. 1249, Rt. 2000 s. 1703, Rt. 2002 s. 310, Rt. 2003 s. 1013, Rt. 2010 s. 607. Sml. Finnmarkskommisjonen, Rapport felt 1 (2012) s. 8 og særlig s. 27–28, sak (2) og (11).
40CERD, se note 14 ovenfor. Særlig punkt 29 (c).
41Innst. O. nr. 80 (2004–2005) s. 28.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon