Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Om forholdet mellom forvaltningslover og tilknyttede skjemaer

Dag Wiese Schartum er født i 1956, ble cand.jur. 1983, dr.juris 1994 og har siden 1997 vært professor i forvaltningsinformatikk ved Universitetet i Oslo. Siden 2007 har Schartum ledet Senter for rettsinformatikk.

  • Side: 551-567
  • Publisert på Idunn: 2011-11-28
  • Publisert: 2011-11-28

I artikkelen blir ordbruken i skjemaene for krav om kontantstøtte og bostøtte sammenholdt med ordbruken i den underliggende lovgivningen. Skjemaene bruker i stor grad andre ord enn de som er brukt i loven. Skjemaene med til-hørende veiledninger inneholder dessuten nesten ikke henvisninger til lovgrunnlaget. Det er altså et klart skille mellom loven og de skjemaer som skal sette den ut i livet. Schartum argumenterer for at samsvaret mellom skjemaer, veiledninger og underliggende lovgivning bør være bedre, men viser samtidig at bedre samsvar også kan tilsi større vekt på ordvalg i lovene.

1 Innledning

Mange forvaltningslover henvender seg til brede befolkningsgrupper, og dermed til personer med varierende forutsetninger for å forstå innholdet av de rettslige reguleringene. I henhold til retningslinjer for utforming av lover, skal språket om mulig ligge nær det som kan hevdes å være vanlig språkbruk. Henvender loven seg til allmennheten skal det legges stor vekt på lettfattelighet.1

Borgernes behov for å forstå forvaltningslovgivningen er særlig knyttet til rollen som part i enkeltsaker. Forvaltningsorganet har i samsvar med fvl. § 17 første ledd ansvar for at relevante saksforhold blir klarlagt. Som ledd i saksutredningen kan organet kreve at parter og andre berørte aktører skal gi opplysninger om saken til organet. Slik medvirkning skjer i stor grad ved hjelp av skjemaer som skal fylles ut på skjerm eller papir.

Denne artikkelen er skrevet ut i fra erkjennelsen av at selve lovteksten ikke alltid spiller noen sentral rolle for borgernes praktiske medvirkning til å opplyse sin sak. Minst like viktig er de skjemaer som forvaltningen har utformet på basis av lov og forskrift. Ved hjelp av skjemaer løfter forvaltningen fram utvalgte opplysningstyper som framgår av de underliggende regelverkene for at borgerne skal kunne medvirke på hensiktsmessig måte. Jeg har undersøkt språket i slike skjemaer med tilhørende veiledninger. Jeg har også sett på sammenhenger mellom skjemaer/veiledninger og den underliggende lov- og forskriftsteksten, samt spesialmotivene i lovforarbeidene. På denne måten ønsker jeg bl.a. å belyse hvilke kvalitetskrav en bør stille til skjemaer.2 Under-søkelsen gir også grunnlag for å antyde noe om hva utilstrekkelige skjemaer kan lære oss om de regelverk skjemaene er basert på. Med utgangspunkt i regjeringens utredningsinstruks, foreslår jeg avslutningsvis hvorledes regelverksarbeid kan innrettes for å legge grunnlag for gode regeltekster og skjemaer.

2 Kort om skjemaer

Med «skjema» sikter jeg i denne artikkelen til et strukturert og formalisert opplegg for informasjonsbehandling. Formaliseringsgraden kan variere fra streng formalisering der opplysninger bare kan inngis ved hjelp av bestemte tegn, koder mv., til mindre formaliserte skjemaer der opplysninger kan fylles ut i fritekst. Skjemaene som inngår i den undersøkelsen jeg her redegjør for, har forholdsvis stor grad av formalisering. Betegnelsen skjema dekker både tradisjonelle papirblanketter og skjemaer som vises som skjermbilder i IKT-baserte informasjonssystemer.3 Jeg avgrenser meg til skjemaer i offentlig saksbehandling som leder fram til enkeltvedtak.4 Et skjema kan da sies å inneholde poster for utfylling av opplysningstyper som er påkrevet eller ønskelig for å treffe vedtak.5 Vekt på «selvbetjening» gjør skjemaer til et praktisk viktig hjelpemiddel i elektronisk offentlig forvaltning.6 Således vil skjemaer som gir tilstrekkelig veiledning til brukere gjøre det mulig å redusere det arbeidet forvaltningsorganet må utføre.

Opplysningene i skjemaet vil typisk gjelde faktiske forhold som de underliggende rettsreglene kvalifiserer som relevante for vedtaket.7 De opplysningstypene som skjemaene etterspør kan være angitt ved hjelp av et kortfattet spørsmål der det inngår ord og fraser som er hentet fra lovteksten, eller som er ment å gjenspeile innholdet i loven («Forsørger du barn under 18 år?» med svaralternativ ja/nei). De opplysningstyper lovteksten gjør relevante kan imidlertid også angis ved hjelp av enkeltord, i form av navn på poster som skal inneholde en bestemt opplysningstype (poster med tekster som f.eks. «bokommune», «lønn», «pensjon» mv.).

Selv om et skjema er direkte bygget på lovteksten, er ikke loven uten videre synlig for brukere. Fordi skjemaene bare gjør bruk av utvalgte tekstfragmenter fra lovteksten, får ikke brukeren tilgang til den kontekst som lovteksten representerer. Samtidig er det vesentlig for forvaltningen at personer som fyller ut skjemaet skal ha tilstrekkelig forståelse av hva det spørres etter, slik at de kan bidra til saksbehandlingen på hensiktsmessig og rettsriktig måte. Derfor er det vanlig å utarbeide forklarende tekster som veileder brukerne av skjemaene.

Nedenfor redegjør jeg for kravskjemaene for kontantstøtte til småbarnsforeldre fra NAV8 og for statlig bostøtte fra Husbanken.9 Begge skjemaer gjelder ytelser som brede lag av befolkningen kan være berettiget til. Ved utforming av regelverk og skjemaer på disse forvaltningsområdene er det derfor grunn til å legge stor vekt på lettfattelighet. De to skjemaene representerer noe ulike løsninger, men begge er av et slag som er vanlig forekommende i norsk forvaltning. Skjemaet for kontantstøtte har forholdsvis mange poster der det stilles spørsmål som søkeren skal besvare med ja eller nei.10 Bostøtteskjemaet har forholdsvis mange poster der opplysningstypene som skal fylles ut har kortfattede navn uten å inngå i en spørsmålsstilling eller lignende.11 Skjemaet for kontantstøtte har ingen veiledning i selve skjemaet. Generell veiledning og veiledning til utfylling av de enkelte poster blir i stedet gitt separat etter det formelle oppsettet for innhenting av opplysninger. Skjemaet for bostøtte gir veiledning i selve skjemaet, knyttet til hver hovedkategori av opplysninger.

Skjemaene for kontantstøtte og bostøtte bygger på ulike typer rettsgrunnlag. Kontantstøtte er en tretten år gammel ordning som hovedsakelig er regulert i kontantstøtteloven.12 Loven er endret en rekke ganger. Bostøtte fra Husbanken er en ca. 40 år gammel ordning, som i hovedsak er regulert i forskrift.13 Det rettskildemessige grunnlaget for hvert skjema er således klart forskjellige. For eksempel finnes det ikke tilgjengelige forarbeider til bostøtteforskriften, mens det for kontantstøtte er forarbeider til det første lovvedtaket og en rekke endringslover.14

I artikkelen gir de to skjemaene eksempler på generelle problemstillinger. Poenget med analysene er å identifisere spørsmål som kan fungere som lærestykker med generell overføringsverdi. Tanken er således at de utvalgte skjemaene kan eksemplifisere problemer og muligheter som mer generelt har relevans for utforming av skjemaer og regelverk i offentlig forvaltning.

3 To eksempler på forholdet mellom skjemaer og lovgrunnlaget

3.1 Om opplegget for undersøkelsen

I hvert av de to skjemaene som er undersøkt har jeg tatt utgangspunkt i tekst som angir relevante opplysningstyper, og som den som fyller ut skjemaet må forstå og ta stilling til. Dernest har jeg undersøkt om disse ordene er hentet fra den underliggende lov-/forskriftsteksten eller om ordene som brukes er introdusert i skjemaet.

Mange av de meningsbærende ordene er vage, og den som fyller ut skjemaet kan derfor trenge forklaring av den nærmere betydningen. Jeg har derfor undersøkt i hvilken grad veiledningen til skjemaet redegjør for meningsinnholdet av slike ord. Når det i skjemaet for søknad om kontantstøtte spørres: «Arbeider du i utlandet, på utenlandske skip eller på utenlandsk kontinentalsokkel?», har jeg for eksempel søkt etter nærmere presiseringer og forklaringer av alle meningsbærende ord i setningen («arbeider», «utlandet»/ «utenlandske», «skip», «kontinentalsokkel»).15 Det neste steget har vært å undersøke i hvilken grad lovteksten og de spesielle motivene til relevante bestemmelser kan sies å gi videre veiledning om forståelsen av ord i skjemaet.

3.2 Ordforekomster i skjemaene

Den første problemstillingen gjelder kilden for ord i skjemaene. Jeg har undersøkt i hvilken grad skjemaene bruker ord fra de lov- og forskriftsbestemmelser de er basert på, og i hvilken grad det også brukes andre ord og uttrykk for å beskrive de forhold det skal gis opplysninger om. I begge skjemaer er de fleste meningsbærende ord/fraser som blir benyttet for å navngi opplysningstyper omfattet av opplegget.16 Enkelte ord er utelatt fordi jeg har ansett dem som lite interessante i denne sammenhengen,17 men anslagsvis 90% av de meningsbærende ordene er med.

KontantstøtteskjemaetBostøtteskjemaet
AdopsjonspengerAdoptertAdoptivbarnetArbeiderAsylsøkerBarnehageBarnehjem eller lignende institusjonBokommuneBoligadresseBor … fast hos/sammen medDelt bostedForeldreneEngangsstønadFosterbarnFosterhjemFødselsnummerAndre inntekterAntall romArbeidskvalifisering [offentlig program for]BidragEgen inngangEiendomsskattEktefelleFesteavgift Funksjonshemmet [person]BolignummerGårdsnummer/bruksnummer/feste-nummer/seksjonsnummerHelårsboligHusstandskodeHusstandsmedlemHvile- og kjøkkenfunksjonInnflyttet år
KontinentalsokkelOffentlig driftstilskuddOffentlig støtteOppholde … sammenhengendeOppholder … i andre landOppholder … i NorgeOppholder … i fosterhjemOppholdstidPensjonSkipStatsborgerskapUtlandet/utenlandskVergens underskriftSkattefrie inntekterInntektVesentlig inntektsnedgangKommunalt disponert [leid] boligLønnUtenlandsinntekt-/formueFormueNetto formuePensjon/stønadPrivat pensjonRegistrert partnerSamboerSpesialtilpasset [bolig]StudentUtleie av boligVerneplikt

Ord/fraser i fet skrift i kolonnen for kontantstøtte (ovenfor) forekommer både i skjemaet og kontantstøtteloven. Tilsvarende forekommer ord/fraser i fet skrift i kolonnen for bostøtte både i skjemaet og i bostøtteforskriften. Som det tydelig fremgår, har en i begge skjemaer valgt å bruke en rekke andre ord enn de som finnes i de underliggende regelverkene (anslagsvis 2/3 av ordene). Dette betyr ikke at de andre ordene er uten rettslig relevans. I skjemaet vedrørende kontantstøtte er flere ord brukt i forarbeidene, og kan leses som referanser til diskusjoner der. Forarbeidene angir for eksempel situasjonen for asylsøkere og flyktninger, men uten at problemstillingen framgår direkte av lovteksten. I skjemaet for bostøtte er flere ord og fraser konstruert med utgangspunkt i mer omstendelige formuleringer i den underliggende forskriften. For eksempel er «dei som faktisk bur i bustaden og dei som er registrerte i folkeregisteret som busette på adressa, blir rekna med i husstanden» i § 20, i skjemaet betegnet «husstandsmedlem».

Valg av andre ord i skjemaet enn de som er brukt i de underliggende regelverkene, kan for eksempel være begrunnet i hensynet til hensiktsmessig arbeidsordning og forsvarlig saksbehandling.18 Ønsket om lett forståelig tekst i skjemaet, er et tredje mulig hensyn. Det kan for eksempel tenkes at lovteksten har blitt ansett å inneholde så vanskelige ord og fraser at den språklige utformingen i skjemaet måtte forenkles.19

I en lovstyrt forvaltning må forventningen etter min mening være at skjemaer inneholder de ord og uttrykk som benyttes i den underliggende loven eller forskriften. Formodningen bør derfor være at det ikke er behov for flere ord og uttrykk enn de loven eller forskriften selv gir anvisning på.20

Når det likevel anvendes mange nye ord og uttrykk, slik som i de to refererte skjemaene, betyr dette ikke at det nødvendigvis er noe «feil» ved skjemaene. Tilfeller av avvikende ordbruk i skjemaene kan for eksempel ses som utslag av et regelverksarbeid som ikke i tilstrekkelig grad har analysert hva som er forutsetningene for en forsvarlig og hensiktsmessig implementering. Vi må nemlig som et utgangspunkt også formode at opplysningstyper med tilhørende betegnelser som brukes i skjemaene har en fornuftig begrunnelse.21 I så fall kan en hypotese være at bruk av mange ord i et skjema som ikke finnes i det underliggende regelverket, er tegn på at regelverket ikke i tilstrekkelig grad tilfredsstiller aktuelle språklige og praktisk- administrativ krav.

Betegnelser på opplysningstyper som inngår som beslutningsgrunnlag er spesielt viktig og kan brukes til å illustrere poenget. Følgende opplysningstyper i skjemaet for bostøtte gjelder økonomiske forhold og er angitt i tillegg til det som direkte framgår av bostøtteforskriften: «utenlandsinntekt-/formue», «pensjon/stønad», «lønn», «bidrag» og «andre inntekter». I forskriften er det anvendt følgende betegnelser på denne delen av beslutningsgrunnlaget: «Netto formue», «formue», «inntekt», «skattefrie inntekter» og «vesentlig inntektsnedgang». Alle betegnelsene er brukt i skjemaet. Skjemaet har med andre ord like mange betegnelser på beslutningsgrunnlag uten klar rettslig forankring, som den har betegnelser med slik basis. Hvis vi antar at det er praktisk-administrative behov for alle opplysningstyper i skjemaet, innebærer det at forskriften bare har angitt halvparten av de opplysninger det faktisk er behov for.

De supplerende opplysningstypene i skjemaet er angitt uten at forholdet til opplysningstypene i forskriften er klarlagt. Derfor er det også uklart hva som er relasjonen mellom de ulike begrepene, og i hvilken grad det for eksempel er overlapping mellom dem.

Poenget her er at introduksjon i skjemaet av en rekke ord som betegner beslutningsgrunnlag som ikke forekommer i rettsgrunnlaget (bostøtteforskriften), kan ses som uttrykk for utilfredsstillende forskriftsarbeid. I en forskrift som skal forstås av den jevne borger, bør alle opplysningstyper borgere forventes å ta stilling til tydelig framgå av forskriften. Dersom dette ikke er tilfellet og skjemaet derfor må inneholde supplerende ord, må det i alle fall stilles krav til henvisninger mellom slike elementer i skjemaet og rettsgrunnlaget, se neste avsnitt.

3.3 Henvisninger til lovgrunnlaget

Personer som bruker skjema for å kreve en ytelse eller etterleve en forvaltningsrettslig forpliktelse, bør lett kunne følge de sentrale, meningsbærende ord og uttrykk i skjemaet ned i rettsgrunnlaget. Kunnskaper om det rettslige grunnlaget er bl.a. en forutsetning for tilstrekkelig forutberegnelighet og mulighet for legalitetskontroll. Sammenhengene kan angis ved at det i skjemaet eller i tilhørende veiledning blir vist til relevante bestemmelser i den underliggende loven eller forskriften. Jeg har gjennomgått skjemaene for kontantstøtte og bostøtte for å kartlegge i hvilken grad slike henvisninger er gitt.

I skjemaet for kontantstøtte er det ingen henvisninger til lovgrunnlaget. I veiledningen til skjemaet er det kun tatt inn tre begrensede lovhenvisninger. Den eneste lovhenvisningen som kan sies å være hjelpsom for forståelsen av ordene i skjemaet, gjelder en henvising til barneloven22 § 36 vedrørende barn med delt bosted. De to andre henvisningene er til kontantstøttelovens regler om kontroll med opplysninger og straffeansvar (jf. §§ 16 og 23), og er høyst sannsynlig motivert i et ønske om å understreke alvoret ved å gi uriktige opplysninger.

Det er med andre ord ingen lov- eller forskriftshenvisninger fra kontantstøtteskjemaet med tilhørende veileder til kontantstøtteloven og tilhørende forskrifter om spørsmål som søkere må ta stilling til når de skal fylle ut skjemaet. Nærmere under-søkelse av de rettslige implikasjonene av skjemaet krever derfor at søkeren enten ber om veiledning fra forvaltningsorganet (NAV), eller selv har de nødvendige kunnskaper til å finne fram i lovteksten, lovens forarbeider mv.

Skjemaet for bostøtte med tilhørende veiledende tekst, har ingen lovhenvisninger overhodet. Det gis informasjon som forutsetningsvis sier at det gjelder visse rettsregler. For eksempel sies det at «Gjeldende regelverk om utlevering av personopplysninger og taushetsplikt vil bli ivaretatt ved en eventuell utlevering», men uten at det en gang angis hvilke lover som regulerer spørsmålet. Likevel er dette det mest konkrete lovutsagnet i skjemaet/veilederen.

Dersom søkere skaffer seg informasjon via nettet, blir de manglende henvisningene til lov og forskrift i skjemaer og veiledninger til en viss grad kompensert av at det gis tilgang til de underliggende rettsreglene fra samme nettside som skjemaene er gjort tilgjengelige fra.23 I begge tilfelle er det både gjort tilgjengelig lov- og forskriftstekster, og i tillegg rundskriv utformet som retningslinjer/instrukser for rettsanvendelsen. Brukere av skjemaene som selv forstår hvilke lov- og forskriftsbestemmelser som angår den enkelte post i skjemaet, kan ha god nytte av det rettskildematerialet som er tilgjengeliggjort. En slik situasjon er imidlertid klart mer krevende for brukeren enn om henvisningene til lovgrunnlaget var gjort direkte i skjemaene.

3.4 Støtte til fortolking av ord i skjemaet

De undersøkte skjemaene inneholder en rekke ord og uttrykk som søkere av kontantstøtte og bostøtte kan tenkes å ha problemer med å forstå. Trolig vil de fleste betegnelser på opplysningstyper i skjemaene ikke by på særlig tvil i det store flertallet av saker. Flere opplysninger vil for eksempel være uaktuelle i mange saker, og i mange andre tilfelle vil saksforholdene ligge innenfor kjernen av meningsinnholdet av de ord som er anvendt i skjemaet.24 Behov for presiseringer vil således først og fremst gjelde et -forholdsvis lite antall søkere. Slike behov kan særlig knyttes til to kategorier ord og uttrykk:25

  • Enkeltord og uttrykk er rent juridiske i den forstand at de ikke brukes utenfor rettslige sammenhenger. Eksempler på dette er «adopsjonspenger» og «engangsstønad» i skjemaet for kontantstøtte, og «husstandskode» og «eiendomsskatt» i bostøtteskjemaet. Meningsinnholdet av juridiske ord og uttrykk bestemmes av regler som fastsetter grunnlag og beregningsmåte mv. for slike stønader.

  • Øvrige ord og uttrykk brukes på en måte som langt på vei ligger innenfor vanlig norsk, og som de fleste vil kjenne og ha oppfatninger om betydningen av. Behov for avklaringer vil i disse tilfelle være knyttet til

      Jeg har undersøkt i hvilken grad veilederne til de to skjemaene inneholder presiseringer og forklaringer som kan hjelpe den som fyller ut å forstå hva det spørres etter. De to veilederne er skrevet på klart forskjellig måte. I veiledningen til skjemaet for kontantstøtte er meningsinnholdet av ord i skjemaet bare forklart på to meget begrensede punkter.26 Forklaringene er enkle og overflatiske. For øvrig inneholder veiledningen gjengivelse av reglene for kontantstøtte, samt noe om dokumentasjonskrav og saksgang. Det er en rekke tvilsspørsmål som veilederen kunne ha tatt opp. For eksempel kan den som fyller ut skjemaet tenkes å lure på om «arbeider i utlandet» viser til stedet arbeidet faktisk utføres, og om landet der arbeidsgiver er etablert har betydning.27 På lignende måte kan en i tilknytning til «utenlandske skip» stille spørsmål om det er avgjørende hvor skipet er registrert eller eiers nasjonalitet, og det kan spørres om hva den nedre grensen for «skip» er. «Pensjon fra utlandet» reiser for eksempel spørsmål om hva slags sosiale ytelser som faller utenfor begrepet, og om både offentlige og private ordninger hører inn under pensjonsbegrepet?

      I mangel av ordforklaringer i veilederen til skjemaet, har jeg undersøkt om det i forarbeidene til kontantstøtteloven er gitt forklaringer av enkelte rettsspørsmål som søkere må ta stilling til når de fyller ut skjemaet. Tanken er at slike forklaringer i så fall kunne ha vært brukt ved utforming av veilederen. Dersom presiseringer i forarbeidene mangler, kan det være med på å forklare at veilederen ikke klargjør de ord og uttrykk som brukes. Min undersøkelse begrenser seg til poster i skjemaet for kontantstøtte som inneholder de sentrale kriteriene/ordene:

      1. Oppholder [barnet seg] i Norge/et annet land/barnehjem/fosterhjem/barnehage?28

      2. Bor [barnet] fast sammen med [søker] – delt bosted?29

      Ad. 1: Av veiledningen framgår det at skjemaet benytter «oppholder» i to sammenhenger. Av lovteksten30 framgår det for det første at avgjørende for retten til kontantstøtte er om barnet er bosatt i Norge eller ikke. Lovens hovedregel er at opphold i landet på minst 12 måneder regnes som bosetting.31 Skjemaet bruker med andre ord ikke lovens hovedbegrep (bosatt), men det kriteriet i loven som avgjør om noen er bosatt eller ikke (dvs. hvor de oppholder seg). Følgende presiseringer vedrørende bosetting framgår av merknadene til den enkelte bestemmelse:32

      • Barn som kommer til Norge er å regne som bosatt her hvis det sannsynliggjøres at oppholdet skal ha en varighet på mer enn 12 måneder.

      • Det er kun sammenhengende utenlandsopphold med varighet på mer enn 3 måneder som gjør at kravet til bosetting ikke anses oppfylt.

      • Er det på forhånd usikkert om utenlandsoppholdet skal vare i mer enn 3 måneder, opphører retten til støtte fra og med måneden etter utreise, men med mulighet for etterbetaling dersom utenlandsoppholdet ikke har vart i mer enn 3 måneder.

      For det andre kan ordet «oppholder» gjelde opphold i fosterhjem eller institusjon, noe som gjør at kontantstøtte ikke kan gis. Spørsmålet om slikt opphold er regulert i kontantstøtteloven §6. Følgende presiseringer framgår av forarbeidenes merknader til den enkelte bestemmelse:

      • Bestemmelsen gjelder både plassering i fosterhjem på grunnlag av barneverntjenestens beslutning om hjelpetiltak, og i samband med omsorgsovertakelse etter reglene i barnevernloven.

      • Bestemmelsen gjelder også når barnet er plassert i institusjoner med hjemmel i barnevernlovens regler.

      • Opphold på alle former for sykehus som er omfattet av sykehuslovens regler faller utenfor institusjonsbegrepet.

      Ad. 2: Av kontantstøtteloven § 3 framgår det at barnet skal bo fast sammen med søker, og at også delt bosted gir rett til kontantstøtte. Følgende presisering framgår av merknadene til den enkelte bestemmelse:33

          Denne begrensede undersøkelsen av rettsgrunnlaget for spørsmål i skjemaet for kontantstøtte, viser at det i forarbeidene til kontantstøtteloven finnes uttalelser som klart tar stilling til viktige fortolkningsspørsmål som personer må forholde seg til når de fyller ut kravskjemaet. Uttalelsene kunne lett ha vært brukt i skjemaet med tilhørende veiledning. Dette ville ha skapt en hensiktsmessig sammenheng mellom skjemaet der søkeren møter regelverket om kontantstøtte, loven, og lovgivers dypere drøftelser av rettslige spørsmål i forarbeidene.

          Veiledningen i skjemaet for bostøtte fra Husbanken følger en helt annen strategi enn skjemaet for kontantstøtte. Teksten inneholder ingen generelle gjengivelser av det bakenforliggende regelverket. I stedet gjelder nesten all tekst enten utfylling av den enkelte post, eller andre forhold vedrørende saksbehandling mv. Veiledningen klargjør bl.a. spørsmål vedrørende grupper av opplysningstyper i skjemaet (f.eks. ulike opplysningstyper vedrørende inntekt), eller konkrete opplysningstyper i skjemaet (f.eks. hva som skal føres under «Andre innt. (kr per md.)»).

          I alt har jeg registrert fjorten slike forklaringer av beslutningsgrunnlaget for bostøtte. De fleste av disse er presiserende kommentarer som kun gjelder en begrenset del av de rettsspørsmålene som opplysningstypene i skjemaet aktualiserer. Minst to presiseringer i veiledningen framstår som definisjoner. Således er det opplyst at «Med student menes person som får eller vil ha rett til ytelse fra Statens lånekasse for utdanning». Dette er en omformulering og utvidelse av forskriftens bestemmelse om at «Alle som har rett til yting frå Statens lånekasse for utdanning blir rekna som studentar », se § 3 bokstav b.34 I et annet tilfelle blir et uttrykk definert på mer grunnleggende måter. Således blir det som i forskriften er benevnt «offentleg program for arbeidskvalifisering» i veiledningen spesifisert som «yrkesrettet attføring, kvalifiseringsprogram for nyankomne innvandrere og særskilte kvalifiseringsprogram».35

          Siden bostøtteordningen primært er regulert i forskrift, er ikke presiseringer og definisjoner jeg har nevnt hentet fra forarbeider, men har preg av utfyllende regler på basis av praktiske behov for avklaringer. De fleste presiseringer kunne med fordel ha vært tatt inn i forskriften. Uten at dette er gjort, kan forskriften vanskelig sies å være et enkelt forståelig regelverk. Både presiseringene i lovforarbeider til kontantstøtteloven og presiseringene i veilederen til bostøtteforskriften aktualiserer spørsmålet om regelverksarbeidet er utført på tilfredsstillende måte, se neste avsnitt.

          4 Lovgivning som grunnlag for skjemaer mv.

          Det framgår av Utredningsinstruksen at det som del av offentlige utredningsarbeider skal redegjøres for administrative konsekvenser av forslag.36 Kravet gjelder også utredninger som munner ut i forslag til nye eller endrede lover og forskrifter. Veilederen til Utredningsinstruksen37 inneholder anvisning på ni administrative aspekter som det særlig kan være grunn til å vurdere,38 men sier ingen ting om hvorledes administrative konsekvenser av lovforslag mv. konkret bør gjennomføres.

          Viktige administrative konsekvenser er knyttet til de behov lovteksten skaper for innhenting av opplysninger som skal være beslutningsgrunnlag for enkeltvedtak.39 For reelt sett å kunne ta stilling til mulige konsekvenser, og for å vurdere om konsekvensene er/kan bli akseptable, må en i lovutredningen velge en forholdsvis konkret tilnærming. Det er med andre ord ikke nok å formulere abstrakte lovbestemmelser og løst mene noe om virkninger på den praktiske forvaltningen. I tillegg må en til en viss grad konkretisere hva som spesifikt må/bør skje når loven skal anvendes.

          Kravet i kontantstøtteloven § 3 om at «Kontantstøtte ytes til den som barnet bor fast hos» kan her brukes som eksempel, jf. punkt 2 i avsnitt 3.3 (ovenfor). For å forstå de administrative konsekvensene av lovens ordlyd, er det blant annet nødvendig å spesifisere meningsinnholdet av «bor fast hos» nærmere. Dersom en lar konkrete forhold og subjektive oppfatninger være avgjørende for hvem barnet skal anses å bo fast hos, har dette åpenbart andre administrative konsekvenser enn om spørsmålet blir basert på registrerte, formelle forhold, for eksempel på folkeregisteradressen. Det neste spørsmålet som melder seg er hvem eller hva som skal være kilde for kunnskap om lovens presiserte kriterium («bor fast hos»). Det har åpenbart veldig forskjellige konsekvenser om en velger at a) parten selv skal være kilde for opplysningen; b) forvaltningsorganet skal gjøre konkrete undersøkelser om boforholdet; eller c) om opplysningen skal hentes fra en definert maskinlesbar kilde (f. eks det sentrale folkeregisteret). Spørsmålet kan dernest stilles om hva som konkret kreves for å benytte de angitte informasjonskildene. Mulige konsekvenser kan være at det må utarbeides skjema som parter skal anvende som «selvbetjening» eller at det må utvikles IKT-baserte rutiner for maskinell overføring av opplysninger, mv.

          Etter min mening kan kravet til utredning av økonomiske og administrative konsekvenser av forslag til nye lover og forskrifter begrunne at en som del av lovutredningene bør ta stilling til:

          1. Hvilken uttømmende liste av opplysningstyper som i følge lovforslaget skal være beslutningsgrunnlag;

          2. hvilke kilder for opplysninger under punkt 1 som er aktuelle;

          3. hvilke presiseringer av opplysningstypene og hjelpemidler ellers

          4. som er nødvendig for at kildene under punkt 2 skal kunne brukes40 på forsvarlig måte.

          I Utredningsinstruksen er administrative følger særlig knyttet opp mot økonomiske forhold. En underliggende forventning er således at administrative konsekvenser ofte gir høyere administrative kostnader. Ønsket er derfor ofte å beskytte seg mot negative økonomiske konsekvenser av forslag til nye lover og forskrifter.

          Med forslag til analyser som foreslått ovenfor, er det også grunnlag for et mer positivt syn på utredningen av administrative konsekvenser. En klargjøring av beslutningsgrunnlag med angivelse av kilder og nødvendig presisjonsnivå slik punktene 1 til 3 (ovenfor) legger opp til, vil på vesentlige måter gi grunnlag for å skrive bedre regeltekster. Mer fullstendig og presis angivelse i lov- og forskriftsteksten av de opplysninger enkeltpersoner skal bidra med når de fyller ut forvaltningens skjemaer, vil således øke sannsynligheten for at personene kan medvirke på en rettsriktig måte. Dermed blir det også lettere å sikre klar og fullstendig sammenheng mellom skjemaene og det rettslige grunnlaget for skjemaene, dvs. i kontrast til det gjennomgangen av skjemaene for kontantstøtte og bostøtte har vist.

          En annen viktig effekt av å gjennomføre analyser av administrative konsekvenser som nevnt, er at utredningen kan bidra til å synliggjøre potensialer for bedre samhandling om informasjonsbehandlingen innen offentlig forvaltning.41 Resultatet fra analysene vil jo være begrepsforklaringer og -definisjoner, og disse kan være grunnlag for å utvikle informasjonssystemer der samme opplysning brukes som basis for behandling av flere sakstyper. Når det i tilknytning til skjemaet for søking om bostøtte er angitt at «Alle som har rett til yting frå Statens lånekasse for utdanning blir rekna som studentar », er dette eksempel på en presisering av «student» som potensielt også kan brukes i andre sammenhenger. Dersom en også tar stilling til hvilken kilde som skal benyttes (jf. punkt 2, ovenfor), vil det med nødvendighet følge nye definisjonselementer.42 Skal parter fylle ut skjema selv, vil det måtte kreves noe informasjon om hvorledes opplysningen skal dokumenteres eller sannsynliggjøres. Skal opplysningen om studenter hentes maskinelt fra Lånekassens register eller lignende, vil en dermed knytte seg til konkrete datadefinisjoner i den aktuelle systemløsningen.

          Poenget er at angivelse av de konkrete administrative rutiner som må følges for å innhente korrekte beslutningsgrunnlag, gir grunnlag for et langt høyere presisjonsnivå i regelteksten enn om begrepet bare inngår som en løs språklig angivelse av opplysninger. Et slikt høyt presisjonsnivå gir merverdi når nye informasjonssystemer skal planlegges, fordi det blir relativt enkelt å få oversikt over hvilke presiserte opplysningstyper som foreligger på tilgjengelig måte.

          Angivelse av administrative og økonomiske konsekvenser av lovforslag blir gjerne utført til slutt i offentlige utredningsarbeider. Vurderingene er gjerne kortfattede og relativt overflatiske. Dette er ikke overraskende, gitt mangelen på konkrete retningslinjer og metoder for slik konsekvensutredning. Mitt poeng, som de tre punktene ovenfor illustrerer, er at spørsmål om forståelsen av ord og uttrykk som betegner beslutningsgrunnlag med fordel kan inngå i utredningene av administrative konsekvenser. Dersom slike konsekvenser skal kunne få betydning for innholdet i lovforslag mv., kan konsekvensutredningen åpenbart ikke skje til slutt, men må gjennomføres fortløpende og delvis parallelt med utarbeidelsen av lov- og forskriftstekstene. På den måten kan en unngå å formulere bestemmelser med ord som er vanskelig å forstå for de som faktisk skal ta stilling til rettsspørsmålene.

          For å utarbeide slike skjemaer som jeg har gitt eksempler på i denne artikkelen, må de aktiviteter som framgår av punktene 1 – 3 uansett utføres. Gjennomføring av aktivitetene som del av selve lovutredningen, fører derfor bare til at aktivitetene framskyndes i tid, og innebærer i utgangspunktet ikke at det må gjennomføres flere aktiviteter enn i dag.43

          5 Avslutning

          Den lille undersøkelsen jeg her har gjort rede for illustrerer hvorledes skjemaer som befolkningen skal bruke når de krever sosiale ytelser mv., er utformet på en måte som skaper et markert skille mellom skjemaet og den underliggende rettslige reguleringen. Tekstene i skjemaene med veiledere forholder seg i liten grad til de underliggende lover og forskrifter som riktig utfylling av skjemaene er avhengig av. Hadde disse regelverkene vært ideelt utformet med uttømmende og presis angivelse av meningsinnholdet, ville et slikt skille være mindre problematisk fordi resultatene trolig ville blitt korrekte uansett. Eksemplene tyder imidlertid på at ordene i de underliggende regeltekstene både har vært ansett som utilstrekkelige/ikke hensiktsmessige av de som har laget skjemaene. Gjennomgangen har dessuten indikert behov for betydelige presiseringer av ord i skjemaer og regelverkene for dermed å sikre riktig forståelse. Den «undertrykking» av rettskildene som skillet mellom skjemaene og underliggende rettsregler representerer er etter min mening uakseptabel, bl.a. fordi det vanskeliggjør legalitetskontroll fra borgerne og kamuflerer at skjemaet inngår i en rettslig styrt beslutningsprosess.

          Bedre sammenheng mellom skjemaer som borgerne er forventet å fylle ut og det underliggende regelverket kan skje på minst to måter. Den første strategien kan være å skrive forklaringer av rettsspørsmålene i skjemaer og tilhørende veiledninger i et språk som er enklere enn det regelverkene er skrevet i. Samtidig må det tas inn henvisninger fra disse forenklede tekstene som tydelig viser til rettsgrunnlaget. For det andre kan en legge større vekt på utforming av regeltekster ved konkret å analysere hvordan forvaltningen og borgerne faktisk må innrette seg for å handle i samsvar med rettsreglene. Gjennom grundige konsekvensanalyser av den informasjonsbehandling som retts-reglene gjør nødvendig, kan en etter min mening oppnå lov- og forskriftsbestemmelser som uttømmende og presist angir det rettslige innholdet.

          Vi trenger selvsagt begge tilnærminger. Sist nevnte strategi for å oppnå bedre forståelige rettsregler er åpenbart det grunnleggende kravet. På et slikt grunnlag, dvs. med et så uttømmende og klart formulert regelverk som mulig, blir oppgaven å vurdere om det er behov for presiseringer og forklaringer i skjemaer med tilhørende veiledninger relativt enkel.

          1Lovteknikk og lovforberedelse. Veiledning om lov- og forskriftsarbeid, Justis- og politi-departe-mentet 2000, s. 88, jf. Torstein Eckhoff og Jan E. Helgesen, Rettskildelære, 5. utgave, Oslo 2001 s. 54 flg.
          2Jf. forskrift 15. desember 2006 nr. 1456 til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften) som i § 5 fastsetter at søknadsskjemaer o.l. skal gi nødvendig veiledning om utfyllingen.
          3Forskjellen mellom disse er særlig at mens skjemaer på papir er statiske, kan elektroniske skjemaer gjøres dynamiske, for eksempel slik at de endres automatisk i samsvar med brukerens innførsler i skjemaet. Dermed kan en sikre at det kun er de opplysninger som er relevante i vedkommende sak som blir synlig for brukeren.
          4Jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b, jf. bokstav a.
          5De opplysningstyper som framkommer på skjemaet og som en part skal fylle ut, dekker ikke alltid alle de opplysningstyper som er nødvendige for å gjøre enkeltvedtak i saken. Ikke sjelden vil forvaltningsorganet selv innhente opplysninger for å supplere eller kontrollere opplysninger fra parten.
          6St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap, avsnitt 4.2.3 og Dag Wiese Schartum, «Elektronisk forvaltning som utfordring for forvaltningsretten» i C. Henrichsen, et al. (red.) Forvaltningsretlige perspektiver, København 2006 s. 581–620.
          7Det kan tenkes både obligatoriske og valgfrie opplysningstyper, men dette skillet kommer jeg ikke nærmere inn på her. Enkelte opplysningstyper kan tenkes å gjelde annet enn den type enkeltvedtak som er hovedbegrunnelsen for skjemaet. For eksempel kan det tenkes opplysningstyper som inngår i brukerundersøkelse mv.
          8NAV 34-00.08 Bokmål Fastsatt 06.2003 Endret 02.1011.
          9HB 9.S.01 05.2010.
          10Av typen «Er noen av de oppførte barna fosterbarn?».
          11Av typen «Lønn (kr per md.)», «Gårdsnummer» og «Kjøpe-/byggesum (kr)».
          12Se lov av 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre.
          13Se forskrift 19. juni 2009 nr. 699, jf. lov 29. mai 2009 nr. 30 om Husbanken.
          14Se særlig merknader til den enkelte bestemmelse i endringslover som foreslått i Ot.prp. nr.71 (1998–1999), Ot.prp. nr. 38 (1999–2000), Ot.prp. nr. 60 (2001–2002), Ot.prp. nr. 58 (2003–2004), Ot.prp. nr. 98 (2004–2005), Ot.prp. nr. 104 (2004–2005), Ot.prp. nr. 29 (2005–2006) og prp. 80 L (2009–2010).
          15Jeg har også vært oppmerksom på betydningen av ordsammensetninger («utenlandsk skip»), og ikke bare enkeltord – selv om enkeltord har vært hovedinnfallsvinkel.
          16Dvs. ord som har et selvstendig meningsinnhold; artikler, preposisjoner mv. er for eksempel ikke meningsbærende.
          17Mest opplysningstyper om grunnleggende personalia (navn, postnummer, poststed, E-post-adresse og lignende).
          18Introduksjon av opplysningstyper som beskriver grunnleggende personalia (jf. «ektefelle», «samboer» mv. og «bokommune», «boligadresse» mv.), kan for eksempel være begrunnet i behovet for forsvarlig identifisering av søkere og relasjoner mellom søkere.
          19Jeg har imidlertid ingen klare eksempler på dette i mitt begrensede materiale.
          20Riktignok er rettslig regulering av stønader ikke sentralt i forhold til legalitetsprinsippet, men valg av lov-/forskriftsregulering kan uansett sies å skape forventning om at alle vesentlige rettsspørsmål blir omfattet.
          21Dermed er det imidlertid ikke sagt at lovgrunnlaget skal inneholde alle ord som trengs i den praktiske gjennomføringen av loven. Opplysningstyper som navn, adresse og telefonnummer er neppe aktuelt å aktualisere i selve lovteksten.
          22Se lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre.
          23Se henholdsvis http://www.nav.no/rettskildene/Forside/Hovednummer/154548.cms (kontantstøtte) og http://husbanken.no/bostotte/ (bostøtte).
          24Søkeren har for eksempel bare vanlig arbeidsinntekt, og det er derfor ikke tvil om forståelsen av skjemaets bruk av ordet lønn.
          25Om tolking av enkeltord, se Jon Bing, «Om tolking av enkeltord – særlig i lovtekst» i Anders Bratholm m.fl. (red), Samfunn Rett Rettferdighet Festskrift til Torstein Eckhoffs 70-årsdag, Oslo, 1986 s. 131–143.
          26Vedrørende hvem barnet bor fast sammen med og avtalt oppholdstid.
          27En person er for eksempel tilsatt i en norsk eiet bedrift i utlandet, og oppholder seg minst 50% av tiden i Norge.
          28Jf. postene 1.2, 4.4 og 4.5. Ordet «opphold» inngår også i sammensetningen «oppholdstid» (i barnehage) i post 5, men dette er åpenbart en noe annen bruk av ordet og tas ikke med i denne sammenhengen.
          29Jf. post 4.1.
          30Og i veiledningen til skjemaet.
          31Kravet til bosetting inngår i §§ 2, 3 og 4 i loven.
          32Jf. Ot.prp. nr. 56 (1997-1998), kap. 9.
          33Jf. Ot.prp. nr. 56 (1997-1998), kap. 9.
          34Således er det for eksempel ikke åpenbart etter forskriften at personer som kan få ytelser fra Lånekassen kan regnes som studenter. Studenter som ikke har barn har ikke krav på bostøtte.
          35Slike programmer kan gjøre at studenter likevel får rett til bostøtte.
          36Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget (Utredningsinstruksen), fastsatt ved kongelig resolusjon 18. februar 2000 og revidert ved kongeligresolusjon 24.juni 2005.
          37Veileder i utredningsarbeid, ajourført pr. april 2007.
          38De administrative aspekter som nevnes er: etatsstruktur (herunder behov for opprettelse av nye organer), tilknytningsform, ansvarsforhold, arbeidsoppgaver, arbeidsbyrde, kompetansebehov, informasjonsbehov, klageordninger, samt kontrolltiltak og sanksjoner. Det sies uttrykkelig at oppregningen ikke er fullstendig.
          39Dette gjelder uansett om det er partene selv som skal inngi slike opplysninger eller ikke.
          40For eksempel rettslige elektroniske informasjonssystemer.
          41Dette er et mål for forvaltningspolitikken, se prp. 1 S (2010–2011), Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2011, utgiftskapitler 1–2, 1500–1592 og 2445, inntektskapitler 4510–4592 og 5445–5446. Tilråding fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet av 17. september 2010,kapittel 1561 IKT-politikk.
          42I den maskinlesbare kilden vil det således være fastsatt hva som er lovlige verdier for opplysningstypen, herunder hvordan den kan inngis.
          43En systematisk tilnærming kan imidlertid føre til grundigere og dermed mer langvarig og dyrere arbeid. I så fall vil det være en diskusjon om kvalitetsforbedringer kan forsvare økte utgifter.

          Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon