Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Forsømt konsekvensutredning av alternativer – Høyesteretts dom i Rt. 2009 s. 661 om den amerikanske ambassade i Husebyskogen

Hans Chr. Bugge (f. 1942) er professor i miljørett ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo, siden 1998. Han har tidligere bl.a. vært direktør for Statens forurensningstilsyn og ekspedisjonssjef i Miljøverndepartementet, og ledet i 1998–2003 Planlovutvalget.

Inge Lorange Backer (f. 1946) er professor ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo, 1987–94 og siden 2008. Han var avdelingsdirektør i Miljøvern-departementet 1984–87 og ekspedisjonssjef for Justisdepartementets lovavdeling 1995–2008.

  • Side: 115-127
  • Publisert på Idunn: 2010-03-24
  • Publisert: 2010-03-24

Systemet med konsekvensutredninger kom inn i norsk lovgivning i 1989 og inngår i EØS-avtalen. Dommen i Rt. 2009 s. 661 er den første og hittil eneste høyesterettsdommen som gjelder en overtredelse av reglene om konsekvensutredning. Det var ikke utført noen konsekvensutredning slik plan- og bygningsloven med forskrift påbød, og det ble hevdet i saken at mulige alternativer ikke var klarlagt. Høyesterett fant imidlertid at den vedtatte planendringen var gyldig. Forfatterne stiller seg kritisk til både premissene og konklusjonen i dommen, og finner det meget uheldig om den skal tjene som rettesnor for fremtiden.

1 Innledning

Kan saksbehandlingen i en viktig miljøsak godtas selv om det ikke er gjennomført pliktig konsekvensutredning? Dette spørsmålet kom opp for Høyesterett våren 2009. Saken gjaldt plasseringen av den amerikanske ambassaden i Husebyskogen – et regulert friområde i et villapreget strøk i bydelen Vestre Aker i Oslo. Plasseringen krevde reguleringsendring, og det var dette reguleringsvedtaket som var tvistens gjenstand. Partene i saken var lokale miljø- og verneorganisasjoner på den ene siden og Oslo kommune og staten ved Miljøverndepartementet på den andre. Det var enighet om at det skulle ha vært gjennomført en konsekvensutredning etter reglene i plan- og bygningsloven og tilhørende forskrift. Men Høyesterett kom til at unnlatt utredning i dette tilfellet ikke kunne «ha virket bestemmende på vedtakets innhold». I samsvar med forvaltningsloven § 41 ble resultatet derfor at reguleringsendringen var gyldig til tross for saksbehandlingsfeilen.

Vi mener Høyesterett her trådte feil, og at dommen ikke bør bli retningsgivende for senere saker om manglende eller mangelfull konsekvensutredning i kontroversielle miljøsaker.

Spørsmålene som saken reiser, må vurderes i lys av den store betydningen som reglene om konsekvensutredning er tillagt i miljøpolitikken og miljøretten. Konsekvensutredninger har i over 30 år vært regnet som et sentralt virkemiddel for å sikre at miljøhensyn blir ivaretatt i beslutningsprosessen i saker hvor det skal gjøres inngrep i miljøet. Dette er et universelt fenomen.1

I Norge ble de første alminnelige reglene om konsekvensutredninger inntatt i planleggingsloven av 1981, men denne loven trådte ikke i kraft før den ble opphevet. Etter fornyete utredninger ble regler om konsekvensutredninger i 1989 tatt inn i plan- og bygningsloven av 1985 som kap. VII-a. De fikk deretter en forankring i Grunnloven § 110 b annet ledd i 1992.

Plan- og bygningslovens regler er senere blitt styrket og utvidet ved gjennomføringen av to EU-direktiver som Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen,2 først det såkalte prosjektdirektivet, som det daværende EF vedtok i 1985,3 og deretter det såkalte plandirektivet fra 2001.4 De nåværende reglene finnes i to kapitler i plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71. Kapittel 4 har regler om konsekvensutredning ved utarbeiding av arealplaner etter loven, mens kapittel 14 gjelder konsekvensutredning i andre saker. For utredning etter begge kapitler gjelder nå forskrift 26. juni 2009 nr. 855 om konsekvensutredninger.5

Forskriften om konsekvensutredninger angir – med bakgrunn i de to EU-direktivene – nærmere hvilke tiltak som må konsekvensutredes før de får klarsignal. Kravet om konsekvensutredning gjelder altså enten klarsignalet gis ved en tillatelse etter søknad for det enkelte prosjektet eller ved en arealplan etter plan- og bygningsloven.

Konsekvensutredningen skal gi et beslutningsgrunnlag som klarlegger hvilke miljøhensyn som gjør seg gjeldende i saken, og gjøre det mulig å ivareta dem.6 Det kan skje ved at prosjektet skrinlegges helt, ved at det settes vilkår og foretas justeringer for å tilpasse det til miljøet, eller ved å velge et alternativ som er bedre forenlig med miljøhensyn enn det som tiltakshaveren opprinnelig tok sikte på. Men konsekvensutredningen determinerer ikke et bestemt resultat av en planprosess eller søknadsbehandling. Det kan tenkes at det aktuelle prosjektet blir tillatt trass i de konsekvensene som utredningen har klarlagt. Ofte er det svært gode grunner som ligger bak det aktuelle tiltaket. Derfor vil det være viktig å klarlegge mulige alternativer til den lokaliseringen og utformingen som tiltakshaveren primært har tatt sikte på – alternativer som kan dekke behovet for tiltaket samtidig som de ivaretar miljøhensyn bedre. På den bakgrunn er det vanlig at utredningsprogrammet for en konsekvensutredning stiller krav om utredning av alternative lokaliseringer.

2 Høyesteretts dom i Rt. 2009 s. 661

Det er ikke ofte Høyesterett har hatt til behandling saker om hvilke krav som stilles til en konsekvensutredning, og hvilke følger det skal få at kravene ikke er overholdt. Slike spørsmål sto sentralt i plenumsdommen i Altasaken (Rt. 1982 s. 241 P), men de knyttet seg til et temmelig rudimentært regelverk i vassdragsreguleringsloven, før det ble vedtatt alminnelige regler i plan- og bygningsloven. Saken om Husebyskogen er den første Høyesterett har hatt til behandling om konsekvensutredninger etter plan- og bygningslovens system.

Saken gjaldt som nevnt lokaliseringen av ny ambassadebygning for den amerikanske ambassaden. USAs ambassade har siden 1959 hatt tilhold i den finske arkitekt Eero Saarinens bygg i Henrik Ibsens gate (tidligere Drammensveien) i Oslo, rett overfor Slottsparken. Den amerikanske utenrikstjenesten har lenge ønsket nye lokaler for ambassaden, både av plassmessige årsaker, og siden 11. september 2001 særlig av sikkerhetsmessige grunner.7 Arbeidet med relokalisering ble gitt høy prioritet fra 2002. I årene som fulgte, ble en rekke mulige tomter undersøkt i samarbeid med Oslo kommune. Denne prosessen var uformell i den forstand at den foreløpig ikke var knyttet til en bestemt sak og underlagt bestemte regler.

Undersøkelsene endte med at ambassaden og kommunen ble enige om å legge den nye ambassadebygningen i Husebyskogen i Vestre Aker bydel, rett overfor Njårdhallen ved Makrellbekken, på en tomt som det amerikanske utenriksdepartementet hadde kjøpt av Forsvaret i 2004. Beslutningen vakte sterk motstand i lokalmiljøet både på grunn av risikoen for terroraksjoner mot ambassaden, som også kan ramme nærmiljøet, og fordi Husebyskogen med en lysløype («Gardeløypa») er et mye brukt friluftsområde.

Området var regulert til friområde, og det var nødvendig med omregulering. Reguleringsendringen ble vedtatt av bystyret etter en opphetet debatt med én stemmes overvekt, der det var avgjørende at noen bystyrerepresentanter stemte mot sitt partis linje og en vararepresentant møtte for den faste. Lokale miljøgrupper og verneforeninger påklaget vedtaket til fylkesmannen, uten å få medhold. Etter dette anla de søksmål mot staten og Oslo kommune for å få planendringen kjent ugyldig, men vant ikke frem i noen instans.8

Tvistepunktet for Høyesterett var om planvedtaket var ugyldig fordi det ikke var foretatt en konsekvensutredning etter plan- og bygningslovens regler.

Spørsmålet om konsekvensutredning ble bedømt etter reglene i plan- og bygningsloven 1985 med forskrift 21. mai 1999 nr. 502. Partene var enige om at det etter forskriften skulle foretas en konsekvensutredning av tiltaket, siden det gjaldt et kontorbygg med over 7500 m² bruksareal, og det skulle oppføres i et regulert friområde som var vurdert som viktig.9 Høyesterett la til grunn at plikten til å foreta konsekvensutredning fulgte av de norske reglene, og at EU/EØS-reglene (prosjektdirektivet) ikke påla noen konsekvensutredning i dette tilfellet (avsnitt 65).

Det var ikke foretatt noen konsekvensutredning i samsvar med forskriften, selv om det var gjort et omfattende utredningsarbeid forut for og som del av planprosessen. Høyesterett la til grunn at virkningen av denne saksbehandlingsfeilen måtte bedømmes i tråd med fvl. § 41 (avsnitt 71). Saksbehandlingsfeilen var ingen absolutt ugyldighetsgrunn.

Kjernepunktet i saken for Høyesterett var hvorvidt mangelen på konsekvensutredning hadde medført mangelfull utredning av mulige alternative lokaliseringer. Høyesterett la til grunn at det ikke er noen alminnelig plikt til å utrede alternativ lokalisering i et tilfelle som i denne saken, men at det må bero på de konkrete omstendigheter. Forholdsmessighetshensyn påvirker hvor langt utredningsplikten strekkes, og det beror i utgangspunktet på et faglig-politisk skjønn av det forvaltningsorgan som er utpekt til «ansvarlig myndighet» i konsekvensutredningsforskriften, i dette tilfellet kommunen. Det er ikke opp til domstolene å sette seg i ansvarlig myndighets sted og vurdere hva som ville ha vært et optimalt utredningsprogram (avsnitt 73). En konsekvensutredning behøver bare gå inn på «aktuelle alternativer».10 Hva som er «aktuelle alternativer», må som utgangspunkt bero på tiltakshaverens behov, og etter omstendighetene kan det være tilstrekkelig med en vurdering av alternativer som tiltakshaveren har gjort før planprosessen (avsnitt 67 og 68). Det fantes mulige tomtealternativer i nabokommunene. Særlig var en tomt på Nordby i Bærum trukket frem som et mulig alternativ (avsnitt 6 og 80). Men Høyesterett fant det forsvarlig å begrense vurderingene til alternativer innenfor Oslos grenser (avsnitt 81). Det var ikke sannsynliggjort at kommunen som ansvarlig myndighet ville ha pålagt utredning av alternativer ut over det rettslig nødvendige, og Høyesterett fremhevet at motforestillingene mot planendringen var kommet godt frem i offentlig debatt før bystyret traff sitt vedtak (avsnitt 83 og 84).

På denne bakgrunn fant Høyesterett at unnlatelsen av å foreta konsekvensutredning etter plan- og bygningslovens regler ikke var en saksbehandlingsfeil som kunne ha virket bestemmende for vedtaket om omregulering. Feilen kunne derfor ikke føre til ugyldighet. Saksøkerne ble imidlertid fritatt for å dekke statens og kommunens sakskostnader.11

3 Kritikk

Etter vår vurdering kan det rettes en rekke innvendinger mot dommen og dens premisser. Innvendingene gjelder både det generelle spørsmålet om virkningen av unnlatt konsekvensutredning (3.1), spørsmålet om krav om alternativvurderinger (3.2) og den konkrete vurderingen av ugyldighetsspørsmålet (3.3).

3.1 Generelt om betydningen av manglende konsekvensutredning

Når det skal avgjøres hvilken betydning unnlatt konsekvensutredning skal ha, må det tas utgangspunkt i konsekvensutredningens formål og reglene som skal sikre at formålet oppnås.

Når det både internasjonalt, i EU/EØS-retten og i norsk rett er lagt så stor vekt på å få egne regler om utredning av miljøkonsekvenser, er det naturligvis fordi de alminnelige krav til utredning og opplysning av en sak ikke er funnet tilstrekkelige i miljøsaker, heri inkludert arealplaner etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder ikke bare krav til hva som skal utredes, men også de reglene som gjelder for selve prosessen, og ikke minst prosessen for å avgjøre hva som skal utredes og hvordan utredningen skal skje.

Miljøvirkningene av et tiltak vil ikke alltid ligge i dagen. Mange virkninger kan være usikre og vanskelige både å identifisere og beskrive. Derfor er selve prosessen så formalisert. Den som står bak planen eller tiltaket, skal først legge frem et forslag til plan for utredningen – i loven kalt «planprogram» eller «utredningsprogram». Dette skal sendes på bred høring, slik at alle som har interesser i saken, får anledning til å uttale seg om hva som bør utredes. På grunnlag av dette materialet treffer så den ansvarlige myndigheten en formell beslutning om hvordan konsekvensutredningen skal legges opp og hva den skal inneholde. I gjeldende forskrift står det slik:

«Ansvarlig myndighet fastsetter programmet for plan- eller utredningsarbeidet. Det skal redegjøres for innkomne høringsuttalelser og hvordan disse er vurdert og ivaretatt i fastsatt program. Ved fastsettingen skal ansvarlig myndighet i nødvendig grad gi retningslinjer for plan- eller utredningsarbeidet, herunder krav om vurdering av relevante og realistiske alternativer.»12

Det forutsettes altså en strukturert prosess, hvor partenes rettigheter og plikter underveis er klare. Formålet er nettopp å unngå den type «uformell» utredningsprosess, uklare ansvarsforhold og usikkerhet om hvordan berørte interesser kommer inn, som ellers ofte kan bli tilfelle, og som ambassadesaken er et godt eksempel på.

Når konsekvensutredningen er utarbeidet, skal den legges frem som del av plan- eller søknadsdokumentet, som igjen sendes på bred høring slik at alle og enhver kan kommentere den.13 Både konsekvensutredningen og prosessen som leder frem til den, legger grunnlag for en opplyst offentlig debatt og sikrer at relevante motforestillinger kommer frem. Slik skal vedtaksorganet få et så godt grunnlag som mulig for det endelige vedtaket som skal treffes.

Reglene stiller også bestemte krav til den innstillingen som legges frem for vedtaksorganet. I saksfremlegget skal det blant annet fremgå hvordan konsekvensutredningen og innkomne uttalelser er vurdert, og hvilken betydning de er tillagt.14 Dette er et uttrykkelig krav etter EØS-reglene.

Det sier seg selv at en slik bred prosess, både for hva som skal utredes og for behandlingen av den ferdige utredningen, i alminnelighet vil føre til en grundigere utredning og i neste omgang et bedre begrunnet vedtak, enn om en slik prosess overhodet ikke ble gjennomført.

I dommen redegjør Høyesterett for disse reglene og hensynene bak dem, og uttaler at «veien frem til ugyldighet [vil] derfor kunne være kort når saksbehandlingsfeilen består i manglende eller mangelfull konsekvensutredning». Men det kunne etter førstvoterendes syn ikke være rom for en alminnelig presumsjon for innvirkning. Begrunnelsen er at «en slik presumsjon ville representere en ugrunnet stor vekting på form fremfor innhold» (avsnitt 72).

Vi er uenige i standpunktet og begrunnelsen. Høyesterett synes å se bort fra hovedpoenget med konsekvensutredning. Kravene og reglene om konsekvensutredning er ikke bare et spørsmål om «form». Det dreier seg om internasjonalt etablerte krav til en saksbehandling som er funnet nødvendig i tillegg til de saksbehandlingsreglene som ellers gjelder for miljøsaker etter planlovgivning og konsesjonslovgivning. Loven innebærer at den ordinære planprosessen skal suppleres med særregler om konsekvensutredning. Da er det ikke avgjørende, som det argumenteres med i dommen, at det i «planprosessen» «ble lagt til rette for innspill i tre hovedomganger» (avsnitt 84).

At ikke enhver mangel ved en konsekvensutredning kan føre til ugyldighet, er vi naturligvis enige i. Men når den lovpålagte konsekvensutredningen helt er unnlatt, som her, skal det mye til for å kunne slå fast at feilen ikke kan ha hatt betydning for utfallet. Det må etter vårt syn foreligge helt spesielle holdepunkter dersom manglende konsekvensutredning skal kunne godtas ut fra fvl. § 41.15 Og «bevisbyrden» i så henseende må påligge den som i utgangspunktet er forpliktet til å følge reglene.

Det er vanskelig å se at dette vilkåret var oppfylt i Husebysaken.

3.2 Krav til utredning av alternativer

(1) Vurderinger av alternative løsninger er grunnleggende i en konsekvensutredning som skal tjene sitt formål. Slike alternativvurderinger er et av de viktigste midler til å sikre miljøforsvarlige løsninger.16 Det gjelder kanskje særlig hvis prosjektet anses for å dekke et nødvendig behov. Nettopp det kan man si var tilfellet i denne saken, fordi behovet for å flytte den amerikanske ambassaden var sterkt understreket av amerikanerne selv og politisk akseptert i Oslo.

Etter vårt syn er det ikke forsvarlig – sett i lys av det formål som en konsekvensutredning skal tjene – å overlate valget av alternativer i hovedsak til tiltakshaveren selv, slik Høyesterett gir uttrykk for. Tiltakshaverens behov er ikke nødvendigvis bestemt én gang for alle. Det var også tilfellet i ambassadesaken, for det viste seg etter hvert at behovet også kunne dekkes med en tomt av mindre størrelse enn opprinnelig forutsatt (avsnitt 80 og 81). En tiltakshaver vil naturlig søke etter alternativer som er optimale, men også andre lokaliseringer som ikke er så konfliktfylte, kan være tilstrekkelige til å dekke primærbehovet.

Når Høyesterett godtok å begrense vurderingen av alternativer til dem som var aktuelle innenfor Oslos grenser, begrunnet førstvoterende det med at det «etter omstendighetene» uansett ville ha vært forsvarlig. En begrunnelse med sterkere forankring i regelverket ville ha vært at det ikke kreves vurdering av alternativer som ligger utenfor ansvarlig myndighets eller beslutningsorganets stedlige virkeområde, og dette var begrenset til Oslo siden kommunen var ansvarlig myndighet og planmyndighet.17 Uansett ser vi det som vilkårlig i forhold til formålet med en konsekvensutredning om man fritt kan la kommunegrensene begrense alternative lokaliseringer. Hvis man gjør det tankeeksperiment at bygrensen for Oslo hadde vært som før 1948, ville Husebyskogen ha falt utenfor de alternativer som det kunne være nødvendig å vurdere. En kommunegrense er ikke nødvendigvis avgjørende for om en alternativ tomt kan være tjenlig for tiltakshaveren. Og i noen saker som krever konsekvensutredning, vil valget kunne stå mellom lokaliseringsalternativer i forskjellige kommuner.

(2) Høyesterett tar som et utgangspunkt at forholdsmessighetshensyn kommer inn ved vurderingen av hvor langt alternativ lokalisering må utredes. Dette er begrunnet med en generell henvisning til Altadommen, Rt. 1982 s. 241 P, men det går ikke frem hva dette knytter seg til i den mer enn 100 sider lange dommen.18 Å påberope seg Altadommen som rettesnor for hvordan nåtidens regelverk om konsekvensutredninger skal forstås og anvendes, har imidlertid lite for seg. En av lærdommene ved Altasaken var nettopp at det da gjeldende regelverk om konsekvensutredninger led av store mangler – i den grad man overhodet kunne snakke om slike regler. De alminnelige regler om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven skal tjene til å unngå at man kommer opp i slike situasjoner som i Altasaken.19

(3) I hvilken grad skal domstolene ta selvstendig stilling til hvor langt utredningsplikten strekker seg, også når det gjelder klarlegging av alternativer? Førstvoterende fremhever at det ikke er noen skarp grense mellom «utredningsskjønnet» og forvaltningsskjønnet under realitetsavgjørelsen. Det er grunnlaget for hans utsagn om at domstolene ikke kan sette seg i ansvarlig myndighets sted for å vurdere hva som ville være den optimale utredningsplanen, og han viser til sammenligning her til de to dommene i Rt. 2007 s. 257 og 2009 s. 354, som begge viser tilbakeholdenhet med domstolsprøving av forvaltningens skjønnsutøving. Hva sammenligningen skal tjene til, er uklart. Begge dommene gjelder domstolsprøvingen ved skjønnsmessige kriterier i materielle kompetanseregler. Men saken om Husebyskogen gjaldt skjønnsutøving ved saksbehandlingen. Det de to dommene har til felles med Rt. 2009 s. 661, er at de alle knytter seg til plan- og bygningsloven.20 Men det er ingen god grunn for at de skal være relevante for domstolsprøvingen av saksbehandlingen. Når førstvoterende runder av med at spørsmålet blir hvilken utredning som skulle til for å tilfredsstille kravene til forsvarlig utredning og behandling (avsnitt 73), er vi i virkeligheten like langt, uten at utgangspunktet i det faglig-politiske skjønn som ansvarlig myndighet utøver, har bragt Høyesterett til å klargjøre domstolskontrollens omfang.

Det kan nok anføres gode grunner for at et forvaltningsorgan kan ha et visst fritt skjønn når det gjelder omfanget av utredningsplikten, enten denne skal fastsettes gjennom et planprogram/utredningsprogram for en konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, eller bygges direkte på fvl. § 17 første ledd.21 Men i ambassadesaken var situasjonen en annen: Der hadde ansvarlig myndighet overhodet ikke benyttet sitt faglig-politiske skjønn til å fastlegge konsekvensutredningens omfang, siden det ikke ble krevd noen konsekvensutredning. Da bør domstolene ta standpunkt mer aktivt enn når ansvarlig myndighet faktisk har fastlagt et slikt program på grunnlag av den grundige prosessen som reglene foreskriver.

3.3 Ugyldighetsvurderingen

(1) Hvis mangelen på konsekvensutredning hadde vært i strid med EØS-retten, kan det være at EØS-retten hadde stilt krav om at vedtaket måtte bli ugyldig – uten noen nærmere konkret vurdering i tråd med fvl. § 41.22 Siden plikten til konsekvensutredning i dette tilfellet bygde på norske regler, kan ikke EØS-rettslige regler om ugyldighet få direkte anvendelse. Selv om konsekvensutredningsforskriften er vedtatt til gjennomføring av EØS-regler, antok Høyesterett at EØS-retten ikke ga noen bindende føringer for ugyldighetsvurderingen i ambassadesaken (avsnitt 71).23 I samsvar med utbredt oppfatning la man uten videre til grunn at ugyldighetsvurderingen måtte bygge på fvl. § 41.24

(2) Når Høyesterett kom til at saksbehandlingsfeilen ikke gjorde reguleringsvedtaket ugyldig, skyldtes det at retten mente de nødvendige alternativer var kommet frem på annen måte. Høyesterett la nemlig til grunn at de hensyn og interesser som skal ivaretas gjennom en konsekvensutredning, i en konkret sak kan bli ivaretatt innenfor rammene av en ordinær planbehandling (avsnitt 72). Som vi allerede har gitt uttrykk for, går Høyesterett her for langt i retning av å invitere til å se bort fra reglene om konsekvensutredning. Når det nå – i medhold av plandirektivet – stilles krav om konsekvensutredning også for visse planer, skulle det være klart at en ordinær planbehandling, om den er aldri så grundig, vanskelig kan erstatte en formalisert konsekvensutredning.

Vi er også kritiske til at Høyesterett ser ut til uten videre å legge stor vekt på at kommunen mente den hadde et tilfredsstillende grunnlag, og at den ikke ville ha krevd ytterligere alternativer dersom konsekvensutredning hadde vært gjennomført etter reglene (avsnitt 83). Indirekte lar dermed Høyesterett miljøinteressene bære bevisbyrden for at feilen kunne ha virket inn på vedtaket. Det kan etter vårt syn ikke være riktig.

En konsekvensutredning skal sikre et godt avgjørsgrunnlag for beslutningsorganet. At utredningen skulle utformes som et eget dokument,25 sikrer at opplysningene i den er for hånden når avgjørsorganet tar endelig standpunkt. Betydningen av det siste illustreres i ambassadesaken ved at et mulig tomtealternativ utenfor Oslo ikke var fremme da bystyret traff sin avgjørelse.

Konsekvensutredningen skal som nevnt også gi bedre grunnlag for en opplyst offentlig debatt og sikre at relevante motforestillinger kommer frem. Høyesterett viste her til at det i høy grad var skjedd under planprosessen, og på forskjellige måter (avsnitt 84). Det måtte illustrere at den manglende konsekvensutredning ikke hadde hatt betydning for planvedtaket.26 Dette argumentet har imidlertid karakter av «Catch 22» for dem som er uenige i forvaltningsvedtaket: Sier de klart fra under saksbehandlingen om feil og mangler, må de regne med at vedtaket av den grunn blir stående. Lar de være å opptre aktivt, risikerer de at vedtaket blir stående fordi de ikke har medvirket til å opplyse saken.

(3) Førstvoterende uttaler imidlertid at «[f]raværet av alternativer til Husebyskogen var i det hele en gjennomgående og viktig premiss i planprosessen helt frem til fylkesmannens vedtak» (avsnitt 78). Men skyldtes ikke dette fraværet at man hadde latt være å vurdere et alternativ som Nordby seriøst? Da blir det en gåte hvordan Høyesterett kunne utelukke at mangelen på alternativer kan ha innvirket på et planvedtak som ble truffet med én stemmes overvekt, og hvor nettopp spørsmålet om det forelå noe alternativ, sto sentralt.

(4) Det er vanlig å anta at en saksbehandlingsfeil lettere kan ha virket inn på avgjørelsen når den er truffet i et kollegialt organ med en ytterst knapp majoritet.27 I begrunnelsen for dommen ser Høyesterett helt bort fra at bystyret traff sitt vedtak med én stemmes overvekt, som skyldtes at en representant fra hvert av tre partier stemte mot sitt partis linje. En av de tre var i tillegg en vararepresentant som var innkalt pga. forfall. Det sier nærmest seg selv at en konsekvensutredning kan tenkes å gjøre utslag når stemmeovervekten er så marginal.28

4 Sluttord

Vårt system for konsekvensutredning er basert på det som gjerne kalles «integrasjonsprinsippet».29 Det innebærer at det er den myndigheten som skal treffe det materielle vedtaket, som også er ansvarlig for at det gjennomføres konsekvensutredning, og som bestemmer innholdet i utredningen. Det er ikke til å komme bort fra at det i dette ligger et element av at «bukken passer havresekken». Det er for eksempel den kommunen som ønsker en bestemt utbygging, som også har ansvar for å utrede miljøkonsekvensene som vil kunne tale imot den samme utbyggingen.30 Det vil altså – paradoksalt nok – kunne være i interessen til den myndigheten som forvalter bestemmelsene om konsekvensutredning, at lovens utredningskrav ikke følges til punkt og prikke, slik forholdet nettopp var i ambassadesaken.31

De omfattende og til dels strenge reglene om miljøkonsekvensutredning er innført av hensyn til miljøet og andre interesser som kan bli negativt påvirket av en utbygging. Nettopp i situasjoner som i denne saken har domstolene en viktig rolle i å sikre at disse hensynene ivaretas. Det gjøres først og fremst simpelthen ved at reglene overholdes. Dessverre var ikke Høyesterett seg denne rollen bevisst i denne saken.

Etter vårt syn er Høyesteretts dom i ambassadesaken lite overbevisende. Vi vil ikke med det ha sagt noe om hva som ville være det beste lokaliseringsvalg for en ny ambassadebygning. Men dommen er ikke i tråd med synet på konsekvensutredninger som et sentralt virkemiddel i miljøforvaltning og arealdisponering, og den harmonerer heller ikke fullt ut med forvaltningsrettslige synspunkter som ellers blir lagt til grunn. Det ligger nær å forklare domsutfallet som utslag av en tilbøyelighet hos Høyesterett til å opprettholde vedtak truffet av folkevalgte organer i kontroversielle saker etter en omfattende saksbehandling.32 Men det er grunn til å ønske at dommen ikke blir retningsgivende på noe punkt for fremtiden.

1Opprinnelsen til regler om konsekvensutredninger skriver seg fra den amerikanske National Environmental Policy Act fra 1970. Om utviklingen internasjonalt se f.eks. Birnie, Boyle and Redgwell, International Law and the Environment, 3. utg. Oxford 2009, s. 164–175 og Philippe Sands, Principles of International Environmental Law, 2. utg., Cambridge 2003, s. 799–825. En nordisk drøftelse av noe eldre dato er Ellen Margrethe Basse (red.), Miljøkonsekvensvurdering – i et retligt perspektiv, København 1995.
2Gjennomføringen av direktivene i norsk rett er analysert i Sigrid Eskeland Schütz’ doktoravhandling Miljøkonsekvensutgreiing av planar og tiltak, Bergen 2007.
3Rådsdirektiv 85/337/EF om vurdering av visse offentlige og private prosjekters innvirkning på miljøet, med endring ved rådsdirektiv 97/11/EF.
4Europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/42/EF om vurdering av bestemte planers og programmers innvirkning på miljøet.
52009-forskriften er den femte fullstendige forskriften om konsekvensutredninger på 20 år (tidligere forskrift 27. juli 1990 nr. 626, 13. desember 1996 nr. 1145, 21. mai 1999 nr. 502 og 1. april 2005 nr. 276).
6Konsekvensutredninger etter de norske reglene skal fange opp mer enn miljøvirkningene, særlig andre virkninger for lokalsamfunnet. Dette går lengre enn vanlig i utenlandske regler.
7Dommen avsnitt 3. Ifølge Ullern Avis/Akersposten 28. januar 2010 skal imidlertid en representant for USAs ambassade ha opplyst at flytting av ambassaden ikke hadde noe med risikonivået å gjøre, men med bygningens alder og funksjonalitet på sikt. Opplysningen skal være gitt da tegningene for den nye ambassadebygningen ble presentert på et åpent møte medio januar 2010.
8Det prosessuelle spørsmål om adgangen til å reise søksmål også mot kommunen ble avgjort i Rt. 2007 s. 538 U.
9Se konsekvensutredningsforskriften 1999 § 3 jf. vedlegg II.1.14 og § 4 nr. 3 bokstav a. Det samme ville nå følge av konsekvensutredningsforskriften 2009 §§ 3 første ledd bokstav b og 4 bokstav c, jf. vedlegg II nr. 1 (som senket arealgrensen til 5000 m²).
10Se pbl. 1985 § 33‑5 slik den lød mellom 1995 og 2004, samt konsekvensutredningsforskriften 1999 § 13.
11Etter tvisteloven – som trådte i kraft etter tingrettens dom – står dette for oss som mer selvfølgelig enn førstvoterende selv ga uttrykk for (avsnitt 87), jf. § 20‑2 tredje ledd, særlig bokstav c.
12Konsekvensutredningsforskriften 2009 § 7 femte ledd. Konsekvensutredningsforskriften 1999 hadde lignende bestemmelser i § 12 jf. vedlegg IV.
13Dette fremgår av skiftende bestemmelser i både plan- og bygningsloven og forskriften om konsekvensutredninger (se senest nå pbl. 2008 § 11‑14 annet ledd, § 12‑12 første ledd og § 14‑2 annet ledd og konsekvensutredningsforskriften 2009 § 10).
14Se nå pbl. 2008 § 14‑3 og konsekvensutredningsforskriften 2009 § 12. Slik plan- og bygningsloven lød da ambassadesaken ble behandlet, fremgikk det uttrykkelig at begrunnelsen for vedtaket i saken skulle vise hvordan konsekvensutredningen var vurdert, særlig når det gjaldt valg av alternativer (dommen avsnitt 63, jf. pbl. 1985 § 33‑7, fra 1. april 2005 § 33‑2).
15Eskeland Schütz 2007 s. 216 gir uttrykk for at man iallfall så langt plikten til konsekvensutredning bygger på EØS-retten, «må operere med ein presumsjon for at manglande konsekvensutgreiing eller brot med sentrale prosessreglar i direktivet, kan ha verka inn på ved-taket».
16Jf. Eskeland Schütz 2007 s. 362 og Inge Lorange Backer, «Konsekvensutredninger etter norsk rett», inntatt i Basse (red.) 1995 s. 145–97 (170–72).
17I denne retning Eskeland Schütz 2007 s. 363–65.
18Kanskje er det den generelle uttalelse s. 264 om at «det må være rimelig forholdsmessighet mellom betydningen av vedkommende interesse og omfanget av den utredning som foretas», kanskje er det de mer spesifikke uttalelser knyttet til utredning av alternativ kraftdekning s. 346–47. Det først nevnte utsagnet gir liten veiledning i ambassadesaken; de sist nevnte er sterkt kritisert i Inge Lorange Backer, Naturvern og naturinngrep, Oslo 1986, s. 648–51.
19En diskusjon av Altadommens prejudikatverdi finnes i Backer 1986 s. 580–84. Skepsisen som er uttrykt der mot å legge vekt på dommen som prejudikat, er etter vår mening styrket av den tid som er gått og den utvikling i regelverket som er skjedd siden dommen.
20Rt. 2007 s. 257 (avsnitt 42) gjaldt domstolenes prøvingskompetanse ved dispensasjonskriteriet «særlige grunner» i pbl. 1985 § 7 (som er erstattet av mer presise kriterier i pbl. 2008 § 19‑2). Rt. 2009 s. 354 (avsnitt 47) gjaldt prøvingen av rettsanvendelsesskjønnet i kriteriet «større bygge- og anleggsarbeid» for plikt til å utarbeide reguleringsplan (pbl. 1985 § 23 nr. 1 første ledd første punktum, jf. plankravet i pbl. 2008 § 12-1 tredje ledd).
21Jf. generelt Backer 1986 s. 656–59.
22Se Eskeland Schütz 2007 s. 204–17. Niels Fenger drøfter ikke overtredelse av regler om konsekvensutredning særskilt, men synes i Forvaltning og fællesskab, København 2004, s. 873 flg. og Introduktion til Fællesskabsrettens påvirkning af dansk forvaltningsret, 4. utg., København 2008, s. 57–58 å være mer tilbøyelig til å anta generelt at spørsmålet om ugyldighet ved overtredelse av felleskapsrettslige saksbehandlingsregler kan bedømmes etter nasjonal rett.
23Det er riktig nok slik at EU-direktivene ikke i seg selv innebærer en plikt til å gjennomføre konsekvensutredning i et tilfelle som dette, siden de lar medlemsstatene fastsette de nærmere kriteriene for når konsekvensutredning skal kreves for prosjekter av denne typen. Medlemsstatenes frihet i så måte er diskutert i Eskeland Schütz 2007. Norges lov- og forskriftsbestemmelser om konsekvensutredning er vår gjennomføring av EU-direktivene, Det kan da neppe være helt uten betydning hvordan manglende konsekvensutredning vurderes i EU-retten.
24Siden fvl. § 41 etter ordlyden bare gjelder for brudd på saksbehandlingsregler gitt i eller i medhold av forvaltningsloven, er det formelt tale om en analogi når bestemmelsen anvendes på saksbehandlingsregler i annen lovgivning. Forarbeidene gir anvisning på en slik analogi, men ikke ubetinget – se Innst. O. II (1966–67) s. 16. Om spørsmålet se ellers Arvid Frihagen, Forvaltningsloven II, Oslo 1986, s. 931 og Forvaltningsrett, 4. utg., Bergen 1992, s. 253–55, Geir Woxholth, Forvaltningsloven. Kommentarutgave, 4. utg., Oslo 2006, s. 604, Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 3. utg., Oslo 2007 s. 597-98 og Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 9. utg., Oslo 2009, s. 489. Tendensen har nok gått i retning av å legge regelen i fvl. § 41 til grunn mer generelt, og Eskeland Schütz 2007 s. 206 mener bestemmelsen i dag gir uttrykk for et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp.
25I konsekvensutredningsforskriften 2009 § 9 annet ledd heter det nå at konsekvensutredningen og planforslaget/søknaden skal «utgjøre et samlet dokument».
26Også i Altadommen fremhevet Høyesterett et slikt synspunkt, se Rt. 1982 s. 241 P (266).
27Dette har kommet mest tydelig til uttrykk for tilfelle hvor feilen består i at et medlem var inhabil, jf. Frihagen 1986 s. 952 og Rt. 1996 s. 64, eller at det er tatt usaklige hensyn, jf. Eckhoff og Smith 2009 s. 494, se også s. 490 om Rt. 2009 s. 661.
28I tillegg er det lett å tenke seg at med en konsekvensutredning ville saken ha kommet til behandling på et annet møte hvor vedkommende vararepresentant ikke var blitt innkalt.
29Se om dette Hans Chr. Bugge, Lærebok i miljøforvaltningsrett, 2. utg., Oslo 2009, s. 69-72.
30Dilemmaet er ofte fremme i litteraturen om konsekvensutredninger. Se også det tidligere Planlovutvalgets delinnstilling om Konsekvensutredning – Supplement til NOU 1983:15 Planlov (1983) s. 9-11.
31I denne saken var det ikke bare kommunen, men også staten ved Miljøverndepartementet – det departementet som har det overordnete ansvar for gjennomføring av reglene om konsekvensutredning – som hevdet at unnlatelsen av å følge reglene ikke skulle ha konsekvenser. Dette noe spesielle forholdet må ses i lys av statens plikt til å medvirke til en god løsning for USAs ambassade på bakgrunn av Wienkonvensjonen 14. april 1961 om diplomatisk samkvem art. 21.
32Sml. Backer 1986 s. 582 om et lignende syn på Altadommen. Slik vi ser det, har synspunktet mer for seg i forhold til Stortinget enn overfor et kommunestyre.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon