Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

1 Innledning. Prinsipielle synspunkter på domstolenes rolle

1.1. Den 25. mai 1992 fikk miljøvern sin plass i grunnloven, da Stortinget enstemmig vedtok den nye § 110 b. Innevarsler det en ny æra når det gjelder domstolene og miljøet?

Dette reiser spørsmålet om domstolenes rolle. Hvilken rolle har de, og hvilken rolle bør de spille når det gjelder miljøhensyn?

Tradisjonelt blir konfliktløsning regnet som domstolenes hovedoppgave, og ivaretakelse av rettssikkerheten er deres kjennemerke. Det første er etter min mening bare halve sannheten (1.2); det siste krever en utdyping (1.3).

1.2. Loven er ikke bare et instrument til å løse konflikter mellom partene, men også et middel til å skape et bedre samfunn etter lovgivernes visjoner, og et uttrykk for verdier som samfunnet mener det er verd å ivareta og fremme. Når en sak kommer for domstolene, er det derfor ikke likegyldig hvordan den blir behandlet og avgjort, selv om det blir stiftet fred mellom partene. Det er følgelig grunn til å sidestille domstolenes bidrag til å gjennomføre den materiellrettslige lovgivning med deres konfliktløsende funksjon.

Det er i straffesaker det kommer klarest frem at en av domstolenes funksjoner er å gjennomføre den materiellrettslige lovgivning, især når man løfter blikket fra den enkelte straffesak og ser hva domstolenes virke betyr totalt sett.

Men denne funksjonen er sentral også i sivile saker. Avkriminalisering og overføring til den sivile rettspleie betyr jo ikke nødvendigvis at lovgiverne stiller seg likegyldige til om loven blir gjennomført, men at gjennomføringen bør skje ved andre midler enn bruk av straff. Når loven bestemmer at «barnets beste» skal legges til grunn for en rekke avgjørelser som gjelder barn, er ingen i tvil om at domstolene har til oppgave å gjennomføre dette i praksis. Og naboretten er ikke bare et middel til å løse konflikter mellom naboer, men kan også tjene til å skape et godt nærmiljø.

1.3. Begrepet rettssikkerhet er både elsket og misbrukt. Jeg skal ikke invitere til en generell diskusjon av hva det står for eller hvilke elementer som hører til rettssikkerhetsidealene. 1 Men jeg vil trekke frem et par aspekter som har interesse i miljøsammenheng.

Rettssikkerhet forutsetter at en avgjørelse blir tuftet på et så korrekt faktisk grunnlag som det er mulig å fastslå. Iblant møter vi den situasjon – ikke minst i miljøsaker – at det kan gå an å klarlegge en årsakssammenheng med stor grad av sikkerhet, men først etter inngående og langvarige undersøkelser. Det er imidlertid også et element i rettssikkerheten å få rett i tide – mens man ennå kan ha glede av det. Dette gjør at avgjørelser må treffes under usikkerhet. Bevisbyrdespørsmål som det kan reise, kommer jeg derfor tilbake til under 5.4.

Spørsmålet om rettssikkerhet har vært sterkest fremme i forholdet mellom staten eller det offentlige, og det enkelte individ. Men det offentlige er i virkeligheten ofte den instans som ivaretar andre enkeltindividers interesser, og den private motpart er i miljøsaker ofte ikke en enkeltperson, men kanskje en ressurssterk bedrift – eller en annen offentlig virksomhet. Når det blir satt krav etter forurensningsloven er det ofte for å unngå ulemper for naboene eller skadevirkninger for fremtidige generasjoner. Blir det tvist om en grunneier skal få bygge på barnas lekearealer, er det spørsmål om rettssikkerhet ikke bare for grunneieren, men også for barna, som kanskje får sine interesser ivaretatt gjennom det offentlige. Kort sagt: Rettsikkerhetsspørsmål angår ikke bare den som skal ta hensyn til miljøet, men også miljøet som trenger hensyntaken. For miljøets skyld må vi ikke i rettssikkerhetens navn stille prosedyre- og utredningskrav som i praksis vil hindre at det blir tatt slike hensyn.

1.4. I amerikansk rett er miljøsakene blitt en viktig del av domstolenes portefølje. I sin bok Defending the Environment fra 1971 tok professor Joseph Sax opp til diskusjon domstolenes rolle og muligheten for å utvikle anerkjente rettsinstitutter i common law til instrumenter for å ta vare på miljøet. Dommeren Harold Leventhal tok noen år senere for seg domstolskontrollen med forvaltningen i miljøperspektiv, og forestilte seg et samvirke mellom forvaltning og domstoler for å løse miljøspørsmål. 2 Rettsutviklingen i USA er imidlertid ikke bare et svar på miljøproblemene, men må også ses i sammenheng med tendensen til å løse konflikter gjennom prosess for domstolene som vi finner i «the litigious society».

1.5. Min egen holdning til domstolenes rolle er preget av et tvisyn. Alvoret i de miljøproblemer som vi står overfor, og den stigende vekt som blir lagt på miljøverdiene, gir all grunn til å hilse velkommen en mer aktiv rolle for domstolene i miljøsaker.

På den annen side ser jeg ikke grunn til at domstolene skal gå politikere og embetsverk i næringen. Det er flere grunner til det. For det første er det mange avgjørelser i miljøspørsmål som innebærer brede avveininger og stillingtaken til verdispørsmål som domstolene ikke har det samme demokratiske grunnlag for å innta som det våre øverste politiske myndigheter har. – For det annet kan en varig bedring av miljøtilstanden forutsette samordnet innsats på flere fronter, med bruk av samfunnets fellesressurser for å legge til rette for en miljømessig forsvarlig og bærekraftig samfunnsutvikling. Domstolene har ikke bevilgningsmyndighet, og de kan heller ikke bruke en enkelt sak til å fastsette en hel handlingsplan. – Og for det tredje mangler domstolene stort sett det utredningsapparat med variert faglig ekspertise som ofte trengs til å avklare hvilke tiltak som er egnet.

Hverken i Stortinget eller i forvaltningen synes det å være noen stemning for å abdisere til fordel for domstolene eller for å trekke domstolene inn som helt sideordnete aktører. Forhistorien til den nye § 110 b i grunnloven er ett bevis på det: Her har Stortinget gitt tydelig beskjed om at man ikke ønsket å gi domstolene frie hender til å skjerpe kravene til miljøkvalitet. 3

1.6. Hva blir da igjen av en mer aktiv rolle for domstolene? Det skal jeg forsøke å belyse mer konkret etter hvert. Men først noen prinsipielle utgangspunkter.

Forvaltningen har – under folkevalgt styring – en sentral rolle når det så å si skal løftes i flokk i miljøarbeidet. Kontroll med forvaltningen har siden forrige århundre vært regnet som en sentral oppgave for domstolene. Men det ville være en ulykksalig situasjon om domstolenes hovedrolle i miljøsaker skulle bli å underkjenne forvaltningens vedtak etter søksmål fra privatpersoner som måtte føle at myndighetenes miljøkrav rammer dem hardere enn de anser berettiget. Den nye utfordringen for domstolene ligger i å øve kontroll for å sikre at folkevalgte og forvaltning aksler det ansvar som overordnete rettsprinsipper medfører og virkelig bidrar til å fremme en bærekraftig utvikling. Det kan bli nødvendig for domstolene å skjære gjennom både sendrektighet og den handlingslammelse som kan oppstå når sterke interesser holder hverandre i sjakk. Det er en styrke ved domstolene ved at de må treffe en avgjørelse i saker de har til behandling; folkevalgte og administrative organer kan ofte skyve en sak fra seg eller utsette den til et mer beleilig tidspunkt.

Tradisjonelt fokuserer domstolskontrollen på forvaltningens bruk av sine fullmakter; miljøretten betyr en utfordring til å se også på forvaltningens unnlatelse av å bruke sine fullmakter. Selv om ikke domstolene selv skal foreta de avveininger som miljøspørsmålene forutsetter av forvaltningen, bør de iallfall sikre at miljøhensyn blir trukket frem, klarlagt, vurdert og ikke satt til side i forvaltningens endelige avveininger.

Hvis domstolene viker tilbake for denne oppgaven, er jeg redd både domstolene selv og rettskulturen vil lide. Skal domstolene opprettholde en sentral posisjon i det norske samfunn, kan de ikke vike tilbake for det som kanskje er vår tids største utfordring. At retten står i fare for å bli oversett i miljøsammenheng, er den konsentrerte oppmerksomhet om de såkalte økonomiske og administrative virkemidler et uttrykk for. I Finansdepartementets språkbruk omtales konsesjonsordninger og forskriftsreguleringer som administrative virkemidler, 4 og kostnadseffektiviteten stiller miljøeffektiviteten i skyggen. Det er kanskje ikke alltid det mest kostnadseffektive å stille krav om opprydding i miljøet til fordel for noen som har lidd lenge hvis midlene kan komme til nytte andre steder. Men det er ikke gitt at man alltid skal treffe tiltak først der det er billigst. Etter forurensningsloven § 7 annet ledd har forurenseren en plikt til å treffe tiltak mot ulovlig forurensning, og denne lovfestede plikten er begrenset til «rimelige» tiltak. Jeg tror det er fare for at forvaltningen her kan legge for ensidig vekt på rene kostnads-nytte-vurderinger. Men en rimelighetsvurdering må også ha plass for andre argumenttyper, f.eks. rettferdighetsorienterte argumenter basert på at noen har fått lide lenge uten at myndighetene eller andre har brydd seg om deres klager over miljøet.

2 Grunnloven § 110 b

2.1. Den overordnete rettesnor for rettsanvendelsen ligger nå i grunnlovsbestemmelsen i § 110 b. 5 Det er i tråd med konstitusjonelle utviklingstendenser internasjonalt å ta med en bestemmelse om miljøvern i grunnloven, 6 og Brundtlandkommisjonen fremhevet grunnlovfesting som ett rettslig virkemiddel til å fremme miljøhensyn og en bærekraftig utvikling av naturressursene. 7 Bestemmelsen lyder:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ut fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.

For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.

Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.»

Stortinget har i de siste 20 årene vurdert og forkastet forskjellige grunnlovsforslag om miljøvern. 8 Den vedtatte bestemmelsen ble foreslått av de tidligere representantene Einar Førde og Liv Aasen, og saksordføreren Anne Enger Lahnstein kunne konstatere bred tilslutning på tvers av partiskillene. 9 Bare Fremskrittspartiet hadde en særmerknad i Utenriks- og konstitusjonskomitéens innstilling, som i plenum ble målbåret av Fridtjof Frank Gundersen. 10

Bestemmelsens forhistorie gir et avgjørende bidrag til å forstå dens rettslige betydning. På den ene siden har ikke Stortinget ønsket å ta inn i grunnloven en bestemmelse som bare ville fungere som en programerklæring, slik det er blitt med grl. § 110 om retten til arbeid. Det fremgår tydelig av premissene for å forkaste tidligere grunnlovsforslag som ble oppfattet som programerklæringer. 11 På den annen side har Stortinget heller ikke villet gå så langt som til å etablere en grunnlovfestet rett til rent miljø som kunne gjøres gjeldende for domstolene av alle og enhver, uavhengig av hvilke krav som ble stilt i lovgivningen. Samtidig med at § 110 b ble vedtatt, forkastet nemlig Stortinget et grunnlovsforslag med dette innhold, på samme måte som det var blitt forkastet fire år tidligere. 12 Den vedtatte bestemmelsen søker i stedet en mellomvei, og det er ikke riktig som Fremskrittspartiet ga inntrykk av i sin særmerknad, at bestemmelsen skulle være uten rettslig betydning og bare stå der som en programerklæring.

2.2. Den nye § 110 b peker i første ledd på sentrale miljøverdier: et miljø som ikke er helsefarlig, og en natur der mangfoldet og den biologiske produksjonsevnen blir bevart. Det er grunn til å merke seg at naturressursene skal disponeres ut fra langsiktige og allsidige betraktninger, og at grunnloven knesetter prinsippet om solidaritet med fremtidige generasjoner. Det er med andre ord blitt en rettslig realitet at vi har naturarven til låns, og skal gi den videre til våre barn og barnebarn.

I annet ledd fanger grunnlovsbestemmelsen inn prosessuelle rettigheter i form av en rett til miljøinformasjon. Det har erfaringsmessig vist seg at det er vanskelig å utforme helt generelle miljørettigheter av materiell karakter som samtidig er presise og direkte gjennomførbare. Med prosessuelle rettigheter stiller det seg annerledes, og de er en forutsetning både for å kunne gjennomføre det vern om miljøet som er vedtatt, og for å bedre vernet med aktiv deltakelse fra befolkningen.

Disse prinsippene skal i første rekke gjennomføres via lovgivningen, slik tredje ledd viser. Dette er Stortingets ansvar. Det er ikke meningen at domstolene skal kunne overprøve Stortingets lovvedtak om hvilken løsning som bør velges til å ivareta miljøhensyn. Man kan si at grunnlovsbestemmelsen overlater til Stortinget å velge veien videre for å sikre miljøet. Men skulle det mot formodning bære motsatt vei, til en generell nedbygging av miljøsikkerheten, kan det nok være berettiget av domstolene å oppfatte § 110 b som en skranke.

Det er all grunn til å tro at også i fremtiden vil ivaretakelsen av miljøhensyn i stor grad skje på grunnlag av fullmaktslovgivning. Grunnloven § 110 b får da betydning som et direktiv til forvaltningen som stiller krav til skjønnsutøving og saksbehandling. Dette får i sin tur virkning for domstolenes stilling – jfr. nedenfor under 2.3.

Om ikke § 110 b utgjør et helt selvstendig grunnlag for materielle miljørettigheter, skal den likevel sette sitt preg på rettssystemet. I regelanvendelsen vil det være viktig å finne frem til hvilken tolking og hvilken subsumpsjon som er best i tråd med § 110 b. Dette gjelder både i offentlig rett og i privatretten. Selv om ikke bestemmelsen er avgjørende per se, uavhengig av hvilke andre tolkingsmomenter og hensyn som gjør seg gjeldende, kan den aktualisere tolkingsalternativer som man ikke tidligere ville ha lagt til grunn – f.eks. fordi de ville stride mot lovens forarbeider eller eldre rettspraksis. 13

Paragrafen har også betydning i forhold til grunnlovens andre bestemmelser, f.eks. om forbudet mot å gi lover med tilbakevirkende kraft i § 97 skulle bli påberopt til forsvar mot nye krav om å rydde opp i et sterkt forurenset miljø. Og den underbygger Høyesteretts restriktive holdning i saker om erstatning for rådighetsinnskrenkninger som skal fremme miljøhensyn. Skal man sammenfatte Høyesteretts praksis her, blir den sikre hovedregel at grl. § 105 ikke utløser noen erstatningsplikt. 14 De likhetsbetraktninger som § 105 ivaretar, har i saker om vern etter naturvernloven fått vike for det syn at den enkelte fredning må betraktes som ledd i det offentliges samlete arbeid for å verne norsk natur. 15

2.3. Domstolene har også fått et nytt redskap i kontrollen med forvaltningen. Det er riktignok ikke meningen at domstolene nå skal kunne foreta en full overprøving av forvaltningsskjønnet. Men grunnlovsbestemmelsen innebærer krav om at miljøhensyn skal ivaretas gjennom lovanvendelse, saksbehandling, og klarlegging av det faktiske grunnlag for forvaltningens vedtak. Det vil være domstolenes oppgave å se til at det er skjedd. Dette kan medføre strengere krav om utredning av miljøhensyn før naturinngrep, formelt bygd på forvaltningslovens regler om utredningsplikt. Det kan etter omstendighetene bety at miljøinteresserte og deres organisasjoner må få uttale seg om saken før vedtak blir truffet, selv om de ikke har partsstilling etter forvaltningsloven. Vedtaket må begrunnes slik at det viser at miljøhensyn er trukket inn og vurdert på en forsvarlig måte. Hvis ikke, kan vedtaket bli kjent ugyldig. Det kan skje etter mønster fra Isene-dommen (Rt. 1981 s. 745) , der et forkjøpsvedtak etter konsesjonsloven ble kjent ugyldig, fordi begrunnelsen ikke viste at forvaltningen hadde foretatt alle de overveielser som måtte til for å forsvare et så inngripende vedtak som saken gjaldt.

Resultatet av domstolskontrollen er gjerne at vedtaket eventuelt blir kjent ugyldig. Her er det grunn til å rope et varsko når det gjelder vedtak som tar sikte på å fremme miljøhensyn, men som likevel lider av rettslige feil og mangler fra miljøsynspunkt. Sett at det er gitt et slikt pålegg uten å vurdere de aktuelle miljøhensyn nøye nok, og at vedtaket kanskje burde ha gått lenger i å ivareta miljøverdier. Svarer domstolene med å oppheve vedtaket, betyr det at miljøhensyn – iallfall inntil videre – blir ivaretatt dårligere enn det ugyldige vedtak ville ha ført til. Domstolskontrollen kunne dermed komme til å svekke miljøsituasjonen i stedet for å bedre den. Da bør ugyldighetsgrunnene ikke føre til at vedtaket kjennes ugyldig, men til at forvaltningen blir pålagt – eventuelt innen en bestemt frist – å vurdere et videregående vedtak hvor miljøhensyn tillegges større vekt.

Etter alminnelig forvaltningsrett kan ikke domstolene selv bestemme eller gi pålegg til forvaltningen om vedtakets innhold. 16 Med grl. § 110 b i bakhånd skal det imidlertid ikke så sterke holdepunkter til i loven for å komme til en annen løsning i miljøsaker. La meg igjen bruke tiltaksplikten ved ulovlig forurensning som eksempel. I forurl. § 7 annet ledd er det lovfestet en plikt til å treffe tiltak innenfor en «rimelig» ramme, og med hjemmel i fjerde ledd kan forurensningsmyndigheten bestemme hvilke tiltak som skal treffes. Hvis dette vedtaket er ugyldig av grunner som aktualiserer mer vidtrekkende pålegg, må domstolene kunne bestemme hvilke tiltak som skal treffes – og det vil de ha god grunn til å gjøre dersom saken for lengst har trukket i langdrag.

2.4. I Utenrikskomitéens innstilling er det forutsatt at grunnlovsbestemmelsen unntaksvis kan utgjøre et selvstendig rettsgrunnlag – nemlig hvis det oppstår miljøproblemer som ikke er dekket av lovgivningen. 17 Den fullmaktslovgivning vi har, dekker imidlertid mangt og meget. Det er nok et mer praktisk spørsmål om domstolene kan anvende § 110 b direkte dersom forvaltningen ikke gjør bruk av sine fullmakter.

Selv antar jeg at domstolene må kunne gjøre det, hvis berørte enkeltpersoner eller miljøorganisasjoner anlegger søksmål for å få stanset en miljøskadelig virksomhet. Men ikke uten videre: For det første bør forvaltningen ha hatt anledning til å bruke sine fullmakter. Domstolene bør fortrinnsvis gripe inn der forvaltningssaken står i stampe eller trekker i langdrag. Og for det annet bør det antakelig kreves at det dreier seg om et miljøproblem som ikke er helt ubetydelig, og som truer nettopp menneskers helse eller det biologiske mangfold. På denne bakgrunn vil jeg ikke utelukke at bestemmelsen kan få reell betydning i vår omgang med nye kjemiske stoffer, for områder som er forslummet av trafikk, eller for oppryddingen i gamle avfallsdeponier.

2.5. Med prosessuelle rettigheter legger man et rettslig fundament for at folk kan delta i behandlingen av saker som angår miljøet og sikre seg informasjon om miljøforhold. De tjener altså både som en rettssikkerhetsgaranti for miljøet og virker demokratiserende.

Grunnlovens regel om retten til miljøinformasjon har en naturlig tilknytning til ytringsfriheten etter grl. § 100. På grunn av denne forbindelsen, og fordi domstolene selv har vært med på å utvikle informasjonsretten på andre områder, kan nok domstolene gå lenger i å bruke annet ledd om informasjonsretten som selvstendig rettsgrunnlag enn de kan gjøre med retten til miljøkvalitet etter første ledd.

Retten til miljøinformasjon omfatter informasjon både om miljøtilstanden og om miljøvirkningene av naturinngrep og andre tiltak. Men etter Utenrikskomitéens merknader skal bestemmelsen forstås forskjellig ettersom det gjelder informasjon som alt foreligger, eller spørsmål om å skaffe til veie ny kunnskap. 18 Det siste må skje ved hjelp av reglene om utredningsplikt og konsekvensutredninger, som vi finner bl.a. i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven, produktkontrolloven og genteknologiloven. Her er det altså ikke meningen å gjøre grunnlovsbestemmelsen til et selvstendig rettsgrunnlag.

Det er annerledes med foreliggende informasjon. Den har miljøinteresserte krav på å få, og Utenrikskomitéen forutsatte at dette vil gjelde overfor både den offentlige forvaltning og private foretak. 19 Dette må bety at forvaltningen må utlevere miljørelevante dokumenter selv om de etter offentlighetsloven kan unntas fra offentlighet – med andre ord: at forvaltningen er pliktig til å praktisere meroffentlighet – og det vil dessuten få betydning for tolkingen av regler om taushetsplikt. Det kan nok oppstå endel tvilstilfelle om hva slags informasjon § 110 b omfatter. Kan man f.eks. kreve tilgang til resultatene av første undersøkelser som et forvaltningsorgan har foretatt av miljøtilstanden, når de viser et uventet resultat som forvaltningsorganet derfor vil få verifisert før det bygger på dem? Eller kan det kreves informasjon ikke bare om virkningene av et tiltak, men også om tiltaket selv? Slike spørsmål må løses gjennom praksis. I utgangspunktet ser jeg gode grunner for å svare ja på begge de to spørsmålene.

En begrensning i informasjonsretten er at den bare gjelder med tanke på å fremme en viss miljøkvalitet etter paragrafens første ledd. Hva om en informasjonssøker kanskje har andre hensikter? Den som vil skaffe seg informasjon for andre formål – f.eks. for å oppnå en konkurransefordel for sin virksomhet – kan ikke søke støtte i grunnloven. Når det er tvil om informasjonsrettens omfang, kan det nok være berettiget å se hen til hvor klart informasjonssøkerens formål er. Informasjonsretten kan også begrenses ved lovgivning hvis det er nødvendig for å beskytte miljøet, f.eks. for opplysninger om truete arter.

3 Andre prinsipper for domstolenes rettsanvendelse og rettsutvikling

Grunnlovsvernet for miljøet vil også få betydning for anvendelsen av legalitetsprinsippet – det blir ikke tale om noe strengt hjemmelskrav for tiltak som skal ivareta miljøverdier. 20 En formålsorientert rettsanvendelse er nødvendig i miljøretten. I rettsanvendelsen må vi ikke tape det overordnete mål av syne og henfalle til en konkret vurdering av den aktuelle sak, uten å ta i betraktning hvordan det vil virke om en slik avgjørelse legges til grunn generelt. Den enkelte dom bærer også et verdibudskap i seg. Med utviklingen i internasjonal rett – der den franske professor Alexandre Kiss har sagt at det knapt er noen del av retten som utvikler seg så raskt som miljøfolkeretten - kan internasjonale instrumenter mer og mer gi inspirasjon og tyngde ved hjemlig rettsanvendelse. Og for at miljøretten ikke skal falle fra hverandre i sine enkelte bestanddeler, må vi se hen til samlende miljørettslige prinsipper, som føre-vàr-prinsippet, prinsippet om at forurenseren skal betale (Polluter Pays Principle) og prinsippet om solidaritet over landegrensene. 21

Tilsammen gir dette en bred plattform for domstolenes rettsanvendelse og rettsutvikling i saker som angår miljøet. Vi har en solid tradisjon for å erkjenne og berømme domstolenes bidrag til rettsutviklingen. 22 Strandlovdommen (Rt. 1970 s. 67) er et fremragende eksempel på domstolenes rettsskapende virksomhet. Anerkjennelsen av at miljøvernorganisasjoner kan reise søksmål kom som en moden frukt i Alta-kjennelsen (Rt. 1980 s. 569) . Selv om kjennelsen ikke hadde rettskraftvirkninger i dette spørsmålet, må den karakteriseres som skjellsettende både i miljøretten og i videre perspektiv. 23

Selv med aktive lovgivere på miljøområdet vil det stadig være behov for en domstolsskapt rettsutvikling. For en stor del kan det nå skje i ly av den nye grunnlovsbestemmelsen. Vi kan ikke regne med at en bærekraftig utvikling blir realisert med ett slag. I det perspektivet representerer den myke tilpasning som kan ligge i domstolenes gradvise endringer av gjeldende rett et verdifullt bidrag.

Tankegangen kan illustreres med et eksempel som jeg henter fra den engelske professor Patrick MacAuslan, men som også kan ha dekning hos oss. 24 Han fremhever hvordan domstolene har avveid hensynet til økonomisk utvikling og miljø mot hverandre, og hvordan engelske domstoler i forrige århundre gradvis endret rettstilstanden innenfor the law of nuisance med sikte på å lette gjennomføringen av den industrielle revolusjon og motvirke «unødige» hindringer for industriell virksomhet. Vår hjemlige rettspraksis etter granneloven er ikke helt uten parallell når det gjelder å legge forholdene til rette for virksomhet som anses samfunnsnyttig, f.eks. utviklingen av veier og flyplasser. Jeg tror nok det nå kan reises et stort spørsmål om ikke pendelen er svingt for langt. Lovgiverne ga et vink om det da grannelovens tålegrense ble modifisert i 1989, 25 og stortingsmeldingen for bedre nærmiljøer (St. meld. nr. 16 (1979-80)) var i sin tid et annet tegn i samme retning. Rettspraksis i naboretten tjener altså både til å illustrere domstolenes evne til å forme utviklingen, og til å reise spørsmålet om kursen bør legges om.

4 Den materielle rettsanvendelse i sivile saker

4.1. Miljøsaker er ikke noe nytt på domstolenes kart. Men miljøperspektivet har ofte vært lite synlig, slik domssamlingene vitner om når vi finner saker om vern av biologisk mangfold, våre viltressurser og fiskestammer, under næringslovgivning i registeret. Saker om det nære miljø har domstolene lang erfaring med. Det nye ligger i den samfunnsmessige betydning som disse sakene har fått, og det langt bredere perspektivet som de må ses i. Fredningssakene med påfølgende erstatningskrav er kommet til som en ny kategori saker, i alt vesentlig på de siste femseks år, og det er å vente at denne bølgen vil fortsette inntil videre 26 og kanskje øke med et tilfang av andre saker som angår miljøet i større målestokk.

4.2. Den stigende vekt som nå blir lagt på miljøverdier har selvsagt konsekvenser for domstolenes rettsanvendelse. Ingen av oss vil i dag kjenne seg igjen i dommen i Rt. 1937 s. 585, der et krav etter naboloven av 1887 om å få stanset et stinkende kloakkutslipp ikke ble tatt til følge. Kommunen fikk lede kloakkvannet fra tettbebyggelsen ved en jernbanestasjon ut i en bekk, uten hensyn til ulempene for grunneieren: ødelagt drikkevann, bading og skitt fiske, stank og – hevdet grunneieren – tilsmussing av kyrne med risiko for infeksjon av melken. Men nå har selvsagt lovgiverne tatt seg av dette. 27

Nærmere vår tid ligger dommen i Rt. 1964 s. 284, som gjaldt vassdragslovens konsesjonsplikt for vannforurensning. Også her dreide det seg om kloakk, denne gang fra et gårdsbruk på landet hvor kommunen som eier også drev pleiehjem med et belegg på ialt 40 personer. Etter vassdragsloven av 1940 § 49 nr. 3 var det avgjørende om pleiehjemmet kunne sidestilles med et større sykehus eller hotell. Kongen hadde ikke benyttet den fullmakt til å gi forskrifter om dette som bestemmelsen ga, men etter forvaltningspraksis ble det krevd konsesjon i slike tilfelle. Dette fant ikke Høyesterett avgjørende, og kommunen ble frifunnet. I dagens perspektiv er avgjørelsen egnet til å forbause, både fordi den er så lite formålsorientert, og fordi retten uten videre satte den etablerte forvaltningspraksis til side. 28

Jeg avslutter ferden opp mot vår tid med den såkalte Sira-Kvina-dommen i Rt. 1978 s. 1430, som gjaldt prissettingen for den konsesjonskraft som et kraftselskap var pålagt å avgi til kommunen gjennom konsesjonsvilkår etter vassdragsreguleringsloven. Denne dommen blir fremhevet som eksempel for juridiske studenter på bruken av formålsbetraktninger. 29 Etter vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17 § 12 nr. 15 skulle energien leveres til «vanlig pris» i området, subsidiært til selvkost, eventuelt til rimelig pris. Den vanlige prisen i området var satt slik at den innebar et incitament til energiøkonomisering, i tråd med moderne miljømessig tankegang. Men et knapt flertall i Høyesterett kom til at kommunen hadde krav på å få billigere energi. De viste bl.a. til formålsbetraktninger i lovens forarbeider, som de oppfattet slik at hensikten var å gi kommunene en økonomisk gunstig krafttildeling. Sett med dagens øyne er det vanskelig å forsvare dette resonnementet. Energiforbruk og energiproduksjon er et sentralt miljøproblem i vår tid, og tiltak for energiøkonomisering – bl.a. gjennom prissetting – er et viktig virkemiddel til å bøte på dette. Det kunne derfor være god grunn til å la slike formålsbetraktninger slå igjennom de formålsbetraktninger fra forarbeidene som flertallet støttet seg til. I lignende tilfelle vil nå grl. § 110 b gi grunnlag for å sette seg ut over foreldete formålsbetraktninger.

4.3. Miljøhensyn har vel hatt lettest for å komme til syne i forvaltningsrettslige tvister og i straffesaker. Men det er et hovedbudskap fra Brundtland-kommisjonen, som regjeringen og Stortinget har sluttet seg til, at målet om en bærekraftig utvikling må gjennomsyre alle sektorer av samfunnet. 30 Dette legger opp til en sterkere vekt på miljøhensyn både i tvister som i første hånd ikke direkte gjelder miljøspørsmål, som eksemplet med Sira-Kvina-dommen viser, og i tvister på det privatrettslige området. De kan komme inn når dommeren skal vurdere om det foreligger en vesentlig mangel ved salgsgjenstanden, eller når omfanget av en servitutt skal fastlegges. I RG 1960 s. 660 hadde et gammelt lensmannsskjønn gitt adgang til å slippe ut «skadevann» i en grøft over annenmanns eiendom, og spørsmålet var om denne retten også kunne brukes for kloakkvann fra ny bebyggelse. 31 I slike tilfelle vil det nå være viktig å utforme servituttrådigheten slik at miljøbelastninger unngås, til fordel både for den tjenende eiendom og i et større perspektiv.

Lignende synspunkter gjør seg gjeldende i forhold til nabolovgivningen. Samferdsel må nå karakteriseres som ett av våre største miljøproblemer, og det bør ikke bli uten følger for anvendelsen av granneloven. Og fortettingen i våre tettbygde strøk må ikke føre til at måltrosten blir fordrevet fordi man med granneloven i hånd får felle trærne hvor den har hatt tilhold i toppen.

5 Noen prosessuelle konsekvenser av miljøhensyn

5.1. Søksmålsadgangen er grunnleggende for domstolenes rolle i miljøsaker, og Alta-kjennelsen fra 1980 er som nevnt skjellsettende. Den har riktignok noen begrensende uttalelser når det gjelder hvilke søksmålsgrunnlag som en miljøorganisasjon kan gjøre gjeldende, men de er til dels uklare og fortjener etter min mening ikke å bli retningsgivende. 32

Før eller senere vil det nok bli reist nye spørsmål om søksmålsadgangen. Kan bare representative medlemsorganisasjoner reise miljøsaker? Og må saken stå i sentrum for organisasjonens formål, eller vil man godta søksmål fra foreninger med et mer generelt virkefelt?

Her ser jeg liten grunn til å være restriktiv. Det er uheldig om søksmålsadgangen blir konsentrert til en eneste eller noen få vaktbikkjer; det kan ha sine grunner at de ikke varsler, enten de sover eller er opptatt med å se i en annen retning. Nødvendigheten av å kunne se lokale miljøspørsmål i et overordnet og kanskje globalt perspektiv gjør at man bør være varsom med å stille et bestemt krav om lokal tilknytning som forutsetning for å kunne reise søksmål om en lokal tvist. Representativitetskravet bør heller ikke håndheves for strengt; det er viktigere at miljøhensyn faktisk blir håndhevet for domstolene enn hvem som bringer saken inn. Jeg hilser derfor velkommen Høyesteretts siste avgjørelse om søksmålsrett for miljøorganisasjoner, Rt. 1992 s. 1618. 33

Er vi så beredt til å se miljøaktivistiske organisasjoner, som Bellona og Greenpeace, i rettssalen, ikke bare i egenskap av tiltalte, men også som saksøkere? For min del ser jeg det som en fordel for rettssamfunnet om de kan kanalisere sin aktivitet inn i rettsapparatet, istedenfor å gripe til utenrettslige aksjoner.

Det er imidlertid neppe noe grunnlag for å utvikle søksmålsadgangen så langt som til en actio popularis, der hvem som helst av oss kan reise sak – f.eks. for å stanse et utslipp som angivelig kan bidra til drivhuseffekten. Men i slike tilfelle kunne gruppesøksmål – class actions – som nå er under utredning i Sverige, være en farbar vei – om lovgiverne vil. 34

5.2. Ulempene ved en vid søksmålsadgang på dette området ligger først og fremst i risikoen for dårlig forberedte og prosederte saker. Den som har den nærmeste tilknytning til konflikten, er ofte den som har de beste forutsetninger for å belyse saken for retten. Noen vil nok også trekke frem faren for at skranken i virkeligheten kan bli brukt som en politisk plattform eller til effektiv kringkasting gjennom media. Det vil være en avsporing fra det som er domstolenes primæroppgave. Men la oss også huske at for å få til en regelendring, kan det være nødvendig med den dokumentasjon som bare et saksanlegg og en dom kan gi for at gjeldende rett ikke dekker behovet.

Ulemper av denne typen bør heller motvirkes gjennom krav til saksforberedelsen. En aktiv dommerrolle bør sikre at partene får frem hvordan bevistilbudene skal tjene til å underbygge den rettslige argumentasjon, og dommeren får overveie å avskjære bevisførsel som svulmer opp eller savner relevans. Høyesterett pekte på dette i Alta-kjennelsen. 35 Men dommeren bør gå lenger enn som så: Det er en offentlig interesse at miljøhensyn ikke blir skadelidende ved dårlig prosessførsel, og i noen saker kan det derfor være aktuelt å ta initiativ til supplerende bevisførsel for å få klarlagt relevante miljøhensyn.

Dette leder til et generelt spørsmål om dommerens ansvar for at miljøhensyn blir tatt i betraktning. Eller er dommeren her avhengig av hva partene påberoper seg? Ser man miljøhensyn som en del av rettsanvendelsen, er det etter tvml. § 191 klart at dommeren skal ta dem i betraktning også av eget tiltak. Dette vil f.eks. ha betydning dersom det gjelder reelle hensyn som består i generelle overveielser av de miljømessige virkninger som den ene eller annen løsning av tvisten kan ha. Det ser ut til at det var dette som skjedde i Rt. 1991 s. 1157, som gjaldt ekspropriatens tilpasningsplikt etter omleggingen av E-6 ved Lillehammer. Her forutsatte førstvoterende at landskapsmessige hensyn kunne begrense den tilpasningsplikt som ekspropriaten hadde da grustaket hans ble ekspropriert. Avgjørelsen kan dermed leses som et vink om at tilpasningsplikten ikke omfatter tiltak på tvers av naturvernhensyn.

Er det tale om å trekke inn de konkrete miljøvirkninger, sprenger vi lett rammen for hva som kan kalles rettsanvendelse. Etter omstendighetene må domstolene likevel være åpne for det, selv om det kan kreve særskilt bevisførsel og forutsette at partene får uttale seg om spørsmålet i samsvar med det kontradiktoriske prinsipp. Dette er aktuelt i vanlige tvistemål, men er vel best kjent fra skjønn. Domstolene har f.eks. et selvstendig ansvar for at det blir tatt naturvernhensyn ved utformingen av tiltak i tiltaksskjønn etter vassdragsreguleringsloven § 19 nr. 1 (jfr. Rt. 1972 s. 560 ). Ved en lovendring i 1988 ble det lovfestet for jordskifteprosessen i jordskifteloven § 29 at «[d]et bør takast omsyn til naturmiljøet, landskapsbiletet og livsmiljøet til planter og dyr». Og det samme må gjelde når skjønnsretten treffer en avgjørelse om ekspropriasjon, f.eks. til private veier etter vegloven § 53. 36

5.3. Et offentlig fond til støtte for saksanlegg. Miljøsaker er ofte kompliserte, og gjennomføringen av en sivil sak kan derfor medføre store uttellinger. Miljøinteresserte saksøkere savner i mange tilfelle et inntektsgrunnlag som kan finansiere en slik sak. De har heller ikke mulighet for å oppnå fradrag ved skatteligningen for prosessutgiftene, eller for å innkalkulere dem i produksjonskostnadene og på den måten føre dem over på forbrukerne. Dette viser at det kan være en klar mangel på likevekt mellom miljøsiden og en miljøbelastende virksomhet.

I noen grad kan det avbøtes hvis reglene om sakskostnader blir praktisert på en smidig måte. Men sakskostnader gir dekning først i etterhånd, og er til liten hjelp under forberedelsen av søksmålet. For å unngå at domstolenes åpenhet for miljøsaker blir et rent skuebrød, vil jeg derfor reise spørsmålet om det ikke er en samfunnsoppgave å etablere et fond som kan gi en betydelig delfinansiering av saksanlegg for å ivareta miljøhensyn. Et slikt fond kan f.eks. tenkes organisert som en stiftelse. Fondets kapital kunne komme fra det offentlige eller fra privat sektor, ved enkelttilskudd eller gjennom lovhjemlete eller frivillige avgifter. Når lovgivningen sikrer grunneiernes prosessutgifter i samband med ekspropriasjon, vil det – med målet om en bærekraftig utvikling for øye – ikke være urimelig med et slikt offentlig engasjement for å sikre at miljøhensyn kan bli ivaretatt ved domstolene.

5.4 Bevisspørsmålene i miljøsaker henger ofte sammen med komplekse årsaksforhold, og med at det er vanskelig å spå om fremtiden. I den alminnelige miljøverndebatt har man ofte fremhevet prinsippet om «omvendt bevisbyrde». Med juridisk kjennskap til diskusjonene om bevisbyrde sier det seg selv at et slikt prinsipp kan utlegges på forskjellige måter og i forskjellige relasjoner, noe debattantene ikke alltid synes klar over. Etter én forståelse av prinsippet vil det innebære at dersom det ikke bevises at et produkt eller utslipp er uskadelig for miljøet, skal det kjennes ulovlig.

Anvendt i straffesaker vil et slikt synspunkt raskt komme i konflikt med det grunnleggende prinsipp at påtalemyndigheten har bevisbyrden for at straffbarhetsvilkårene foreligger. Det kan riktignok tenkes modifikasjoner i dette, slik vi har et klassisk eksempel på når det gjelder jegerens forfølgningsrett etter viltl. § 34. 37 Men bevisbyrdespørsmålet i miljøstraffesaker mister endel av sin betydning fordi loven ofte setter straff for den som skaper en miljørisiko. Da vil hovedspørsmålet ofte bli hvor stor miljørisiko loven tolererer, og det er et rettsspørsmål hvor prinsippet in dubio pro reo ikke får anvendelse.

I sivile saker kan det lettere bli tale om at miljøhensyn får bestemme bevisbyrden. For saker om erstatning for forurensningsskader har vi nå fått en regel om dette i forurl. § 59. Fra rettspraksis tar jeg dommen om Stavanger bybru i Rt. 1981 s. 343 som grunnlag for noen refleksjoner. Med det ganske viktige forbehold at jeg ikke har vært på stedet, er det en dom som er tung å svelge fra miljøsynspunkt når man hører at en mann som hadde bodd rolig til i sentrum, fikk bybroen i høyde med sin 2. etasje i ti meters avstand. Det må i seg selv ha vært en bitter pille å sluke at ikke dette ble ansett urimelig etter grannelovens § 2, men det var unødighetskriteriet som reiste et spørsmål om bevisbyrden. Det lot nemlig til at man med forskjellige tiltak – bl.a. skjerming – kunne ha redusert ulempene for naboen. Det var riktignok ikke tilstrekkelig opplyst, så spørsmålet ble hvem dette burde gå ut over. Flertallet i Høyesterett kom til at man da ikke kunne legge til grunn at ulempene var unødige. Man la altså bevisbyrden på den miljørammede, og ikke på veivesenet. Jeg kan ikke si annet enn at det var stikk i strid med miljømessige og materiellrettslige hensyn: Det må være opp til forurenseren å utrede og bekoste avbøtende tiltak, 38 og det er klart at veivesenet hadde bedre forutsetninger for å gjøre det enn naboen.

6 Miljøstraffesaker

6.1 De siste fire-fem årene representerer et vendepunkt når det gjelder den strafferettslige håndheving av miljøhensyn. Høyesterett har i en rekke saker, både om forurensning og når det gjelder vern av biologisk mangfold, gitt uttrykk for at straffereaksjonene må ligge på et nivå som motvirker overtredelser og ikke gjør det lønnsomt å bryte det regelverk som er satt til vern om miljøet. 39 I forhold til forurensende industri har dette foreløpig gitt seg utslag i domstolssatte bøter på inntil kr. 500 000, se Rt. 1989 s. 843 i saken om Blikkvalseverket i Bergen. Fordi det her gjaldt forurensninger av begrenset omfang, er det klart at man må være forberedt på strengere reaksjoner ved virkelig alvorlige miljøkrenkelser. 40 Innføringen av generelle regler om foretaksstraff i straffeloven (strl. §§ 48 a og 48 b) vil ventelig bidra til å effektivisere den strafferettslige håndhevingen av miljølovverket, særlig i forhold til naturvern- og kulturminnelovgivningen som tidligere manglet regler om foretaksstraff.

Etter min vurdering har domstolene i sin straffutmålingspraksis tatt et viktig skritt for å gi miljøverdiene den status som de fortjener i forhold til andre samfunnsmessige verdier. Tidligere har man kunnet oppleve at miljøaktivistene som søkte å stanse ulovlige miljøkrenkelser, ble straffet strengere enn miljøsynderen selv. 41 Jeg vil håpe at dette nå hører rettshistorien til.

6.2. Ett problem kan likevel gjenstå i samband med ulovlige aksjoner og demonstrasjoner for å stanse miljøstridige handlinger. Ofte kan det reises tvil om det naturinngrepet som aksjonen retter seg mot, virkelig er lovlig. 42 I straffesaker har dette spørsmålet i praksis vanskelig for å bli fullt belyst, men lovligheten av den handling det aksjoneres mot, kan ha betydning for straffbarheten, og iallfall for straffutmålingen overfor aksjonistene. Det ville f.eks. nok ha vært en ubehagelig situasjon om Høyesterett etter straffedommene i Alta-saken skulle ha kommet til at vedtaket om kraftutbygging var ugyldig.

Her oppstår det et dilemma mellom hensynet til en effektiv håndheving i strafferettspleien og hensynet til en forsvarlig vurdering av det underliggende forhold. Det kan bidra til å løse dilemmaet om man legger til rette for rettslig prøving av miljøinngrepet istedenfor utenrettslige aksjoner. De synspunkter jeg allerede har trukket frem – om en vid søksmålsadgang, om et selvstendig ansvar for domstolene for å sikre at miljøhensyn blir belyst, og om en fondsordning til å finansiere søksmål – har en viktig funksjon i denne sammenheng, særlig hvis de kombineres med at tiltaket utsettes i påvente av den rettslige prøving.

6.3. En effektiv strafferettslig håndheving overfor miljøkriminalitet reiser også spørsmål knyttet til straffbarhetsvilkårene . Bugge har pekt på betydningen av de krav som Høyesterett stiller til kunnskap om miljøregelverket. 43 Man kan spørre om ikke den alminnelige holdningen til rettsvillfarelse hos oss er for rigorøs, men man bør iallfall ikke starte med å lempe på kravene i miljøretten.

Nødrettssynspunkter har sjelden stort gjennomslag, hverken i strafferetten generelt eller i miljøsaker spesielt. Men i rovviltforvaltningen er det kommet på spissen, og i Rt. 1989 s. 1306 ble en gårdbruker frifunnet etter nødrettsregelen i viltloven § 11 for å ha skutt en ulv som krysset veien foran ham. Jeg har vanskelig for å se at det her forelå «en fare for direkte angrep på bufe» slik viltloven lød før endringer i 1993, 44 og vi er forpliktet av Bernkonvensjonen av 1979, som er blitt til i Europarådets regi, til å verne om våre store og fåtallige rovviltarter. 45 Riktignok viste det seg i saken senere at det ikke forsvant flere sauer, men dette er knapt noe relevant hensyn ved anvendelsen av viltloven. Den forståelse man kan ha for gårdbrukerens situasjon, burde heller ha ført til å utsette fastsettingen av straff i medhold av strl. § 52 nr. 1 samtidig med at man domfelte for overtredelse av rovviltfredningen.

Dommen om Lesja-jerven viser imidlertid at rovviltvernet skal tas på alvor, Rt. 1992 s. 346. Her er våre internasjonale forpliktelser med rette trukket frem, og likeledes de allmennpreventive hensyn som gjør seg gjeldende og som mindretallet fremhevet sterkt da det gikk inn for ubetinget fengselsstraff.

7 Avslutning

Miljøretten er et nytt, spennende og komplekst rettsområde på tvers av rettssystemet. Den reiser spørsmål om nye rettsprinsipper og setter gamle på en ny prøve, og den gjør det aktuelt å tilpasse etablert rettstenkning til en ny situasjon.

Dette representerer en utfordring både til domstolene og til rettsforskningen. Vi er avhengig av å finne frem til miljøforsvarlige løsninger i vårt rettssystem om vi skal lykkes i å få til en bærekraftig utvikling.

(side 451-468)
av Inge Lorange Backer
Sammendrag

Med vedtakelsen av den nye §110 b i grunnloven har Stortinget fastslått vern av miljøet som ett grunnleggende prinsipp for vår rettsordning. Hva vil denne grunnlovsbestemmelsen ha å si for domstolene? Forfatteren drøfter videre hvordan domstolene har bidradd til å utvikle regelverket om miljøspørsmål og tar til orde for flere reformer som kan styrke domstolsveien til miljøvern, bl.a. et fond som kan bidra økonomisk til å føre miljørettssaker.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon