Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

EOS-utvalget oppfyller sitt mandat på en for statsvennlig måte

Etter at politiregisterloven § 66 som bestemmer at ingen får innsyn i PSTs registre ble vedtatt i mars 2010 av et Storting som ikke kunne gjøre annet, er det kun EOS-utvalget som har muligheten til å føre en viss kontroll med at overvåkningstjenesten ikke foretar uriktige registreringer eller på annen måte krenker vårt personvern. Bærebjelken i vårt personvern er retten til å kreve rettet eller slettet uriktige opplysninger, noe som det i utgangspunktet bare er en innsynsrett som kan ivareta. At EOS-utvalget kan ivareta vårt personvern, på vegne av individer som de ikke kan samtale med, er derfor i utgangspunktet vanskelig. Arbeidssituasjonen krever derfor mye av EOS-utvalget til å virkeliggjøre sitt mandat om å kontrollere at overvåkningstjenestene ikke bryter med menneskerettighetene eller foretar uforholdsmessig inngripen i våre liv. Det kan gjøres langt mer for å fylle mandatet med en helt nødvendig liberal bevissthet – både i forhold til hvilke konklusjoner som utvalget kommer til, og hvordan de enkelte saker begrunnes. Utvalget er til for individet, og da er det særlig viktig at det tolker sitt eget regelverk på en ikke-statsvennlig måte.

1 Sakens bakgrunn

Lund-rapporten la grunnlaget for at det kunne gis bedre rammer for POT/PSTs virksomhet.2 Lund-rapportens kritikk mot POT førte til at Stortinget vedtok en midlertidig innsynslov for POTs arkiver.3 Stortinget var dernest ment å vurdere en permanent innsynslov etter at Danielsenutvalget hadde vurdert innvendinger PST hadde til en slik innsynsrett rett til oss alle. Danielsenutvalget konkluderte imidlertid ikke i spørsmålet om hvorvidt innsyn skulle gjøres permanent før det kunne høste erfaringer fra midlertidig innsynslov.4 Stortinget ble således aldri presentert et forslag til en permanent innsynslov, slik som forutsatt. I stedet ble Stortinget presentert et forslag om et forbud mot all innsyn i ny politiregisterlov, som ble vedtatt i mars 2010 – til tross for blant annet mine protester blant annet i Klassekampen og Kritisk Juss.5 Stortinget kunne ikke annet. Selv om lovforslaget har vært på vandring fra Dørum til Storberget og derfor ikke har sin forankring i noen partipolitisk plattform, kunne ikke flertallet stemme ned et forslag som formelt sett kom fra egen minister.

Nektelsen av innsyn i politiregisterloven § 66 har nå fått sin legalitet i og med Stortingets vedtak, men dette er et vedtak som står nesten helt uten legitimitet. Lite eller intet er gjort i forhold til den vurderingen som skulle skje av midlertidig innsynslov.

Det å avskjære innsyn undergraver en grunnleggende forutsetning for overhodet å ha et personvern – ikke bare får den enkelte ikke vite om en er registrert eller ikke, en får heller ikke anledning til å korrigere feil. Lovgiver mente at konsekvensene det har for personvernet å nekte innsyn, skulle ivaretas av en bebudet forskrift som skal baseres på en ikke-offentlig instruks for PST. Det ble under en etterfølgende debatt opplyst at denne instruksen hadde blitt levert til Stortinget, men dette har ikke blitt bekreftet.

Hvordan forsvarte Justisdepartementet at den forespeilede permanente rett til (begrenset) innsyn hadde endt med et forslag om full nektelse av innsyn? Ifølge Justisdepartementet var det «positivt» at PST nå med loven i hånd kan avslå innsynbegjæringer. Forut for den nye politiregisterloven § 76 fantes det ingen lovhjemmel for å nekte innsyn. Til tross for det var PST svært komfortabel med å nekte innsyn med henvisning til «fast forvaltningspraksis». Storbergets henvisning til at ved å avskjære innsyn så etableres et «bedre personvern», gir et klart eksempel på politisk «nytale».6 Dette fiksjonsspråket der «personvern» gis reversert meningsinnhold, er like lite reelt som for eksempel at «krig er fred».

Slik personvernet vårt nå står, er det kun EOS-utvalget som vil kunne ha innsyn i overvåkningstjenestenes virksomhet med en gang loven trer i kraft.

I mitt forrige innlegg i Kritisk Juss uttrykte jeg bekymring for om EOS-utvalget ivaretar personvernet vårt på en måte som sikrer individet. Lederen for utvalget, Helga Hernes, svarte i sitt innlegg i nr. 4 2010 på noen av mine bekymringer, og svaret gir grunnlag for å ta problemstillingen et steg videre.

Jeg reiste spørsmålet om utvalget hadde tilstrekkelige ressurser til å utføre den nødvendige kontroll med PST (og de andre overvåkningstjenestene). Hernes gir i sitt svar opplysninger om at utvalget har blitt vesentlig styrket de siste årene, slik at det nå består av fem jurister (pluss teknisk assistanse på timebasis). Det er for meg ikke uten videre opplagt at dette er en styrking som svarer til den voldsomme utvidelsen av PST siden 2001.7

Jeg pekte også på det problematiske ved å kontrollere at PST overholder relevanskriteriet for registrering når individene ikke har innsynsrett og kan korrigere feil. Historien er full av eksempler på at overvåkningstjenesten spekulerer i individinformasjon – det er slike organisasjoners modus operandi å blåse ting ut av proporsjoner. Dette gjelder også fullt ut for norsk overvåkning,8 derav tittelen på mitt innlegg – «Når PST roper ulv!». Hernes viser til eksempler som angir at EOS-utvalget har en betydning for den enkeltes personvern. Eksemplene er interessante, men det er nødvendig at utvalget forklarer nærmere hvorledes det er i stand til å fange opp hva som kan være uriktige registreringer når individet ikke gis adgang til kontradiksjon. Jeg vil her gå et skritt videre og reise spørsmålet i hvilken grad EOS-utvalget oppfyller sitt mandat i tråd med den liberale tankegang som menneskerettighetene er basert på.

2 Er EOS-utvalget statsvennlige eller liberale i oppfyllingen av sitt mandat?

Formålet med EOS-utvalgets kontroll er først og fremst å se til at enkeltpersoners rettssikkerhet og personvern blir ivaretatt av overvåkningstjenestene. Kren kelse kan foreligge dersom det utøves urett mot noen eller dersom overvåkningen er mer uforholdsmessig inngripende. «Urett» begås, ifølge Hernes, dersom overvåkningen er i strid med gjeldene norsk lov og de internasjonale menneskerettighetene.9

EOS-utvalgets menneskerettighetsmandat er på den ene side klart og greit å forstå. Loven angir at formålet med utvalget her er å «påse» at overvåkningstjenestene respekterer menneskerettighetene, og at det bare kan stoppe ved at det skal «iaktta» det som har å gjøre med rikets sikkerhet og fremmede makter.10 Men en så generell henvisning kan også gjøre at det vil være mye opp til utvalget selv om det vil anlegge en sterk liberal bevissthet eller om det vil spille en statsvennlig rolle. En kunne for eksempel tenke seg at en mer spesifikk liste ville vært egnet til å sikre seg at individets rettigheter står i fokus for utvalget. Ut fra de rapporter som utvalget avgir, er det grunn til å vurdere behovet for en slik spesifisering av mandatet.

Ser en på årsmeldingene om hvor dypt inn i menneskerettskatalogen utvalget går, er det retten til privatliv som er i fokus. Andre rettigheter er, så vidt jeg har kunnet se, ikke nevnt, og kanskje derfor ikke anvendt. Videre er det lite å hente i rapportene om hvordan utvalget forstår retten til privatliv. Utover henvisninger til noen dommer fra EMD i rapportenes generelle del benyttes ikke anledningen til å drøfte utvalgets rettslige forståelse av prinsippene i tilknytning til de saker som beskrives.

Fra et menneskerettslig ståsted anser jeg det som avgjørende at utvalget utmeisler en forståelse av hva denne (og andre) rettigheter innebærer i tilknytning til skjult etterforskning. Det er bare EOS-utvalget som kan gjøre dette på en systematisk måte. Når det prinsipielle ikke understrekes og utdypes i forhold til den enkelte sak (en generell henvisning til at utvalget fant det «kritikkverdig» er altfor lite) blir resultatet en forskjønning av statens behov for overvåkning.

Rapportene fremstår her som en rekke tapte muligheter til å sette standarder for vårt personvern, under press fra en stadig ekspanderende overvåkningstjeneste. Dersom utvalget hadde skrevet mer utførlig, slik som for eksempel Datatilsynet eller Sivilombudsmannen utpensler sine rettsoppfatninger, særlig i forbindelse med omtale av enkeltsaker og undersøkelser, vil det også ha den tilleggsverdi at allmennheten gis anledning til å vurdere om utvalget fungerer etter hensikten.

I forlengelsen av dette mangler rapportene også presise definisjoner av hva som anses som uforholdsmessig i forhold til det svært tøyelige begrepet «rikets sikkerhet» eller «hensynet til fremmede makter». Videre gir rapportene inntrykk av at uforholdsmessighetskriteriet først og fremst forstås i et tidsperspektiv (jf. eksemplene som ble gitt angående behov for videreføring av registreringer).

EOS-utvalgets spesielle arbeidssituasjon gjør at det er vanskelig å holde personvernet i hevd fordi det må foreta de nødvendige rettighetsvurderingene på vegne av individet. Dette innebærer en marginalisering av liberal praksis, som oppstår ved representasjon og kontakt med den enkelte. Det er usikkert i hvilken grad utvalget går inn i de faktiske og materielle vurderingene i de sakene de plukker ut, eller om utvalget har avvikende meninger om det etterretningsfaglige enn PST. Eksemplene som gis av Hernes på hvordan utvalget verner personvernet, viser nettopp problemet med hvordan utvalgets funksjon reduseres til en kontroll på vegne av individet.11 Dette kan lett ha sammenheng med at utvalget her står uten redskaper til å kontrollere riktigheten og viktigheten av de registrerte opplysningene fordi den registrerte er avskåret fra innsyn. For at utvalget ikke skal kollapse i en statsvennlig rolle, må det finne måter det også kan kontrollere kvaliteten på opplysningene – også de som er registrert innen de siste fem år.

Måten rapportene skrives på, gir en annen sterk indikasjon på at det som foregår, er en statsvennlig kontroll av hvorvidt den faktiske informasjon som registreres, er riktig og relevant. Rapportene er mest for referater å regne og gir ikke allmennheten de prinsipielle betraktningene som fremstår som helt nødvendig for at utvalget skal kunne ivareta viktige sider av personvernet. Fraværet av slike grundige, prinsipielle, rettslige drøftelser er ikke bare et svakhetstegn for ivaretakelsen av vårt personvern. Som enhver domstol er klar over, innebærer bruk av prinsipielle og grundige juridiske drøftelser påvirkning og posisjonering overfor dem man kritiserer. Når kritikk gis i svært generelle vendinger, legges ikke grunnlaget for å innføre en liberal bevissthet i PST. Videre er det kun ved å gi detaljerte beskrivelser av utvalgets indre intellektuelle liv at offentligheten gis mulighet til å vokte vokterne.

Kan mandatet oppfylles på annen måte? Siden grunnpilaren i vårt personvern – innsyn- og kontradiksjonsretten – er avskåret, er det maktpåliggende for utvalget å komme opp med en arbeidsmetode som sikrer individperspektivet, for eksempel gjennom å gi prinsipielle drøftelser innenfor den ytringsfrihet som utvalget er gitt, jf. forskriftens § 12. Utvalget har med støtte i eget regelverk et mye større potensial til å være prinsipiell enn det selv tillater seg.

3 Lovverket tillater en langt mer liberal praksis enn den utvalget forvalter i dag

I EOS-utvalgets forskrift § 8 fremgår at uttalelser til klager «bør være så fullstendige som det er mulig uten å gi graderte opplysninger». For PST gjelder en særregel der «det likevel bare uttales om klagen har gitt grunn til kritikk eller ikke». Men utvalget kan foreslå overfor departementet at klageren bør gis en fyldigere begrunnelse. Av årsmeldingene og av de saker jeg selv har vært involvert i, synes utvalget også her å praktisere denne bestemmelsen i tråd med statens interesser.

Selv om forskriftens § 8 setter grenser for hva utvalget kan beskrive av faktum, er det ingenting i forskriften som begrenser utvalgets ytringsfrihet hva angår jussen. Det vil være i tråd med god forvaltningsskikk å gjøre rede for utvalgets rettsoppfatning også i enkeltsaker. Hernes anser seg også bundet av prinsippene som gjelder for god forvaltningsskikk, selv om forvaltningsloven ikke gjelder for utvalgets arbeid.12 Men jeg er i tvil om valget praktiserer «god forvaltningsskikk», når det gir kun uttalelser om at det ikke er utøvet urett mot klager. I saker der registreringen er dokumentert (en opplysning som ellers er ansett som gradert) må det for eksempel være mulig å si mer. At det også i disse sakene ikke gis en rettslig begrunnelse som er forståelig utover begrepet «noen urett», demonstrerer igjen fraværet av liberal bevissthet i utvalgets fortolkning av eget lovverk. Å utforme prinsipielle juridiske begrunnelser kan med et tilstrekkelig engasjement også gjøres i saker der selve registreringen utgjør en gradert opplysning, jf EOS-lovens § 8 nr. 1.

Ovenfor har jeg kritisert utvalget for å stå i fare for å redusere sin kontroll til kun å verne om prosess. Men heller ikke når det gjelder prosess er den liberale bevissthet så sterk som den kunne ha vært. Hernes skriver i sitt svar at én (det kan altså være flere) grunn til at enkelte saker ikke blir avsluttet i forkant av årsmeldingene, er at utvalget ikke har mottatt tilfredsstillende tilbakemelding fra den aktuelle tjenesten. Det er vist til EOS-utvalgets instruks § 7(3) der det fremgår at utvalget ikke kan konkludere i saker som kan munne ut i kritikk eller meningsytringer rettet mot forvaltningen «før den ansvarlige sjef har fått anledning til å uttale seg om de spørsmål saken reiser».13

Jeg kan ikke være enig i denne lovforståelsen. I EOS-instruksen står det at før det gis slike konklusjoner, «skal den ansvarlige sjef ha hatt anledning til å uttale seg om de spørsmål saken reiser».14 Å ha hatt anledning er altså noe annet enn å ha fått slik anledning. Utvalget praktiserer imidlertid denne bestemmelsen slik at intet skal sies av kritikk før ansvarlig sjef i den aktuelle overvåkningstjenesten bestemmer seg for å svare. Det skal ikke være slik at PST skal legge premissene for tidsbruken i klagesakene. Det er dessuten slik at enhver forvaltningsansatt har forklaringsplikt overfor utvalget, jf EOS-lovens § 5 (1) og (3). Som nevnt i Hernes sitt innlegg er arbeidsmengden i klagesaker meget begrenset (19 saker avgjort i 2009 og 20 saker som ventes avgjort i 2010). Dette gir ikke det rette bilde. Det må også tas med at til tross for denne meget begrensede saksmengde er saksbehandlingstiden svært lang; i noen saker kan den ta opptil både tre og fire år.

Utvalget bør ta en helt annen styring på prosessen, sette frister for uttalelser og om nødvendig konkludere dersom uttalelse ikke er mottatt. Resultatet er at individets rettigheter er underordnet hensynet til at overvåkningstjenesten skal kunne få all den tid den trenger til å tenke ut svar.

4 Form og innhold

Den statsvennlige fortolkningen av eget lovverk som utvalget har lagt til grunn, er et resultat av et valg. I Norge har vi en kultur som er sterk på finne frem til gode demokratiske ordninger, men kanskje svakere på å være bevisst at formelle strukturer ikke er nok – de må også fylles med det rette innhold. Noen institusjoner i Norge har vært seg dette bevisst og med en gang etablert en tradisjon for en sterk liberal bevissthet. Da jeg i mitt innlegg «Når PST roper ’ulv’ – » hadde en kontrafaktisk uttalelse om at Datatilsynet kunne utøve kontrollen med de hemmelige tjenestene,15 så var det fordi dette er en institusjon med lang tradisjon for å tale individets sak, også når det har risikert konflikt, hoderysting og til og med latterliggjøring. Et utvalg som er gitt den svært vanskelige oppgaven å ivareta personvernet uten at den det gjelder skal kunne uttale seg om det som registreres, har ikke råd til å gjøre noe som helst mindre. Hernes nevner at utvalget i løpet av året skal ta stilling til begjæringer fra enkeltindivider om avgradering og innsyn. Til den svært viktige avgjørelse: Vil utvalget nå gå inn i en heroisk periode?

1Medlem av Juristkommisjonen (The International Commission of Jurists – Norge) ICJ – Norge er en del av en internasjonal organisasjon av uavhengige jurister hvis målsetting er å fremme og beskytte menneskerettigheter og rettsstatlige prinsipper, herunder styrke individets grunnleggende rettigheter og friheter og fremme domstolsvesenets og advokatyrkets uavhengighet og alle staters gjennomføring av internasjonale standarder – http://icj.no/.
2Dokument nr. 15 (1995–1996) http://www.stortinget.no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Dokumentserien/1995-1996/Dok15-199596/.
3LOV 2001-06-15 nr. 56: Lov om endring i midlertidig lov 17. september 1999 nr. 73 om begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven).
4NOU 1998: 4 Politiets overvåkningstjeneste kap. 15.6.7: «Et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, er etter en avveining av de ulike hensyn kommet til at det ikke vil foreslå regler som åpner for en permanent innsynsrett. Etter flertallets syn bør en avvente en evaluering av den begrensede innsynsordning som vil bli etablert i Norge og erfaringer fra den nyetablerte ordningen med permanent innsynsrett i Sveits.»
5Cecilie Schjatvet, Klassekampen 9. desember 2009, og «Når PST roper ’ulv’ – høring i justiskomiteen om ny politiregisterlov» Kritisk Juss nr. 1 (2010) s. 64.
6Knut Storberget, Klassekampen 18. desember 2009.
7PST har siden 2001 hvert år fått vesentlig økte bevilgninger over det regulære stats budsjettet, og har i tillegg fått enkelte overføringer av midler som gjør at deres budsjett antas å være mangedoblet. Siste måneders avsløringer om USAs ekstraterritorielle overvåkningsenhet tyder også på at utvalget trenger mer ressurser til å jobbe mer proaktivt.
8Trond Bergh og Knut Einar Eriksen Den hemmelige krigen: overvåking i Norge 1914–1997 (1998). Det er ingen dokumentasjon for at denne siden ved overvåkningstjenestene endret seg med navnendringen fra POT til PST. Selv om det skulle være slik at PST har tatt til seg kritikken om overvåkning på politisk grunnlag – noe som heller ikke er dokumentert – angår problemet med spekulativ registrering av informasjon tjenesten som sådan. Med den siste avsløringen av USAs overvåkning ved bruk av tidligere PST-ansatte er det vel også intet som tilsier at den norske overvåkningstjenesten uten en reform skulle ha et helt annet modus operandi ved at to toppledere måtte gå i 1997.
9Helga Hernes, «EOS-utvalgets kontroll med PSTs behandling av opplysninger» Kritisk Juss nr. 4 (2010) s. 303.
10LOV 1995-02-03 nr. 07: Lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste. § 2: «Formål (1) Formålet med kontrollen er: nr. 1 å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene, og at tjenestene respekterer menneskerettighetene, nr. 2 å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader samfunnslivet, nr. 3 å påse at virksomheten holdes innen rammen av lov, administrative eller militære direktiver og ulovfestet rett. (2) Utvalget skal iaktta hensynet til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede makter. (3) Formålet er rent kontrollerende. Utvalget kan ikke instruere de kontrollerte organer eller nyttes av disse til konsultasjoner.»
11Som eksempler på at EOS-utvalget utøver en korrigerende funksjon, viser Hernes til en sak fra 2009 der PST etter deres anmodning slettet 80 % av registreringer de i utgangspunktet hadde besluttet å videreføre på grunn av manglende individuell vurdering. (Det sies ikke noe om hvor mange som da ble slettet, om det var 8 eller 800.) Som et annet eksempel er det vist til kontroll av PSTs bruk av hemmelige tvangsmidler.
12EOS-loven § 1 angir at forvaltningsloven ikke skal gjelde. Hernes viser til god forvaltningsskikk på s. 304, hva angår tilsvarsretten til departementet i enkeltsaker (se neste punkt).
13Helga Hernes, s. 304, min uthevning.
14FOR 1995-05-30 nr. 4295: Instruks om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS) § 7 Generelt om kontrollen og uttalelser: «(1) Utvalget skal følge prinsippet om etterfølgende kontroll. Utvalget kan likevel kreve innsyn i og uttale seg om løpende saker. (2) I gjennomføringen av kontrollen og utformingen av uttalelser skal utvalget bygge på prinsippene i sivilombudsmannsloven § 10 første ledd og § 10 annet ledd, første, tredje og fjerde punktum, og § 11. Utvalget kan også gi forslag til forbedringer i administrative og organisatoriske ordninger og rutiner når det kan tjene til å lette kontrollen eller verne mot at det øves urett. (3) Før det gis uttalelse i saker som kan munne ut i kritikk eller meningsytringer rettet mot forvaltningen, skal den ansvarlige sjef ha hatt anledning til å uttale seg om de spørsmål saken reiser», http://lovdata.no/for/sf/sv/xv-19950530-4295.html.
15At en slik løsning hadde fordret sikkerhetsklarering og en særskilt organisering av Datatilsynet, hadde vært et overkommelig hinder, om en hadde villet.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon