Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Verdens Handelsorganisasjon (WTO) og politisk handlingsrom

Kan Norge lovregulere import av tropisk tømmer til Norge uten å komme i konflikt med WTO-regelverket?

Importrestriksjoner på import av tropisk tømmer er et godt eksempel på hvordan politisk uttrykte ønsker fra norske myndigheter kan være i strid med Norges internasjonale forpliktelser under Verdens handelsorganisasjon (WTO). Artikkelen tar utgangspunkt i relevante WTO-bestemmelser, slik disse er tolket av tvisteløsningsorganene, men identifiserer også styrker og svakheter ved alternative tilnærminger, fremmet av USA og EU, og hvordan tropisk skog behandles innenfor FN-systemet. Artikkelen finner at Norge foreløpig har gjort for lite både på hjemmebane og for å øke kapasiteten til eksportørstatene i å overvåke skoghogsten til å kunne forsvare et importforbud på tropisk tømmer og tømmerprodukter.

Anslag over ulovlig tømmerhogst viser at halvparten av all tømmerhogst foregår ulovlig.2 I stater som Peru er det beregnet at opptil 80 prosent av skogen er hogd ulovlig.3 I en rapport fra Verdensbanken er det beregnet at den regulerte skogindustrien taper mellom 10 og 15 milliarder dollar årlig på ulovlig hogst.4 Samtidig berøves regjeringer for 5 milliarder dollar årlig som følge av slik ulovlig hogst, som følge av skatte- og avgiftsunndragelse, og økte inntekter vil være en viktig motivasjon for produsentstater.5 Ulovlig hogst forstås her som hogst som skjer i strid med nasjonale lover eller reguleringer.

Hva gjelder ikke-bærekraftig hogst, må en vurdering av skadevirkningene se på både betydningen for det globale klimaet og konsekvensene for lokalsamfunn og deres omgivelser, inklusive problemer knyttet til erosjon og vannmangel. Avskoging står eksempelvis for 80 prosent av Brasils CO2-utslipp. Hva gjelder de lokale effekter, gir rammene for denne artikkelen ikke rom for å gå inn i denne tematikken. Det er likevel grunnlag for å hevde at konfliktene mellom industriell tømmerhogst og lokalsamfunn i liten grad blir løst på en slik måte at lokalsamfunnenes rettigheter sikres.

For å identifisere det rettslige handlingsrommet for å treffe tiltak mot import av tropisk tømmer har både Bondevik II og Stoltenberg II bestilt juridiske betenkninger. Den mest grundige, en utredning fra Miljøverndepartementet, innfører en tredje kategori, nemlig «tømmer fra områder eller typer skog hvor det er relativt stor internasjonal enighet om at hogsten er et alvorlig miljøproblem, herunder for eksempel uberørt skog/naturskog/regnskog».6 Engelske begreper som har vært brukt, er «virgin forest» og «primary forest»,7 men det er ingen internasjonal enighet om hva disse begrepene dekker, ei heller når hogsten utgjør et «alvorlig miljøproblem». Denne kategorien, selv om den er begrepsmessig uklar, har noen viktige egenskaper. For det første må kategorien forstås å være snevrere enn kategorien «ikke-bærekraftig hogd skog». For det andre må kategorien antas å være mer robust mot anklager om at tropisk tømmer er gjenstand for spesiell behandling, mens annen type skog ikke er gjenstand for tilsvarende spesiell behandling. Denne kategorien vil omfatte hogst fra ulike typer av skog, og ikke utelukkende fra tropiske skoger.

I artikkelen vil kategorien «tømmer fra områder eller typer skog hvor det er relativt stor internasjonal enighet om at hogsten er et alvorlig miljøproblem», altså den tredje kategorien, bli omtalt som «miljøskadelig hogst».

Stortingets utenrikskomité avga en enstemmig innstilling om å ratifisere Den internasjonale avtalen om tropisk tømmer i 2007, og uttalte blant annet i merknadene: «Dagens hogstpraksis i tropiske land er gjennomgående destruktiv.»8 Dette er en klar vurdering om at mer omfattende tiltak må til for å regulere tømmerindustrien mer effektivt.

Frykt for at tiltak mot tropisk tømmer vil møte motstand og kunne lede fram til en tvist i WTO, synes å ligge til grunn for reservasjonen blant norske partier mot å innføre restriksjoner på import av tropisk tømmer.9

Artikkelen vil analysere hvorvidt handelsbegrensende tiltak, inklusive et generelt importforbud vil risikere å bli innklaget av stater og ende opp i tvisteløsningssystemet i WTO, og om det er mulig å formulere en lovgivning slik at den ikke risikerer å ende opp i en handelstvist.

Artikkelen starter med en analyse av de sentrale bestemmelsene i de WTO-avtalene som er mest relevante for å regulere tømmerimport. Deretter blir de mest relevante rapportene fra WTOs tvisteløsningssystem gjennomgått. Selv om tvister om tømmerimport har vært gjenstand for behandling i WTOs tvisteløsningssystem,10 har det til nå ikke vært noen tvister om tiltak mot tropisk tømmer som har resultert i en panelrapport, men andre relevante rapporter fra WTOs tvisteløsningssystem trekkes inn. Del tre inneholder en analyse av nasjonale lover og bilaterale avtaler som søker å hindre handel med ulovlig hogst. Del fire gir en kort innføring i internasjonale avtaler som regulerer bevaring av skoger mer overordnet. Konklusjonen i del fem vil løfte fram hva som er nødvendig for at et lovtiltak som søker å hindre omsetning av ulovlig og miljøskadelig hogd tømmer og tømmerprodukter, ikke skal fungere diskriminerende.11

En hypotese som vil bli testet, er hvorvidt handelsrestriksjoner er mer krevende å forsvare dersom disse er knyttet til miljøskadelig hogst enn dersom handelsrestriksjonene er knyttet til ulovlig hogst.

Det finnes to måter å sikre at produkter kan skilles fra hverandre hva gjelder lovlighet og ikke-miljøskade: merking av hvert enkelt produkt,12 eller dokumentasjon som følger den enkelte last. Artikkelen vil ikke drøfte fordeler og ulemper ved krav om miljømerking versus dokumentasjonskrav. Som følge av at de to konkrete eksemplene som blir analysert i kapittel 3, begge omhandler dokumentasjonskrav (om enn ikke i alle tilfeller) og ikke merkekrav, vil fokuset i artikkelen ligge på dokumentasjonskrav.

1 Når utgjør miljø- og lovlighetshensyn legitime unntak fra hovedprinsippene i WTO-avtalene?

Det er to avtaler som er vedtatt som vedlegg til WTO-avtalen, som er særlig relevante for å vurdere spørsmålet om å innføre handelsrestriksjoner eller importforbud for visse typer tømmer, nemlig Generalavtalen om tolltariffer og handel (GATT 1994) og Avtalen om tekniske handelshindringer (TBT). En tredje avtale, som vil bli viet noe mindre plass, er Avtalen om offentlige innkjøp, som er en såkalt plurilateral avtale under WTO, der tilslutning er frivillig for WTO-medlemmer. Det vil også kort bli gjort rede for Avtalen om beskyttelsestiltak.

Innledningsvis må det minnes om at miljøbevaring er anerkjent som en målsetting av Verdens handelsorganisasjon. I fortalen til Avtale om opprettelse av Verdens handelsorganisasjon (WTO-avtalen) heter det at miljøhensyn skal ivaretas gjennom å «muliggjøre en optimal utnyttelse av verdens ressurser i tråd med målsettingen om en bærekraftig utvikling som tar sikte på å både beskytte og bevare miljøet

1.1 GATT 1994

GATT 1994 bygger på to prinsipper: «Nasjonal behandling» (artikkel III – utenlandske produkter skal ikke behandles dårligere enn nasjonale produkter); og «mest begunstigede land» (artikkel I – innrømmelser gitt til en stat skal samtidig gjelde for andre stater, med mulighet for å opprettholde spesielle fordeler for stater i et frihandelssamarbeid). En annen sentral bestemmelse er artikkel XI, som sier i paragraf 1 (utdrag):

«No prohibitions or restrictions other than duties, taxes or other charges, whether made effective through quotas, import or export licences or other measures, shall be instituted or maintained by any contracting party …»

Dette forbudet mot å innføre eller opprettholde importforbud eller -restriksjoner er imidlertid ikke absolutt. GATT 1994 har to unntaksbestemmelser, nemlig den generelle unntaksbestemmelsen i artikkel XX og bestemmelsen om unntak av hensyn til nasjonal sikkerhet i artikkel XXI. Det vil her bare bli sett på artikkel XX, som har ti paragrafer som spesifiserer hvilke hensyn som kan rettferdiggjøre tiltak som forsvarer unntak fra GATT-bestemmelsene. I tillegg til at tiltaket faller inn under en eller flere paragrafer som omhandler legitime unntak, er handelsbegrensende tiltak bare i samsvar med GATT-avtalen dersom tiltaket ikke representerer diskriminering eller proteksjonisme, i henhold til innledningen til artikkel XX:

«Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures …» (egne uth.).

To paragrafer viser til miljø, nemlig artikkel XX(b) om tiltak som er nødvendige for å beskytte menneskers, dyrs eller planters liv eller helse, og artikkel XX(g) om tiltak relatert til bevaring av uttømmelige naturressurser, gitt at tiltakene blir gjennomført i samband med restriksjoner på innenlandsk produksjon og etterspørsel. Artikkel XX(g), som ikke bruker formuleringen «nødvendig», men som krever innenlandske tiltak som begrenser omsetningen for at handelstiltakene skal kunne forsvares, er lettere å oppfylle enn artikkel XX(b).13

Ingen paragrafer under artikkel XX bruker uttrykket «ulovlig» om måten produktene er framstilt eller markedsført på. Imidlertid omhandler artikkel XX(d) tiltak:

«necessary to secure compliance with laws or regulations which are not inconsistent with the provisions of this Agreement, including those relating to […] the prevention of deceptive practices.»

Den norske oversettelsen bruker betegnelsen «svikaktig» om det engelske uttrykket «deceptive». Dette kan hevdes å ikke være en helt presis oversettelse. En bedre oversettelse ville vært begrepet «villedende». Det er uansett rimelig å forstå artikkel XX(d) som å åpne for tiltak som forskjellsbehandler lovlige og ulovlige produkter.

Et viktig spørsmål er om en stat kan treffe tiltak mot import av produkter som er framstilt gjennom brudd på nasjonale lover og bestemmelser, men som markedsføres og omsettes på samme måte som produkter som er framstilt i samsvar med nasjonal lovgivning. Formuleringen «ikke uforenelige med bestemmelser i denne Avtale» i artikkel XX(d) kan på den ene siden forstås som å begrense anvendelsen av denne unntaksbestemmelsen til å gjelde de forholdene som er regulert i GATT 1994, altså handel mellom stater. På den andre siden er det opplagt at de prinsipper som WTO bygger på, som åpenhet og forutsigbarhet, forutsetter respekt for lover, slik at en stat ikke kan oppnå en konkurransefordel ved systematisk å unnlate å innføre og etterleve lover. Artikkel XX(d) omfatter forhold ved selve framstillingen av en vare, mer spesifikt immaterialrettskrenkelser; se også artikkel XX(e) om fengselsarbeid. Det er derfor grunnlag for å hevde at GATT gir mandat for å treffe tiltak mot import av produkter som er framstilt gjennom brudd på nasjonale lover og bestemmelser.

1.2 Avtale om tekniske handelshindringer

Mens GATT 1994 regulerer generell handel mellom land, er det TBT-avtalen (Avtale om tekniske handelshindringer) som vil komme til anvendelse dersom WTOs medlemmer innfører obligatoriske krav som produktene må oppfylle dersom import skal tillates. Eksempelvis vil et obligatorisk sertifiseringssystem, der bare tømmer og tømmerprodukter som har et dokument som bekrefter at produksjonen har skjedd i samsvar med en gitt sertifiseringsstandard, være omfattet av TBT-avtalen.

Den sentrale bestemmelsen i TBT-avtalen er artikkel 2.2, som sier (utdrag):

«Members shall ensure that technical regulations are not prepared, adopted or applied with a view to or with the effect of creating unnecessary obstacles to international trade. For this purpose, technical regulations shall not be more trade-restrictive than necessary to fulfill a legitimate objective, taking account of the risks non-fulfillment would create. Such legitimate objectives are, inter alia: national security requirements; the prevention of deceptive practices; protection of human health or safety, animal or plant life or health, or the environment» (egne uth.).

Denne bestemmelsen, som definerer hovedformålet for avtalen, gir samtidig anvisninger for når tekniske handelshindringer kan fungere som legitime handelshindringer. Vi ser videre at den generelle formuleringen «vern av miljøet» ikke er knyttet til samme betingelser som i artikkel XX(g) i GATT 1994. Imidlertid brukes begrepet «nødvendig» ved innledningen til en opplisting av de legitime formålene, og vi skal nedenfor se på hvordan dette begrepet forstås av WTOs tvisteløsningssystem. Det er også relevant å merke seg at begrepet «risiko» («risks») brukes på en måte som må forstås å legitimere eksistensen av tekniske forskrifter som også er handelshindrende.

I tillegg har TBT et vedlegg 1 som definerer sentrale begreper. Det heter her at en teknisk regulering er et

«[d]ocument which lays down product characteristics or their related processes and production methods, including the applicable administrative provisions, with which compliance is mandatory. It may also include or deal exclusively with terminology, symbols, packaging, marking or labelling requirements as they apply to a product, process or production method (egne uth.).

En standard, på den andre siden kjennetegnes ved at etterlevelse ikke er obligatorisk. I en forklarende note til begge disse definisjonene blir det vist til International Organization for Standardization (ISO).14

Det mest interessante for denne artikkelen er uttrykkene «eller deres relaterte prosesser og produksjonsmåter» og «prosess- eller produksjonsmåte». Ut fra ordlyden må det forstås som at TBT-avtalen dekker både karakteristika ved produktet og karakteristika ved «prosess- og produksjonsmåter», også omtalt som PPMs. En PPM kan enten være produktrelatert (eksempelvis dersom sprøytemidler brukt i produksjonen gjenfinnes i det endelige produktet) eller ikke-produktrelatert (eksempelvis tømmer tatt ut med stor miljøskade, som framstår som likt som tømmer tatt ut uten å påføre miljøet særlig miljøskade). Måten tømmeret er hogd på, kan derfor falle innenfor den videre forståelsen av begrepet «prosess- og produksjonsmåter».

I WTOs tvisteløsningssystem har definisjonen av en teknisk regulering blitt funnet å knyttes utelukkende til produktkarakteristikkene.15 Videre er det relevant å peke på at det er stillstand i de politiske forhandlingene om tollpreferanser for miljøprodukter og -tjenester, og om produktmerking for miljøformål, som det ble gitt mandat til i Ministererklæringen fra 2001.16

Det er derfor ikke grunnlag for å si at artikkel 2.2 i TBT, slik bestemmelsen i dag forstås av WTO, gir grunnlag for å skille mellom to tilsynelatende like produkter, avhengig av deres ulike produksjonsmåte.17 Dette må sies å være en innsnevring av rekkevidden av artikkel 2.2 som det ikke er full dekning for i ordlyden. Det må understrekes at prosess- og produksjonsmåter er et kontroversielt tema innenfor WTO, siden særlig utviklingsland frykter at anklager om ulik produksjonsmåte kan bli brukt proteksjonistisk. Vi fant imidlertid ovenfor at GATT 1994 artikkel XX(d) og artikkel XX(e) omfatter forhold ved selve produksjonen av en vare som ikke har betydning for selve varen.

Tekniske reguleringer administrert av ikke-statlige organer kan omfattes av TBT-avtalen (artikkel 3 TBT; se også artikkel 8). Det sentrale her er den faktiske myndigheten til det organet som har ansvar for å sikre effektiv implementering og håndheving av reguleringen. Det heter i vedlegg 1 til TBT-avtalen at et ikke-statlig organ defineres som

«[b]ody other than a central government body or a local government body, including a non-governmental body which has legal power to enforce a technical regulation» (egen uth.).

Ingen ikke-statlige organer innenfor handel med tømmer og tømmerprodukter har en slik juridisk myndighet. Hovedregelen for miljømerking som beskriver livsløp for et produkt (ecolabel), er at dette er frivillige merkeordninger. Merkeordninger for å beskrive produktinnhold er oftest obligatoriske.

Derfor vil ikke TBT-avtalen foreløpig ha relevans for tømmermerkeordninger. Dersom en merkeordning administrert av et interstatlig eller ikke-statlig organ fikk form av en teknisk regulering som statene måtte opptre i samsvar med, ville den omfattes av TBT dersom det organet («recognized body») som er gitt myndighet til å sikre gjennomføring av ordningen, har juridisk håndhevingsmyndighet til å sikre etterlevelse.

Vi skal til sist analysere TBT-Avtalens artikkel 2.4. Denne bestemmelsen sier at statene skal etterleve internasjonale standarder

«except when such international standards or relevant parts would be an ineffective or inappropriate means for the fulfilment of the legitimate objectives pursued, for instance because of fundamental climatic or geographical factors or fundamental technological problems» (egen uth.).

Både Avtalen om offentlige innkjøp artikkel XXIII:2 (se nedenfor) og GATT-avtalen artikkel XX sier at det er forbudt med vilkårlig og urettmessig diskriminering «hvor samme vilkår gjelder». Tilsvarende bestemmelse finnes også i sjette preambulære paragraf til TBT-avtalen, men ikke i en operativ bestemmelse i TBT-avtalen.

Vi kan derfor si at TBT-avtalen – som er funnet å ikke være direkte anvendbar på dagens merkeordninger for tropisk tømmer, men som ikke kan utelukkes at vil kunne få anvendelse18 – eksemplifiserer formuleringen «samme vilkår gjelder». TBT-avtalen tillater nasjonale tekniske reguleringer som er strengere enn det som hjemles i relevante internasjonale krav (både reguleringer og standarder). Dette innebærer altså en skjønnsmargin for statene til å kunne sette spesielle krav til sine tekniske standarder dersom internasjonale standarder ikke er hensiktsmessige som følge av «grunnleggende klimatiske eller geografiske faktorer».

Det synes rimelig å anta at formuleringen «grunnleggende klimatiske eller geografiske faktorer» innebærer at samme vilkår ikke gjelder. Begrepet «grunnleggende» gir en relativt sterk kvalifisering. Det er videre rimelig å forstå formuleringen «grunnleggende klimatiske eller geografiske faktorer» slik at forutsatt at vi har en situasjon hvor disse faktorene spiller inn, kan det argumenteres for at internasjonale standarder vil være et «lite effektivt eller uhensiktsmessig middel» sammenlignet med særegne nasjonale standarder.

Denne klargjøringen er nødvendig fordi det ikke er noen rapport fra tvisteløsningssystemet som har søkt å klarlegge denne formuleringen. Det er imidlertid en tvist som har søkt å klarlegge formuleringen «lite effektivt eller uhensiktsmessig middel» i TBTs artikkel 2.4.19 Ankeorganet skiller mellom tiltakenes «resultat» og tiltakenes «natur» for å operasjonalisere begrepene «lite effektivt» og «uhensiktsmessig».

Spørsmålet er videre om denne ordlyden kan bidra til å belyse formuleringen «samme vilkår gjelder», som blant annet er brukt i innledningen til artikkel XX i GATT 1994. Når samme vilkår gjelder, må dette forstås å innebære at forholdene i to stater ikke må være vesentlig forskjellige.

For å vise relevansen av denne drøftingen for vår generelle analyse kan det være nyttig å presentere et typetilfelle. En situasjon hvor et land er i ferd med å ødelegge de siste rester av sin regnskog (eller annen sårbar skog) slik at naturgitte prosesser gjennomgår en merkbar endring, med mer flom, erosjon og tørke, må hevdes å være en situasjon som dekkes av formuleringen «grunnleggende klimatiske eller geografiske faktorer». I et slikt tilfelle må det altså etter TBT-avtalens formuleringer være tillatt å ikke etterleve internasjonale standarder. Realiteten, som vi kommer tilbake til i kapittel 4, er at det er relativt svake internasjonale regler for regnskogsbevaring, men uansett viser denne korte gjennomgangen at WTO-regelverket erkjenner at naturressurser, som tømmer som stammer fra visse stater eller visse regioner, kan gjøres til gjenstand for spesiell behandling.

I en gitt situasjon hvor tvisteløsningssystemet skal identifisere under hvilke omstendigheter «samme vilkår ikke gjelder» – en omskriving av innledningen til artikkel XX i GATT 1994 – slik at forskjellsbehandling kan forsvares, er det derfor relevant å vise til ordlyden i TBT-avtalens artikkel 2.4. En slik tolkning ved å trekke inn andre WTO-avtaler er i samsvar med Wien-konvensjonen om traktattolkning, som sier i artikkel 31.2 at en traktat skal tolkes i sin kontekst, det vil si i lys av andre avtaler som ble inngått samtidig med den pågjeldende traktat og som relaterer seg til denne. Alle avtaler som er vedlegg til WTO-avtalen, relaterer seg til hverandre.

Det sentrale spørsmålet gjenstår, nemlig om unntaksbestemmelsene i GATT-avtalen kan forstås å gi importørstaten tilstrekkelig sikre argumenter med basis i hele WTO-regelverket til å imøtegå anklager om vilkårlig eller urettmessig diskriminering dersom staten ikke vil importere visse typer tømmer fra en stat som framviser betydelige forskjeller i «grunnleggende klimatiske eller geografiske faktorer» fra andre stater, som ikke er preget av avskoging. Før vi kan svare på dette spørsmålet, er det nødvendig å analysere forhold i praksisen fra WTOs tvisteløsningsorganer. Først skal imidlertid to andre WTO-avtaler kort introduseres.

1.3 Avtale om offentlige innkjøp

Som de øvrige WTO-avtalene bygger Avtalen om offentlige innkjøp (GPA) også på prinsippene om «nasjonal behandling» og «mest begunstigede land». Unntaksbestemmelsen i artikkel XXIII:2 i GPA gir anledning til å treffe tiltak for å verne menneskers, dyrs og planters liv eller helse, offentlig moral eller hindre varer fra fengselsarbeid.

Det er også verdt å merke seg at GPA i artikkel 5 tillater spesiell og differensiert behandling av utviklingsland, herunder å «fremme etablering eller utvikling av innenlandsk industri, herunder utvikling av små-industri og håndverk på landsbygden eller i tilbakeliggende strøk, samt økonomisk utvikling av andre sektorer av økonomien» (artikkel 5(b)). Dette innebærer at en innkjøpende stat kan aktivt søke å finne eksempelvis tømmerprodukter som er forsvarlig hogd.

Regjeringens Handlingsplan 2007–2010 Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser «stiller krav til statlige etater og virksomheter om å ikke benytte tropisk tømmer».20 Gjennom å spesifisere at det ikke skal benyttes tropisk tømmer, kan Handlingsplanen forstås å være diskriminerende mot stater som eksporterer tropisk tømmer. Handlingsplanen har møtt motstand,21 men har ikke resultert i (trusler om) at Norge trekkes inn for WTOs tvisteløsningssystem. Tiltak i andre sammenlignbare stater, som Storbritannia, Danmark og Nederland, inkluderer alle typer tømmer, ikke bare tropisk tømmer. Videre krever disse at innkjøp skal skje gjennom å «actively seek to purchase timber from legal and sustainable sources» (UK); gjennom «voluntary guidelines» som inkluderer sosiale krav (DK); og handle fra «verifiable sustainable sources» (NL).22

1.4 Avtalen om beskyttelsestiltak

Avtalen om beskyttelsestiltak («safeguards») er også en del av Annex 1A til WTO-avtalen. Avtalen kan forstås som en utdyping av artikkel XIX i GATT 1994, som har tittelen «Krisetiltak vedrørende import av visse varer».

Det er en bestemmelse i Avtalen om beskyttelsestiltak som kan ha betydning innenfor vår drøfting. Grunnen til dette er at som alternativer til et generelt importforbud finnes det individuelle avtaler som inngås mellom eksportør- og importørstater for å forby handel med tømmer og tømmerprodukter dersom det ikke kan bevises – gjennom merking eller medfølgende dokumentasjon – at tømmeret er tatt ut på lovlig måte.23 Dette er en form for frivillig eksportbegrensning.

Artikkel 11 i Avtalen om beskyttelsestiltak heter «Forbud mot og avvikling av visse tiltak». Artikkel 11.1(b) sier at et medlem (utdrag)

«shall not seek, take or maintain any voluntary export restraints, orderly marketing arrangements or any other similar measures on the export or the import side. These include actions taken by a single Member as well as actions under agreements, arrangements and understandings entered into by two or more Members».

To fotnoter er benyttet, en som forklarer mer om importkvoter, og en som forklarer mer om «lignende tiltak», eksempelvis «moderasjon ved eksport». Innebærer artikkel 11.1(b) at stater som inngår slike avtaler om å bekjempe handel med ulovlig hogd tømmer og tømmerprodukter, handler i strid med WTO-regelverket?

I artikkel 11.1(c) presiseres det at et slikt forbud «gjelder ikke tiltak som et medlem søker å treffe, treffer eller opprettholder i henhold til andre bestemmelser i GATT 1994». Unntaksbestemmelsen i GATT artikkel XX er blant disse bestemmelsene. Det er derfor ikke grunnlag for å si at artikkel 11.1(b), som i prinsippet forbyr frivillige eksportbegrensningstiltak, er i strid med WTO-regelverket, forutsatt at slike tiltak er inngått med det formål å hindre salg av ulovlig hogd tømmer, og slik sikre overholdelse av lover og bestemmelser i opprinnelsesstaten.

Om en tilsvarende argumentasjon også kan anvendes på tømmer og tømmerprodukter som stammer fra miljøskadelig hogst, vil vi komme tilbake til i kapittel 4.

1.5 Oppsummering

Gjennomgangen viser at miljø- og lovlighetshensyn er relevante i de respektive WTO-avtalene. Det kan også merkes at menneskerettighetshensyn er tillagt vekt, eksempelvis gjennom GATT-avtalens artikkel XX(b) («menneskers liv og helse») og XX(e) (fengselsarbeid). Slike hensyn kan begrunne unntak fra de generelle bestemmelsene. Siden WTO faktisk tillater andre hensyn enn frihandel, står ikke organisasjonen for en ren frihandelslinje. Det sentrale er når sentrale hensyn får en slik betydning at et handelsregulerende tiltak for å ivareta disse hensynene kan finnes å være legitimt. Her har WTOs tvisteløsningssystem bidratt til å avklare noen av de sentrale bestemmelsene i GATT-avtalens artikkel XX.

2 Vurderinger i WTOs tvisteløsningssystem

Følgende temaer, som oppfattes som mest relevante, vil bli analysert i dette underkapitlet: For det første, betydningen av forbrukerpreferanser for å skille mellom to tilsynelatende like produkter som er framstilt på ulik måte. For det andre, hvorvidt en stat kan treffe tiltak som har effekter primært utenfor egen territoriell jurisdiksjon. For det tredje, hva som ligger i «nødvendig» og «relatert til», herunder hvorvidt det finnes alternative tiltak, som i mindre grad er diskriminerende og handelshindrende. For det fjerde, hvorvidt en stat vil kunne ha fordel av å unnlate at lover og konvensjoner etterleves, slik at virksomhet i denne staten faktisk vil ha en konkurransefordel framfor virksomhet i andre stater som foregår i lovlige og ordnede former. For det femte, hvordan statenes øvrige internasjonale forpliktelser blir tatt hensyn til. For det sjette, hvilken vekt som legges på koordinerte produktkrav mellom stater.

Disse seks forholdene forstås å være sentrale i en vurdering av hvorvidt en stat kan innføre handelsrestriksjoner eller importforbud uten å komme i konflikt med WTO-bestemmelsene. Formålet med analysen er å få en forståelse av det som vurderes som mest relevant for å forstå hvordan WTOs tvisteløsningssystem har klarlagt bestemmelsene i de ulike avtalene, i samsvar med Tvisteløsningsavtalens artikkel 3.2. Slik klarlegging er ikke tolkning, noe som er forbeholdt statene, i henhold til artikkel IX:2 i WTO-avtalen.

2.1 Kan ulik produksjonsmåte bety at produktene er «ulike»?

Det helt sentrale prinsippet i WTO er at «like» produkter ikke skal kunne forskjellsbehandles, men det er anledning til å forskjellsbehandle produkter dersom disse forstås å ikke være like.

Forbrukerpreferanser for å skille mellom to tilsynelatende like produkter som er produsert på ulik måte, er anerkjent av Ankeorganet.24 Ankeorganet gav her en ikke-uttømmende liste over kriterier for å vurdere om to produkter er «like» eller «ikke like», bestemt ut fra produktets egenskaper, sluttbruk, forbrukerpreferanser og -vaner, samt tollklassifisering. Det er særlig punktet om forbrukerpreferanser og -vaner som er sentralt. Det er rimelig å anta at forbrukerne faktisk vil oppleve tropiske tømmerprodukter som verken kan verifiseres som lovlig hogd eller sertifiseres som bærekraftig hogd, som å være ulike andre tømmerprodukter.

Ankeorganet sier ikke eksplisitt at det er bare dersom alle fire kriteriene er oppfylt at produkter ikke kan oppfattes å være like. Likevel indikerer uttrykket «tilnærming» («approach»), som benyttet av Ankeorganet i avsnitt 101, og uttrykket «grupperinger» («groupings») i avsnitt 102 at de fire kriteriene må ses i sammenheng. Forbrukerpreferanser kan tillegges betydelig vekt, men neppe begrunne alene at to produkter som ellers framstår som like, skal regnes som «ulike» produkter.

2.2 Tillater WTO at stater treffer tiltak som har effekt utenfor egen jurisdiksjon?

Tiltak som har som formål å ha effekt i områder utenfor egen geografiske jurisdiksjon, er relevant innenfor regnskogsbevaring, som det er internasjonal enighet om at har stor betydning for å unngå betydelige klimaendringer.

Ankeorganet uttalte i rekesaken:

«It is not necessary to assume that requiring from exporting countries compliance with, or adoption of, certain policies (although covered in principle by one or another of the exceptions) prescribed by the importing country, renders a measure a priori incapable of justification under Article XX.»25

Med andre ord kan det ikke utelukkes at artikkel XX i GATT 1994 kan brukes til å kreve av eksportørstater at de etterlever eller innfører en gitt form for politikk, forutsatt at politikkområdet er dekket av en eller flere av unntaksbestemmelsene.

I Mexico – Soft Drinks vurderte panelet at det ikke var nødvendig å vurdere hvorvidt importørstaten (Mexico) gjennom den omstridte «soft drink tax» kunne bidra til å sikre USAs etterlevelse av lover i henhold til artikkel XX(d) siden panelet allerede hadde funnet at kravene ikke var oppfylt for at Mexico kunne påberope seg at tiltaket falt innenfor denne unntaksbestemmelsen,26 og denne vurderingen ble støttet av Ankeorganet.27 Disse rapportene endrer ikke vurderingen ovenfor.

Det må derfor hevdes at det ikke er grunnlag for å hevde at WTOs unntaksbestemmelser bare kan representere en legitim basis for å treffe tiltak mot fenomener som geografisk er begrenset til den staten som treffer tiltaket. Dette er av betydning i spørsmål om internasjonale miljøproblemer, inklusive klimaendringer.

2.3 Identifisering av «alternative» tiltak

I enhver tvist som legges fram for WTOs tvisteløsningssystem, er det sentralt å avklare hvorvidt det finnes alternative tiltak som er like effektive og mindre handelsbegrensende enn de omstridte tiltakene.28

Tvisteløsningsorganene har understreket at unntaksbestemmelsenes selvstendige betydning på ingen måte kan reduseres som følge av at de er unntak fra de generelle reglene.29 Videre sier Ankeorganet at følgende må tas med i vurderingen av et tiltak: «the nature of the risk, the objective pursued, and the level of protection sought. It ultimately also depends on the nature, quantity, and quality of evidence existing at the time the analysis is made.»30 Ankeorganet har videre erkjent at et importforbud kan være nødvendig for å oppnå viktige miljømålsettinger basert på kvantifiserbare framskrivinger grunnet i hypoteser som er testet og understøttet av tilstrekkelige bevis, forutsatt at importforbudet representerer et materielt bidrag («material contribution») til å oppnå målsettingene.31

Det problematiske har ikke vært oppfylling av en eller flere av de spesifikke unntaksbestemmelsene, som artikkel XX(g) («relaterer seg til»)32 og artikkel XX(b) («nødvendig for»).33 Panelet har uttalt at: «[F]ew interests are more ’vital’ and ’important’ than protecting human beings from health risks, and that protecting the environment is no less important.»34 Ankeorganet gikk ikke imot dette.35 Hvorvidt dette viser at WTOs tvisteløsningssystem i praksis søker å balansere konkurrerende verdier og interesser, og hvorvidt dette betyr at WTO anerkjenner et proporsjonalitetsprinsipp, har flere akademiske bidrag søkt å kaste lys over.36

Det problematiske har snarere vært hvorvidt tiltaket samsvarer med innledningen til artikkel XX, som vi ovenfor så forbyr tiltak som representerer «vilkårlig eller uberettiget diskriminering mellom land hvor de samme forhold gjør seg gjeldende» eller «skjulte restriksjoner for den internasjonale handel».37 Det er altså innretningen av tiltaket som gjør at tiltaket fungerer enten diskriminerende eller som en skjult restriksjon på internasjonal handel. Det fører for langt å gå inn i de ulike rapportene fra tvisteløsningssystemet, men det synes klart at tiltak som eksempelvis forbyr all import fra en stat innenfor en produktgruppe dersom det bare er noen utvalgte produkter som er problematiske, utgjør et for bredt tiltak. Tiltakene må være knyttet til den enkelte leveranse eller skipslast, forutsatt at disse ikke fyller kravene til verifiserbarhet hva gjelder lovlighet, eller sertifiserbarhet hva gjelder miljøskade.

2.4 Gunstigere konkurransesituasjon ved å «tillate» manglende etterlevelse av lover?

Vi vil i denne drøftingen ta for oss en situasjon hvor en stat som tillater at kommersielle aktører ikke tar hensyn til nasjonale lover og internasjonale konvensjoner, innebærer at denne staten faktisk får en særlig gunstig posisjon innenfor internasjonal handel, som det er i de andre statenes interesse å begrense.

Som eksempel skal vi se på en tvist om USAs antidumpingtiltak mot Canadas tømmereksport fra tvisteløsningssystemet i WTO. Denne saken, som ble løst mellom partene før den ble behandlet av panelet,38 illustrerer at det kan tas særlige hensyn når tømmerhogst skal reguleres. Canada ble anklaget av USA for at tømmerselskapene betalte for lite i avgift til de canadiske provinsene for sine hogstrettigheter. Dermed fikk de en urettmessig konkurransefordel. Statene inngikk en avtale som blant annet sier at tømmer fra tre provinser med særlig stor andel urfolk (Yukon, Northwest Territories og Nunavut) skal holdes utenfor avtalen, og videre at avtalen ikke hindrer betaling eller annen kompensasjon til urfolk («First Nations») for å reise eller imøtekomme krav.

Saken viser at USA mente at det ga en urettmessig konkurransefordel når et selskap i ett land blir unntatt for forpliktelser som et selskap i et annet land må etterleve. Om det er forbudt å legge til rette for en slik urettmessig konkurransefordel, må vurderes individuelt fra sak til sak. Denne saken handlet om betaling for tømmerrettigheter. Resonnementet vil ha relevans også dersom et selskap utnytter et svakt lovverk i ett land for å oppnå en urettmessig konkurransefordel i forhold til selskaper i andre land som har strengere lovgivning og strengere håndheving.

2.5 Hvilke andre forpliktelser tas i betraktning av tvisteløsningssystemet?

Den prinsipielle tilnærmingen til hvorvidt tvisteløsningssystemet tar i betraktning andre internasjonale forpliktelser, finnes i Tvisteløsningsavtalens artikkel 3.2. Denne bestemmelsen sier at formålet for tvisteløsningsordningen er «å klarlegge gjeldende bestemmelser i disse avtalene i samsvar med sedvanerettslige fortolkningsregler i folkeretten». Disse fortolkningsreglene kommer klarest til uttrykk i artiklene 31–33 i Wien-konvensjonen om traktattolkning. Artikkel 31.3 lister opp hva som skal tas i betraktning («into account») ved tolkning, mer spesifikt (a) enighet om ny tolkning, (b) ny praksis som skaper enighet i tolkningen, og (c) enhver internasjonal rettsregel som kommer til anvendelse i relasjonen mellom partene.

Den praktiske tilnærmingen til hvorvidt tvisteløsningssystemet tar i betraktning andre internasjonale forpliktelser, kan besvares ved å se på de ulike rapportene. Hvorvidt andre folkerettslige traktater faktisk blir tatt i betraktning av tvisteløsningsorganene, har variert betydelig i de ulike rapportene. Mens noen av rapportene trekker inn andre internasjonale traktater, primært med det formål å klargjøre sentrale begreper i WTO-avtalene,39 har andre rapporter valgt å ikke trekke inn internasjonale avtaler som regulerer det saksfeltet som er gjenstand for tvisteløsning.40 I dette siste tilfellet, i en tvist om EUs moratorium mot genmodifiserte organismer, valgte tvisteløsningspanelet å ikke trekke inn Cartagenaprotokollen om handel med og bruk av levende genmodifiserte organismer, som er en tilleggsprotokoll til Konvensjonen om biologisk mangfold. Rapporten fra panelet sa blant annet at alle WTO-stater må være part i en traktat for at denne traktaten skulle være «applicable» i henhold til Wien-konvensjonen om traktattolkning artikkel 31.3(c),41 og siden rapporten ikke ble anket, fikk ikke Ankedomstolen mulighet til å vurdere dette temaet. Denne betingelsen fra panelet er blitt kritisert.42

Det er derfor rimelig å hevde at tvisteløsningssystemet primært trekker inn andre traktater for å bistå i tolkningen av begreper fra de ulike WTO-avtalene. Det er i langt mindre grad vanlig at tvisteløsningssystemet trekker inn andre traktater for å identifisere om forpliktelsene etter disse traktatene kan påvirkes av en lojal etterlevelse av forpliktelsene etter en WTO-avtale.

2.6 Vurderinger av felles internasjonale standarder

Det siste forholdet som kort skal analyseres, er i hvilken grad tvisteløsningssystemet har pekt på at felles standarder eller reguleringer og konsistens skal anvendes.

I en sak som handlet om bevaring av truede arter, fant Ankedomstolen at USAs påbud om at rekefiske skulle skje slik at skilpadder kunne unnslippe, falt innenfor artikkel XX(g).43 Utformingen av lovgivningen var likevel egnet til å diskriminere, og utgjorde et skjult handelshinder. Panelets observasjon om at kravene i importstatene måtte være mest mulig samsvarende, og at «it would be impossible for exporting Members to comply at the same time with multiple conflicting requirements»44 ble ikke korrigert av Ankedomstolen.

Det synes derfor rimelig å hevde at det er høyst relevant hvorvidt tiltak for å sikre ivaretakelse av viktige hensyn koordineres mellom ulike stater.45 En eksportørstat bør i størst mulig grad ha like regler å forholde seg til. Ulike løsninger i ulike importstater vil med all sannsynlighet møte større motstand blant WTOs medlemsstater, og kan av WTOs tvisteløsningssystem bli funnet å være i strid med en eller flere WTO-avtaler.

2.7 Oppsummering

Gjennomgangen viser samlet sett at det er avgjørende for at et handelshindrende tiltak ikke skal bli funnet å være i strid med WTO-bestemmelsene, at det er tilstrekkelig presist innrettet og tilstrekkelig koordinert med andre stater, slik at det skapes forutsigbarhet.

Vi har i drøftingen ovenfor ikke sett på hva som kreves for at et verifiseringssystem for å sikre lovlighet eller et sertifiseringssystem for å sikre mot miljøskade ikke skal oppfattes som for byrdefullt for en eksportørstat. Det er rimelig å forvente at en eksportørstat ikke selv må bære de økonomiske byrdene med å innføre og håndheve slike systemer, men at det skjer gjennom støtte fra importørstater. Det vil nå bli sett på ulike nasjonale lover, direktivforslag og avtaler mellom tømmereksportørstater og tømmerimportørstater for hvordan dette håndteres.

3 Lover, reguleringsforslag og bilaterale avtaler for å hindre (salg av) ulovlig hogd tømmer

Nasjonale lover og bilaterale avtaler som inngås mellom stater med det formål å fremme bedre skogforvaltning, er virkemidler for å hindre salg av ulovlig hogd tømmer. Det understrekes at denne gjennomgangen ikke tar sikte på å være uttømmende, men å løfte fram forhold i den nasjonale og internasjonale rettsutvikling som er relevante for å forstå hvorvidt WTO-avtalen kan hindre stater fra å innføre handelsbegrensninger for visse typer tømmer. Videre er gjennomgangen nedenfor kun knyttet til ulovlig tømmer, ikke miljøskadelig (eller ikke-bærekraftig hogd) tømmer.

Først blir USAs «Combat Illegal Logging Act» analysert. Deretter gjennomgås kort EUs forslag til en regulering om et «due diligence»-system for skogaktører, og til sist omtales EUs partnerskapsavtaler med utvalgte stater og frihandelsavtalen mellom USA og Peru. Mest plass vies Combat Illegal Logging Act, siden denne er den første lov vedtatt mot ulovlig hogd tømmer og tilhørende produkter.

Det er valgt å ikke fokusere på Norge. Selv om flere regjeringer har uttrykt klare ønsker, har det ikke blitt fremmet konkrete lovforslag. To regjeringer har vurdert muligheten for å forby import av ulovlig hogd tømmer samt muligheten til å begrense/stanse handelen med ikke-bærekraftig hogd tropisk trevirke.46 En utredning gjennomført av Miljøverndepartementets egne jurister peker på fem mulige tiltak: (i) importforbud; (ii) merkekrav; (iii) dokumentasjonskrav; (iv) rett til miljøinformasjon; (v) straff for import av tømmer i strid med eksportlandets regler.47 Hovedkonklusjonen er at importforbud er det vanskeligste av disse fem mulige tiltakene. Norges generelle posisjon er å slutte seg til EUs ulike initiativer, som presenteres under, etter en gjennomgang av USAs.

3.1 Importforbud av ulovlig hogd tømmer – kan USAs nye lov være en modell?

Combat Illegal Logging Act (loven) ble vedtatt av Kongressen 15. mai 200848 (US Congress 2008). Dette er en lov som etter § 3372(a) omhandler forbud mot

«import, eksport, transport, salg, mottak, erverv eller kjøp av alle [viltvoksende] planter som er (i) hentet ut i strid med enhver lov som søker å beskytte slike planter, eller som regulerer tyveri av planter; uttak av planter fra vernede områder; uttak av planter fra spesielt identifiserte områder; og uttak av planter uten påkrevd tillatelse, eller i strid med slike tillatelse, (ii) hentet ut uten betaling av passende avgifter som nedfelt i lov, eller (iii) eksportert eller videresendt i strid med enhver begrensning nedfelt i enhver stats lovgiving».

Denne loven omhandler bare lovlighet, og ikke miljøhensyn. Videre identifiserer den ikke tropisk tømmer direkte. Dette innebærer at den i mindre grad risikerer å bli anklaget for å være diskriminerende, sammenlignet med en ordlyd hvor visse typer tømmer var identifisert. Det vil nå bli vurdert om loven er utformet på en måte som innebærer at den er i samsvar med WTO-regelverket. Selv om loven konsekvent bruker uttrykket «plante», faller både tømmer og «tømmerprodukter» inn under det videre begrepet «plante».

Først vil loven slik den nå er formulert, bli analysert. Deretter blir det vurdert om det vil være en for stor byrde på opprinnelsesstaten å skulle bekrefte lovlighet gjennom å utstede en lovlighetserklæring basert på aktiv verifisering.

Loven stiller ingen merkekrav, og det er derfor naturlig å analysere loven ut fra GATT-avtalen, med særlig vekt på unntaksbestemmelser i GATT-avtalens artikkel XX. Tiltaket må også oppfylle innledningen («chapeau») til artikkel XX, ved at tiltaket ikke må utgjøre en vilkårlig eller urettmessig diskriminering mellom land hvor de samme forhold gjør seg gjeldende, eller representere skjulte restriksjoner for den internasjonale handel. Vi skal først analysere om loven faller innenfor unntaket i artikkel XX(d), og deretter om loven faller innenfor kravene i innledningen til artikkel XX.

Det er importøren som etter § 3372 (f) skal «arkivere («file») en erklæring inneholdende navnet på planten, plantens verdi og mengde, og landet planten er blitt hentet fra». Denne erklæringen sier altså ikke noe eksplisitt om lovlighet, eksempelvis en bekreftelse fra relevante myndigheter i den staten planten er hentet fra, om at planten er høstet lovlig. Slik loven er formulert, er det ingen vesentlige administrative krav til myndighetene, men det faktum at loven unnlater å kreve en lovlighetserklæring, kan også sies å være en mulig svakhet ved loven, gitt at formålet er å hindre innførsel til USA av planter (tømmer) som er hogd ulovlig. Det er rimelig å hevde at loven i seg selv ikke rommer en tilstrekkelig garanti mot at ulovlig hogd tømmer importeres til USA, rett og slett fordi loven ikke krever en bekreftelse på at tømmeret har vært lovlig hogd. Siden loven handler om å «beskytte planter», er det sannsynlig at både GATT artikkel XX(b) og XX(g) kan bli vurdert i en eventuell tvist.

Det skal nå analyseres hvorvidt loven utgjør en vilkårlig eller urettmessig diskriminering. Det er ikke grunnlag for å hevde at tiltaket gjør forskjell på tømmer med opprinnelse i USA og tømmer med opprinnelse i andre stater. Et relatert spørsmål er om det er rimelig at det brukes betydelige ressurser på å informere aktører med tilhold i USA om innholdet i loven, men at det ikke brukes like store ressurser på å informere aktører med tilhold utenfor USA. Siden det er de aktørene som faktisk importerer tømmeret til USA, synes det rimelig at informasjonen rettes mot disse aktørene framfor at den i like stor grad rettes mot statene hvor tømmeret tas ut.

Videre er det et krav i artikkel XX at tiltaket ikke skal innebære en skjult restriksjon på den internasjonale handel. Også her må svaret være at det er mulige problemer med en lov som primært har søkt å fremme verneformål, men der lovens formål likevel så tydelig er knyttet til ulovlig hogd tømmer. Det synes rimelig å hevde at ulovlig hogd tømmer søkes begrenset gjennom loven, men at dette i beste fall skjer indirekte, og det er vanskelig å se at loven utgjør en skjult restriksjon på den lovlige internasjonale handelen.

Spørsmålet om Combat Illegal Logging Act er i samsvar med WTO-regelverket, synes derfor å kunne besvares bekreftende siden ansvaret for å ha tilstrekkelig dokumentasjon ligger hos aktørene, ikke hos statene. Det er ikke sannsynlig at de minimumskravene som loven setter, kan bidra til en vridning av den internasjonale handelen.

Hovedproblemet med loven er knyttet til hvorvidt domstoler i USA kan utøve ekstraterritoriell jurisdiksjon. Slik loven er utformet, må et lovbrudd påtalt av en domstol i USA være direkte avledet av et lovbrudd imot andre staters lover for handlinger begått i disse statene. En domstol i USA kan bli bedt om å ta stilling til hvorvidt et lovbrudd mot en annen stats lover har funnet sted i denne staten, uten at det foreligger en rettskraftig dom fra denne staten. En domstol i USA kan også bli bedt om å vurdere en dom fra en annen stats domstol. Det kan ikke utelukkes at det kan komme anklager om at domstoler i USA blander seg inn i andre staters suverenitet dersom domstoler i USA overprøver rettskraftige dommer fattet av domstoler i andre stater.

Vi vil nå gå over til spørsmålet om hvorvidt det ville vært en for stor administrativ belastning på statene hvor planten stammer fra, at myndighetene i disse statene må utstede en bekreftelse på at hogsten har skjedd i samsvar med lov, altså et krav utover det som ligger i lovens ordlyd. Dette er vanskelig å besvare på generelt grunnlag, men noen forhold kan trekkes fram.

For det første, ut fra lovens ordlyd, stilles det ingen formelle krav til lovverket i den aktuelle staten. Loven fastslår bare at det ikke er tillatt å høste og selge videre planter (tømmer) som er hentet ut i strid med relevante vernelover, lover som fastlegger avgifter, eller lover som regulerer andre forhold. For det andre pålegger loven ingen tiltak for å sikre en tilfredsstillende overvåking av hogsten. For det tredje må loven forstås slik at det er påtalemyndigheten i USA som sitter med bevisbyrden for at loven er krenket. Bevisbyrden i EUs forslag til regulering må forstås å være motsatt, men bare i de tilfeller hvor en aktør faktisk bes om å framlegge dokumentasjon.49

Utsteding av en lovlighetserklæring vil innebære en ekstra administrativ belastning for opprinnelsesstatens myndigheter. Dette kan imøtekommes ved at alle utgifter knyttet til å etablere et system for å kunne avgi en lovlighetserklæring sikres gjennom ekstra økonomiske og administrative ressurser – fortrinnsvis utenfra. Generelt må statene antas å være interessert i å redusere omfanget på ulovlig hogst. Samtidig er det vanskelig å fastslå om en ordning i en importørstat som krever lovlighetserklæringer, kan innebære at handelen vris fra eksportørstater med systemer for lovlighetserklæringer til eksportørstater uten systemer for lovlighetserklæringer, og at sistnevnte stater vil gå til sak i WTO for forskjellsbehandling. Slike stater vil likevel ikke ha en sterk sak dersom de skulle reise sak mot USA for WTOs tvisteløsningssystem.

3.2 EUs forslag om en regulering for et «due diligence»-system for skogaktører

Europaparlamentet har foreslått at EU-kommisjonen fremmer «et omfattende juridisk rammeverk for å hindre omsetning av tømmer og tømmerprodukter fra ulovlige og destruktive kilder på markedet».50 Her ser vi at «destruktive» blir brukt sammen med «ulovlige». Dette må forstås som at Europaparlamentet ikke ser det som hensiktsmessig å skille mellom disse to. Det kan hevdes at «destruktiv» og «miljøskadelig» hogst for en stor del er overlappende, men «destruktiv» har mer dramatiske konnotasjoner enn «skadelig».

Svaret på Europaparlamentets henstilling kom fra EU-kommisjonen i oktober 2008. EU-kommisjonen erkjenner at FLEGT («Forest Law Enforcement, Governance and Trade») ikke er tilstrekkelig for å hindre ulovlig hogst, og foreslår en regulering som nedfeller forpliktelsene for enhver som introduserer tømmer og tømmerprodukter på EU-markedet, med en overvåkingsmekanisme for å sikre at forpliktelsene etterleves.51 Et såkalt «due diligence»-system er spesifisert i artikkel 4.1(a)(v)) og krever at aktørene framlegger dokumentasjon på at tømmeret er hentet ut i samsvar med kravene i den respektive lovgivning. Hvor ofte det faktisk vil skje at en aktør involvert i omsetning av tømmer eller tømmerprodukter vil – på forlangende og uten forhåndsvarsel – avkreves dokumentasjon på at tømmeret er lovlig hogd, sier forslaget til regulering ikke noe om. Det må samtidig antas at i de tilfeller hvor slik dokumentasjon blir avkrevd, vil nettopp dette være vanskelig å skaffe. På den andre side viser det seg at det i mange stater ikke er vanskelig å skaffe falske dokumenter som framstår som ekte.52

Den eller de som er ansvarlig for handelen med plantene, må kunne bevise – men bare på forlangende – at hogsten har skjedd i samsvar med den aktuelle stats lovgivning. I utredningen som vurderte de ulike tiltakene opp mot hverandre, heter det at kostnadene for «lovlighetskontroll» vil bli «significant».53 Likevel foretrekkes denne løsningen framfor eksempelvis en løsning som tilsvarer Combat Illegal Logging Act. EU hevder selv at Combat Illegal Logging Act vil møte store vanskeligheter i gjennomføringen, blant annet fordi det er vanskelig å bestemme ulovlighet uten at det samarbeides tett med opprinnelsesstaten.54 Det faktum at tømmeret fraktes via ulike stater før det omsettes på markedet, innebærer at effektiv sporing vanskeliggjøres.55

Dette «due diligence»-systemet legger ansvar på aktørene som på tilbørlig måte skal sikre at det ikke plasseres ulovlig hogd tømmer på EU-markedet. Dette systemet representerer altså ingen garanti mot at ulovlig hogd tømmer plasseres på markedet, men pålegger aktørene å sikre mot at dette skjer.56 Mens utredningen som vurderte ulike forslag mot hverandre, eksplisitt pekte på at det forslaget EU-kommisjonen ønsket å prioritere, ville kreve en sertifisering av en tredjepart,57 er dette ikke en del av EU-kommisjonens forslag.

Ved å bruke uttrykket «plassere på markedet», og ikke «importere», vurderes dette tiltaket å ikke være diskriminerende mot tømmer fra utenfor EU-markedet, siden reguleringen gjelder alle typer tømmer og tømmerprodukter. I beskrivelsen av «due diligence» understrekes det at en «due diligence»-forpliktelse representerer et juridisk krav om årvåkenhet.58 Samtidig vil et stort flertall i 14 EU-stater at EU-lover sikrer («ensure») at tømmer er lovlig.59 Et «due diligence»-system som ikke skal ha noen ekstern verifisering, kan ikke sies å være tilstrekkelig til å oppnå en slik sikring av lovlighet. Samtidig er det ikke grunnlag for å si at forslaget bryter med WTO-avtalen.

3.3 EUs partneravtaler med utvalgte stater

En handlingsplan for Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) ble vedtatt i 2003.60 FLEGT-handlingsplanen legger et grunnlag for inngåelse av avtaler med enkeltstater (Voluntary Partnership Agreements, VPA) om at kun lisensiert tømmer skal kunne importeres lovlig. Ghana og Kongo var de første statene som inngikk en VPA.

Disse avtalene har som mål å fremme bedret skogforvaltning, inklusive etableringen av et «legality licensing scheme» for all eksport av tømmer og tømmerprodukter, der tømmer ikke kan eksporteres til EU uten en bekreftelse på at tømmeret er lovlig hogd. Som vist i kapittel 1.4 ovenfor er det ikke forbudt for stater å innføre frivillige eksportbegrensningstiltak etter GATT 1994, forutsatt at slike tiltak er inngått med det formål å sikre overholdelse av lover og bestemmelser i opprinnelsesstaten. Forutsetningen er naturligvis at innledningen («chapaeu») til artikkel XX er oppfylt, slik at tiltaket ikke utgjør «vilkårlig eller uberettiget diskriminering mellom land hvor de samme forhold gjør seg gjeldende, eller at de ikke vil innebære skjulte restriksjoner for den internasjonale handel».

3.4 Frihandelsavtalen mellom USA og Peru

USAs tilnærming kommer til uttrykk i frihandelsavtalen mellom USA og Peru. Frihandelsavtalen mellom USA og Peru gir større mulighet for bruk av sanksjoner sammenlignet med VPA-avtalene innenfor EUs FLEGT-initiativ. Avtalen gir blant annet anledning til å nekte adgang for skipslaster med tømmer dersom disse ikke kan verifiseres å være lovlig hogd tømmer,61 og legger generelt klare forpliktelser på Peru. Avtalen kan forstås å romme et eksportbegrensningstiltak for ulovlig hogd tømmer. Også her må det legges til grunn at avtalen ikke er i strid med WTO-regelverket, forutsatt at tiltaket har som formål å begrense omfanget av ulovlig hogst, i henhold til GATT 1994 artikkel XX(d), og også oppfyller kravene i innledningen til artikkel XX.

3.5 Oppsummering

Det er altså flere eksempler på både lovgivning og bilaterale avtaler som gir anledning til å nekte import av tømmer og tømmerprodukter dersom hogsten har skjedd ulovlig.

4 Forholdet mellom WTO og konvensjoner som regulerer skog

Vi skal nå identifisere hvorvidt det finnes lover eller bilaterale avtaler som gir anledning til å nekte import av tømmer og tømmerprodukter dersom hogsten er skadelig for menneskers, dyrs eller planters liv eller helse (GATT 1994 artikkel XX(b)), eller for å sikre bevaring av uttømmelige naturressurser, gitt at tiltakene blir gjennomført i samband med restriksjoner på innenlandsk produksjon og etterspørsel (GATT 1994 artikkel XX(g)).

For å gjennomføre denne analysen er det nødvendig å få en mer presis oversikt over det internasjonale arbeidet for skogbevaring. Først vil det bli gitt en oversikt over fire avtaler. Deretter skal vi kort se hvordan forholdet mellom handel og miljøkonvensjoner er blitt vurdert av WTO.

4.1 Avtaler

En kort presentasjon av to sentrale konvensjoner følger først, før det gis en kort innføring i en avtale som ennå ikke er trådt i kraft, og en avtale som ikke er bindende.

De to mest kjente konvensjonene som også regulerer skog, er CITES-konvensjonen og Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD). CITES forbyr handel med truede arter, som står oppført på ulike lister. I motsetning til CITES, som må forstås å gi klare forpliktelser, er CBD en rammekonvensjon, som bruker formuleringer som «under hensyntagen til sin nasjonale lovgivning» (artikkel 8j) og «dersom dette lar seg gjøre» (artikkel 19.1) når forpliktelsene spesifiseres. Slike relativt sett vagere formuleringer betyr imidlertid ikke at CBD ikke er av stor betydning også for skogbiodiversitet. Et «program for skogbiodiversitet» følges opp av Partskonferansen til CBD.62 Frivillige sertifiseringsordninger for bærekraftig skog omtales, men også her brukes formuleringen «as appropriate» hyppig.63 Dette indikerer at det ikke er en tilsvarende bred internasjonal enighet om legitime tiltak mot miljøskadelig hogst, antakelig fordi produsentlandene frykter at miljøtiltak kan brukes proteksjonistisk. Det kan virke som om den internasjonale enigheten er større om legitime tiltak mot ulovlig hogst som diskutert i kapittel 3.

En bindende avtale som spesifikt regulerer tropisk tømmer, er Den internasjonale avtalen om tropisk tømmer (ITTA), som ble revidert for andre gang i 2006, og som ennå ikke har trådt i kraft.64 Som første internasjonale, bindende avtale bruker ITTA 2006 begrepet «illegal» i artikkel 1(n). Denne formuleringen, som ikke nedfeller forbud, men bare bedret administrativ kapasitet, viser at bestemmelser knyttet til ulovlighet er vagt formulert.

Også de bestemmelsene som er knyttet til miljø, som artikkel 1(j), (o), (q) og (r), bruker vage formuleringer som «encouraging» og «promoting». En de lege ferenda-betraktning rundt pågående arbeid i ITTO indikerer at det ikke er utsikter til betydelige gjennombrudd for bestemmelser som forbyr miljøskadelig hogst eller som påbyr sertifiseringsordninger for å sikre mot miljøskadelig hogst.65

Som sett ovenfor kan tiltak som har effekt utenfor egen jurisdiksjon, anerkjennes av WTOs tvisteløsningssystem. En slik forståelse ligger også i fjerde preambulære paragraf i fortalen til ITTA 2006, som sier at alle stater har ansvar (utdrag)

«to ensure that activities within their jurisdiction and control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction …»

Dette hensynet må antas å bli stadig mer relevant i årene framover, som følge av at vern av skog vil begrunnes enda klarere ut fra klimaargumenter. Som følge av (særlig den tropiske) skogens evne til å binde CO2 og bidra til fotosyntesen vil stater med store skogområder kunne hente både moralsk og økonomisk støtte i sine bestrebelser på å verne skog og ikke tillate kommersiell hogst. Et vanskelig spørsmål er hvor sterk forbindelsen mellom «aktiviteter» og «skade» må kunne påvises å være for at statene kan pålegges å forby hogst.

FN vedtok i desember 2007 en ikke-bindende avtale som regulerer alt tømmer.66 Avtalen omhandler både ulovlighet og miljø. Selv om avtalen ikke er bindende, er det relevant å kjenne til hvordan den regulerer tømmer. Knyttet til ulovlighet sier avtalen i artikkel 7(h–j) hvilke tiltak statene bør («should») treffe, inklusive for bekjempelse av «illicit international trafficking» og «illegal practices».

Den ikke-bindende avtalen er mindre spesifikk hva gjelder miljø. Artikkel 7(l) sier at statene bør dele erfaringer innenfor «bærekraftig forvaltede skoger», men sier ikke noe om hvordan det kan fastslås at skogen er «hogd på en slik måte at hogsten utgjør et alvorlig miljøproblem». Det er derfor grunnlag for å si at også i en internasjonal avtale som statene forhandler fram i den visshet om at den skal være ikke-bindende, er ordlyden relativt generell og vag.

Som en oppsummering er det grunnlag for å hevde at med unntak for arter som står på CITES-listene, er ikke ordlyden i de FN-konvensjonene som regulerer skog, så presis og bindende at det kan sannsynliggjøres at disse vil bli tatt hensyn til av WTO, verken innenfor tvisteløsningssystemet eller innenfor de politiske organene. Før vi forlater dette temaet, er det likevel grunnlag for å spørre om WTO – på eget initiativ – kan sikre at miljøhensyn blir tatt tilstrekkelig hensyn til.

4.2 WTOs vurdering av forholdet mellom handel og miljøkonvensjoner

Tvisteløsningsorganene i WTO kan bruke andre konvensjoner til å avklare begreper i WTO-avtalene, men det er ikke vanlig at tvisteløsningsorganene trekker inn andre traktater for å identifisere om forpliktelsene etter disse traktatene kan påvirkes av forpliktelsene etter en WTO-avtale. Videre ble det nevnt innledningsvis at forhandlingene i WTOs komite om handel og miljø (CTE) vedrørende tollpreferanser for miljøprodukter og -tjenester og produktmerking for miljøformål, inklusive PPMs, er vanskelige.67 CTE har derfor ikke maktet å følge opp Doha-erklæringen på tilfredsstillende vis.

Samtidig er det verdt å merke seg at CTE har et relativt omfattende og åpent mandat. Det overordnede mandatet til CTE er gitt i Ministerkonferansen i Marrakech i 1994: «Å gi råd om hvorvidt det er nødvendig med endringer i bestemmelsene i det multilaterale systemet …»68 Mandatet gir altså muligheter til å gi råd om endring av avtaler. Dersom CTE vurderer det som relevant å sikre mot miljøskade som følge av visse typer hogst, er i prinsippet CTE i stand til å fremme forslag til Generalrådet og Ministerkonferansen om endring av en eller flere avtaler, men dette er ennå ikke blitt gjort.

Det er også i denne sammenheng interessant å merke seg et notat fra CTE-sekretariatet – som ikke lenger er tilgjengelig på WTOs hjemmeside:

«I følge en utbredt oppfatning i CTE, er handelstiltak innenfor en miljøavtale å oppfatte som ’lex specialis’ med forrang over WTO-bestemmelser. Disse vil derfor ikke gi opphav til juridiske problemer i WTO – selv om tiltakene er inkonsistente med WTO-regelverket. Dette er imidlertid ingen definitiv konklusjon og flere usikkerheter gjenstår.»69

Denne vurderingen må – sett under ett – antas å være kontroversiell blant WTOs medlemsstater, selv om det – isolert sett – er rimelig å forstå miljøavtaler som lex specialis i forhold til WTO-avtaler. Det er heller ingen tvil om at WTO-systemet, både tvisteløsningsorganene70 og de politiske fora i WTO,71 vektlegger beskyttelse av miljøet. Samtidig er det mange medlemsstater som frykter at miljøargumentasjon vil bli brukt for proteksjonistiske formål. Nasjonale miljøtiltak som oppfattes å være urettmessig proteksjonistiske, kan bli påtalt av andre WTO-medlemsstater, selv om tiltakene er begrunnet i internasjonale miljøavtaler. Dersom analysen knyttes enda mer spesifikt til miljøskadelig hogst, har vi sett at formuleringene i internasjonale avtaler om miljøskadelig hogst er relativt vage. Det er derfor rimelig å anta at flere av WTOs medlemsstater vil motsette seg at miljøkonvensjoner brukes for å hindre handel med tømmer og tømmerprodukter.

Konklusjonen blir imidlertid mindre absolutt dersom det anlegges en de lege ferenda-tilnærming, som forutsetter at det som følge av større bevissthet om forholdet mellom skogbevaring og klimaendringer vil komme internasjonale avtaler som presiserer miljøskadelig hogst klarere enn hva som har vært tilfelle i de avtalene vi har i dag.

5 Konklusjon

Vi har sett i kapittel 3 at det er en betydelig rettsutvikling med hensyn til å begrense ulovlig hogst. Derimot har den rettslige utviklingen for å søke å begrense miljøskadelig hogst gått langsommere, både nasjonalt og internasjonalt, slik vi har sett i kapittel 4. Hypotesen som ble framsatt innledningsvis om at handelsrestriksjoner er mer krevende å forsvare dersom disse er knyttet til miljøskadelig hogst enn dersom handelsrestriksjonene er knyttet til ulovlig hogst, kan derfor sies å være bekreftet.

Hva gjelder ulovlig hogd tømmer, vil det være en styrke for en stats gjennomslag i WTOs tvisteløsningssystem at argumentasjonen underbygges med økonomiske argumenter. Dersom en stat treffer tiltak for å hindre import av tømmer som har unndratt seg vanlig regulering og vanlige avgifter, må importørstaten kunne underbygge at produsenter fra eksportørstaten har hatt fordel av å unndra seg vanlig regulering og vanlige avgifter. For det første må det dokumenteres at tømmer som hentes ut på denne måten, fritar eksportørene fra utgifter som ville påløpt under lovlig hogst. Videre må det dokumenteres at disse lavere utgiftene gir en direkte konkurransefordel på det internasjonale markedet. Ingen av disse dokumentasjonskravene anses å være vanskelige å imøtekomme.

Selv om det er vanskelig å trekke like klare konklusjoner hva gjelder miljøskadelig hogd tømmer som hva gjelder ulovlig hogd tømmer, kan det ikke utelukkes at en stat som utformer sine tiltak på en tilstrekkelig presis måte, kan møte forståelse for at tiltakene er i samsvar med WTO-regelverket. En forutsetning er at miljøbestemmelsene som staten bruker for å forsvare sine handelsbegrensende tiltak, er forankret i internasjonale traktater, særlig de internasjonale konvensjonene som gir klare forpliktelser. En tvist som involverer en stat som søker å begrense tømmerimport fra en stat som tillater eksport av tømmer som er hogd slik at hogsten representerer en alvorlig skade på miljøet i strid med eksportørstatens internasjonale forpliktelser, er på ingen måte umulig å vinne for importørstaten.

En sentral vurdering i forhold til WTO-regelverket er hvorvidt formålet kan oppnås like effektivt med andre tiltak. Det er i denne sammenheng verdt å sitere Ankeorganet i en sak om Brasil kunne hindre import av regummierte dekk (som har kortere levetid enn nye dekk):

«If the responding Member demonstrates that the measure proposed by the complaining Member is not a genuine alternative or is not ’reasonably available’, taking into account the interests or values being pursued and the responding Member’s desired level of protection, it follows that the measure at issue is necessary.»72

Vi ser her at uttrykket «protection» viser til innenlandske miljøstandarder, men som vi så ovenfor, kan det ikke utelukkes at en stat kan treffe tiltak for å fremme etterlevelse av miljøstandarder også utenfor egen geografiske jurisdiksjon.

5.1 Krav til nasjonale tiltak

For at tiltak skal forstås å være i samsvar med WTO-regelverket, er tiltakenes innretning helt avgjørende. Det vil nå bli presisert noen sentrale krav til slike tiltak. Noen momenter i denne oppsummerende analysen vil bevege seg mot de lege ferenda, med anbefalinger om hva som må gjøres for å komme videre i å utvikle internasjonal enighet.

For det første må begrepsbruken knyttet til miljø presiseres. Selv om begrepet «bærekraftig» har en bred tilnærming, hvor også sosiale forhold tas med, og selv om fortalen til WTO-avtalen anerkjenner bærekraftig utvikling som målsetting for WTO, vil begrepet «miljøskadelig hogst» være mer egnet. Begrepet «miljøskadelig hogst» må forstås å dekke den samme typen hogst som Miljøverndepartementets utredning omtaler som «hogst som det er enighet om at utgjør et alvorlig miljøproblem».73

For det andre bør det arbeides videre med selve klassifiseringen av truede arter på CITES-listene. Det må også utvikles kriterier for hva som er sårbar skog, og kriterier for hvordan hogsten foregår. I denne sammenheng er det relevant å vise til at FNs generalforsamling har vedtatt at 2011 skal være det internasjonale skogåret,74 der arbeid med skogbiodiversitet følges opp av Partskonferansen til CBD,75 men uten noen konkrete initiativer for å vedta internasjonalt bindende regler for å fremme skogbiodiversitet.

For det tredje er det bedre med tiltak knyttet til omsetning enn tiltak utelukkende knyttet til import, siden førstnevnte tiltak også omfatter tømmer hogd nasjonalt, og derfor i mindre grad risikerer anklager om diskriminering mellom nasjonale og utenlandske produsenter. I den sammenheng er det rimelig å forvente at nasjonale myndigheter søker å vise vei. Norske myndigheter synes nå å legge mest vekt på frivillig vern, og det er ingen omtale av sertifisering («Levende skog»-standarden) i den siste stortingsinnstillingen om «Rikets miljøtilstand».76

For det fjerde vil et handelsbegrensende tiltak som gjennomføres isolert, og som ikke samtidig følges av tiltak for å bistå eksportørstatene, står seg dårligere enn helhetlige og koordinerte programmer for å styrke overvåkingskapasiteten. På denne bakgrunn må det bemerkes at antallet stater som vil omfattes av EUs FLEGT-initiativ, øker langsomt.77

For det femte vil ordninger som legger dokumentasjonskravet på dem som plasserer tømmeret på markedet, slik det er eksplisitt formulert i forslaget til EU-regulering og implisitt i USAs Combat Illegal Logging Act, være lettere å få gjennomslag for enn ordninger som legger byrdene for å framskaffe dokumentasjonen på produsentstatene. Merk samtidig at verken forslag til EU-regulering eller Combat Illegal Logging Act innebærer et generelt dokumentasjonskrav, men det kan kreves at man skal kunne redegjøre for tømmerets opphav. Dokumentasjonen må knyttes til den enkelte tømmerlast. Straff kan idømmes i de tilfeller hvor en aktør bevisst bryter lovverket.78 Videre finnes det i bilaterale avtaler betingelser for når import kan hindres. Frihandelsavtalen mellom USA og Peru inneholder et innførselsforbud.79

For det sjette vil ulike sertifiseringsordninger få større utbredelse. Tømmer og tømmerprodukter som ikke har medført miljøskader, vil derfor kunne prioriteres framfor produkter som kan knyttes til miljøskadelig hogst. Tiltak for å redusere den administrative belastningen på produsentstatene og tiltak for å sikre større grad av etterrettelighet vil være en del av denne utviklingen. Umiddelbare krav om at alt tømmer fra en stat skal være sertifisert for å tillates importert til en annen stat, vil sannsynligvis være for byrdefullt – på kort sikt. En bedre oppgave- og utgiftsfordeling mellom eksportør- og importørstater vil være avgjørende for å få forståelse for handelspolitiske tiltak som skiller mellom sertifisert og ikke-sertifisert tømmer, slik at slike tiltak ikke ender opp i en WTO-tvist. Videre kan det ikke utelukkes at Avtalen om tekniske handelshindringer (TBT) blir forstått slik at relaterte prosess- og produksjonsmåter (PPMs) kan inkluderes.80 TBTs definisjoner gir i seg selv ikke grunnlag for å si at produksjonsspesifikke karakteristikker ikke er omfattet av TBT-avtalen.

For det sjuende må alle tiltak gjennomføres med basis i at den geografiske opprinnelsen for tømmeret er uvesentlig, at de tiltakene som iverksettes, er effektive og målrettede for å oppnå formålet om å hindre rasering av regnskog og annen sårbar skog, og at andre tiltak ikke fremmer formålet like effektivt. Et tiltak som retter seg inn mot produkter med en gitt opprinnelse, vil kunne ende opp i en tvist i WTO, en risiko som reduseres ved å iverksette ikke-opprinnelsesspesifikke tiltak. Samtidig sier WTO-avtalen selv at målsettingen for WTO også omfatter å «beskytte og bevare miljøet og å finne bedre virkemidler for å gjennomføre dette».

Disse funnene kan summeres opp i ett sentralt punkt, nemlig at det er behov for både spesifikke, konkrete tiltak for å skape større åpenhet i handelen med tømmer og tømmerprodukter i importørstatene (pådriverrolle), tiltak som søker å bistå eksportørstater i å styrke sin kapasitet (tilretteleggerrolle), og tiltak for bedre kriterier for vern og bruk på internasjonalt nivå (forhandlerrolle). En stat som gjennomfører tiltak før å støtte produsentlandets egen kapasitet til å redusere ulovlig eller miljøskadelig hogst av tropisk tømmer, og som samtidig arbeider med å bevisstgjøre egne importører og konsumenter gjennom både lover og informasjonstiltak, vil kunne få forståelse for sine handelsbegrensende tiltak.

1Hans Morten Haugen er dr.jur. fra Universitetet i Oslo (2006) med en avhandling om retten til mat og WTOs TRIPS-avtale. Han arbeider som førsteamanuensis ved Diakonhjemmet Høgskole. Artikkelen er en revidert og oppdatert versjon av to utredninger, begge skrevet på oppdrag fra Regnskogfondet, én av dem sammen med dr.jur. Christina Voigt. Takk til henne for viktige avklaringer, og til Ole Kristian Fauchald for tilbakemelding på et tidligere utkast. Ansvaret for den endelige artikkelen er naturligvis forfatterens alene.
2Steve Johnsen, «Estimating the Extent of Illegal Trade of Tropical Forest Products», i The International Forestry Review, vol. 5, nr. 3, 2003; WWF, Scale of Illegal Logging Around the World (2004); men se Indufor, Assessment of the Impact of Potential Further Measures to Prevent the Importation or Placing on the Market of Illegally Harvested Timber or Products Derived from Such Timber, Helsinki (2008), s. 16 for et lavere anslag.
3Peruvian Environmental Law Society, Desarrollo e Implementación de Lineamientos de Control de la Extracción Ilegal para un Manejo Forestal Sostenible en el Perú, ITTC(XXXIV)/15, 2003, s. 3.
4Verdensbanken, Sustaining Forests: a Development Strategy. Washington D.C 2004, s. 1.
5Indufor (2008) s. 51.
6Miljøverndepartementet, Internasjonale rammebetingelser for nasjonalt regelverk, 2006 (tilgjengelig hos forfatteren).
7Ibid., s. 3 og 11.
8Stortinget, Innst. S. nr. 116 (2006–2007) Innstilling fra utenrikskomiteen om samtykke til ratifikasjon av Den internasjonale avtale om tropisk tømmer, vedtatt i Genève 27. januar 2006, 2007.
9Stortinget, Innst. S. nr. 122 (2002–03) Innstilling fra utenrikskomiteen om forslag fra Stortingsrepresentantene Heidi Sørensen og Bjørn Jacobsen om miljøsertifisering av tømmer og trevirke, som svar på Dok. nr. 8:144 (2001–2002), 2003; Stortinget, Innst. S. nr. 268 (2004–2005) Innstilling fra utenrikskomiteen om forslag fra stortingsrepresentantene Heidi Sørensen, Bjørn Jacobsen, Siri Hall Arnøy og Hallgeir H Langeland om innføring av midlertidig forbud mot import av tropisk tømmer og trevirke, som svar på Dok. nr. 8:79 (2004–2005) 2005; for uttalelse av statssekretær Heidi Sørensen (SV), se Klassekampen, «Kan ikke love ny Regnskoglov», 26. juli 2008, s. 7.
10Canada – Softwood Lumber, Notification of Mutually Agreed Solution (WT/DS247/2), 2006.
11Uttrykket «tømmerprodukter» forstås her snevert som produkter av tre, ikke alle produkter laget helt eller delvis av tømmer, eksempelvis papir. Merk at Illegal Logging Act i utgangspunktet inkluderer eksempelvis papir, med negativ avgrensning for blant annet produkter som inkluderer litt papir, slik som papiretiketter.
12Richard Bonsi, A.L. Hammett og Bob Smith, «Eco-labels and International Trade: Problems and Solutions», Journal of World Trade vol. 42, nr. 3, 2008.
13Duncan Brack, WTO Implications of an International Timber Licensing Scheme, Chatham House Working Paper, London, 2003, s. 10.
14Se Bonsi et al. (2008), s. 409–411 for en presentasjon av de relevante ISO-standardene.
15EC – Asbestos, WT/DS135/AB/R, 2001, avsnitt 66–70 (merk at «AB» viser til Appellate Body; saker som ikke bruker benevnelsen «AB» er løst før behandling i tvisteløsningsorganet, eller er ikke anket); se også EC – Sardines, WT/DS231/AB/R, 2002, avsnitt 176.
16WTO, Doha Ministerial Declaration, WT/MIN(01)/DEC/1, 2001, avsnitt 31(iii) og 32(iii)).
17Charnovitz, Steve, «Solving the PPMs Puzzle», i Kevin P. Gallagher og Jakob Werksman (red.): The Earthscan Reader on International Trade and Sustainable Development London 2002, s. 231.
18Franz Xaver Perrez, «Risk Regulation, Precaution and Trade», i Daniel Wüger og Thomas Cottier (red.): Genetic Engineering and the World Trade System Cambridge, 2008, s. 266.
19EC – Sardines, WT/DS231/AB/R, 2002, avsnitt 250.
20Miljøverndepartementet, Handlingsplan 2007–2010 Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser, 2007, s. 33 (http://www.regjeringen.no/Upload/MD/Vedlegg/Planer/T-1467.pdf). Til grunn for denne handlingsplanen ligger følgende forståelse: «Det finnes i dag ingen internasjonale eller nasjonale sertifiseringsordninger som kan gi god nok sikkerhet for at trevirke som importeres er lovlig og bærekraftig hugget.» Miljøverndepartementet (2007), s. 33. Handlingsplanen bygger på en livssykluskostnad, det vil si en analyse av et produkts samlede miljøvirkning (s. 14–15). Også en energilov som nylig er vedtatt i USA, vektlegger livssyklusanalyser for å identifisere om et «konvensjonelt» eller «alternativt» energiprodukt skal velges ved offentlige innkjøp; US Congress, Energy Independence and Security Act, 2007, section 526.
21Utenriksdepartementet, FLEGT – Innspill fra DG ENV, 2007 (tilgjengelig hos forfatteren).
22Lars Gulbrandsen og Dabid Humphreys, International Initiatives to Address Tropical Timber Logging and Trade, FNI-rapport nr. 4 2006, Lysaker, s. 53, 55 og 57; se også Duncan Brack, Controlling Illegal Logging: Using Public Procurement Policy, Chatham House Briefing Paper, London, 2008.
23En slik avtale, omtalt som «intensjonsavtale», er inngått mellom Norge og Indonesia, med det formål å stoppe ulovlig handel med tropisk tømmer og treprodukter; se Utenriksdepartementet, Indonesia og Norge vil samarbeide om å bekjempe ulovlig hogst og ulovlig handel med tropisk tømmer, pressemelding av 30. august 2002 (http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-Bondevik-II/ud/233243/233559/indonesia_og_norge_vil_samarbeide.html?id=248584).
24EC vs. Asbestos, WT/DS135/AB/R, 2001, avsnitt 101–103; se også US vs. Gasoline, WT/DS2/R, 1996, avsnitt 6.8.
25US vs. Shrimps, WT/DS58/AB/R, 1998, avsnitt 121; se også avsnitt 133, som bruker uttrykket «sufficient nexus» (mellom tiltaksstaten og problemene tiltaket rettes inn mot).
26Mexico – Soft Drinks, WT/DS308/R, 2005, avsnitt 8.202.
27Mexico – Soft Drinks, WT/DS308/AB/R, 2006, avsnitt 79.
28EC vs. Asbestos, WT/DS135/AB/R, 2001, avsnitt 172; se også Dominican Republic vs. Cigarettes, WT/DS302/AB/R, 2005, avsnitt 71–73.
29EC vs. Tariff Preferences, WT/DS246/R, 2003, avsnitt 7.52; se også Korea vs. Beef, 2000, avsnitt 164.
30Brazil vs. Retreaded Tyres, 2007, avsnitt 145.
31Ibid., avsnitt 151.
32US vs. Gasoline, WT/DS2/R, 1996, s. 19.
33Korea vs. Beef, WT/DS161/AB/R, 2000, avsnitt 161; Mexico vs. Soft Drinks, WT/DS308/R, 2005, avsnitt 311; Brazil vs. Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R, 2007, avsnitt 156.
34Brazil vs. Retreaded Tyres, WT/DS332/R, 2007, avsnitt 7.108.
35Brazil vs. Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R, 2007, avsnitt 144.
36Peter Van den Bossche, «Looking for Proportionality in WTO Law», Legal Issues of Economic Integration vol. 35, nr. 3, 2008; se også Mads Andenæs og Stefan Zleptnig, «Proportionality: WTO Law in Comparative Perspective», Texas International Law Review, vol. 42, nr.3, 2007. Den første artikkelen peker på at avsnitt 151 (se note 43 og tilhørende tekst) i regummierte dekk-saken mot Brasil innebærer at tvistesløsningssystemet må anvende en trestegs proporsjonalitetstest (formål, nødvendighet og proporsjonalitet). Den siste artikkelen understreker at balansering mellom ulike hensyn er lagt ned i de ulike WTO-avtalene, men peker også på at slik balansering innebærer at tvistesløsningssystemet blir tillagt stor makt.
37US vs. Gasoline, WT/DS2/AB/R, 1996; US vs. Shrimps, WT/DS58/AB/R, 1998; Brazil vs. Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R, 2007.
38Canada vs. Softwood Lumber, WT/DS247/2, 2006.
39US vs. Shrimps, WT/DS58/AB/R, 1998.
40EU vs. GMO, WT/DS291/R [USA]; WT/DS292/R [Canada]; WT/DS293/R [Argentina], 2006.
41Ibid., avsnitt 7.68.
42Benn McGrady, «Fragmentation of International Law or ’Systemic Integration’ of Treaty Regimes: EC-Biotech Products and the Proper Interpretation of Article 31(3)(c) of the Vienna Convention on the Law of Treaties», Journal of World Trade, vol. 42, nr. 4. 2008.
43US vs. Shrimps, WT/DS58/AB/R, 1998.
44US vs. Shrimps, WT/DS58/R, 1998 avsnitt 7.45.
45Brack (2003) s. 15.
46Børge Brende, «Regnskogen må reddes!», Dagbladet 3. juli 2002 (http://www.dagbladet.no/nyheter/2002/07/03/341086.html); se også Soria Moria I, 2005, s. 54.
47Miljøverndepartementet, Internasjonale rammebetingelser for nasjonalt regelverk, Oslo 2006 (tilgjengelig hos forfatteren).
48S. 1930: Combat Illegal Logging Act. A bill to amend the Lacey Act Amendments of 1981 to prevent illegal logging practices, and for other purposes (16 U.S.C. 3371–3376) (H.R. 2419, Sec 8204). (http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=s110-1930).
49EU, COM(2008) 644/3: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down the obligations of operators who place timber and timber products on the market (EU 2008a) s. 7. (http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/proposal_illegal_logging.pdf).
50Europaparlamentet, CNS/2006/0263: EP: position, 1st reading or single reading 24/09/2008, T6-0453/2008 (2008a); Europarlamentet, The obligations of operators who place timber and timber products on the market, text adopted 22. April 2009, A6-0115/2009. Den første behandlingen ble vedtatt med 606 mot 8 stemmer, og 13 avholdende, den andre behandlingen endte med enstemmighet.
51EU (2008a).
52Lars Løvold, Tropical timber: Problem and measurers, presentasjon på «Tropical Timber Seminar», Miljøverndepartementet, 24. november 2008, s. 19–20 (tilgjengelig hos forfatteren).
53Indufor 2008, s. 71, beregner kostnader på 2 euro pr. m3 for mindre bedrifter i tømmerindustrien.
54EU, Impact Assessment: Report on additional options to combat illegal logging, side 46–47 (EU 2008b). (http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/impact_assessment.pdf).
55EU (2008a), s. 6.
56Ibid., s. 9.
57Indufor (2008) s. 65.
58EU (2008a), s. 9.
59WWF/FoE Europe, Fact sheet EU poll illegal timber trade, 2009 (http://assets.panda.org/downloads/wwf_foe_poll_factsheet_1.pdf).
60EU, COM (2003) 251 final: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Forest Law Enforcement, Governance and Trade: Proposal for an EU Action Plan, 2003 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2003/com2003_0251en01.pdf).
61US Congress, United States – Peru Trade Promotion Agreement, 2007, kapittel 18, Annex 18.3.4, artikkel 11 (http://www.ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/Peru_TPA/Final_Texts/Section_Index.html).
62UNEP/CBD/COP/9, Decision IX/5: Forest biodiversity, 2008.
63Ibid., avsnitt 1(o) og 1(p); se også avsnitt 1(f)).
64Uttalelser på det siste møtet i International Tropical Timber Council indikerer at avtalen vil tre i kraft i løpet av 2010; ITTO, Report of the International Tropical Timber Council at its Forty-fifth Session ITTC(XLV)/20 9.–14. November 2009, 2010, s. 11–13. Pr. 30. september 2009 hadde 48 stater signert ITTA 2006 og 27 stater hadde ratifisert ITTA 2006; ITTO, ITTC(XLV)/7: Entry into Force of the International Tropical Timber Agreement, 2009. Europaparlamentet omtaler ITTA 2006 som en «utilfredsstillende avtale»; Europaparlamentet, Report 17. July 2008 on the proposal for a Council decision on the conclusion on behalf of the European Community of the International Tropical Timber Agreement, 2006, A6-0313/2008 (2008b), «Conclusion».
65ITTO, ITTC Decision 4(XLIII): Conservation and Sustainable Use of Biodiversity in Tropical Timber Producing Forests, 2007; ITTO: ITTC(XLIV)/13: Draft New Action Plan 2008–2013; ITTO: ITTC(XLIV)/24: Decision 4(XLIV) The ITTO Action Plan 2008–2011: Transitional Period.
66FN, A/RES/62/98: Non-legally binding instrument on all types of forests, Annex, 2007; se også FN, E/CN.18/2009/2: Achieving the four global objectives on forests and implementing the non-legally binding instrument on all types of forests: Report of the Secretary-General, 2009.
67Dohaerklæringens avsnitt 31(iii) og 32(iii). Knyttet til avsnitt 31(iii) er en rekke forslag om hva som skal regnes som miljøvarer, lagt fram; for forslag fra Norge (og andre i-land), se JOB (09)/13, 2009, som er identisk med JOB/(07)/54, lagt fram i 2007; for avsnitt 32(iii), se WTO WT/CTE/M/47, Committee on Trade and Environment – Report of the Meeting Held on 10 June 2009, avsnitt 53–56.
68WTO, Ministerial Decision on Trade and Environment, 1994 (www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/issu5_e.htm).
69Environment: CTE Agenda Part 1: CTE on: trade rules, environmental agreements and disputes: More specialized treaties prevail?
70Brazil vs. Retreaded Tyres, WT/DS332/R, avsnitt 7.108.
71WTO 1994.
72Brazil vs. Retreaded Tyres, WT/DS308/AB/R, 2007, avsnitt 156 (utdrag); se også Korea vs. Beef, WT/DS161/AB/R, 2000, avsnitt 162.
73Miljøverndepartementet, Internasjonale rammebetingelser for nasjonalt regelverk. Oslo, 2006 (tilgjengelig hos forfatteren).
74FN, A/RES/61/193: International Year of Forests, 2011, 2006.
75UNEP/CBD/COP/9, Decision IX/5: Forest biodiversity. 2008.
76Stortinget, Innst. S. nr. 132 (2007–2008) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand, 2008, s, 26–28.
77I alt sju stater nevnes som eksisterende eller kommende VPA-stater i en oversikt over EU FLEGT: Voluntary Partnership Agreements; se: http://www.illegal-logging.info/approach.php?a_id=121.
78US Congress (2008)16 § 3373; EU (2008a) artikkel 13.
79US Congress (2007), kapittel 18, Annex 18.3.4, artikkel 11.
80Xaver Perrez (2008), s. 265–266.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon