Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

På vei bort fra menneskerettslovens system?

Om forutberegnelighetshensynets gjennomslagskraft

Menneskerettighetenes stilling i den interne rettsorden har de senere år på mange måter blitt styrket ved at stadig flere konvensjoner har blitt inkorporert gjennom lovgivningen. Samtidig gir andre utviklingstrekk grunnlag for å spørre om det likevel har funnet sted en endring i myndighetenes grunnleggende holdning til ivaretakelse av de internasjonale menneskerettigheter. Dette gjelder særlig den tilbakeholdenhet som utvises fra norske myndigheter i saker om styrking av individenes muligheter til internasjonal håndheving av konvensjonsrettigheter. Innlegget retter fokus mot gjennomslagskraften til det såkalte forutberegnelighetshensynet: hensynet til å sikre størst mulig grad av forutberegnelighet for nasjonale myndigheter. Det hevdes at forutberegnelighetshensynet den senere tid har fått stadig større gjennomslagskraft på bekostning av styrking av individvernet. Spørsmålet er om dette innebærer at vi er i ferd med å gå bort fra det system for ivaretakelse av menneskerettigheter som ble etablert gjennom menneskerettsloven.

Innledning

Debatten om menneskerettighetenes stilling i Norge har i stor grad fokusert på valg av metode for gjennomføring av internasjonale menneskerettskonvensjoner i nasjonal lovgivning, samt hvilke konvensjoner som uttrykkelig skulle gjøres til en del av den interne rett. Ved vedtakelsen av Grunnloven § 110c i 19943 og av menneskerettsloven i 19994 ble det etablert et system for ivaretakelse av internasjonale menneskerettigheter i Norge. Siden den tid har stadig flere menneskerettskonvensjoner blitt omfattet av menneskerettslovens inkorporasjonsbestemmelse, senest ved at FNs kvinnekonvensjon ble inntatt i menneskerettsloven i juni 2009. På mange måter har dermed menneskerettighetenes stilling de senere år blitt styrket i den nasjonale rettsorden. Samtidig gir norske myndigheters tilbakeholdenhet på den folkerettslige arena i saker om styrking av individenes muligheter til internasjonal håndheving av konvensjonsrettigheter grunnlag for å spørre om det likevel har funnet sted en endring i myndighetenes grunnleggende holdning til spørsmålet om ivaretakelse av de internasjonale menneskerettigheter.

Dette innlegget retter lys mot et stadig tilbakevendende hensyn i menneskerettsdebatten, som kan synes å ha fått større gjennomslagskraft enn tidligere til fortrengsel for styrking av individvernet. Jeg omtaler hensynet som forutberegnelighetshensynet, det vil si hensynet til å sikre størst mulig grad av forutberegnelighet for nasjonale myndigheter. Tilslutning til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner innebærer i sin natur at forutberegnelighetshensynet utfordres. Innlegget tar dermed som utgangspunkt at synspunkter som går ut på at staten bør utvise tilbakeholdenhet på menneskerettsområdet, kan forstås som argumentasjon som setter forutberegnelighetshensynet i forgrunnen. I tråd med dette kan det hevdes at det er hensynet til å sikre forutberegnelighet som ligger bak synspunkter som at antallet internasjonale menneskerettskonvensjoner som inkorporeres i lovgivningen, bør begrenses, at antallet konvensjoner som omfattes av menneskerettslovens forrangsregel, bør begrenses, at Norge bør utvise tilbakeholdenhet med å slutte seg til internasjonale systemer for mer effektiv konvensjonshåndheving, eller at Norge bør være tilbakeholden med å påta seg nye materielle forpliktelser på menneskerettsområdet.

Siktemålet med fremstillingen er å belyse hvorvidt forutberegnelighetshensynets styrkede gjennomslagskraft innebærer at vi er i ferd med å gå bort fra det system for ivaretakelse av menneskerettigheter som ble etablert gjennom menneskerettsloven.

Etablering av et system for ivaretakelse av internasjonale menneskerettigheter i Norge

Først litt om bakgrunnen for at det for over 20 år siden, gjennom oppnevnelsen av Menneskerettighetslovutvalget,5 ble igangsatt en prosess som resulterte i at vi fikk en grunnlovsbestemmelse om menneskerettighetenes betydning, og en egen lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). I utvalgets mandat ble det rettet fokus mot at «den formelle gjennomføringen av menneskerettsforpliktelser internt har et noe tilfeldig preg», samt at det både i den nasjonale og internasjonale debatt flere ganger var påpekt at Norge manglet sentral lovgivning som sikret gjennomføringen av menneskerettighetene.6 Vedtakelsen av Grunnloven § 110c i 1994 og av menneskerettsloven i 1999 kan dermed til dels forstås som en respons på bekymringen om en lite helhetlig tankegang rundt spørsmålet om ivaretakelse av internasjonale menneskerettigheter i Norge. Gjennom kombinasjonen Grunnlov og lov ble det etablert et system for ivaretakelse av de internasjonale menneskerettigheter. Det handlet om å etablere et helhetlig og effektivt rettighetsvern, og det handlet om å sende signaler både nasjonalt og internasjonalt om menneskerettighetenes betydning.7 Nærmere bestemt gikk systemet ut på at Grunnloven § 110c første ledd slo fast alle menneskerettigheters sentrale betydning gjennom formuleringen «Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne».8 Den konkrete gjennomføringen skjedde gjennom lovgivningen ved vedtakelsen av menneskerettsloven, slik som foreskrevet i Grunnloven § 110c annet ledd. I menneskerettsloven ble det inntatt en forrangsregel – § 3 – om at bestemmelsene i inkorporerte konvensjoner ved motstrid skulle «gå foran bestemmelser i annen lovgivning».9 Dessuten ble det foretatt en utvelgelse av hvilke konvensjoner som skulle inkorporeres.

Da menneskerettsloven ble vedtatt i 1999, ble tre konvensjoner inntatt i lovens inkorporasjonsbestemmelse i § 2. Det var Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). I forbindelse med stortingsdebatten gikk flertallet inn for at også FNs barnekonvensjon og FNs kvinnekonvensjon skulle inkluderes i loven.10 Barnekonvensjonen ble tatt inn i menneskerettsloven i 2003.11 Kvinnekonvensjonen ble først inkorporert i likestillingsloven uten forrang, men til slutt – etter mye debatt12 – inntatt i menneskerettsloven i juni 2009.13 I kjølvannet av Bondevik I-regjeringens handlingsplan for menneskerettigheter i 1999 ble det også besluttet å innarbeide FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) i lovgivningen.14 Den ble inkorporert uten forrang i ordinær lovgivning – diskrimineringsloven.15

I utredningen til Menneskerettighetslovutvalget ble det påpekt at individklageadgang innebærer at internasjonale overvåkingsorganer gjennom sin behandling av enkeltsaker utpensler innholdet i konvensjonsforpliktelser. Individklageadgang var dermed et moment som talte for inkorporering av en konvensjon.16 Den samme positive holdning til internasjonal håndheving kom for eksempel også til uttrykk i følgende enstemmige uttalelse fra Stortingets utenrikskomité i november år 2000, avgitt i forbindelse med behandlingen av Bondevik I-regjeringens handlingsplan for menneskerettigheter:

«Komiteen vil understreke at det er viktig at Norge bidrar aktivt til å videreutvikle de ulike organer for håndheving av menneskerettighetene. Det må arbeides aktivt for at de land som har tatt forbehold ved nettopp håndhevelsen av menneskerettighetstraktater, avvikler sine forbehold.»17

På dette tidspunktet ble dermed hensynet til lojal konvensjonsoppfyllelse satt i sentrum. Dermed ble det også utvist en positiv holdning til internasjonal håndheving, og man ønsket at generelle utgangspunkter skulle danne grunnlag for den nasjonale gjennomføring av menneskerettslige normer. Dagens situasjon, der én konvensjon, RDK, er inkorporert uten forrang i en annen lov enn menneskerettsloven, kan dermed ses som en løsning som bryter med menneskerettslovens system. En situasjon med formelle rangsforskjeller mellom ulike konvensjoner var ikke en løsning det ble lagt opp til av Menneskerettighetslovutvalget.18 Utvalget slo generelt fast at inkorporasjon var den innarbeidingsmetoden som var å foretrekke.19 Å bli omfattet av menneskerettslovens forrangsregel var en konsekvens av å bli valgt ut som en av konvensjonene som skulle inkorporeres, og var ikke noe som ble tematisert særskilt for hver enkelt konvensjon da menneskerettsloven ble vedtatt.

Når det gjelder den nasjonale retts ivaretakelse av individers menneskerettigheter, kan det dessuten nevnes at Stortingets presidentskap 18. juni 2009 besluttet å oppnevne et menneskerettighetsutvalg for å utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven. Arbeidet inngår som en del av Stortingets forberedelser i anledning Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014. Utvalgets arbeid skal ferdigstilles innen 1. januar 2012.20

Forutberegnelighetshensynet

Forutberegnelighetshensynet – hensynet til å sikre størst mulig grad av forutberegnelighet for nasjonale myndigheter – er et hensyn som har blitt trukket inn i flere debatter om hvilke konvensjoner som skulle inkorporeres i lovgivningen, første gang i forbindelse med ØSK-konvensjonen og deretter i forbindelse med spørsmålet om inkorporering av barnekonvensjonen, kvinnekonvensjonen og RDK. Hensynet må ses som delvis overlappende med den argumentasjon som har fokusert på maktforholdet mellom lovgiver og domstoler, der det har blitt sett på som bekymringsfullt at inkorporering av konvensjoner kan føre til en maktforskyvning der nasjonale og internasjonale domstoler styrker sin posisjon på bekostning av lovgiver. Nasjonalt anses domstolsmakten å styrkes fordi normene i de internasjonale menneskerettskonvensjonene som utgangspunkt er mindre presise enn nasjonalt utformet lovgivning, noe som kan sies å gi domstolene større frihet i tolkingen enn det som ellers er utgangspunktet. Konsekvensen er svekket forutberegnelighet når det gjelder hva som er innholdet i de rettslige normene.21 Maktforskyvningen til internasjonale organer – og som ledd i dette svekket forutberegnelighet – anses særlig å skje der internasjonale organer er gitt kompetanse til å behandle individklagesaker, som enten kan resultere i en dom (EMD) eller i uttalelser fra FN-komiteer om at Norge har brutt sine konvensjonsforpliktelser.22

Om forholdet mellom vage konvensjonsbestemmelser og internasjonal håndheving kan det vises til den dynamiske tolkingstradisjon som kjennetegner håndhevingspraksisen til internasjonale håndhevingsorganer, for eksempel EMD. Den dynamiske tolkingstradisjon har sammenheng med et utgangspunkt om at bestemmelsene i de internasjonale menneskerettskonvensjonene ikke må stivne (herunder være forutberegnelige størrelser). For å kunne ivareta individenes rettigheter ses konvensjonene tvert imot på som levende instrumenter som skal tilpasses samfunnsutviklingen.23 Tilslutning til internasjonale menneskerettskonvensjoner som overvåkes av internasjonale organer, har dermed som nødvendig konsekvens at innholdet i statens plikter (og individenes rettigheter) er en mindre forutberegnelig størrelse enn om Norge ikke hadde blitt part i internasjonale menneskerettskonvensjoner. Samtidig oppnås en rekke andre ting: styrking av individvernet nasjonalt, at Norge er med i et overnasjonalt menneskerettsprosjekt, det sendes signaler om at Norge tar menneskerettigheter på alvor, samt gjennom internasjonal håndheving skapes det mulighet for at nasjonalt utformet regelverk og nasjonale institusjonelle forhold vurderes fra et systemeksternt perspektiv.

Argumentet om overføring av makt fra lovgiver til domstoler – og den usikkerhet som følger med domstolsprøvingen – ble for eksempel formulert på følgende måte i Regjeringsadvokatens høringsuttalelse knyttet til spørsmålet om inkorporering av barnekonvensjonen i menneskerettsloven:

«Dersom barnekonvensjonen inkorporeres vil man i prinsippet overlate til domstolene å avgjøre i siste instans hva rettighetene skal gå ut på. Som nevnt vil dette potensielt kunne forrykke balansen mellom lovgiver og domstoler. I og med at rettsusikkerheten24 er særlig stor på barnekonvensjonens område, vil potensialet for økning av domstolenes makt på bekostning av lovgivers makt være betydelig. Det kan dels reises spørsmål om dette prinsipielt er uheldig. Dels kan det reises spørsmål om domstolene er bedre egnet til å foreta den utpensling av rettighetene som er ønskelig. Embetet er nok av den oppfatning at lovgiver på en bedre og klarere måte kan formulere generelle rettigheter.»25

Selv om argumentet om maktforskyvning – som må forstås som et argument som i stor grad handler om viktigheten av å skape forutberegnelighet for nasjonale myndigheter – har dukket opp i forbindelse med diskusjonene knyttet til innarbeiding i nasjonal lovgivning av ØSK-konvensjonen, barnekonvensjonen, kvinnekonvensjonen og RDK, har det imidlertid i liten grad fått gjennomslag til syvende og sist i disse sakene.26

Argumentet ble fremsatt av Regjeringsadvokaten da Regjeringsadvokaten som eneste høringsinstans gikk imot inkorporering av ØSK i menneskerettsloven,27 men ØSK ble omfattet av menneskerettsloven.

Argumentet ble på ny fremsatt da Justisdepartementet opprinnelig foreslo at barnekonvensjonen ikke skulle inkorporeres, men bli gjenstand for såkalt synliggjøring (transformasjon).28 Dette gikk man imidlertid bort ifra etter stor motstand i høringsrunden.29

Det var mye debatt rundt innarbeidingen av FNs kvinnekonvensjon, og konvensjonen ble først inkorporert gjennom likestillingsloven uten forrang. Begrunnelsen var blant annet å finne i debatten om rettsliggjøring av politikken og maktoverføring fra folkevalgt myndighet til domstolene.30 Til slutt ble imidlertid denne konvensjonen også inntatt i menneskerettsloven etter sterkt likestillingspolitisk press rettet mot politikerne.

Forutberegnelighetshensynet synes imidlertid å ha fått en sterkere gjennomslagskraft som har ført til tilbakeholdenhet – hvert fall til nå – i spørsmål om hvorvidt Norge skal slutte seg til nye menneskerettslige normer som skal bidra til styrking av individers muligheter til internasjonal håndheving av sine konvensjonsrettigheter. Nedenfor følger to eksempler på hvordan forutberegnelighetshensynet kan sies å slå igjennom på bekostning av styrking av individvernet. Det ene eksempelet gjelder tilleggsprotokollen om individklageadgang etter ØSK-konvensjonen. Det andre gjelder tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK.

Individklageadgang etter ØSK-konvensjonen

Individklageadgang anses som den mekanismen på menneskerettsområdet som i størst grad ivaretar individenes interesser, fordi individene får mulighet til å bringe sin sak inn for et internasjonalt overvåkingsorgan. Norge har vært part i ØSK-konvensjonen helt siden 1972.

For håndhevingen av de materielle rettighetene har det imidlertid blitt ansett som uheldig at det ikke har vært etablert et system med individklageadgang etter konvensjonen, slik Menneskerettskomiteen har hatt kompetanse til å motta individklager for brudd på SP-konvensjonen. I desember 2008 ble det imidlertid vedtatt en tilleggsprotokoll til ØSK-konvensjonen.31 Internasjonalt ble dette sett på som en milepæl fordi ØSK-konvensjonen fikk lik håndhevingsmekanisme som «søsterkonvensjonen» SP. FNs høykommissær for menneskerettigheter (Navanethem Pillay) uttalte at vedtakelsen innebar «closing [of] a historic gap in human rights protection under the international system».32 Protokollen ble åpnet opp for signering og ratifikasjon i september i 2009, men Norge har ennå ikke signert. Materielt sett innebærer ikke tilslutning til individklageordningen noen nye plikter for Norge. Det innebærer kun mulighet for individer til å få håndhevet innholdet i allerede eksisterende materielle rettigheter hos et internasjonalt organ.

I juni 2009 ble norske myndigheters holdning til innholdet i tilleggsprotokollen uttrykt i rapporten «Menneskerettighetenes plass i Norges utenriks- og utviklingspolitikk».33 Det ble blant annet påpekt at:

«Under arbeidet med tilleggsprotokollen fremkom det grunnleggende betenkeligheter til en individklageordning på grunn av ØSK-rettighetenes tildels svært vage formuleringer og det faktum at rettighetene berører viktige fordelingspolitiske spørsmål. Disse forhold kunne tilsi at man ikke gir ØSK-komiteen kompetanse til å overprøve nasjonale vurderinger i enkeltsaker. Norge besluttet derfor å reserve [reservere] sin posisjon til protokollutkastet da utkastet ble oversendt til FNs MR-råd for behandling. Norge utrykket [uttrykte] samtidig skuffelse over at det endelige protokollutkastet ikke inneholdt en klar henvisning til statenes skjønnsmargin ved gjennomføringen av rettighetene utover de såkalte ’minstestandardene’.»34

Jeg leser dette som argumentasjon som i realiteten handler om at det er problematisk å støtte opp under tilleggsprotokollen fordi den innebærer en svekkelse av nasjonale myndigheters forutberegnelighet. Konkret med henblikk på sitatet ovenfor må det imidlertid bemerkes at et helt sentralt poeng med en individklageordning nettopp er at et overnasjonalt organ får kompetanse til å overprøve statens håndtering av enkeltsaker. Når det gjelder det norske ønsket om en uttrykkelig henvisning til «statenes skjønnsmargin», må det bemerkes at det ikke finnes noen slik henvisning i noen av de andre menneskerettighetskonvensjonene der det er etablert individklageadgang.

Lignende synspunkter gjøres gjeldende i et brev fra Regjeringsadvokaten til Utenriksdepartementet, skrevet i oktober 2009, der det argumenteres for hvorfor Norge ikke bør ratifisere tilleggsprotokollen til ØSK-konvensjonen. Regjeringsadvokatens begrunnelse er i stor grad knyttet til «den avståelse av normgivende myndighet som individklageordningen reelt sett innebærer; altså en overføring av myndighet til komitéen, i kombinasjon med en tilsvarende innsnevring av norske organers handlefrihet på vide samfunnsområder». Regjeringsadvokaten er av den oppfatning at bestemmelsene i ØSK er «utformet slik at det ikke er noen rimelig mulighet til å forutse hvilke virkninger en individklageordning vil kunne få». Hensynet til manglende forutberegnelighet – både som følge av konvensjonsbestemmelsenes utforming og ved at et internasjonalt organ gis kompetanse til å tolke konvensjonen i individklagesaker – kjøres dermed frem som argumenter for hvorfor Norge ikke bør slutte seg til individklageordningen.35 I saken om norsk ratifikasjon av tilleggsprotokollen til ØSK-konvensjonen fremsetter dermed Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten svært like synspunkter. Det konkrete innholdet i argumentene er imidlertid ikke noe som kun gjelder ØSK-konvensjonen, det er generelle argumenter om ivaretakelse av forutberegnelighet som har vært fremsatt en rekke ganger tidligere.36

Tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK

Frykten for dynamisk fortolkning av konvensjonsforpliktelser hos et internasjonalt organ er trolig også grunnen til at Norge ennå ikke har ratifisert tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK, som har vært i kraft siden 1. april 2005. Tilleggsprotokollen etablerer et generelt vern mot diskriminering. Protokollen etablerer nye materielle plikter for statene, fordi det etter EMKs hovedprotokoll ikke finnes et selvstendig (ikke-aksessorisk) forbud mot diskriminering.37 De materielle forpliktelsene etter tilleggsprotokoll nr. 12 korresponderer imidlertid i det alt vesentlige med de materielle plikter Norge allerede har etter en annen konvensjon: I SP artikkel 26 finnes allerede et slikt selvstendig forbud mot diskriminering. Forskjellen mellom å ha et generelt diskrimineringsforbud i EMK og i SP ligger i håndhevingen. EMD kan avsi rettslig bindende avgjørelser overfor Norge, mens Menneskerettskomiteen – som er satt til å overvåke statenes plikter etter SP-konvensjonen – kun kan avgi ikkebindende uttalelser om hvorvidt en konvensjonspart har brutt sine menneskerettslige forpliktelser.

Spørsmålet om norsk ratifikasjon av tilleggsprotokollen til EMK ble behandlet av Diskrimineringslovutvalget.38 Utvalgets flertall på fem medlemmer konkluderte med at det ikke var ønskelig å ratifisere.39 Fire utvalgsmedlemmer ønsket ratifikasjon. Flertallet la vekt på det usikre ved EMDs fremtidige praksis, at domstolens praksis kan utvikle seg på måter vi ikke kan forutse. Denne problemstillingen har imidlertid mye til felles med spørsmålet om ratifikasjon av tilleggsprotokollen til ØSK, fordi det fra individenes synsvinkel i bunn og grunn dreier seg om muligheten til å få håndhevet materielle rettigheter som staten allerede har forpliktet seg til å følge. Politiske myndigheter har ennå ikke tatt stilling til om de vil følge flertallets eller mindretallets anbefaling. Saken er nå til behandling i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Like fullt mener jeg imidlertid at flertallets forslag tydeliggjør en trend der forutberegnelighetshensynet anses som viktigere enn styrking av individvernet.40

Den vekt som legges på hensynet til å sikre forutberegnelighet for staten, blir dessuten enda tydeligere dersom vi ser på utvalgets subsidiære forslag. Det subsidiære forslaget er knyttet til den situasjon at regjeringen velger å ratifisere på tross av flertallets forslag. I så fall oppstår det spørsmål om hvordan tilleggsprotokollen skal innarbeides i lovgivningen. Et flertall på syv utvalgsmedlemmer foreslår at tilleggsprotokoll nr. 12 inkorporeres uten forrang i ordinær lovgivning.41 Her er vi dermed tilbake i den kjente debatten om valg av inkorporasjonslov. Hittil er EMK med tilhørende tilleggsprotokoller inkorporert gjennom menneskerettsloven og omfattet av lovens forrangsregel. Forslaget innebærer dermed at det foreslås å gjøre forskjell internt i en konvensjon når det gjelder valg av innarbeidingsmetode, ved at denne ene tilleggsprotokollen foreslås inkorporert uten forrang i en annen lov enn menneskerettsloven. Begrunnelsen er nettopp å finne i «den betydelige usikkerhet [knyttet til] hvilke forpliktelser staten påtar seg» ved ratifikasjon.42 Mest mulig forutberegnelighet skal ivaretas. Dermed foreslås en løsning som må anses som svært uheldig, ikke bare ut fra et formaljuridisk perspektiv (formelt sett får EMKs generelle diskrimineringsforbud svakere gjennomslagskraft i den interne rett enn konvensjonens øvrige materielle bestemmelser), men også fra et rettsteknisk perspektiv (regelverkets tilgjengelighet vanskeliggjøres) og et symbolsk perspektiv (det signaliseres at diskrimineringsvernet er mindre viktig enn resten av de materielle forpliktelsene etter EMK).

Avslutning

I tittelen reiser jeg spørsmålet: «På vei bort fra menneskerettslovens system?» Ordet «system» viser til at det gjennom vedtakelsen av menneskerettsloven ble etablert en helhetlig tankegang rundt spørsmål om ivaretakelse av menneskerettigheter i Norge. Det var ønskelig å komme bort fra en situasjon der gjennomføring av menneskerettigheter hadde et tilfeldig preg. Tankegangen menneskerettsloven ble etablert på grunnlag av, handlet blant annet om en positiv holdning til internasjonal håndheving. Jeg ser derfor utviklingen der forutberegnelighetshensynet gis gjennomslagskraft på bekostning av en styrket mulighet for individer til å få håndhevet sine rettigheter, som en utvikling bort fra menneskerettslovens system. Internasjonal håndheving og utpensling av innholdet i konvensjonsforpliktelser ses som noe negativt – som noe som forstyrrer forutberegneligheten – istedenfor som noe staten aktivt skal støtte opp under. Dette resulterer i at den helhetlige nasjonale tilnærmingen til spørsmål om ivaretakelse av internasjonale menneskerettigheter slår sprekker. Dessuten endres de signaler som sendes utad om menneskerettighetenes betydning. Dagens situasjon i sakene om internasjonal håndheving, samt opprettholdelsen av formelle rangsforskjeller mellom ulike konvensjoner i den interne rett, gjør at politikken på menneskerettighetsområdet blir mer preget av en sak-til-saktilnærming og mindre av helhet.

Jeg sier ikke at alt som har å gjøre med menneskerettigheter, er like enkelt. Utfordringene ligger der. Men måten å møte utfordringene på er, slik jeg ser det, å søke tilbake til de intensjoner og det system som lå bak menneskerettsloven. Jeg ønsker en helhetlig tilnærming til spørsmålet om ivaretakelsen av internasjonale menneskerettigheter i Norge. Det problematiske i dag er at norske myndigheter i liten grad kommuniserer utad hvilke hensyn som skal ha en særlig tyngde på menneskerettsområdet. Samtidig finner det sted – gjennom faktiske politiske avgjørelser – en endret tilnærming til spørsmål om ivaretakelse av internasjonale menneskerettigheter, der forutberegnelighetshensynet får sterkere gjennomslag enn tidligere. Det er mer enn ti år siden regjeringen la frem en handlingsplan for menneskerettigheter. Etter min oppfatning er det på tide å utarbeide en ny.43 Det er tid for å tydeliggjøre hvilke hensyn norsk politikk på menneskerettsområdet skal bygge på.

1Takk til Ingunn Ikdahl og Ingvild Bruce, redaktør for Kritisk Juss, for verdifulle innspill til teksten.
2Vibeke Blaker Strand er stipendiat ved Institutt for offentlig rett ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hun arbeider med en ph.d.-avhandling der hun anvender retten til vern mot diskriminering som innfallsvinkel til å belyse spenninger aktualisert av religionsutøvelse i Norge.
3Bestemmelsen ble tilføyd ved grlbest. 15. juli 1994 nr. 675.
4Menneskerettsloven ble vedtatt ved lov 21. mai 1999 nr. 30.
5Utvalget ble først ledet av Carsten Smith, frem til Smith ble utnevnt som justitiarius i Høyesterett. Fra mai 1991 overtok Erik Møse som utvalgets leder.
6Utvalgets mandat er gjengitt i NOU 1999: 18 s. 17–18.
7NOU 1999: 30 s. 82–83 og s. 161.
8Om bestemmelsens faktiske og materielle funksjon, se NOU 1993: 18 s. 158–160. Se også Erik Møse Menneskerettigheter (2002) s. 178–179. Jens Edvin A. Skoghøy er av den oppfatning at «[s]elv om § 110 c første ledd ikke kan oppfattes som noen inkorporasjonsbestemmelse, må den […] etter min mening medføre at presumsjonsprinsippet må gis en særlig sterk gjennomslagskraft i forhold til internasjonale menneskerettigheter». Se Skoghøy «Høyesteretts bruk av menneskerettskonvensjonene som rettskilde før og etter menneskerettsloven» i red. Peter Lødrup Rettsteori og rettsliv – festskrift til Carsten Smith til 70 års-dagen (2002) s. 734.
9I og med forrangsbestemmelsen har Carsten Smith beskrevet konvensjonenes stilling i den interne rett som å være av semi-konstitusjonell karakter, se for eksempel Carsten Smith «Fra konvensjon til lov» i Mennesker og rettigheter, årg. 17, nr. 3 (1999) s. 272. Eyvind Smith slår fra et mer formelt perspektiv fast at «norsk rett ikke kjenner noen ’trinnhøyde mellom lov og Grunnlov’», jf. Eyvind Smith «Semikonstitusjonell karakter?» i Lov og rett, årg. 40, nr. 7 (2001) s. 386.
10Innst. O. nr. 51 (1998–1999) s. 5, der flertallet i justiskomiteen slo fast at både barne- og kvinnekonvensjonen hørte til grunnstammen i det internasjonale menneskerettsvernet. Regjeringen ble «oppmoda om innan rimeleg tid å inkorporere i lovs form FNs barne- og kvinnediskrimineringskonvensjonar».
11Dette skjedde ved lov 1. august 2003 nr. 86, som trådte i kraft 1. oktober 2003.
12Se for eksempel Anne Hellum, «Hvorfor kvinnekonvensjonen bør inkorporeres gjennom menneskerettsloven», Kritisk Juss, årg. 30, nr. 1 (2004) s. 64–66.
13Inkorporeringen i likestillingsloven skjedde ved etablering av ny § 1 b i likestillingsloven gjennom lov 10. juni 2005 nr. 38, som trådte i kraft 1. juli 2005. Inkorporeringen i menneskerettsloven skjedde ved lov 19. juni 2009 nr. 80, som trådte i kraft samme dato. Likestillingsloven § 1 b ble opphevet da lovendringen i menneskerettsloven ble vedtatt.
14Se St.meld. nr. 21 (1999–2000) Menneskeverd i sentrum. Handlingsplan for menneskerettigheter s. 21, der regjeringen slo fast at også FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs torturkonvensjon skulle innarbeides i norsk rett. Dette sluttet en enstemmig utenrikskomité seg til i Innst. S. nr. 23 (2000–2001) s. 3.
15Rasediskrimineringskonvensjonen er inkorporert gjennom diskrimineringsloven § 2, og inkorporeringen skjedde da hele loven ble vedtatt ved lov 3. juni 2005 nr. 33, med ikrafttredelse 1. januar 2006.
16NOU 1993: 18 s. 108.
17Innst. S. nr. 23 (2000–2001) s. 4.
18NOU 1993: 18 s. 166–167.
19Det ble imidlertid ikke utelukket at spesielle hensyn kunne tale for transformasjon av enkeltkonvensjoner, jf. NOU 1993: 18 s. 97. Justisdepartementet sluttet seg til at «innarbeiding av menneskerettskonvensjoner fortrinnsvis bør skje ved inkorporasjon». Jf. Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) s. 24.
20For mer informasjon om utvalget, se Stortingets nettside – www.stortinget.no.
21Dette er for eksempel uttrykt på følgende måte i Regjeringsadvokatens høringsuttalelse til spørsmålet om hvorvidt ØSK-konvensjonen skulle inkorporeres gjennom menneskerettsloven: «Embetet vil imidlertid bemerke at sterke hensyn taler mot å legge ansvar for styring av ressursbruken til domstolene, særlig når rettighetene er så vage som i ØSK. Regjeringsadvokaten har merket seg at ØSK normalt ikke får direkte virkning i land som anvender den monistiske metode. For Norges del kan det slås fast at bestemmelsene, bortsett fra enkelte mer konkrete rettigheter, ikke tilfredsstiller de krav som i alminnelighet stilles til lovers forutberegnelighet.» Jf. Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) s. 34.
22I FN-systemet utgjør også overvåkingsorganenes behandling av statsrapporter og utforming av generelle rekommandasjoner sentrale deler av komiteenes konvensjonsovervåking.
23Erik Møse, Menneskerettigheter (2002), s. 102. I EMDs avgjørelse Tyrer mot Storbritannia (sak nr. 5856/72) ble dette uttrykt på følgende måte: «The Court must also recall that the Convention is a living instrument which […] must be interpreted in the light of present-day conditions.» Jf. premiss nr. 31.
24Min utheving. Tilnærmet samme formulering er benyttet i Regjeringsadvokatens høringsuttalelse i tilknytning til spørsmålet om inkorporering av FNs kvinnekonvensjon, jf. Ot.prp. nr. 35 s. 77.
25Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) s. 24.
26Kun RDK er i dag fremdeles ikke omfattet av menneskerettsloven.
27Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) s. 35.
28Høringsnotat 14. februar 2001 fra Justisdepartementet om Innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk lov punkt 3.2.2.
29Regjeringsadvokaten var eneste høringsinstans som uttrykkelig uttalte seg om hvorfor det ikke var ønskelig å innarbeide barnekonvensjonen ved inkorporasjon, jf. Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) s. 23–24.
30Det ble rettet fokus mot disse argumentene i Makt- og demokratiutredningen, se NOU 2003: 19.
31Tilleggsprotokollen ble vedtatt, og det ble åpnet opp for å signere og ratifisere 10. desember 2008 gjennom generalforsamlingsresolusjon 63/117.
32Malcolm Langford, «Closing the gap?», Nordisk tidsskrift for menneskerettigheter vol. 27, nr. 1 (2009) s. 3.
33Rapporten er tilgjengelig på følgende internettside: http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/Menneskerettigheter/Rpport%20UD_mr_utenriks_utviklingspol.pdf.
34Rapporten s. 20.
35Når det gjelder synet på individklageadgang, kan imidlertid ikke Regjeringsadvokaten sies å ha uttalt seg konsistent. I forbindelse med ØSK-konvensjonen går Regjeringsadvokaten som nevnt imot norsk ratifikasjon av tilleggsprotokollen om individklageadgang. I diskusjonen om innarbeidingen av FNs barnekonvensjon talte Regjeringsadvokaten imidlertid varmt om betydningen av individklageadgang og brukte manglende individklageadgang som argument mot inkorporering av barnekonvensjonen: «[Det finnes ikke] noe system for klagebehandling under barnekonvensjonen. Innholdet av rettighetene vil således ikke bli utpenslet gjennom en internasjonal praksis. På dette punkt skiller barnekonvensjonen seg klart fra i alle fall Den europeiske menneskerettskonvensjon og SP, som er de inkorporerte konvensjoner som til nå har blitt påberopt i særlig grad i norske rettssaker. Norske domstoler vil således ikke kunne søke støtte i noen internasjonal praksis ved tolkningen av barnekonvensjonen. Dette medfører at rettsusikkerheten vil være langt større når det gjelder barnekonvensjonen enn når det gjelder Den europeiske menneskerettskonvensjon og SP.» Jf. Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) s. 23–24.
36Jf. ovenfor.
37Et diskrimineringsforbud følger av EMK artikkel 14, men dette er et aksessorisk diskrimineringsforbud som slår fast at konvensjonens friheter og rettigheter skal sikres uten diskriminering. Diskrimineringsforbudet i artikkel 14 kommer dermed først inn dersom det vurderes om en av konvensjonens øvrige bestemmelser har blitt krenket.
38Diskrimineringslovutvalget ble ledet av Hans Petter Graver. Utvalget la 19. juni 2009 frem forslag til en samlet og mer helhetlig diskrimineringslovgivning i Norge, NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern.
39NOU 2009: 14 s. 298–299.
40Det kan nevnes at Regjeringsadvokaten i høringsrunden støtter flertallets konklusjon om ikke å ratifisere. Justisdepartementet uttaler seg positivt med hensyn til spørsmålet om norsk ratifikasjon.
41NOU 2009: 14 s. 301.
42Ibid.
43At det nå foreligger et behov for en handlingsplan for menneskerettigheter, har blitt understreket av Norsk senter for menneskerettigheter, som har tatt til orde for at et slikt arbeid igangsettes i 2010. Se http://www.jus.uio.no/smr/om/aktuelt/aktuelle-saker/2009/handlingsplan.html.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon