Opprettholdelse av demokratiet og betydningen av «nærdemokratiet» er det avgjørende argumentet for et flertall av norske EU-motstandere.2 Spørsmål som «Ivaretas dette hensynet bedre gjennom den norske tilslutningen til EØS-avtalen?», «Hvordan påvirker EØS-retten sentrale velferdsmessige rettsområder?» og «Hva er alternativene til dagens ordning?» var bakgrunnen for at Kritisk Juss-redaksjonen i vinter besluttet å lage et temanummer om Norges forhold til EU og EØS. Etterpå sparket kulturminister Trond Giske (om enn noe ufrivillig) i gang debatten om Norges forhold til overnasjonale rettsinstitusjoner samtidig som finanskrisen ledet Island inn i prosessen med å søke medlemskap i EU. Begge hendelsene har aktualisert våre spørsmål ytterligere. I dette nummeret drøfter Erik Oddvar Eriksen, professor i statsvitenskap og direktør ved Senter for europaforskning, forholdet mellom de grunnleggende elementene i demokratibegrepet, EØS-avtalen og et eventuelt norsk EU-medlemskap. Stein Evju, professor i arbeidsrett, skriver om betydningen av sentrale EU-direktiver på arbeidsrettens område, og innleggene drøfter sentrale helserettslige og forbrukerrettslige spørsmål, før førsteamanuensis Peter Ørebech stiller spørsmålet: Bør vi rett og slett si opp EØS-avtalen?

Ett tema som ikke drøftes i noen av disse bidragene, er EUs betydning på strafferettens område. EU-statenes strafferettslige forpliktelser vedtas under det som (fremdeles) kalles EUs tredje søyle, som omfatter det justis- og sikkerhetspolitiske samarbeidet. Dette er forpliktelser som Norge ikke er bundet av, men likevel i mange tilfelle har vist seg å være blant de flinkeste til å oppfylle, noe som ble særlig tydelig i forbindelse med innføringen av nye strafferegler om terrorisme.

EUs rammebeslutning om terrorisme3 er EUs fortolkning og videreføring av FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 som ble vedtatt rett etter 11. september 2001,4 og førte til store endringer i så å si alle EUs medlemsland. Implementeringen av disse to internasjonale instrumentene i de nordiske landene, Tyskland og Nederland er temaet i en bok med tittelen «Fighting terrorism through multilevel criminal legislation» av professor Erling Johannes Husabø og undertegnede, som ble utgitt tidligere i høst.5 Boken gir ikke bare en analyse av den internasjonale rammelovgivningen om terrorisme som dukket opp i kjølevannet av 11. september og den nasjonale terrorlovgivningen denne resulterte i, men viser også de særegne problemene som oppstår når internasjonale forpliktelser gis på flere nivåer ved såkalt multilevel regulation, hva som kan skje når internasjonal lovgivning samkjøres med nasjonale rettskulturer, og hvilke effekter dette kan få for grunnleggende rettsstatlige prinsipper.

Formålene med den internasjonale rammelovgivningen om terrorisme var mange. I tillegg til symbolverdien av å kunne merke forbrytelser som terrorhandlinger og signalisere fordømmelse gjennom et skjerpet straffenivå, sto ønsket om å forenkle internasjonalt samarbeid ved å kunne anvende en omforent definisjon av begrepet «terrorhandling» sentralt. Det samme gjorde behovet for å forhindre terrorhandlinger i fødselen gjennom kriminalisering, etterforsking og straffeforfølgelse av forberedelseshandlinger, og ønsket om å hindre terrorister såkalte «safe havens» på grunn av lovgivningsforskjeller landene imellom. Med disse åpenbart gode intensjonene i ryggen vedtok EU i hui og hast forpliktelser til kriminalisering, straffskjerpelse og etablering av ekstraterritoriell jurisdiksjon som gikk langt utover øvrige internasjonale forpliktelser, og hadde et omfang og en detaljgrad man aldri tidligere hadde sett i rammebeslutninger. Organisasjonen hoppet også i stor grad bukk over den mangeårige internasjonale uenigheten om forholdet mellom terrorisme, frigjøringskamp og andre former for legitim bruk av vold.

Alle de nordiske landene samt Nederland har nå egne reguleringer av terrorhandlinger i sin straffelovgivning.6 EU lyktes dermed i stor grad i å skape både felles symbollovgivning og et felles referansepunkt for internasjonalt samarbeid i terrorsaker. Utformingen av forpliktelsene har imidlertid utfordret nasjonale strafferettslige prinsipper og tradisjoner, ledet til at den nasjonale straffelovgivningen har fått et større omfang enn EU hadde tilsiktet, og til at flere grunnleggende rettsstatlige prinsipper er satt under press.

Til tross for at rammebeslutningen er preget av hastverk, er forpliktelsene et resultat av inngående forhandlinger der de ovenfor beskrevne målsettinger i noen grad ble forsøkt balansert mot grunnleggende rettssikkerhetsmessige hensyn, særlig ønsket om ikke å etablere et for omfattende straffansvar og å gi noenlunde presise beskrivelser av de straffbare handlingene. Beslutningen definerer terrorhandlinger ved referanser til handlinger som allerede er kriminalisert i de fleste nasjonale straffelovgivninger (for eksempel drap, frihetsberøvelse, skadeverk), som skal anses som terrorhandlinger dersom de er begått med ett av flere såkalte terrorformål7 dersom handlingene «given their nature or context» har potensialet til å tilføre et land eller en internasjonal organisasjon alvorlig skade. Det sistnevnte vilkåret, det såkalte farekravet, er ment å stille objektive krav til alvoret i den begåtte eller planlagte straffbare handlingen, og ble inkludert for å oppveie det omfattende og vagt formulerte kravet til subjektivt formål, en vaghet som i stor grad er reprodusert i de nasjonale lovgivningene. Analysen av den nasjonale implementeringen viser imidlertid at dette farekravet er utelatt både i norsk, nederlandsk og delvis også i tysk lovgivning. Årsaken til dette er ikke eksplisitt omtalt i noen av forarbeidene, og mye kan tyde på at lovgiver ikke har forstått den innskrenkende rollen kravet var ment å spille. Heller ikke i alle statene der kravet er tatt inn i lovgivningen, synes lovgiver å ha noen klar forståelse for kravets forhold til de subjektive vilkårene; enkelte steder synes kravet heller å være forstått som å utvide definisjonen av terrorhandlinger. Statene har også i flere andre henseende valgt å innføre mer omfattende kriminalisering av terrorhandlinger enn rammebeslutningen krever, noe de har full adgang til ettersom rammebeslutninger kun stiller minimumskrav til den nasjonale lovgivningen. Dette illustrerer at de hårfine kompromissene som oppnås under forhandlingene i de internasjonale organene, kan være av liten verdi, og at internasjonale forpliktelser kan bidra til å ekspandere nasjonal lovgivning også utover det som var vedtaksorganets opprinnelige hensikt.8

Den nasjonale strafferetten er et rammeverk bestående av et komplekst sett av materielle og prosessuelle regler og prinsipper som fungerer som en helhet. Når nye strafferegler tilkommer, det være seg som resultat av nasjonale behov eller internasjonale forpliktelser, må reglene tilpasses denne helheten så godt som mulig, både for å opprettholde sammenhengen i regelverket og for å gi de aktuelle reglene tilstrekkelig legitimitet og tillit i befolkningen. EUs rammebeslutning om terrorisme har blitt beskyldt for å «gå i spagaten» for å konvertere det europeiske rammeverket til nasjonal lovgivning samtidig som det respekterer den selvstendige systematikken til de enkelte nasjonale rettssystemene,9 noe som i flere tilfelle har gitt smertefulle resultater. Ett eksempel er kollisjonen mellom de omfattende forpliktelsene til å kriminalisere medvirkning til terrorisme og differensieringen i de europeiske rettssystemene mellom de derivative og non-derivative medvirkningslærene.10 Hovedforskjellen på de to modellene er at den derivative læren setter som vilkår for medvirkerens straffansvar at hovedgjerningspersonen har fullført forbrytelsen eller forsøket på forbrytelsen, mens den non-derivative bare krever at medvirkeren har avsluttet sitt bidrag, og dermed medfører et langt mer omfattende medvirkningsansvar. Rammebeslutningen synes å være designet med den derivative formen for øye, og krever derfor en svært omfattende kriminalisering av deltakelse i terrorgrupper, for å forsikre at også land som praktiserte den derivative læren, kan straffe personer involvert i terrorhandlinger som ikke er eller blir fullført. I de landene som allerede har denne muligheten, har forpliktelsene til gruppekriminalisering medført et videre straffansvar enn EU tilsiktet, en rekke tilsynelatende unødvendige lovbestemmelser og et overdrevent komplekst lovverk. Problematikken illustrerer behovet for at internasjonal lovgivning utformes med grundig kunnskap om rettssystemene den skal implementeres i, noe som i alle fall ikke var tilfelle ved utarbeidelsen av EUs rammeavgjørelse om terrorisme.

Kombinerer man forpliktelsene til å kriminalisere medvirkning til terrorhandlinger og deltakelse i en terrorgruppe med det faktum at også definisjonen av terrorhandlinger omfatter enkelte handlinger av forberedende art (for eksempel produksjon og kjøp av våpen) og forpliktelsene til også å kriminalisere forsøk på, oppfordring til, avtale om og finansiering av terrorhandlinger som følger ikke bare av EUs rammebeslutning, men også av FNs resolusjoner og konvensjoner og Europarådets konvensjoner, er medlemslandene forpliktet til å kriminalisere forberedelse til terrorhandlinger i et eksepsjonelt omfang. Dette illustrerer den potensielle kumulative effekten av internasjonale forpliktelser, og kan sees som et resultat av at terrorisme har vært gjenstand for «multilevel regulation». Det illustrerer også behovet for samarbeid mellom de ulike internasjonale og regionale organene, forståelse for hverandres tiltak og ikke minst måtehold i gjennomføringsiveren.

Selv om Norge ved innføringen av nye terrorregler la seg tett opp til EUs forpliktelser, illustrerer den norske lovgivningen at Norge tross alt har (eller i alle fall har ansett seg for å ha) noe større normativ frihet enn EUs medlemsland. For eksempel valgte lovgiver å ikke inkludere skadeverk på listen av handlinger som kan utgjøre terrorhandlinger dersom de er begått med terrorformål, for å redusere faren for at handlinger begått som ledd i politiske demonstrasjoner kunne bli ansett som terrorhandlinger.11 En viktig diskusjon i forlengelsen av dette er imidlertid hvor detaljorienterte internasjonale forpliktelser bør være, og hvor stor skjønnsmargin nasjonalstatene bør ha i sin implementering av forpliktelsene. Mangfoldet av internasjonale organisasjoner og fremtoget av «multilevel regulation» på flere områder tilsier at skjønnsmarginen bør være forholdsvis vid. Organisasjonene vil tross alt ikke nå sine målsettinger dersom forpliktelsene får konsekvenser som gjør at de nasjonale lovgivningene mister sin legitimitet overfor nasjonalstatenes befolkning.