Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Nytt Likestillings- og diskrimineringsombud

Den 1. januar 2006 startet det nyopprettede statlige Likestillings- og diskrimineringsombudet sitt arbeid. Samtidig avsluttet Likestillingsombudet, Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering sin virksomhet. Flere av de nedlagte institusjonenes arbeidsoppgaver og funksjoner videreføres imidlertid av det nye ombudet. Likestillings- og diskrimineringsombudet utgjør en nyvinning i norsk sammenheng. Ombudets mandat favner lovhåndheving og pådriverarbeid for likestilling og ikke-diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisk og nasjonal opprinnelse, religion og livssyn, språk, hudfarge, avstamning, funksjonshemning, seksuell orientering og alder.

Som et bakteppe for vår faste spalte i Kritisk Juss vil vi her si litt om prosessen frem mot opprettelsen av ombudet, ombudets funksjoner og mandat, samt reflektere over noen av de utfordringer ombudet vil møte i tiden fremover.

1 Tilbakeblikk

Ideen om å opprette ombud har lang tradisjon i Norge. Et ombud kan beskrives som en uavhengig person som gjennom sitt virke ivaretar bestemte verdier, interesser eller grupper. Når vi ser nærmere på de ombudsordningene vi finner i Norge i dag, er det store forskjeller både i deres organisering, mandat og arbeidsmetoder. Uavhengighet fra forvaltningen og rollen som talsperson for enkeltindivider, er imidlertid viktige fellestrekk.3

Likestillingsombudet ble etablert i 1978, og har siden oppstart håndhevet lov om likestilling mellom kjønnene av 9. juni 1978 nr. 45. Likestillingssenteret ble opprettet i 1997, og avløste det tidligere Likestillingsrådet. Mandatet fulgte av likestillingslovens § 9, og senteret skulle være et nasjonalt organ for fremme av kjønnslikestilling. Senter mot etnisk diskriminering ble opprettet som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter i henhold til kongelig resolusjon, og fikk i mandat å dokumentere art og omfang av etnisk og religiøs diskriminering, samt gi rettshjelp i saker om diskriminering på disse grunnlag. Til tross for ulike navn og ulik organisasjonsmodell, hadde alle institusjonene klare likhetstrekk med ombudsinstitusjoner. Når myndighetene startet arbeidet med en ny lov om vern mot etnisk diskriminering, var det derfor nærliggende å legge tilsyns- og pådriveroppgaver til et uavhengig ombud.

Myndighetenes ambisjon var opprinnelig å etablere et uavhengig forvaltningsapparat som skulle føre tilsyn med en ny lov om vern mot etnisk diskriminering.4 Debatten gjaldt først spørsmålet om det skulle etableres to separate tilsynsorganer etter mønster fra institusjonsapparatet på kjønnslikestillingsfeltet, eller et organ som både behandlet enkeltsaker, dokumenterte art og omfang av diskriminering, samt var en pådriver for etnisk likestilling. Denne diskusjonen ble imidlertid raskt overskygget av debatten om sammenslåing av institusjoner på tvers av diskrimineringsgrunnlag, det vil si hvorvidt det skulle opprettes et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet.5 Etter hvert ble også spørsmålet om håndheving av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel en del av diskusjonen.

Blant fagfolk, frivillige organisasjoner og politiske partier var uenigheten stor. Innsigelsene mot forslaget gjaldt særlig konsekvensene av sammenslåing i forhold til et effektivt pådriverarbeid på alle de grunnlag ombudet skulle forvalte. Andre hadde betenkeligheter når det gjaldt å legge lovhåndheving og pådriverarbeid til samme organ, og mente at disse oppgavene var uforenelige. Når Stortinget behandlet lovforslaget var det bred politisk enighet om å etablere en institusjon med felles lovhåndheving uavhengig av diskrimineringsgrunnlag, mens det var politisk uenighet om organiseringen av pådriverarbeidet under samme institusjon.6 Flertallet besluttet imidlertid å legge både håndheving og pådriverarbeid til samme organ, og den beslutningen har et nytt politisk flertall opprettholdt.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at et ombud som både har objektiv lovforvalteroppgave og en proaktiv pådriverrolle, samt har ressurser til å utføre begge oppgavene, har større mulighet til å lykkes. Lovforvalteroppgaven gir næring til et offensivt pådriverarbeid basert på et unikt og autentisk kunnskapsgrunnlag, og pådriverrollen kan tas i bruk for å endre strukturer og systemer ut over det som er mulig å oppnå i en enkeltsak. Lovforvalterrollen vil medføre at organisasjonen skiller seg klart fra interesseorganisasjonene, mens pådriverarbeidet vil skille organisasjonen fra forvaltningen for øvrig.

2 Likestillings- og diskrimineringsombudets oppgaver og myndighet

Likestillings- og diskrimineringsombudets myndighet er regulert i Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda av 10. juni 2005 nr. 40 («diskrimineringsombudsloven»), samt Forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskrimineringsombudet, og Likestillings- og diskrimineringsnemnda av 16. desember 2005 nr. 1524 («forskriften»).

Ombudets uavhengighet sikres ved at virksomheten er lov- og forskriftsregulert. Diskrimineringsombudslovens § 2 annet ledd fastslår at ombudet er et uavhengig forvaltningsorgan og at myndighetene ikke kan instruere ombudet «om behandling av enkeltsaker eller om ombudets faglige virksomhet for øvrig».7 Ombudets uavhengighet er avgjørende for ombudets legitimitet i forhold til alle ombudets oppgaver og funksjoner. Formell uavhengighet, i den forstand lov- og forskriftsfestet frihet fra myndighetenes instruksjon, er nødvendig men neppe tilstrekkelig til å sikre reell uavhengighet.

Økonomisk må ombudet sikres tilstrekkelig handlefrihet til å kunne prioritere de oppgaver som er nødvendig for et effektivt arbeid for likestilling. Dette handler både om muligheten til ekstern finansiering av egne utviklingsprosjekter, en stabil årlig basisbevilgning som dekker ombudets kjernevirksomhet, samt frihet fra detaljstyring av økonomiske disposisjoner og frihet til å tilsette egne ansatte. Et annet vesentlig aspekt ved ombudets uavhengighet er at ulike aktører må oppleve ombudet som uavhengig. Blant europeiske likestillings- og ikke-diskrimineringsombud er diskusjonen om hvordan en kan sikre reell uavhengighet høyaktuell, og utfordringene er sjelden knyttet det formelle aspektet.8 En særskilt utfordring flere institusjoner peker på, og som svært illustrerende ble betegnet som «ticking box syndrome»,9 er at myndighetene legger stadig nye funksjoner og forventninger om faglig produksjon til eksisterende ombud, uten at institusjonene tildeles ytterligere midler.

Likestillings- og diskrimineringsombudets hovedfunksjoner er knyttet til lovhåndheving, jamfør diskrimineringsombudsloven § 1 annet ledd, og pådriverarbeid for likestilling og ikke-diskriminering innenfor ombudets lovforvaltningsansvar, jamfør lovens § 3 første ledd. Ombudets pådriver- og kompetansefunksjon er nærmere regulert i forskriftens § 1 tredje ledd:

  1. Pådriverfunksjon

    Ombudet skal være en pådriver for likestilling og mot diskriminering, og følge utviklingen i samfunnet med sikte på å avdekke og påpeke forhold som motvirker likestilling og likebehandling.

  2. Holdnings- og atferdspåvirkning

    Ombudet skal bidra til bevisstgjøring om likestilling og likebehandling og være en pådriver for endring i holdninger og atferd. Ombudet skal drive opplysningsvirksomhet om status og utfordringer rettet mot allmennheten.

  3. Støtte og veiledning

    Ombudet skal gi informasjon, støtte og veiledning i arbeidet for å fremme likestilling og motarbeide diskriminering, både i offentlig, privat og frivillig sektor.

  4. Veiledningstjeneste om etnisk mangfold i arbeidslivet

    Ombudet skal gi råd og veiledning om etnisk mangfold i arbeidslivet til arbeidsgivere i offentlig og privat sektor. Tjenesten skal være gratis og tilpasses den enkelte arbeidsgiver. I tillegg skal ombudet bidra til å spre gode eksempler og bidra til kunnskap om metoder for å fremme etnisk mangfold i arbeidslivet.

  5. Kompetansefunksjon

    Ombudet skal ha oversikt over og formidle kunnskap og bidra til å utvikle kompetanse og dokumentasjon om likestilling og likebehandling, samt overvåke art og omfang av diskriminering.

  6. Forumsfunksjon

    Ombudet skal være et møtested og informasjonssentrum for et bredt publikum og tilrettelegge for samarbeid mellom aktører som arbeider mot diskriminering og for likestilling.

Likestillings- og diskrimineringsombudets kompetanse når det gjelder enkeltsaksbehandling tar utgangspunkt i at ombudet og klagenemnda skal utgjøre et alternativ til domstolsbehandling av saker om diskriminering. Diskrimineringsombudsloven § 1 annet ledd regner opp de aktuelle lovene, og de viktigste er likestillingsloven, diskrimineringsloven og arbeidsmiljølovens kapittel 13. Det er også foreslått å legge forvaltningen av lovgivning som skal beskytte personer med nedsatt funksjonsevne mot diskriminering, til ombudet og klagenemnda.10 Ombudet vil på den bakgrunn avgjøre saker som gjelder diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisk og nasjonal opprinnelse, religion og livssyn, språk, hudfarge og avstamning, funksjonshemning, alder og seksuell orientering.

Ombudet avgjørelser betegnes som uttalelser jamfør diskrimineringsombudsloven § 3, tredje ledd, i motsetning til nemndas avgjørelser som betegnes som vedtak jamfør lovens § 7, første ledd. I særskilte situasjoner hvor ombudets uttalelser ikke følges opp, og det vil medføre «ulempe eller skadevirkning» å avvente et vedtak fra nemnda, har ombudet tilsvarende vedtakskompetanse som klagenemnda jamfør lovens § 4, første ledd. Nemnda kan pålegge stansing og retting av et diskriminerende forhold, og dersom pålegget ikke følges opp, kan nemnda ilegge tvangsmulkt, jamfør lovens §§ 7 og 8. Sanksjoner i form av erstatning for økonomisk og ikke-økonomisk tap (oppreisningserstatning), håndheves av de ordinære domstolene.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har myndighet til å ta opp en sak av eget tiltak, jamfør diskrimineringsombudsloven § 3 fjerde ledd, og både offentlige og private parter har opplysningsplikt overfor ombudet, jamfør lovens § 11. Kompetansen til å iverksette undersøkelser av eget initiativ er vesentlig for å avdekke diskriminering når enkeltpersoner ikke selv klager til ombudet. Årsaken til at en enkeltperson ikke klager kan både skyldes manglende kjennskap til ombudet, manglende evne til å identifisere saken som en diskrimineringssak, vedkommendes personlig forutsetninger, og kanskje redsel for represalier. Kompetansen til å igangsette undersøkelser er derfor viktig for å effektivisere lovens diskrimineringsforbud.11

Selv om det er etablert et ombud og en klagenemnd som skal utgjøre et alternativ til domstolsbehandling, kan en sak som er avgjort av klagenemnda undergis full prøving av de ordinære domstoler, jamfør diskrimineringsombudsloven § 12. I tillegg til at prøvelsesretten er en vesentlig rettssikkerhetsgaranti, er domstolsbehandling nødvendig der det omstridte spørsmålet i saken er erstatning for økonomisk eller ikke-økonomisk tap. Likestillings- og diskrimineringsombudet tror det er positivt for utvikling av rettspraksis at saker om diskriminering også behandles av de ordinære domstoler.

I forkant av vedtakelsen av diskrimineringsombudsloven og forskriften ble det diskutert om Likestillings- og diskrimineringsombudet skulle få adgang til å intervenere i sivile saker om diskriminering.12 Spørsmålet er ikke avklart, men forslaget til ny § 15-7, 1) bokstav b) om partshjelp og ny § 15-8 om skriftlige innlegg til belysning av allmenne interesser («venn av retten») i ny tvistelov, åpner for at Likestillings- og diskrimineringsombudet også utøver en formell rolle i saker som behandles av de ordinære domstoler. Flere europeiske ombud og klagekomiteer opptrer rutinemessig enten som part, intervenient eller «venn av retten»,13 uten at dette anses som kontroversielt.

Ombudet har med hjemmel i diskrimineringsombudsloven § 1 tredje ledd, fått i oppgave å føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Innholdet i tilsynsoppgaven er ikke nærmere presisert, ut over at dette vil være med på å sikre overvåkningen av at konvensjonen overholdes, og at ombudet har et ansvar for å følge med på hvordan konvensjonens bestemmelser praktiseres.14 Dimensjoneringen av tilsynsoppgaven, hvilke virkemidler ombudet tar i bruk og hvordan vi skal rapportere er ikke endelig besluttet. At ombudet er gitt en tilsynsrolle i forhold til disse konvensjonene er uansett positivt, og medfører en forankring av ombudets arbeid i de internasjonale menneskerettighetene.

3 Utfordringer i kø …

Likestillings- og diskrimineringsombudet må drive juridisk nybrottsarbeid på flere felt. Ombudet skal avgi uttalelser på områder hvor det verken foreligger retts- eller forvaltningspraksis. Vi har for eksempel allerede fått til behandling saker om aldersgrenser i tariffavtaleverket og aldersgrenser knyttet til bestemte statlige stillinger. Dette er saker av stor prinsipiell og samfunnsmessig betydning. Det er bare spørsmål om kort tid før vi mottar de første klagene som omhandler arbeidsgivers tilretteleggingsforpliktelser overfor personer med nedsatt funksjonsevne, jamfør arbeidsmiljølovens § 13-5. Også disse sakene reiser prinsipielle juridiske spørsmål.

En annen utfordring er at diskrimineringslovgivningen er ufullstendig, fragmentert og kun delvis harmonisert. Dette er et resultat av en rettsutvikling med utgangspunkt i enkelte diskrimineringsgrunnlag, særlig kjønn og etnisitet, samt særskilte livs- og samfunnsområder hvor lovgiver har vurdert diskrimineringsproblemet som særlig alvorlig, for eksempel innenfor arbeidslivet, boligsektoren og utelivsbransjen.

Ombudets arbeid når det gjelder lovhåndheving, kompetanserolle og pådriverarbeid er begrenset til de grunnlag og de livs- og samfunnsområder som diskrimineringslovgivningen dekker. For enkeltindivider som utsettes for diskriminering på andre grunnlag eller andre områder, finnes det ikke noe ombud som kan tale deres sak eller ta stilling til om det foreligger ulovlig diskriminering. Manglende tilgjengelighet til offentlige kontorer eller til kollektivtransport for personer med funksjonsnedsettelser er et alvorlig problem. Usynliggjøring, og kanskje også trakassering, av homofile innenfor toppidrett og annen organisert idrett, er også et dokumentert problem. Det faller utenfor vårt mandat å drive et pådriverarbeid for økt likestilling på disse områdene, og for mange av de personene som utsettes for diskriminering oppleves dette som en krenkelse i seg selv. Likestillings- og diskrimineringsombudet vil være en pådriver for et helhetlig diskrimineringsvern. Vi ønsker at det så snart som mulig nedsettes et offentlig utvalg som skal se på dette.

En siste svært viktig utfordring som må nevnes, er at ombudet må sikre at alle enkeltpersoner får en likeverdig mulighet til å komme i kontakt med oss, og til å legge frem sin sak. Ombudet skal være et lavterskeltilbud. Å etablere et alternativ til domstolsbehandling av saker om diskriminering forplikter både juridisk og moralsk. Erfaringsmessig vet vi at marginaliserte og ressurssvake grupper forholdsmessig utsettes for mer diskriminering enn ressurssterke grupper. Vi vet også at ressurssvake grupper i liten grad forfølger en sak videre, og at dette har sammenheng med både sosiale, praktiske og økonomiske terskler i møte med forvaltning, domstoler og advokater. Ombudet skal ta i bruk ulike metoder og kanaler for kommunikasjon for å sikre tilgjengelighet. Viktige virkemidler er språklig tilrettelegging, web-baserte verktøy, og at enkeltpersoner kan komme til ombudet og legge frem saken sin direkte. Ombudet må etablere kontakt med institusjoner i det sivile samfunn og interesseorganisasjoner som kan formidle kunnskap om ombudet til dem som trenger det.

Likestillings- og diskrimineringsombudets målsetting for de første fire årene er å etablere ombudet som en synlig og tillitvekkende samfunnsaktør for alle ombudets brukere. Dette gjelder både for enkeltpersoner, arbeidsgivere og offentlige myndigheter. Vi ønsker å bruke denne spalten i Kritisk Juss til å omtale viktige diskrimineringssaker vi har behandlet, reise prinsipielle diskrimineringsspørsmål som vi mener fortjener oppmerksomhet, og til å synliggjøre de sakene som kan reise spørsmål om staten har oppfylt sine forpliktelser til å sikre alle enkeltpersoner et tilstrekkelig vern mot diskriminering.

1Likestillings- og diskrimineringsombud.
2Avdelingsleder juridisk avdeling.
3For en oversiktlig beskrivelse av ulike ombudsordninger, se for eksempel Vedlegg 17 til NOU 2004:28 punkt 1.
4NOU 2002:12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering kapittel 19 Håndheving av loven.
5Se rapport av mai 2003 av en tverrdepartemental arbeidsgruppe: Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunn av kjønn og etnisitet.
6Innst. O. nr. 71 s. 24.
7Se Ot prp nr 34 (2004–2005) kapittel 6
8Temaet ble diskutert årsmøtet til European Network of Equality Bodies 6–7 februar 2006
9Ilze Brands Kehris, director Latvian Centre for Human Rights and Ethnic Studies,
10NOU 2005:8 Likeverd og tilgjengelighet.
11Se Strategic Enforcement: Powers and Competences of Equality Bodies, Formal Investigation and Inquires of Myra White.
12Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) punkt 11.7 s. 93.
13Se Strategic Enforcement: Powers and Competences of Equality Bodies, Inteventions and Amicus Curia Applications of Elis Barry BL.
14Ot.prp. nr. 34 punkt 9.2 s. 79.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon