1 Innledning

Den 1. januar 2004 ble det innført flere innstrammingstiltak på utlendingsrettens område. For å effektivisere statens innvandringsregulerende politikk, ble det innført ny praksis for asylsøkere med endelig avslag. Overfor dem som myndighetene ikke klarer å returnere til hjemlandet, ble det innført kutt i sosiale ytelser. De som etter myndighetenes definisjon ikke selv aktivt bidrar til frivillig retur, ble fratatt all økonomisk støtte, dette på samme tid som ordningen med midlertidig arbeidstillatelse opphørte. Gruppen mistet også adgangen til å bo i asylmottak, og ble ved tvang kastet ut fra mottakene. Slik ble mennesker satt på gaten uten at myndighetene hadde noen plan om hva man skulle gjøre dersom de faktisk ikke reiste ut av landet. Mange av dem som ble rammet av den nye praksisen har bodd i Norge i flere år. De har arbeidet på midlertidig arbeidstillatelse og vært godt integrert i samfunnet.

Det er denne gruppen som har blitt definert som «ureturnerbare asylsøkere». Dette er en fellesbetegnelse på asylsøkere som har fått endelig avslag på sin asylsøknad, og som myndighetene ikke klarer å sende tilbake til hjemlandet. Selv om det er et folkerettslig prinsipp at ethvert land har plikt til å ta imot egne borgere, er det ikke alle land som etterkommer denne plikten. Eksakt hvor mange ureturnerbare asylsøkere det er i Norge vinteren 2006 er usikkert, men det anslås et antall omkring 700. Tallet er stadig stigende.

Årsakene til at de ikke kan returnere til hjemlandet er mange. Noen hevder å ha en identitet som norske myndigheter betviler. Andre har ikke mulighet for å oppdrive de nødvendige identitetspapirer. En grunn kan være at hjemlandet ikke har noen sentral statsmakt som organiserer dette. Somalia og Irak er eksempler på land hvor sentralmakten for en tid har opphørt å eksistere. Gjenoppbygging av infrastrukturen er i gang, men tar tid. Land som Etiopia, Eritrea, Iran og Cuba tar ikke imot personer som ikke returnerer frivillig, eller som har oversittet returfristen. Andre motsetter seg retur med den begrunnelse at det er farlig for dem å returnere, og at myndighetene dermed tar feil i sine vurderinger.

Flere med endelig avslag påstår at de har gjort hva som står i deres makt for å samarbeide om retur, mens myndighetene fortsatt nekter å anerkjenne dem som ureturnerbare. Norske myndigheters offisielle syn på saken er nemlig at ingen er ureturnerbare, bare vanskelige å returnere. Dette begrunnes med at asylsøkeren ikke samarbeider.

Bortfallet av plass i mottak og midlertidig arbeidstillatelse, samt kuttet i de sosiale ytelsene var bare noen av innstrammingstiltakene under tidligere kommunalminister Erna Solberg. Andre innstrammingstiltak er fjerning av norskundervisning for asylsøkere som venter på vedtak, og innskjerping av 15-månedersregelen. Kontantytelser for asylsøkere i transittfasen er fjernet, og det er gjeninnført underholdningskrav for gjenforening med ektefelle og barn, også for alle som får opphold av beskyttelsesgrunner eller humanitære grunner.

Tidligere kommunalminister Erna Solberg skrev en kronikk i Aftenposten den 14.oktober 2004 med en overskrift som ganske treffende beskriver myndighetenes syn på saken: «Ulovlig opphold, men gratis kost og losji?» Tanken bak dette er at etter endelig avslag plikter man å forlate landet frivillig. Gjør man ikke det, er man selv ansvarlig for den situasjonen man har havnet i.

Da regjeringen Stoltenberg avløste regjeringen Bondevik, var håpet om at de ureturnerbare nå skulle få en mer human behandling stor. Imidlertid er lite forandret. Riktignok har utkastelsen fra asylmottak stoppet, men dette er bare frem til staten får opprettet et ventemottak for de ureturnerbare på Lier. Beboerne vil på Lier kun få utdelt mat og de mest nødvendige hygieneartikler. De vil ikke bli tildelt lommepenger. Det eneste aktivitetstilbudet som vil foreligge blir et informasjonsopplegg med fokus på retur.

2 Myndighetenes informasjon om rettstilstanden

Innstramningstiltakene trådte i kraft 1. januar 2004 uten at verken formell lov, forskrift eller rundskriv ble tatt i bruk for å klargjøre hvilket forvaltningsorgan som har det endelige ansvaret for å sikre dem uten lovlig opphold et minimum av ytelser til livsopphold. Det har heller ikke blitt fremlagt noen klare retningslinjer om hvilke ytelser denne gruppen har et rettskrav på, eller i hvilke situasjoner pengeytelser etter ulovfestede nødrettsbetraktninger skal gis for denne gruppen.

Konsekvensen av dette er følgelig at forståelsen av de ureturnerbare asylsøkernes sosiale rettigheter varierer på de forskjellige sosialkontor. Det foreligger også store variasjoner fra sak til sak på det enkelte kontor. Slik kan det virke tilfeldig hvem som får hjelp. Senter Mot Etnisk Diskriminering (SMED),2 som trolig er den organisasjonen som sitter på den største dokumentasjonen i forhold til hvordan de ureturnerbare blir behandlet i forvaltningen, kom i april 2005 med rapporten «Mat, tak over hodet og helsetjenester». SMED dokumenterer her en virkelighet hvor flere av de ureturnerbare blir avvist av sosialtjenesten uten å få hjelp. Mye tyder også på at personer uten lovlig opphold avvises uten at det tas stilling til realiteten i den enkeltes situasjon. Regjeringens informasjon om rettighetene til personer uten lovlig opphold har ikke vært særlig klargjørende. Informasjonen har snarere bidratt til at det nå råder full forvirring om innholdet i det offentliges forpliktelser.

Etter sosialtjenesteloven er ikke sosialkontorene forpliktet til å gi bistand til personer som oppholder seg ulovlig i landet, utover det som kommer inn under ren «nødhjelp». Det foreligger altså en plikt til å gi akutt livsnødvendig hjelp. En slik hjelp skal kun gis i korte tidsrom, og kun der hvor nøden er prekær. Listen for å få hjelp etter ulovfestede nødrettsbetraktninger ligger svært høyt. Dersom det er disse som skal sikre at de ureturnerbares helt nødvendige behov skal ivaretas, bør dette hjemles i lov eller forskrift. Det er i alle fall helt nødvendig at sosialtjenestens ansatte vet hva som ligger i dette. Det er lite hensiktsmessig med en lovgivning som ikke blir forstått av dem som skal bruke den. Det er også en uholdbar situasjon for sosionomer der ute som har fått et altfor stort ansvar, når det ikke foreligger klare retningslinjer.

På tross av dette er kanskje det mest oppsiktsvekkende med ny asylpraksis etter mitt syn myndighetenes tåkelegging av problemene. Om dette er en bevisst strategi eller manglende evne til å vurdere menneskelige og juridiske spørsmål er usikkert. Det foreligger ingen offisielle tall på hvor mange ureturnerbare asylsøkere som oppholder seg i landet, da disse etter myndighetenes syn er ikke-eksisterende. Det kan virke som om det foreligger en manglende vilje til å gripe fatt i problemene. Det er blant annet bemerkelsesverdig at faren for økt kriminalitet ikke er vurdert i det hele tatt, faktisk ikke engang nevnt i Sosialdepartementets forslag om å frata de ureturnerbare sosialstøtte. Det er ikke vanskelig å tenke seg at myndighetenes politikk overfor denne gruppen vil skape en sosial nød som i mange tilfeller bare kan løses med kriminalitet, siden andre ordninger ikke gjøres tilgjengelige.

3 Plikten til å sikre mennesker i nød

Spørsmålet man må stille seg er om Norge som stat har en plikt til å gi sosialhjelp til personer som har fått endelig avslag om asyl, og som nekter å samarbeide om frivillig retur til hjemlandet. Foreligger et ansvar for å sørge for kost og losji til personer som ikke kan sørge for dette selv, og gjelder dette også om man oppholder seg ulovlig i landet? Svaret er etter min mening ja. Jeg mener dette følger av både nasjonal og internasjonal rett.

Når det gjelder nasjonal rett er det per i dag ikke noe vilkår om lovlig opphold for midlertidig tak over hodet etter sosialtjenesteloven § 4-5. Personer uten penger til mat har rett til hjelp etter ulovfestede nødrettsbetraktninger. At ingen skal fryse eller sulte ble flere ganger gjentatt i asyldebatten vinteren 2004 av både daværende statsminister og statssekretær i Arbeids- og sosialdepartementet. Dette på samme tid som mange faktisk ikke får hjelp, noe myndighetene er fullt klar over uten at det blir satt i gang tiltak, og på samme tid som daværende kommunalminister stilte retoriske spørsmål i media.

Erna Solbergs ovennevnte spørsmål føyer seg inn i en lang rekke av uttalelser som etter mitt syn er svært uheldige i den forstand at de bidrar til å stigmatisere og mistenkeliggjøre asylsøkeres motiver for å søke beskyttelse i Norge. Som eksempel på andre uheldige utspill er Solbergs uttalelse om at Trondheim ville bli Somalias største by, dersom det ble kjent i Somalia at kommunepolitikerne der ville trosse de nye innstrammingstiltakene og gi dem uten lovlig opphold sosialhjelp. Hennes direkte uttalelse var:

«Er politikerne interessert å gjøre Trondheim til Somalias største by, så vær så god. Selv synes jeg ikke det er en god ide.»

Hvilken signaleffekt gir dette? Jeg frykter dette er med på å skape et bilde av asylsøkerne som lykkejegere, ute etter å misbruke velferdsstaten for det den er verdt. Erna Solberg kommer med kjappe replikker og høster nok popularitet på det. Men tror virkelig Erna Solberg at Trondheim ville bli Somalias største by? Tror hun virkelig at det er attraktivt for somaliere å reise halve jorden rundt for å leve på de nødrettssatsene som blir gitt i Norge? Er det et forsøk på å være morsom og fleipe med alvorlige problemer, eller spiller hun her bevisst på folks frykt?

Solberg har også kommet med direkte misvisende uttalelser om asylsøkere som får opphold på humanitært grunnlag. Hun har blant annet uttalt at disse ikke har noe behov for beskyttelse, men at tillatelsen skyldes sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket. Realiteten er derimot at den største gruppen av dem som får opphold på humanitært grunnlag, får dette på grunn av flyktningelignende årsaker. Det vil si at de faktisk har et beskyttelsesbehov, og krav på oppholdstillatelse fordi Norge ikke har adgang til å returnere dem etter EMK art. 3 og Flyktningekonvensjonen.

Myndighetene gir klart uttrykk for at de med endelig avslag ikke har noen grunn til å frykte forfølgelse. De som ikke frivillig returnerer eller samarbeider med International Organization for Migration (IOM) om retur, har etter myndighetenes syn ikke noe grunnlag for sin frykt, dette til tross for at det inntil dags dato ikke foreligger noen oversikt over hva som faktisk skjer med dem som har blitt tvangsreturnert. Flere organisasjoner med stor kompetanse på området beskyttelsesbehov, er sterkt uenige i myndighetenes vurdering av beskyttelsesbehovet av bestemte grupper. Dessuten har forfølgelsesfrykten også en subjektiv side som i høyeste grad er reell.

Et annet eksempel på uttalelser fra Erna Solberg er hennes tilsvar til Stein Lillevollen i Dagbladet 4. mars 2005. Bakgrunnen er Lillevoldens påstand i Dagbladet 24. februar 2005, om at Europarådet ved Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ECRI), har kommentert at det norske mottakstilbudet strider mot folkeretten. Solberg tilbakeviser at ECRI har kommet med en slik kommentar. I tillegg benyttes sjansen til å poengtere at ureturnerbare asylsøkere ikke har noe beskyttelsesbehov:

«[…] Siden noen land ikke slipper inn andre enn dem som reiser frivillig, er en metode for å bli i Norge å skjule sin identitet, nekte å skaffe seg pass el. Slike personer trenger ikke norsk beskyttelse. De tar oppmerksomheten og ressursene fra dem som virkelig trenger vår hjelp. Pengeytelsene til denne gruppen er derfor kuttet.»

Det er imidlertid på det rene at ECRI i en rapport fra 2003 kritiserte Norge for ikke å gi de ureturnerbare en juridisk status. ECRI anbefaler at norske myndigheter «etablerer en prosedyre for å legalisere situasjonen til personer som er i Norge uten noen rettslig regulær status». Til nå har myndighetene ikke fulgt opp ECRIs anbefaling. Faktisk har Norge heller gått i motsatt retning. Istedenfor å gi dem juridisk status med et påfølgende minimum av rettigheter, står de i dag så å si uten rettigheter overhodet. Regjeringens begrunnelse til ikke å følge oppfordringen fra ECRI var å vise til innvandringspolitiske hensyn.

En annen internasjonal institusjon som har rettet kritikk mot Norges behandling av asylsøkere, er FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR). Høykommissæren har kritisert Norge for å bryte med deres anbefalinger, og for å ikke gi opphold til asylsøkere som kommer fra blant annet Somalia, Afghanistan og Tsjetsjenia.

Når det gjelder internasjonal rett mener jeg at EMK og FN-konvensjonen om sosiale og politiske rettigheter, fremsetter krav til hvordan statene skal sikre mennesker i nød. Disse kravene oppfyller ikke norske myndigheter på en tilfredsstillende måte.

Her kan blant annet nevnes EMK artikkel 3 som fastsetter et vern mot tortur og annen umenneskelig og nedverdigende behandling, EMK artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv, og ØSK artikkel 11 om retten til en tilfredsstillende levestandard. Jeg mener også at det foreligger diskriminering av de ureturnerbare, og da i en slik grad at Norge bryter sine forpliktelser etter internasjonale konvensjoner.

Forbudet mot diskriminering følger av SP artikkel 2 (1), ØSK artikkel 2 (2) og 13, samt EMK artikkel 14. Bestemmelsene omfatter enhver form for diskriminering i forhold til konvensjonenes rettigheter. En prinsipielt viktig bestemmelse er SP artikkel 26 om at alle er like for loven og har rett til beskyttelse av loven, uten noen form for forskjellsbehandling. Menneskerettighetskomiteen har tolket artikkel 26 til ikke bare å gjelde rettighetene i SP. Denne skal gjelde generelt, og også omfatte for eksempel økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Diskrimineringsforbudet retter seg både mot lovgiver og forvaltningens myndighetsutøvelse.

Nødhjelp løser ikke problemene på sikt. Det å motta sosialstøtte er ment å være en midlertidig løsning for folk i knipe. Den skal hindre at folk sulter, og sikre dem tak over hodet. Meningen er ikke at folk skal motta støtte i årevis uten å bli gitt noen mulighet til å livnære seg selv. Selv om man ser bort fra om innstrammingstiltakene er lovstridig eller ikke, er det mye som taler for at de ureturnerbare burde få arbeids- og oppholdstillatelse slik at de kan livnære seg selv og betale skatt til fellesskapet. Her spiller både samfunnsøkonomiske og ikke minst menneskelige hensyn inn. Da staten ikke klarer å effektuere egne vedtak, og heller ikke klarer å ivareta dem gjennom sosialtjenesten, bør de få en anledning til å ivareta seg selv ved å få lov til å arbeide.

4 Hvem sitt ansvar?

Hvem har ansvaret for at myndighetenes utvisningsvedtak blir overholdt? Er det myndighetene selv, eller asylsøkerne?

Begrepet «effektuering av vedtak» blir på utlendingsrettens område brukt når utlendingen ikke forlater landet frivillig. Myndighetene må da sette kraft bak vedtaket og sørge for uttransportering. Begrepet omfatter alt fra å pågripe utlendingen, anskaffe reisedokumenter og skaffe billetter, til å foreta tvangsmessig utreise.

At det er myndighetenes ansvar å effektuere egne vedtak, følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. At utlendingen selv er pliktet til å forlate landet, kan ikke være noe annet enn et utgangspunkt. Dersom utlendingen ikke retter seg etter vedtaket må ansvaret ligge hos myndighetene. Klarer ikke myndighetene å returnere utlendingen må den norske stat anerkjenne at disse menneskene med endelig avslag på opphold, likevel er nødt til å oppholde seg her. Dette gjelder selv om det er fysisk umulig for asylsøkeren å returnere, eller om begrunnelsen er at asylsøkeren motsetter seg hjemreise. Myndighetene må selv stå ansvarlig for å oppfylle egne vedtak.

Norske myndigheter anser som sagt ikke noen for å være ureturnerbare, bare vanskelige å returnere. Hva så med dem som ikke returnerer? De blir værende i Norge på et slags «akseptert opphold» uten rettigheter. De lever ikke i skjul, og myndighetene forsøker ikke å uttransportere dem. Det effektueringsmiddelet som myndighetene tar i bruk, er kutt i sosiale ytelser. Slik skal sosial nød tvinge dem ut av landet. Praksis viser derimot at dette er et effektueringsmiddel som ikke nytter. Utlendinger med negativt vedtak forsvinner ikke, selv om de mister sine rettigheter. Det er dessuten betenkelig at sosial nød skal brukes som effektueringsmiddel i en velferdsstat som vår.

Statene har etter EMK artikkel 1 en sikringsplikt. Dette tilsier at det er statenes ansvar å undersøke en asylsøkers påstand om at retur er umulig. Det bør være myndighetenes ansvar å sannsynliggjøre at en asylsøker innen rimelig tid har hatt mulighet til å forlate landet frivillig. Det kan stilles spørsmål om myndighetenes passivitet i denne sammenheng, hvor utlendingen heller blir overlatt til sosial nød, ikke er tilstrekkelig etter sikringsplikten i EMK artikkel 1.

Istedenfor å kutte de sosiale ytelsene mener jeg den norske stat bør arbeide for å oppnå et samarbeid med de land det er vanskelig å tvangsreturnere asylsøkere med endelig avslag til. Dette gjøres best med tilbaketakelsesavtaler som regulerer hvordan tvungen retur skal gjennomføres. Avtalene må først og fremst avklare i hvilken grad hjemlandet vil akseptere tvungen retur av egne borgere og motta borgere uten reisedokumenter, herunder lage prosedyrer for hvordan man best kan foreta en verifisering av søkers identitet og fremskaffelse av reisedokumenter.

Innstrammingstiltakene har ut fra en målsetting om å gjennomføre en streng asylpolitikk, bidratt til å gjennomføre endringer som innebærer store tilbakeskritt i sosialomsorgen. Rent lovteknisk synes det heller ikke som noen god idé å ivareta innvandringspolitiske hensyn gjennom sosiallovgivningen. Arbeids- og sosialdepartementet mener dette er hensiktsmessig, da det er viktig med konsistens mellom ulike myndigheters vedtak, og at UDI og sosialtjenestens vedtak derfor må samordnes. Jeg er enig i at det er uheldig med offentlige vedtak av motstridende karakter. Som et eksempel på dette, nevnes at samtidig som myndighetene innfører tiltak for å rydde gatene i Oslo for uteliggere, tiggere og rusmisbrukere ved å sprenge «Plata» i Oslo, innfører de også regler som tvinger flere på gata.

5 Har innstrammingstiltakene tjent sitt formål?

De nye asylreglene har flere formål. For det første skal de danne et bilde av Norge som et mindre attraktivt land å søke asyl i. Slik skal man få ned antallet asylsøkere til riket, og få dem med endelig avslag til å reise hjem frivillig. Spørsmålet er imidlertid om myndighetene har oppfylt sine formål med innstrammingstiltakene. Sterke virkemidler er tatt i bruk. En definert gruppe mennesker har mistet sine sosiale rettigheter.

Når det gjelder formålet om å få asylsøkere med endelig avslag til å reise hjem, viser tall fra IOM at myndighetene langt fra har oppnådd sine mål. IOMs egne tall på returnerte asylsøkere etterlever ikke forventningene. De er ikke i nærheten av å nå de forespeilte mål om uttransportering. Tall fra politiets utlendingsenhet viser at retur via IOM avvek fra målet med 70 prosent i 2004. Per 2. desember 2004 var antallet personer som hadde returnert med IOM, 870. Ved inngangen av året hadde man satt seg et mål om at 2 917 skulle ha returnert til da. Ved årets slutt var målet å få returnert 3 500. Fungerende leder for IOM begrunner de dårlige resultatene med at ønsket om å bli i landet er så sterkt at de ikke er innstilt på å høre om frivillig retur overhode.

Når det gjelder formålet om å få ned antallet asylsøkere til riket, viser statistikk fra Utlendingsdirektoratet at antallet har gått ned etter at innstrammingstiltakene trådte i kraft. I 2004 var antallet på asylsøkere 8 500. Dette er nesten en halvering fra 2003, hvor antallet asylsøkere var på 15 614. Ikke noe annet land i Europa har hatt større nedgang i antall asylsøkere det siste året. Tidligere kommunalminister Erna Solberg mener grunnen til dette er at Norge tidligere ble ansett for å være et land med en svært liberal asylpolitikk. Hun mener nedgangen skyldes 48 timers-ordningen og kuttet i de økonomiske ytelsene. Norge har dermed fått et mer negativt rykte.

Andre grunner til nedgangen skyldes nedgang i konflikter. Enkelte konflikter har opphørt eller er redusert, som på Balkan, i Afghanistan og Irak. Det har dessuten vært en nedgangstrend over hele Europa som kan være en følge av Dublin-samarbeidet. Det kan også begrunnes i strengere regler for familiegjenforening.

Solberg uttalte i Dagsavisen 5. januar 2005 at hovedtyngden i denne nedgangen trolig skyldes at grunnløse asylsøkere ikke kommer lenger. Generalsekretæren i NOAS uttalte i samme avis at nedgangen trolig ikke skyldes at det kommer færre grunnløse asylsøkere. Hans syn er at de grunnløse har blitt skremt bort for lenge siden, og at nedgangen skyldes de andre overnevnte grunner. Han uttalte blant annet at:

«I den grad nedgangen skyldes at behovet for asyl er redusert, er dette bra. Men vi vet at det blir vanskeligere og vanskeligere å nå frem. Det finnes mange som har behov for å søke beskyttelse i Europa. Når nedgangen gjenspeiler at det har blitt vanskeligere for dem, er dette deprimerende tall.»