Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Grunnloven § 93 og norsk EU-medlemskap

Kan Grunnloven § 93 brukes ved et eventuelt norsk medlemskap i EU? Svaret er både ja og nei, avhengig av hvordan spørsmålet stilles. Stilles det spørsmål om § 93 kan brukes for å få i stand en beslutning som er gyldig etter norsk rett og som for alle praktiske formål gir EU den myndighet den etter traktene skal ha er svaret ja. Stilles spørsmål om § 93 gir hjemmel for å treffe et vedtak som oppfyller de krav fellesskapsretten stiller til forholdet mellom fellesskapsretten og medlemsstatenes rett, er svaret nei.

1 Innledning

I det siste har det igjen vært interesse for spørsmålet om forholdet mellom EU og Grunnloven. Tilhengere og motstandere av EU aner kanskje konturene av en ny EU-debatt. EUs egen konstitusjonsdebatt har kanskje også sporet interessen for konstitusjonelle spørsmål knyttet til EU sett fra norsk synsvinkel. Som vanlig fremmes både rettslige og politiske innlegg i debatten. Det er ikke noe nytt at det er vanskelig å skille politiske og juridiske argumenter i diskusjonen om grunnloven og internasjonalt samarbeid. Frede Castberg sa i 1956 at «de statsrettslige argumenter i politikken ofte kommer til å fungere som et våpen i kampen. Grunnloven blir et arsenal, hvor partene henter våpen i striden for de standpunkter de vil fremme. Grunnlovens § 1 har, ikke minst i de senere år, vært brukt som kampmiddel på denne måte. Politiske grupper, som har vært mot den spesielle internasjonale samarbeidspolitikk det her gjelder, har hatt en tendens til å ville stemple visse traktatbestemmelser som stridende mot forfatningen og selvstendigheten.»

I Norge har diskusjonen stort sett gått om Grunnloven § 93 fortsatt gir hjemmel for norsk tilsutning til EU. Som kjent er det ved alle tidligere anledninger lagt til grunn at Norges innmelding i EF/EU internrettslig kunne skje med hjemmel i denne bestemmelsen. Man må med Opsahl kunne si at den herskende rettsoppfatning har vært at § 93 gir hjemmel for tilsutning til EU.2

Grunnloven § 93 gir hjemmel for at Stortinget med tre fjerdedels flertall kan gi sin tilsutning til at Norge slutter seg til en internasjonal sammenslutning som gis kompetanse til å utøve beføyelser som ellers etter Grunnloven tilliger statens myndigheter. De beføyelser det her er tale om, er de som eller er lagt til hhv Stortinget, Høyesterett og Kongen (regjeringen), dvs. lovgivning og utskriving av skatt, dømmende virksomhet og forvaltning. Generelt sett kan vi si at det er tale om å gi bestemmelser med direkte rettsvirkning for borgerne på norsk territorium.3

Spørsmålet om forholdet mellom fellesskapsretten og nasjonale forfatninger er selvsagt ikke bare et spørsmål som oppstår i norsk rett. Hvordan man rettslig sett skal ordne tilsutning til EU og måten dette skal gjennomføres på i den nasjonale forfatning er noe som må besvares i alle land. Det er i hovedsak to veier å gå. Enten treffes vedtak om tilsutning til EU som grunnlovsbeslutning. Dette er den løsning som for eksempel Irland har valgt hvor Grunnloven direkte sier: «The State may ratify the Treaty on European Union signed at Maastricht on the 7th day of February, 1992, and may become a member of that Union.» Eller så gir forfatningen en generell kompetanse til å ratifisere traktater innen forfatningens rammer. Ved siden av Norge, finner vi denne modellen bl.a. i Danmark og Tyskland.4

2 Situasjonen før vedtakelse av § 93

Det har aldri vært hevdet at Grunnloven er til hinder for at Norge påtar seg folkerettslige forpliktelser ved inngåelse av traktater. Tvert imot har Grunnloven egne regler om dette i § 26, som sier at Kongen har rett til å inngå traktater, og at visse traktater krever Stortingets samtykke (særlig viktighet eller hvis de nødvendiggjør lov eller stortingsbeslutning).

Det som kan volde problemer, er inngåelse av traktater som innebærer at det blir gitt myndighet til andre enn Grunnlovens organer til å treffe rettslig bindende avgjørelser. Før vedtakelsen av Grl. § 93, ble dette oppfattet som et spørsmål om hvilke grenser som fremgår av Grl. §§ 1, 3, 26 og 28, 49 og 75, 88 og 90, samt de materielle grensene i bl.a. §§ 96, 97 og 105. Det ble det antatt at man kunne gå nokså langt i å gi en internasjonal sammenslutning adgang til å treffe folkerettslig bindende avgjørelser for Norge (konvensjoner om lovsamarbeid, den internasjonale domstol i Haag, FN, NATO, Den europeiske menneskerettighetsdomstol osv.) Likevel setter § 1 visse grenser for hvor langt man kan gå i å gi en internasjonal organisasjon kompetanse til å treffe vedtak som forplikter nasjonen. I praksis er nok disse grensene likevel uten betydning. Castberg mente at staten kan påta seg meget vidtgående folkerettslige forpliktelser og akseptere avgjørelsesmyndighet i meget stor utstrekning, mens Andenæs mente at staten kan ikke forplikte seg til å rette sin lovgivning helt ut etter lovgivningen i et bestemt land.

På den annen side lå det klare begrensninger på adgangen til å gi internasjonale organer myndighet til å treffe avgjørelser som er direkte bindende for nasjonale myndigheter eller borgere, selv om også dette ble akseptert i en viss utstrekning (sikkerhetsrådets kompetanse til å vedta sanksjoner og kreve medvirkning i militære aksjoner, underleggelse av flyvåpenet under NATO-kommando i fredstid). Hiortøy antok at det var «unødvendig og lite i samsvar med nyere tendenser i folkeretten å stille seg avvisende overfor enhver myndighetsoverføring. Behovet for fellesinstitusjoner med direkte myndighet, kanskje helst på det finansielle og økonomiske området, kan under givne forhold bli meget sterkt. Dersom viktige statsinteresser vil lide ved at Norge står utenfor, bør grunnloven ikke anses til hinder for spesielle, avgrensede lovgivningsfullmakter selv om disse, så langt de rekker, kan være av stor betydning for indre norske forhold».5

Selv etter vedtakelsen av § 93 vil § 1 i Grunnloven sette en yttergrense for hva som kan besluttes uten Grunnlovsendring. Det har i debatten vært hevdet at Grunnloven § 1 utelukker anvendelse av Grunnloven § 93 i forhold til dagens EU. Trond Nordby har i et par artikler hevdet at norsk rettstenkning har vært på glid etter at Castberg og Andenæs i 1962 skrev sine betenkninger om EEC (Aftenposten bl.a. 4.2 og 27.2.2005). Dette er det etter min mening neppe dekning for å hevde.6

Allerede da Andenæs skrev sin betenkning var det på det rene at et 93-vedtak ville innebære at Fellesskapet ville «ha direkte myndighet til å skape norsk rett». Andenæs skrev også at «ingen vil for alvor hevde at de nåværende deltagere i Fellesskapet (Frankrike, Tyskland, Italia, Belgia, Nederland og Luxemburg) har mistet sin status som selvstendige stater».7 Andenæs presiserer riktignok ikke hvem han siktet til med henvisningen til «ingen». Jeg tror man her kan forstå dette som en henvisning til det norske og internasjonale stats- og folkerettsmiljøet. Betegnende i så måte er analysen hans om Grunnlovens § 1 og Norges tilslutning til EEC: «En myndighetsoverdragelse som berøvet Norge stillingen som fri og selvstendig stat, ligger utenfor det som kan foretas med hjemmel i gr. § 93. Det ville f.eks. være tilfellet om Norge gikk inn som ledd i en forbundsstat. Ethvert traktatfestet internasjonalt samarbeid legger bånd på statsmyndighetenes handlefrihet, og når det gjelder EEC er disse bånd betydelig sterkere enn det som man har vært vant til i internasjonalt samarbeid. Men det er her tale om samarbeid mellom likestilte stater i felles interesse, som ikke kan antas å krenke grl. § 1.»8 Selv med dagens tettere samarbeid i EU er det neppe grunnlag for å hevde at situasjonen i så måte er forandret. Jeg ser derfor i det følgende bort fra at det kan utledes praktiske grenser fra Grunnloven § 1 i forhold til anvendelse av § 93 for å gi Norge medlemskap i EU.

3 De tre begrensningene i § 93

Med vedtakelsen av grl. § 93 ble det gitt en hjemmel for å gi internasjonale organisasjoner som Norge er tilsluttet adgang til å treffe avgjørelser som ellers er lagt til statens myndigheter på et saklig begrenset område, uten å gå veien om grunnlovsendring. Når man nå har en hjemmel til å overføre lovgivningsmyndighet i spesielle former, må denne brukes selv om den lovgivningsmyndighet det er tale om å overføre ikke er vesentlig, med forbehold for «reine småting».9

Det er særlig tre begrensninger som bestemmelser setter, som kan reise spørsmål om den kan anvendes ved en norsk tilslutning til EU. To av begrensningene fremgår direkte av bestemmelsen selv: Kompetansen må gis på et «saklig begrenset område», og det kan ikke gis kompetanse til «å forandre denne Grunnlov». Denne tredje begrensning følger av det etablerte forholdet mellom domstolene og lovgiveren i vår uskrevne forfatning som innebærer at domstolene kan prøve om Stortingets vedtak ligger innenfor Grunnloven.

3.1 … et saklig begrenset område …

I debatten om § 93, er det særlig vilkåret om et saklig begrenset område som har vært diskutert. Det er på det rene at EUs kompetanse omfatter mange områder og er meget vid. Innebærer det at den ikke er saklig begrenset i Grunnlovens forstand?

EUs kompetanse bygger på enumerasjonsprinsippet, det vil si det er positivt oppregnet i traktatene hvilken myndighet EU har. EUs organer har bare kompetanse der det er definert i traktaten, og bare med det innhold og på den måte som er positivt angitt. EU-traktatene skiller mellom områder der EU har eksklusiv kompetanse og der kompetansen er delt mellom EU og medlemsstatene. Der kompetansen er delt, har medlemsstatene bare kompetanse så langt det ikke kommer i strid med bestemmelser gitt av EU. På områder som ikke er angitt i traktaten, har EU ingen kompetanse.

Prinsippet om positivt avgrenset kompetanse for EU har vært tolket utvidende av EF-domstolen. Den prinsipielt mest vidtrekkende utvidelsen, var innfortolkning av en implisert traktatkompetanse for EU på områder hvor traktatene legger intern kompetanse til EUs institusjoner. Følgen av dette var at der EU har eksklusiv intern kompetanse, har institusjonene også eksklusiv kompetanse til å inngå traktater på vegne av medlemsstatene.

Potensielt nedbrytende for enumerasjonsprinsippet var Rådets og domstolens holdning til tidligere artikkel 235 i EF-traktaten som sier at rådet skal vedta «egnete bestemmelser» dersom et tiltak synes nødvendig for å virkeliggjøre et av fellesskapets mål uten at traktaten har noen bestemmelse som gir den nødvendige myndighet. Slik praksis så ut til å bli lagt opp særlig utover nittenåtti-tallet, kunne man vanskelig snakke om at EUs kompetanse var positivt oppregnet.10

Det har også i debatten vært hevdet at EUs kompetanse ikke er avgrenset fordi fellesskapsretten potensielt kan begrense medlemsstatenes handlefrihet innen ethvert tenkelig område som strafferett, familierett og prosessrett. Dette er imidlertid en misforståelse som knytter seg til fellesskapsrettens forrang. Særlig de overordnede prinsipper som ikke-diskrimineringsprinsippet kan ha virkning for for eksempel strafferetten eller familieretten, da det heller ikke på disse rettsområder er tillatt å ha regler som stiller borgere fra andre medlemsland mindre gunstig enn egne borgere med mindre det er en tvingende grunn til det. Sagt med andre ord, medlemslandene kan ikke krenke sine forpliktelser overfor fellesskapet. Dette er heller ikke tillatt på områder som faller utenfor de områdene der fellesskapet har kompetranse til å gi regler. Men dette innebærer ingen utvidelse i forhold til enumerasjonsprinsippet. Det betyr bare at de regler fellesskapet gir innenfor sin kompetanse har generell gyldighet, på samme måte som regnskapsregler har gyldighet ikke bare innenfor «regnskapsområdet» men også for eksempel innen skatteretten, strafferetten og konkurranseretten for å nevne noen områder. At nasjonale familierettslige regler ikke kan forskjellsbehandle EU-borgere, betyr ikke at EU har kompetanse på det familierettslige området. Å gi EU myndighet til å lovgi med virkning for hele rettsordnen uavhengig av område kan med andre ord ikke bety at kompetansen ikke er saklig begrenset. En annen sak er at å overføre domsmyndighet i siste instans uavhengig av område kan tenkes å være det. Dette kommer jeg tilbake til nedenfor.

Hvorvidt kriteriet om saklig begrenset område er oppfylt i forhold til EU må avgjøres både ut fra en tolkning av hva som ligger i kravet «saklig begrenset» og en bedømmelse av situasjonen i EU i forhold til dette kriteriet. I denne forbindelse blir beskrivelsen av de rettslige kompetanseforhold i fellesskapsretten avgjørende for fastleggelsen av faktum ved subsumsjonen i forhold til § 93. Norsk statsrett må til for å fastlegge tolkningen, fellesskapsrett for å foreta subsumsjonen. Dette skillet kommer ikke alltid tydelig frem i diskusjonen av § 93.

I forhold til tolkningen er spørsmålet om det er nok at den kompetansen som gis til en internasjonal sammenslutning er begrenset til angitte områder, eller om det også er krav til mengden og bredden av de områder kompetansetildelingen omfatter. EU har i dag kompetanse på ganske mange områder. Slik sett er det en omfattende bredde i den kompetansen som tildeles ved et medlemskap. Innebærer det i seg selv at betingelsen om et saklig begrenset område ikke er oppfylt? Etter mitt syn kan det ikke være nok at området prinsipielt sett er positiv avgrenset. Det må gå en grense et eller annet sted for hvor mange saklig begrensede områder som kan overføres til en internasjonal organisasjon, før adgangen til å bruke § 93 er utelukket. Men det er selvsagt vanskelig å si presist akkurat hvor en slik grense går. Vurderingen i tilknytning til medlemskapsspørsmålet i 1994 viser at det kan overføres myndighet innen ganske mange og store områder uten at kravet til saklig begrensning er overskredet.

Det virker som om Eivind Smith ikke vil trekke noen grense, men legge vekt på at myndigheten er avgrenset, se Grunnlovstraktaten og Norges grunnlov, Lov og Rett 2005 s. 115–117. Han stiller på den annen side spørsmål ved om dynamikken i samarbeidet i EU kan tilsi at det ikke er snakk om et saklig begrenset område. Til det er å si at de siste 10 årene har det vesentligste av dynamikken i EU (til forskjell fra EØS) skjedd gjennom traktatendringer. Dette sikrer at medlemsstatene hver gang må treffe en ny beslutning. I Norge ville det vært snakk en rekke suksessive § 93-beslutninger om vi hadde valgt den veien. Arne Fliflet antyder for sin del at det må gå en grense for hvor vidt spekter av myndighet som kan overføres. han viser til at de beføyelser EU har er meget vide, og at dette peker i retning av at tilsutning til EU i dag ikke kan skje gjennom § 93-vedtak. I samme retning Inge Lorange Backer, Er Norge fortsatt en selvstendig stat? i Rettsteori og rettsliv, festskrift til Carsten Smith, Oslo 2002 s. 43–58 på s. 48. På denne bakgrunn må man kunne si at det er større tvil innen den «herskende mening» om bruk av § 93 i dag enn det var i de forrige rundene.

I forhold til subsumsjonen er spørsmålet om enumerasjonsprinsippet i EU faktisk innebærer at EUs kompetanse er begrenset slik at restkompetansen ligger til medlemsstatene på en måte som oppfyller kravene i § 93 til begrensning. Etter min bedømmelse har utviklingen i EU gått i retning av å forsterke kravet til positiv kompetanse. En slik utvidelse av kompetansen på ulovfestet grunnlag som man så for noen tiår siden i EF/EU er i dag mindre sannsynlig. Man kan selvsagt si at behovet for å tildele institusjonene kompetanse på ulovfestet grunnlag er mindre i dag enn det var på et tidspunkt da prosjektet EU var mer rudimentært og under utbygging. Uansett er det etter mitt syn slik at grensene mellom EUs og medlemsstatenes kompetanse er blitt klarere, noe som også er blitt forsterket gjennom arbeidet med forfatningstraktaten.

Når det gjelder bredden i EUs kompetanse, så har det skjedd visse utvidelser siden sist spørsmålet ble vurdert i sin fulle bredde i Norge. De viktigste er innlemmelsen av samarbeidet om rettslige indre anliggende i det overnasjonale samarbeidet og innføringen av den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det er også skjedd visse endringer i beslutningsreglene ved at adgangen til å treffe beslutninger gjennom flertallvedtak er åpnet opp på flere områder. Isolert sett kan dette imidlertid neppe ha betydning for vurderingen etter § 93.

Det er vanskelig å si om bredden i samarbeidet nå er slik at grensen i § 93 er overskredet. På den ene siden omfatter nå samarbeidet vesentlige sider av det sivile samfunn i tillegg til markedssaker. På den annen side så vil en tilslutning til EU ikke innebære så mye reelt sett i forhold til de samarbeidsavtaler som allerede i dag er inngått med EU. Dersom Stortingsflertallet bestemmer seg for å bruke § 93, har jeg vanskelig for å forestille meg at dette vil bli underkjent av Høyesterett. Det må fortsatt være slik at Stortingets skjønn innen rimelige grenser må tillegges avgjørende vekt.11 Jeg mener derfor at et vedtak om norsk tilslutning til EU truffet etter § 93 vil være et gyldig vedtak etter norsk rett.

1.2 … dog ikke beføyelse til å forandre denne Grunnloven …

Det neste vilkåret er at kompetansetildelingen ikke kan gå på beføyelse til å forandre Grunnloven. Her kan ikke bestemmelsen tas helt på ordet. Vi må skille mellom materielle bestemmelser i Grunnloven, og Grunnlovens tildeling av ulike typer av myndighet. Bestemmelsen sier jo selv at sammenslutningen kan tildeles myndighet som Grunnloven ellers legger til statsorganene. Slik sett skjer jo en fravikelse eller «forandring» av Grunnloven nettopp gjennom en § 93-beslutning.

Et spørsmål man kan stille i denne forbindelse er om en § 93 beslutning kan hindre Stortinget som lovgiver i å gi lover som strider mot fellesskapsretten. Bestemmelsen hjemler helt klart å gi EUs organer lovgivningsmyndighet og å gjøre denne lovgivningskompetansen eksklusiv på nærmere bestemte områder. Stortinget må kunne gi lovgivningsmyndighet på områder som ellers ligger under Stortingets lovgivningsmyndighet, med den virkning at Stortinget selv ikke har myndighet på disse områdene. En slik beslutning må også kunne gjøres ugjenkallelig i den forstand at det krever grunnlovsendring for å ta kompetansen tilbake.12 På denne måten kan fellesskapsrettens krav til direkte virkning – lovgivning – og forrang – at Stortinget selv ikke kan gi motstridende lover på området – oppfylles.

Men kan det gis myndighet til fellesskapet til å gi regler som generelt har rang høyere enn lovgivningen på andre områder? Statens myndigheter har ikke etter Grunnloven myndighet til å gi lover på noen områder med høyere rang enn lovgivning på andre områder. I høyden kan lovgiveren ha adgang til å gi lover med «semikonstitusjonell» rang som menneskerettighetsloven § 3 og EØSloven § 2. De går foran annen lov, men er ikke vernet mot at Stortinget ved lov senere setter dem helt eller delvis ut av kraft. Kan Stortinget etter § 93 fraskrive seg myndigheten til på alle andre områder enn et saklig avgrenset område å sette EUs lovregler ut av kraft? Når man i tidligere utredninger har akseptert at Grunnloven hjemler tilslutning til de felleskapsrettlige prinsipper om fellesskapsrettens forrang impliserer det at man har svart ja på dette spørsmålet. Jeg er likevel ikke overbevist om at man til fulle har sett rekkevidden av det.13

Et annet spørsmål om forrang har man om man ser på grunnlovsbestemmelser med et materielt innhold som eksempelvis §§ 96, 97 og 105. Det er enighet om at forbudet mot å overdra myndighet til å forandre Grunnloven ikke bare rammer direkte forandringer, men også tiltak som uten å endre Grunnloven kommer i strid med rettigheter den gir borgerne.14 Skal EU gis kompetanse til å vedta regler i strid med slike rettigheter, så er det snakk om å tildele en kompetanse som den norske lovgiveren ikke har etter Grunnloven. Det er således ikke tale om en myndighet som «ellers tilligger statens myndigheter». Det er derfor vanskelig å se at ordlyden i § 93 gir hjemmel for å gi EU kompetanse til å gi regler som kommer i strid med slike bestemmelser i Grunnloven. Tvert imot krever jo dette en Grunnlovsendringskompetanse som bestemmelsen uttrykkelig unntar fra det området som tildeles.15

1.3 … domstolenes prøvelsesrett …

Det tredje vilkåret for bruk av bestemmelsen er at det er norske domstoler som etter vår forfatning prøver om Statsorganene holder seg innenfor rammene av grunnloven. Stortinget har ikke kompetanse til å gi bestemmelser som er unndratt fra domstolenes grunnlovskontroll. Kompetanse til å gi bestemmelser som er unndratt slik prøving kan derfor heller ikke overføres til en internasjonal sammenslutning. Til dette må man likevel kunne innvende at hvis myndighet som ellers er tillagt statens myndigheter kan overføres til EU, kan man ikke da også overføre dømmende myndighet til EU? Og kan man ikke som ledd i en slik overføring også overføre myndighet til å avgjøre om en lovbestemmelse er i strid med Grunnloven?

Det må være klart at § 93 hjemler overføring også av myndighet som tilligger Høyesterett. Når det gjelder overføring av myndighet fra Høyesteretts område til EF-domstolen kan man reise to kritiske spørsmål i forhold til § 93. Det første er om en generell kompetanse til å avgjøre regelkonflikter mellom fellesskapsretten og nasjonal rett kan sies å være et saklig begrenset område. Det andre er om § 93 hjemler en overføring av den kompetanse Grunnloven gir norske domstoler til å prøve grunnlovsmessigheten av 93 beslutninger kan overføres til EF-domstolen.

Fellesskapets kompetanse er som vi har sett saklig begrenset til nærmere angitte områder. Å gi EF-domstolen eksklusiv kompetanse til å tolke fellesskapsretten vil på samme betingelser være en myndighetstildeling på et saklig begrenset område. På den annen side kan det oppstå konflikt- og avveiningsspørsmål mellom reglene innen disse saklig begrensede områder og norske rettsregler innen alle mulig andre områder. Å gi en generell motstridsregel som gir fellesskapsretten forrang må likevel som nevnt ovenfor være i orden, med forbehold for Grunnloven og eventuell senere lovvedtak fra Stortingets side. Kan Stortinget internrettslig gi en regel som EØS-loven § 2, må det også kunne overføre myndighet til å gi slike lover på et saklig begrenset område. Men kan man si at anvendelsen av en slik bestemmelse i forhold til alle områder hvor den kan bli aktuell er et område som er saklig begrenset? Spørsmålet er om det å ta stilling til hva forrangen innebærer, uavhengig av i hvilken kontekst det skulle dukke opp i internrettslig sammenheng, kan sies å være utøvelse av domsmyndighet innen et saklig begrenset område. Hvis det ikke er det, kan neppe EF-domstolen gis myndighet i slike spørsmål i siste instans uten å endre Grunnloven.

Et helt annet spørsmål er om Grunnloven § 93 hjemler en overføring av den myndighet Høyesterett har til å prøve om Stortingets beslutning ligger innenfor § 93 og om fellesskapets beslutninger ligger innenfor rammene av den myndighetsoverføring som er skjedd fra Stortingets side. At norsk Høyesterett har denne prøvingskompetansen har i norsk rett vært lagt til grunn i tolkningen av § 93.16 Det samme ble fastslått av dansk Højesteret i Maastrichtavgjørelsen (UfR 1998, side 800): «Domstolene ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en EF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagne suverænitetsafgivelse. Danske domstoler må derfor anse en EF-retsakt for uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situation, at der med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt, der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. Tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper, som beror på EF-domstolens praksis».

Det er likevel etter mitt syn vanskelig å se holdepunkter i § 93 for at Stortinget skulle være avskåret fra å overføre en slik myndighet til en internasjonal sammenslutning. Å kunne avgjøre om en fellesskapsakt ligger innenfor traktatens bestemmelser må helt klart kunne sies å være myndighet innen et saklig begrenset område. Å avgjøre dette spørsmålet i forhold til fellesskapsretten selv er ikke en kompetanse som Grunnloven legger til statens myndigheter. Å ta stilling til det som ledd i prøving av forutsetninger og betingelser for et norsk § 93 vedtak vil være å utøve en kompetanse som Grunnloven (eller konstitusjonell sedvane) legger til norske domstoler. Hvorfor skulle ikke denne kompetansen kunne overføres i medhold av § 93 i likhet med annen kompetanse som ligger til norske myndigheter?

4 Kan § 93 brukes ved en fremtidig norsk tilslutning til EU?

Etter mitt syn ligger begrensningene i § 93 først og fremst i forhold til prinsippet om fellesskapsrettens forrang og ikke i bredden av den kompetanse som overføres. Det krav fellesskapsretten oppstiller kan ikke fullt ut oppfylles gjennom et § 93-vedtak. Stortinget kan ikke i medhold av denne bestemmelsen treffe beslutning som innebærer at fellesskapsretten i norsk rett får forrang fremfor norske grunnlovsbestemmelser eller fremfor lovgivning Stortinget måtte gi i fremtiden på de områder norske myndigheter fortsatt har kompetanse, dersom Stortinget selv bestemmer at de skal gjelde foran felleskapsretten. Stortinget kan heller ikke overføre myndighet til i siste instans å avgjøre forrangsspørsmålet på områder utenfor EU-traktenes uttrykkelige kompetanse for fellesskapet.

Et generelt vedtak om tilsutning til EU ved bruk av § 93 vil etter min mening ha gyldighet så langt det rekker. Det vil overføre lovgivnings- og domskompetanse til EU og innføre prinsippet om fellesskapsrettens forrang med forbehold for Grunnloven.

Så lenge fellesskapsretten holder seg innenfor Grunnlovens materielle ramme går dette greit. Siden grunnrettighetsbeskyttelsen er langt bedre utbygget i EU enn i norsk forfatningsrett er det lite sannsynlig at det vil oppstå problemer i forhold til rettigheter som i Norge har grunnlovsvern.

Så lenge Stortinget avholder seg fra å utfordre forrangsprinsippet ved å gi lover uttrykkelig i strid med fellesskapsretten vil det også gå greit. Men skulle Stortinget gjøre dette, vil ikke et § 93-vedtak gi EU noen rettslig garanti for at norske domstoler overprøver et slikt vedtak. Grunnloven § 93 krever at domstolenes lojalitet mot Grunnloven går foran deres lojalitet mot fellesskapet. Det fremgår av forbeholdet «dog ikke beføyelse til å forandre denne Grunnlov».

Man kan med andre ord ut fra en slik betraktning svare delvis ja på spørsmålet om § 93 kan brukes for en norsk tilslutning til EU. Denne beslutningsmåte vil hjemle et gyldig vedtak i norsk rett og skaffe Norge en tilknytning som for alle praktiske formål vil tilsi at Norge oppfyller sine medlemskapsforpliktelser. Bruk av § 93 vil skaffe Norge en tilknytning som tilsvarer den mange EU-medlemsland har, herunder Danmark, Tyskland og Storbritannia.

Fellesskapsretten krever overføring av nødvendig kompetanse på de områder traktatene angir. Videre krever den gjennomføring av forrang av fellesskapsretten og anerkjennelse av EF-domstolens enekompetanse til å prøve gyldigheten av fellesskapslovgivning. En beslutning i medhold av Grunnloven § 93 vil som vi har sett ikke oppfylle disse kravene fra EU fullt ut.

Det er for så vidt ikke noe nytt i å konstatere at et vedtak etter § 93 ikke oppfyller kravene som EU setter til tilslutning. Tidligere har man lagt til grunn at muligheten for konflikt mellom EU og Grunnloven er så teoretisk at man kunne se bort fra det, eventuelt at konflikten kan løses ved at staten gir erstatning dersom en EU-bestemmelse med forrang skulle krenke en grunnlovsbeskyttet rett.17 Er man bare opptatt av muligheten for konflikt mellom EU-regler og regler i Grunnloven som beskytter individene, er nok dette en riktig vurdering. Spørsmålet blir langt mer tvilsomt dersom Stortinget etter et § 93 vedtak beholder sin kompetanse til å gi regler på andre områder enn de overførte til å gi regler som internrettslig skal gjelde foran fellesskapsretten. Til dette kommer at norske domstolers lojalitet til Grunnloven i henhold til § 93 må gå foran deres lojalitet til fellesskapet.

Etter mitt syn har utviklingen gjort konflikten mellom forrangsprinsippet og hva § 93 hjemler mer akutt i forhold til lovgivningsmyndigheten og domstolene. For det første har EF-domstolen understreket EF-rettens autonomi og forrang sterkere de senere årene, bl.a. i lys av dommer fra medlemsstatenes høyesteretter.18 For det andre har rekkevidden av integrasjonen på andre områder enn de områder hvor EU direkte har fått kompetanse øket betydningen av at forrangsprinsippet blir akseptert på generell basis i medlemsstatene i forhold til den nasjonale retten. Endelig kan man si at denne generelle virkningen av forrangsprinsippet neppe var allment akseptert i medlemsstatene på begynnelsen av 1960-tallet og fortsatt omstridt langt ut på 1980-tallet.19 I dag er den imidlertid allment akseptert. Det er derfor mer betenkelig å vedta en tilslutning til EU hvor prinsippet ikke kan godkjennes fullt ut i den nasjonale forfatning i dag enn det har vært i de tidligere runder.

Stilles spørsmålet som spørsmål om hvorvidt § 93 er tilstrekkelig til å gi Norge den tilknyting til EU som fellesskapsretten krever, må svaret etter mitt syn bli nei.

1Hans Petter Graver er professor ved Det juridiske fakultet i Oslo. Han fikk doktorgraden I 1986 på avhandlingen Den juristskapte virkelighet. Professor fra 1993.
2Se Torkel Oppsahl, Statsmakt og menneskerett, Oslo 1995 bind 1 s. 227 (opptrykk av betenkningen hans fra 1967, dok. nr. 10 1966–67). Som vi skal se nedenfor, er det nok noe mer tvil i den herskende mening i dag.
3For en generell fremstilling av bestemmelsen med referanse til litteraturen omkring den se Arne Fliflet, Grunnloven kommentarutgave, Oslo 2005 s. 372–382.
4Den tyske grunnloven sier at „Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen».
5Finn Hiortøy, Grunnloven og forholdet til utlandet, NAT 1952 s. 12–33.
6Se generelt om forholdet mellom § 1 og § 93 Inge Lorange Backer, Er Norge fortsatt en selvstendig stat? i Rettsteori og rettsliv, festskrift til Carsten Smith, Oslo 2002 s. 43–58.
7Formuleringen er gjentatt i Statsforfatningsretten med referanse til EU, se senest Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 9. utg. ved Arne Fliflet, Oslo 2004 s. 250.
8Dok. Nr. 10 1966–67 s. 13. Fliflet poengterer også som det viktigste i tilknytning til § 1 om det internasjonale samarbeidet preges av gjensidighet, eller om Norge bringes til et underordningsforhold til en annen stat eller i et ubalansert forhold til en internasjonal organisasjon i forhold til de andre medlemsstatene, se Grunnloven kommentarutgave, Oslo 2005 s. 382.
9Se Per Stavang, Parlamentarisme og folkestyre, 2. utg., Alma Mater, Bergen 1996 s. 93.
10Se Bonde og Krarup, Grundloven og EU, København 1997 s. 62–70
11Se Torkel Oppsahl, Statsmakt og menneskerett, Oslo 1995 bind 1 (opptrykk av betenkningen hans fra 1967, dok. nr. 10 1966–67). s. 233.
12Se Torkel Oppsahl, Statsmakt og menneskerett, Oslo 1995 bind 1 s. 239–241 (opptrykk av betenkningen hans fra 1967, dok. nr. 10 1966–67).
13Se dog Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 9. utg. ved Arne Fliflet, Oslo 2004 s. 249 som antyder at Stortinget ved lov må kunne oppheve eller endre en bestemmelse som blir gitt i kraft av et § 93-vedtak.
14Se Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 9. utg. ved Arne Fliflet, Oslo 2004 s. 249.
15Tilsvarende for dansk rett se Højesteret i UfR 1998 side 800 om forholdet mellom Grundloven og gjennomføringen i Danmark av traktaten om Det europeiske fellesskap som endret ved Traktaten om Den europeiske union. Højesteret sier her at «Det kan ikke i medfør af § 20 overlades til en international organanisation at udstede retsakter eller træffe afgørelser, som strider mod bestemmelser i grundloven, herunder dennes frihedsrettigheder. Rigets myndigheder har nemlig ikke selv en sådan beføjelse».
16Se St.meld. nr. 40 (1993–94) s. 370, samt betenkningene til Frede Castberg, Johs. Andenæs og Torkel Opsahl om de konstitusjonelle spørsmål i tilknytning til Norges forhold til de europeiske fellesskap inntatt i Dokument nr. 10 (1966–67).
17Se bl.a. Torkel Oppsahl, Statsmakt og menneskerett, Oslo 1995 bind 1 (opptrykk av betenkningen hans fra 1967, dok. nr. 10 1966–67). s. 238–239 og Frede Castberg, Norges statsforfatning II, Oslo 1964 s. 139.
18Se for en beskrivelse Hans Petter Graver, Forvaltningsrett i markedsstaten, Oslo 2002 kapittel 2.
19Den epokegjørende avgjørelsen i saken Costa mot ENEL kom jo først i 1964. Den utgjorde bare startskuddet til utviklingen, ikke sluttstreken.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon