1 Innleiing

EUs grunnlovstraktat vart underskriven i Roma i oktober 2004 og er ute på til ratifisering i medlemslanda. I ti land er det planlagt folkeavstemming, medan resten av landa ratifiserer i parlamenta. I to av grunnleggjarstatane, Frankrike og Nederland, vart som kjent ikkje grunnlovstraktaten sitt møte med folket det EU-toppane hadde drøymt om, sjølv om dei hardnakka har påstått at grunnlovstraktaten skulle gjere EU enklare og meir demokratisk.

Den politiske helsetilstanden til traktaten etter møta med folket er slik at traktaten per se nok har avgrensa interesse. Både som nybrottsfenomen og fordi mykje av den etter alt å døme vil gjenoppstå i andre former seinare, er det likevel all grunn til å studere den nærare.

Når det gjeld traktaten sitt innhald, er det somme som hevdar at den berre inneber ei opprydding i traktatverket som klårare definerer den kompetanse som ligg til medlemsstatane og til EUs institusjonar. Andre meiner den legg grunnen for eit nytt EU som tek viktige steg mot ein «superstat», med massiv overføring av makt frå medlemsstatane.

Dette er ein politisk debatt. Vi vil i denne artikkelen først seie noko om vårt syn på kvifor folk røysta nei til grunnlovstraktaten i Frankrike og Nederland, så om kva grunnlovstraktaten er, og ei analyse av dei rettslege endringane traktaten inneber. Til sist dristar vi oss til å spørje kva som no vil skje med grunnlovstraktaten og innhaldet i han.

2 Kvifor seier dei nei?

Mange har skulda på at dei franske og nederlandske veljarane har stemt på andre ting enn sjølve grunnlovstraktaten. Dei blir skulda for å ha stemt mot tyrkisk medlemsskap, mot austutvidinga, mot arbeidsløyse og fyrst og fremst hatt eit ønske om å audmjuke upopulære politikarar. Dette er langt på veg skuldingar frå ei jaside som ikkje vil ta resultatet inn over seg.

Både i Frankrike og Nederland har det vore opplyste debattar om innhaldet i grunnlovstraktaten. I Frankrike låg kortversjonen av grunnlova på bokhandlarane sine bestseljarlister, og traktaten vart delt ut til alle husstandar. Argumentasjonen var sentrert rundt at grunnlovstraktaten hamrar fast politikk i ein form som er umogeleg å endre gjennom demokratiske val. Neisida sitt kanskje viktigaste argument i Frankrike var det som vart kalla ei grunnlovsfesting av nyliberalisme.

Sjølv om den nyliberale økonomiske politikken gjennom ØMU og krav til fri flyt og minst mogleg bruk av politiske verkemiddel står som pålar i dei eksisterande traktatane (som i likskap med grunnlovstraktaten krev oppslutnad frå alle medlemsland for å verte endra – og mykje vanskelegare enn å endre til dømes den norske grunnlova), vart grunnlovstraktaten eit symbol for neisida på ei vidare utvikling i EU som ikkje er ønskt. Dette er forsterka ved at grunnlovstraktaten også klårt uttrykkjer forrang for EU-retten føre nasjonale lover og grunnlover. Og for dei som meiner veljarane stemte på noe anna enn grunnlovstraktaten, så oppgav til dømes over halvparten av alle veljarane i Nederland at dei var imot ein felles utanrikspolitikk, slik det er foreslått i grunnlovstraktaten3.

Samstundes må resultatet i Frankrike og Nederland tolkast som eit nei til både grunnlovstraktaten og EUs utvikling i retning av stadig djupare integrasjon og sentralstyring frå Brussel. Somme stemmer i protest mot den høge arbeidsløysa som har bite seg fast, og set den i samanheng med innføring av ØMU og stabilitetspakta som gjer det umogeleg å bruke effektive økonomiske verkemiddel i kampen mot arbeidsløysa. ØMU-reglane er også ein vesentleg del av grunnlovstraktaten. Somme har stemt i forakt over nasjonale politikarar som ikkje lenger tenkjer på eigne veljarar, fordi dei er mest opptekne av å vere i Brussel og er politisk handlingslamma av stabilitetspakta og direktiv frå EU. Somme protesterer mot det komande tenestedirektivet, som veljarane elles aldri ville få vere med å ta stilling til, og som vil undergrave faglege og sosiale rettar.

Veljarane tenkte at å akseptere grunnlovstraktaten er å godkjenne ei utvikling i EU dei ikkje ønskjer, og ved at unionen får meir makt vert det ikkje enklare å stanse andre ting dei er skeptiske til seinare. Dessutan nytta dei den sjeldne sjansen til å seie i frå. Nederlendarane har vore med i 50 år, men aldri hatt EU oppe til folkerøysting. Franskmenn heldt på å seie nei til Maastricht i 1992, men har aldri fått seie kva dei meiner om ØMU slik svenskane og danskane fekk (og dei sa som kjent nei). I Nederland viste målingar frå folkerøystinga at 78 prosent av alle som stemte meiner at EU bør ha mindre påverknad på livet til folk, og 73 prosent meiner EU må bli meir demokratisk.4 Dei såg ikkje grunnlovstraktaten som ei løysing på desse problema.

Om dei sa nei til meir enn sjølve teksten i grunnlovstraktaten, så var det oppbygd frustrasjon over eit EU som fjernar seg frå folk flest, og går for fort og for langt fram utan nødvendig folkeleg forankring. Det er etter vårt syn vanskeleg å hevde at det ikkje er eit legitimt nei. Eit naturleg spørsmål til dei politikarane som skuldar folket for å seie nei til meir enn traktaten, er at dei kanskje burde gitt folk sjansen til å seie i frå tidlegare?

3 Kva er Grunnlovstraktaten?

Rådsmøtet i Laeken i Belgia 14.–15. desember 2001 vedtok å opprette «Konventet om Europas framtid». Konventet under leiing av tidlegare president i Frankrike, Valery Giscard d’Estaing, har utarbeidd framlegget til grunnlovstraktat, og traktaten vart underskriven av regjeringane 29.10.2004.

EU-retten er ein hybrid (forskarane er usamde om det er eit rettssystem sui generis) mellom internstatleg rett og folkeretten, i det den låner element frå begge. Kva for trinnhøgd har grunnlovstraktaten, og kva for verknader har den for statusen til EU-retten?

Namnet på «dyret» er «Treaty establishing av Constitution for Europe», på dansk «Traktat om en forfatning for Europa». Den er naturlegvis ein traktat, ved at den utleier kompetansen sin frå medlemsstatane som underskriv og ratifiserer den. Som med dei tidlegare traktatane kan den berre endrast samrøystes. Men til skilnad frå dei tidlegare traktatane overlet medlemsstatane til EU stor makt ikkje berre over eiga internrettsleg lovgjeving, men også dei nasjonale grunnlovene. I tillegg blir ein stor del av statane sin traktatskompetanse overført.

Eivind Smith vil i Lov og Rett nr 1-2 2005 s 115 «ta debatten ned på jorda» ved å balansere det heile ved å seie at «teksten tar opp spørsmål som også reguleres i nasjonale konstitusjoner», men at «[d]et er tale om en ny, bedre strukturert traktat om samarbeidet i EU». Det siste er etter vårt syn likevel ikkje heilt treffande, då det synest klårt at EU gjennom grunnlovstraktaten endrar karakter rettsleg, ved at unionen får ny folkerettsleg kompetanse og ved at EU-retten overtek for medlemsstatane sin internstatlege (også konstitusjonelle) rett på nye område, også ved at Domstolen får ny kompetanse.

I sin artikkel publisert av Jean Monnet-programmet hevdar Börzel/Risse5 at føderasjonsprosessen er godt i gang allereie:

«The current debate centering on whether or not the European Union should evolve into a federal system misses the mark. We have demonstrated that the EU already constitutes an emerging federation

Pdas. er det forskarar som meiner språket er sterkare enn realiteten i endringane:

«an ongoing process throughout the almost five decades of European integration, the language shift from ‘treaty’ towards ‘constitution’ has alerted the European public, activating both hopes and fears based on past experience with the concept.»6

Nyordet «grunnlovstraktat» kan derfor vere dekkjande for akta, og vi vel å bruke det. Denne debatten gjenspeglar heile EU-konstruksjonen som ein hybrid mellom ein (føderal) stat og ein mellomstatleg organisasjon eller eit mellomstatleg samarbeid. Grunnlovstraktaten vidarefører integrasjonen på fleire felt som allereie er påbyrja, og EU får fleire myndigheitsområde og kjenneteikn som vi forbind med ein stat. EU har ei felles yttergrense som vert bygd opp medan dei indre grensene vert bygde ned, EU har felles pengepolitikk, sentralbank og valuta, EU har ein eigen hær og innfører felles forsvarspolitikk, politisamarbeidet aukar i omfang.

Men det er ikkje berre institusjonelle reglar som liknar på dei til ein stat. EU er i ferd med å få skape sine «nasjonale» identitetssymbol. Grunnlovstraktaten vidarefører i art. I-8 unionsborgarskapen, eit slags statsborgarskap i EU i tillegg til det nasjonale. Grunnlovstraktaten inneheld for første gong på traktatnivå reglar om flagg, nasjonalsong, motto (!), namn på mynt og nasjonaldag.

«Artikel I-8:

Unionens symboler

Unionens flag indeholder en cirkel bestående af tolv gyldne stjerner på blå baggrund.

Unionens hymne er hentet fra ‘Ode til Glæden’ i Ludwig van Beethovens niende symfoni.

Unionens motto er: ‘Forenet i mangfoldighed’.

Unionens mønt er euroen.

Europa-dagen fejres den 9. maj overalt i Unionen.»

Som Smith op.cit. peiker på, rommar ordvalet «grunnlov» i traktaten viktig symbolikk. Art. I-8 er kvintessensen av symbolikk for danninga av ei ny statsliknande eining, og symbolikken har implikasjonar som ein må ta høgd for også ved ei rettsleg analyse. Samstundes kan folkerøystingsresultata tyde på at symbolikken vart noko for høgstemt.

4 Dei store endringane i Grunnlovstraktaten

Vi har i dette kapitlet forsøkt å nemne berre dei forhold der grunnlovstraktaten inneber rettslege endringar eller nyskapingar.

4.1 Inngrep i medlemsstatane sine grunnlover

Den konstitusjonellrettsleg mest dramatiske nyskapinga i grunnlovstraktaten følgjer av art. I-6.

«Artikel I-6:

EU-retten

Forfatningen og den ret, der vedtages af Unionens institutioner under udøvelsen af de beføjelser, der er tildelt denne, har forrang frem for medlemsstaternes ret.»

Dette inneber at EU-lover har forrang framom nasjonale lover – og nasjonale grunnlover. Dette er eit særs problematisk punkt for fleire medlemsstatar. EF-domstolen har treft avgjerder som gir EF-retten forrang, men dette har nasjonale domstolar reagert mot, t.d. i Tyskland og Danmark. Når dette no er inne i grunnlovstraktaten har det fått ein ny rettskjeldestatus, som gjer det vanskelegare for forfatningsdomstolane i medlemsstatane å halde att.

Dette viklar statane inn i ein spiral der dei er nøydde til å tape. Først gjev dei ved ratifikasjonen frå seg ein kompetanse som dei har over til EU. Den kan kallast tilbake, men berre dersom alle statane er samde. I mellomtida har EU fått kompetanse til å endre medlemsstatane sin interne rett.

Det er vanskeleg å sjå at ikkje dette verktøyet over tid vil overføre kompetanse til EU steg for steg, og med så store mothaker at den i praksis ikkje vil kunne førast tilbake, heilt eller delvis.

4.2 EU blir juridisk person

«Juridisk person» inneber at noko anna enn ein fysisk person får rettsleg handleevne, blir eit rettssubjekt utover. Alle statar er etter folkeretten juridiske personar. EU er ikkje det i dag. Det er det berre EF (Dei europeiske fellesskapa), innanfor søyle I i Nice-traktaten (den inneheld reglane om den indre marknaden) som har. På dette området kan EF representere alle medlemsstatane og bindande inngå traktatar på vegner av dei, t.d. innanfor handelspolitikken.

I tillegg til søyle I er EUs politikkområde bygd opp av søyle II og III (høvesvis tryggings- og utanrikspolitikk og politi- og justispolitikk). Gjennom grunnlovstraktaten blir søylestrukturen borte, og EU får same type kompetanse på alle politikkområda. Teksten i grunnlovstaktaten er prisverdig kort. Det heiter (dansk utgåve):

«Artikel I-7:

Juridisk person

Unionen har status som juridisk person.»

På nettsida www.euabc.dk er dette omtala slik:

«EU-forfatningen foreslår, at hele Unionen får status som juridisk person, og opdelingen af spørgsmål i første, anden og tredje søjle, jf. Maastricht-traktaten, afskaffes.

Dette vil gøre EU til et uafhængigt internationalt organ, som kan sidestilles med medlemsstaternes traditionelle status. Det vil betyde, at EU set udefra vil fremstå som en stat.»

At ein organisasjon er eit folkerettssubjekt, har både intern og ekstern betydning.7 Med Lund Busch8 kan vi seie at det internt kan føre til ei sterkare utvikling av organisasjonens identitet og medlemsstatane sin gjensidige avhengigheit, medan det eksternt vil kunne føre til at organisasjonen opptrer som ei eining i høve til andre land og organisasjonar, med ein eigen vilje, uavhengig av medlemsstatane. Det har derfor ikkje berre teoretisk interesse, men i høgste grad politisk, praktisk og rettsleg betydning.

Rommet den nye statusen som juridisk person skal nyttast til er gjort stort og fleksibelt i grunnlovstraktaten, sjå art. I-13:

«Artikel I-13:

Områder med enekompetence [for Unionen]

[…]

2. Unionen har ligeledes enekompetence til at indgåinternationale aftaler, når indgåelsen har hjemmel i en lovgivningsmæssig EU-retsakt, eller når den er nødvendig for at give Unionen mulighed for at udøve sin kompetence på internt plan, eller for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde.»

Som vi kjenner godt til, var det strid om kompetanse i utanrikspolitikken som oppløyste svenskeunionen i 1905. Det undrar forfattarane at det har vore så lite ordskifte om det dramatisk auka utanrikspolitiske handlerommet Unionen her får overført frå medlemsstatane.

4.3 Definisjon av institusjonar og kompetansar

Grunnlovstraktaten skaper to nye EU-institusjonar, sjå avsnitta 4.4 og 4.5. Dette er kanskje hovudfunksjonen til ei kvar grunnlov, i tillegg til å definere kva for makt dei ulike institusjonane skal ha. Grunnlovstraktaten definerer detaljert kompetansen på dei ulike nivå. Sett i samanheng med den utvida forrangsføresegna (sjå avsnitt 4.1 ovanfor) og opprettinga av EU som juridisk person (avsnitt 4.2 ovanfor), utgjer dette ei vesentleg rettsleg endring mot tettare integrasjon og mindre makt for medlemsstatane.

Heimlane finst i art. I-12 flg. Nedanfor følgjer art. I-12 nr 1.

«1.Når Unionen i forfatningen tildeles enekompetence på et bestemt område, er det kun Unionen, der kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter, og medlemsstaterne har kun beføjelse her til efter bemyndigelse fra Unionen eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter.»

4.4 EU-utanriksminister

Den største institusjonelle nyskapinga er opprettinga av EUs utanriksminister. Det følgjer av art. I-28. Utanriksministeren skal veljast av Det Europeiske Råd. Personane si betydning i historia er ofte undervurderte. Det å opprette «eit telefonnummer for Europa», slik Henry Kissinger i si tid oppmoda til, har ei stor symbolkraft. Den rette person vil kunne nytte kompetansen gitt i grunnlovstraktaten til å flytte makt frå medlemsstatane til Unionen. I art. I-22 nr 2 d) (2) er den moglege kompetansestriden med medlemsstatsnivået gjennom presidenten for Det Europeiske Råd løyst i favør av Utanriksministeren. Utanriksministeren får ein særs mektig og sentral posisjon, og skal vere talerøyret for den nye juridiske personen EU.

4.5 President for Det Europeiske Råd

Gjennom grunnlovstraktaten forlet EU ordninga med halvårlege roterande formannsskap mellom medlemslanda. Formannskapet involverer i stor grad dei nasjonale byråkratia, og knyter EU nærare medlemslanda. Etter art. I-22 skal formannskapsordninga erstattast av ein president for Det Europeiske Råd. Presidenten veljast for 2 ½ år om gongen, med høve til eitt attval. I tillegg til å leie toppmøta, skal presidenten ha ei synleg leiarfunksjon for EU. Det er vanskeleg å tenkje seg at ikkje dette vil føre til ein styrka posisjon for institusjonen Det Europeiske Rådet. EU og toppmøta vil nok også framstå meir som ein samla og einhetleg institusjon enn i dag, kor deling av leiarfunksjonane mellom medlemslanda synleggjer det mellomstatlege elementet i unionen.

Leiinga av Ministerrådet skal gå på rundgang etter ein nøkkel som skal fastsetjast ved lov.

4.6 Stemmereglane vert endra

Stemmevekta i Rådet og representasjonen i EU-parlamentet er i grunnlovstraktaten nærare knytt opp til folketal enn tilfellet er i den gjeldande Nice-traktaten. Dette betyr ei maktforskuving frå dei små til dei store landa.

I tillegg vert vetoretten fjerna på dei fleste område, men blir att på EUs budsjett, utanrikspolitikk, sosialpolitikk og skattepolitikk, og naturlegvis framtidige endringar av grunnlovstraktaten. At ein fjernar konsensuskravet skal gjere EU meir effektivt, men inneber også at særleg små land i større grad vil bli overkøyrde.

Art. I-25 innfører såkalla dobbelt fleirtal i Rådet og Det Europeiske Råd: Det trengst kvalifisert fleirtal av både statar og folketal for at eit vedtak skal kunna vedtakast. Kravet er lågare enn før; minst 55 % av statane, som må representere minst 65 % folketalet i EU.

Dei store landa vil framleis ha mogelegheit til å blokkere vedtak i strid med deira interesser gjennom kravet til dobbelt fleirtal. Dei seks største landa i EU (Tyskland, Frankrike, Italia, Spania, Polen og Storbritannia) utgjer 75 % av folketalet. Alle kombinasjonar av minst fire av desse seks største landa utgjer meir enn 35 %, og kan dermed blokkere alle vedtak

Nokon vil seie at dette gjer EU meir demokratisk fordi det gjev større samsvar mellom folketal og formell makt. Synspunktet er problematisk når det lovgjevande organet Rådet ikkje er sett saman gjennom eit val.

Stemmereglane i grunnlovstraktaten gjer at eit EU-medlemskap i praksis vil fortone seg ulikt for små og store EU-land: EU blir meir overnasjonalt for dei små, men framleis relativt mellomstatleg for dei store. Dei store landas interesser vil dermed framleis ivaretakast, og EU vil ikkje gå vidare utan at dei er med. Medan dei små landa lett vil kunne bli overkjørt og tvungne til å fylgje fleirtalet sine avgjerder.

4.7 Utvida domstolskompetanse og auka rettsleg samarbeid

EF-domstolen, som i dag bare dømmer innanfor den indre marknaden (EF-søyla), blir ein EU-domstol med kompetanse til å dømme innanfor alle område som er ein del av grunnlovstraktaten, art. I-29. Dette heng saman med at den tredelte søylestrukturen fjernast.

Mellom anna skal domstolen gjennom denne kompetanseutvidinga også dømme i menneskerettslege tvistar. Del II i grunnlovstraktaten omfattar EUs charter om grunnleggjande menneskerettar (art. II-61 til II-114). Dette er eit viktig skille frå tidlegare traktatar, og bidreg til at grunnlovstraktaten også har eit preg av grunnlov. Den er ikkje berre avtale mellom statar, men inneheld rettigheiter direkte ovanfor den einskilde borgar. Ein borgar som føler sine menneskerettar krenka, kan gå til sak i EU-domstolen.

Dette har vekt ein debatt i Europa om ikkje menneskerettane står i fare for å svekkast framfor å styrkast gjennom å gi EU-domstolen denne kompetansen. Unionsborgarane får ikkje noko utvida rettar med grunnlovstraktaten enn dei allereie har gjennom Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen (EMK), som alle medlemsstatar er forplikta av, og som er ei meir omfattande sikring av menneskerettane enn EUs charter. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) er ein spesialdomstol for menneskerettar som utelukkande på grunnlag av EMK. I motsetnad til EU-domstolen vil ikkje EMD være bunde av andre omsyn, EU-domstolen må dømme i lys av andre sider av traktaten. Det er frykta at EU overtek nasjonalstatane og EMD sin dømming i menneskerettslege spørsmål, og på denne måten vert ein «konkurrent» til spesialdomstolen. At nasjonale domstolar og spesialdomstolen for menneskerettar vert svekt til fordel for ein EU-domstol, som også dømmer innanfor mindre utarbeida menneskerettar, er neppe ei styrking av menneskerettane. EMD dømmer også alle land som er forplikta av EMK, uavhengig av om dei er medlem av EU eller ikkje.

I forlenginga av at domstolen får auka kompetanse, vert det lagt opp til storstilt utviding av det rettslege samarbeidet internt i EU. Kapittel 4 i del tre heiter «Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed», og fastslår samordning av lover og justispolitikk på ei rekkje område. Mykje innanfor dette området finst allereie i eksisterande traktatar og er under utvikling. Men med grunnlovstraktaten blir fleire område underlagt fleirtalsavgjerder og sterkare samordning enn det som er tilfelle no:

(a) Asyl og innvandringspolitikk

Art. III-265 til III-268 om grensekontroll, asyl og innvandring løfter asyl- og innvandringspolitikken opp frå nasjonalt nivå og opp til unionsnivå, der den skal styrast med bruk av kvalifisert fleirtal. Dette arbeidet er allereie påbegynt frå EU si side, gjennom det såkalla prosedyredirektivet frå 2004 om handsaming av asylsøknader, samt gjennom dei mål og retningsliner om felles innvandrings- og grensekontroll som vart vedtekne i det såkalla Haag-programmet frå november 2004.

(b) Sivilrettslege spørsmål

Art. III-269 fastslår at det skal etablerast eit samarbeid om sivilrettslege spørsmål med grenseoverskridande verknader.

(c) Strafferett

Art. III-270 til III-274 fastslår at EU skal innføre rettslig samarbeid i straffesaker. EU vil vedta rammelover som med kvalifisert fleirtal gjennom deira alminnelege lovgivingsprosedyrar som er foreslått i grunnlovstraktaten. Organet Eurojust får kompetanse til å etterforske straffesaker på eiga initiativ (art. III-273) der dei etter Nice-traktaten berre kan oppmode nasjonalstatane til etterforsking.

Grunnlovstraktaten slår mellom anna fast at det skal vedtakast minimumsreglar om gjensidig anerkjenning av prov (riktig nok utan å innføre harmonisering av provmiddel eller provsvurdering), einskildpersonar sine rettigheiter innanfor strafferettspleia og kriminalitetsoffer sine rettigheitae (art. III-270-2). Desse minimumsreglane kan berre finne stad i det omfang det er nødvendig og det skal takast omsyn til ulikskapen mellom medlemsstatane sine rettstradisjonar og rettssystem. Likevel er dette underlagt fleirtalsavgjerder der land kan verte stemte ned.

(d) Politisamarbeid

Art. III-273 til III-275 legg rammene for auka politisamarbeid på tvers av landegrensene gjennom Europol. Tvangsinngrep er framleis noko berre kompetente nasjonale myndigheiter har rett til å bruke.

4.8 Nye namn på rettsaktene

Direktiv skal verte historie etter grunnlovstraktaten. Ordet osar ikkje av demokratisk sinnelag, og omdøypinga synest å vere det mest handfaste grunnlovstraktaten har å by på i prosessen «å koma nærare borgarane». Direktiv vert europeisk rammelov, og forordning vert europeisk lov.

«Artikel I-33:

Unionens retsakter

1. For at udøve Unionens beføjelser anvender institutionerne i overensstemmelse med del III følgende juridiske instrumenter: europæiske love, europæiske rammelove, europæiske forordninger, europæiske afgørelser, henstillinger og udtalelser.»

4.9 Innbyggjarinitiativ

Eit sentralt uttalt føremål med grunnlovstraktaten er å «bringe unionen nærare borgarane». Praktisk er det utforma i art. I-47 «Princippet om deltagelsesdemokrati». Her er ein ny heimel for å føreta høyringar, og i nr 4 nærast etter inspirasjon frå kommunelova § 39a ein regel om innbyggjarinitiativ. Kanskje viser likevel også denne regelen den haltande tilnærminga til demokratisk påverknad som er akilleshælen til prosjektet. Kravet til gyldig initiativ er nemleg heile ein million underskrifter, til og med frå mange medlemsstatar, og gulrota er ikkje meir enn at ein kan få «opfordre Kommissionen til … at fremsætte et egnet forslag».

4.10 Politikk vert konstitusjonell rett

Mykje politikk har alltid vore skriven inn i EU-traktatane. Det er likevel spesielt at denne traktaten, som skal samle og strukturere, og halde fram dei grunnleggjande verdiar – er meir proppa av linjepolitikk enn nokon tidlegare traktat. Også dette synest å vere ein sentral grunn til problema i møtet med folket.

Her skal vi berre ta inn eit par døme som synest aparte i høve til innhaldet i konstitusjonsdokument elles i verda.

«Artikel III-146:

[…]

2. Liberaliseringen af de bank- og forsikringstjenesteydelser, der er forbundet med kapitalbevægelser, skal gennemføres sideløbende med liberaliseringen af kapitalbevægelser.

Artikel III-147:

1. Der indføres ved europæiske rammelove foranstaltninger til gennemførelse af liberaliseringen af bestemte tjenesteydelser.»

Bernard Cassen, redaktør i den franske avisa Le Monde Diplomatiqe, illustrerer problemet i ein artikkel 1. mars 2005: «… i traktatens hovuddelar brukast ordet «bank» 176 gonger, «marknad» 88 gangar, «liberalisering» eller «liberal» 9 gonger, «konkurranse» eller «konkurransemessig» 29 gonger, «kapital» 23 gonger, «handel» (og ordet sine direkte avleiingar) 38 gonger, «varer» 11 gonger … Ingen av desse orda finst i den franske grunnlova, med unntak av «handel» som dukkar opp to gonger.» Argumentet om at grunnlovstraktaten «grunnlovsfestar marknadsliberalismen» stod sterkt i den franske debatten i forkant av folkerøystinga.

Grunnlovstraktaten bidreg til ytterlegare rettsleggjering av EU. Allereie i dag er det eit problem at EF-domstolen i for stor grad grip inn og gjer politikk til jus. Dei folkevalda organa i medlemsstatane vil i mange høve stå makteslause mot EU-rett som har forrang. I Noreg har vi fått ein smakebit gjennom EØS-avtalen, og den norske makt- og demokratiutreiinga påpeikte nettopp denne form for rettsleggjering som eit demokratisk problem også i Noreg.

Eivind Smith uttalte på seminar i regi av Fritt Ord 15. januar 2005 at han hadde særleg to innvendingar knytt til grunnlovstraktaten: At den gjer forrang føre nasjonal rett, og at den inneheld for mykje politikk som bør tilleggjast dei folkevalde framfor å vere fastspikra i ein slik traktat. (Han understreka at han ikkje synest dette var så alvorleg når det berre var ein traktat og ikkje ein grunnlov. Vi deler ikkje hans bagatellisering av konsekvensane grunnlovstraktaten, EUs traktatar står allereie sterkt overfor nasjonal rett og nasjonale folkevalde).

5 Kva no?

Er grunnlovstraktaten død etter å ha fått eit knusande nei frå franske og nederlandske veljarar? I skrivande stund (6. juni) er det uvisst kva som skjer vidare, men prognosen er dårleg. EU-toppmøtet i midten av juni vil nok langt på veg avgjere traktaten sin vidare ferd med ratifikasjonar i medlemslanda som framleis ikkje har tatt stilling.

Alle land må i utgangspunktet gje tilslutning for at den skal tre i kraft. Dette er også viktig fordi den skal erstatte alle eksisterande traktatar. Dei som ikkje aksepterer grunnlovstraktaten, kan dermed ikkje falle tilbake på dei gamle traktatane og på eit eller anna vis framleis vere medlem av EU dersom grunnlovstraktaten blir det juridiske og konstitusjonelle grunnlaget for forpliktande samarbeid.

EU si ibuande riving mellom statssamband og overbygning over borgarane har kome på spissen gjennom ratifikasjonsprosessen. Dette problemet utløyste oppløysinga av den norsk-svenske unionen i 1905. I ei nyleg utkomen bok har Mestad og Michalsen samanlikna dei to unionane9:

«Det framveksande ønsket om demokratisk-parlamentarisk kontroll med politikken som meldte seg både på norsk og svensk side i unionen, vil framleis vere ei utfordring, også for Den europeiske union. Og det ligg her eit uløyseleg paradoks for EU i forhold til situasjonen i ein nasjonalstat, som alt vart drøfta i den svensk-norske unionen. Det gjeld forholdet mellom likestilling mellom statane i samarbeidet, og likestilling mellom borgarane i samanslutninga når statane har ulike folketal.»

Same kva som skjer med grunnlovstraktaten eller innhaldet i han, er det relevant for debatten om norsk EU-medlemsskap. Det vil no framleis vere uvisse i ei god stund framover knytt til det juridiske og konstitusjonelle grunnlaget for å gå inn i EU. Og vi bør hugsa på at hovudårsaka til at folk i Noreg sa nei til EU i 1994, var omsynet til demokrati og sjølvråderett. Folk likar ikkje at meir makt blir flytta langt vekk frå dei, at avstanden aukar mellom dei som styrar og dei som blir styrt. Dette vil verte eit sentralt tema også i ei tredje EU-avstemming, om og når den kjem. Disse problema har ikkje EU funne noka løysing på, problema har snarare auka med eit stadig større og meir omfattande EU som får tildelt nye kompetanseområde.

Utviklinga i EU viser at det er stor forskjell på EØS-avtalen Noreg lever med i dag, og eit EU-medlemsskap. Sjølv om EØS-avtalen utviklar seg med stadig fleire direktiv og meir omfattande tolking av avtalen, så er det ikkje slik at EU står stille. Med dagens EU måtte vi gitt slipp på råderetten over fiskeriressursane og fiskeripolitikken, norsk matproduksjon og landbrukspolitikken, rente- og pengepolitikken, sjølvstende i utanrikspolitikken og eigen handelspolitikk ovanfor tredjeland, for å nemne nokre viktige område. Dersom innhaldet i grunnlovstraktaten til slutt blir vedteke, heilt eller delvis, aukar avstanden ytterlegare mellom EØS-avtalen, som er ein utvida handelsavtale, og EU – som både med og utan grunnlovstraktat er ein politisk union.

Litteratur

Hafner, G, G. Loibl, A. Rest, L. Sucharipa-Behrmann og K. Zemanek (red.) (1998): Liber Amicorum Professor Seidl-Hohenveldern – in honour of his 80th birthday. Haag/London/Boston: Kluwer International.

www.euabc.dk Dansk internettordbok om EU.

Henriette Lund Busch (2003): EU er da ikke all verden. EU på den internasjonale arena, IUSEF nr 42, Oslo.

Eivind Smith: Lov og Rett nr 1-2 2005 s 115.

www.eu.int EUs internettenar.

www.bonde.dk EU-parlamentarikar. Jens-Peter Bonde (DK) sine nettsider

Ola Mestad og Dag Michalsen (red.) (2005): Rett, nasjon, union. Den svensk-norske unionens rettslige historie 1814–1905. Oslo.