Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Gir stortingskomiteenes rolle i lovgivningen økt demokratisk kvalitet?

Artikkelen spør om Stortingets lovgivningsprosedyrer og praksis sikrer åpne og frie diskusjoner omkring lovens innhold. Kriteriene for åpne og frie diskusjoner hentes fra deliberativ demokratiteori; en normativt begrunnet teori om hvordan man kan komme frem til kvalifiserte politiske vedtak. Evalueringen viser på den ene siden at prosedyrene for lovgivning i overveiende grad er innrettet for å sikre deltagelse og frie argumentasjonsprosesser. På den andre siden er praksis med komiteer som reelle beslutningsfora problematisk blant annet fordi de er lukket for innsyn og gir myndighet til få aktører.

1 Innledning

I omgang med jurister har jeg i en rekke sammenhenger hørt uttalelser om hvor håpløs lovgiver er til å lage lover. Noen lover er ikke bare ulogiske, urettferdige, umulig å dømme etter og alt for detaljerte, de blir også kritisert for å være for skjønnsmessige, tilfeldige og tidvis ufornuftige og lite gjennomtenkt. Den juridiske stand er ikke alene om å være kritiske til den lovgivende forsamlings evne og vilje til å lage kvalifiserte lover. Også blant legfolk og kanskje særlig innenfor min egen disiplin statsvitenskap råder det en oppfatning om at det er makt og særinteresser som får dominere grunnen. Det resulterer blant annet i at overveielser og refleksjoner i forhold til helhetlige løsninger, hva som kan være det felles beste og bra på lang sikt blir mangelvare. Nå er det ikke bare i Norge at vi finner det vi kan kalle lovgivningspessimisme eller litt sterkere uttrykt: lovgivningsforakt. Dette er et fenomen som hevdes å være gjengs i en rekke toneangivende demokratiske rettsstater.2 Skepsisen kan leses som en gjennomgripende systemkritikk. Er det slik at vi ikke har lover som kan gjøre krav på å være rasjonelle og legitime, er det slik at lovgivende forsamling ikke er i stand til å utforme kvalifiserte lover, og er det slik at vårt etablerte institusjonelle arrangement ikke fungerer?

Enkelte funn fra den nylig avsluttede maktutredningen kan tolkes å støtte opp under slike antagelser.3 Imidlertid kan det også spørres om det negative synet på lovgivning og lover skyldes mangler ved de modeller og forestillinger vi har om demokrati og rett. Innenfor både juss og statsvitenskap har det tradisjonelt vært lite fokus på normative teorier som kan gi begrunnede svar på hvordan man kan komme frem til for eksempel rasjonelle og legitime lover.4 Et av formålene med denne artikkelen er å presentere en normativt begrunnet forståelse av lovgivning og lovgivningsprosesser. Den utgår fra Habermas’ diskursteori bestående av to hovedkomponenter: argumentasjoner og prosedyrer, og de kan anvendes som standarder for en kritisk analyse av institusjonelle arrangement og prosesser.

I artikkelen evalueres Stortingest prosedyrer for lovgivning, med hovedfokus på komiteenes posisjon og rolle i utformingen av lover da disse er de reelle beslutningsforaene.5 Lovgivningsprosedyrene og prosessen forutsettes kjent for lesere av dette tidsskriftet og er derfor bare kort beskrevet. Det empiriske grunnlaget for analysen er etablerte prosedyrer og praksiser for lovgivning samt forskningsarbeider om lovgivning og politiske beslutningsprosesser. Artikkelen starter med et kort riss av grunnelementene i deliberativt demokrati, og det presenteres fire evaluerings-/kritikkstandarder som etablerte lovgivningsprosedyrer eller andre arrangementer kan vurderes i forhold til. Dernest foretas en evaluering av komiteenes rolle i forhold til standardene om åpenhet, deltagelse og frie overveielser.

2 Lovgivning og deliberativt demokrati

Som folkets representanter foretar Stortinget valg og prioriteringer på borgernes vegne, men det er vi, forstått som et fellesskap av borgere, som står som utformer av lover. Dette er å forstå som at borgerne på en og samme tid er lovens adressater og dens opphavsmenn.6 Lover kan i prinsippet gjøres gjeldende for alle borgere innefor et rettsfellesskap.7 Den lovgivende makt, Stortinget, har myndighet til å fastsette hva som skal være gjeldende rett, og gyldige lover blir til ved å følge bestemte prosedyrer. Spørsmålet er hvilken form for gyldighet det er vi snakker om. Lover er formelt gyldige i det de er vedtatt på en korrekt måte, men det trenger ikke innebære at de er kvalifisert eller legitime.

En av utfordringene lovgiver og lovgivningsinstituttet står overfor i moderne samfunn er de mange ulike oppfatninger av hva som er ettertraktede verdier og hva som er meningsfullt i et livsløp.8 Samtidig ser vi at det er motstridende interesser og ulike typer rettigheter som gjøres gjeldende. Problemstillingene man står overfor i kollektiv problemløsning gjenspeiler kompleksiteten ved at de ikke har gitte og entydige svar som man kan hente fra faglig og empirisk kunnskap.9 Eksempelvis når man skal ta stilling til saken om stamceller og kloning, om hvordan man skal få til en rettferdig fordeling mellom sør og vest, hva som skal forstås med barnets beste i barnevern og barnefordeling, om hvor grensen for religionsfrihet skal trekkes i skolen. Det er en rekke saker som kan illustrere at mange av utfordringene som krever politisk handling eller lovregulering er av det man kaller normativ karakter, det vil si at det står om hvilke verdier og normer som bør gjøres gjeldende i et fellesskap. Det er omdiskutert om det er et rasjonelt grunnlag for normer og verdier og om det er mulig å etterprøve normenes gyldighet eller å rangere normer på en etterrettelig måte.10 Denne omfattende debatten tas ikke opp i denne artikkelen. Det legges til grunn at innenfor en rekke disipliner er det retninger som fremholder at normer har et intersubjektivt grunnlag.11 Teorien som benyttes i denne sammenheng er fundert på forutsetningene for språklig samkvem – diskursteorien.12

2.1 Et proseduralt legitimitetsbegrep

Teorier om hvordan beslutninger fattes fremhever forskjellige aspekt ved beslutningsprosesser og utfall. Klassisk beslutningsteori har modeller som gir anvisning på hvordan det kan fattes mest mulig rasjonelle beslutninger. Lovgivningsprosedyrene angir hvordan vedtak blir fattet på legalt riktig måte. Tolkes prosedyrene i lys av normative teorier tas det et skritt videre og det utformes standarder for hvordan man skal komme frem til legitime eller rettferdige resultater. En stor gruppe av sistnevnte er basert på en prosedural tilnærming, som eksempelvis Rawls teori om «justice as fairness» og Habermas’ diskursteoretiske demokratimodell.13 Sistnevnte anser demokratiske prosedyrer som innrettet mot å sikre at politiske vedtak blir så kvalifiserte eller legitime som mulig, det vil si at de kan stå seg mot kritikk. Ifølge Habermas oppstår «[l]egitim politisk makt … i samspillet mellom legalt institusjonaliserte, diskursive arrangementer og kulturelt mobiliserte offentligheter, hvor borgerne både har frihet til å delta og til å la være.»14

Det deliberative perspektivets legitimitetsbegrep baseres ikke på eksterne substansielle standarder i vurderinger av utfallet når det skal avgjøres hva som kan være en fornuftig politikk. I stedet vurderes lovens legitimitet i lys av prinsipper og regler som man kan enes om er en fornuftig måte å forstå og å utforme demokratiske beslutninger på. Perspektivet gir et normativt begrunnet forslag til hvordan man kan komme frem til «sikker kunnskap» eller mer presist kvalifiserte standpunkter om hva som er riktig å gjøre når normative problemstillinger står på den politiske dagsorden. Kjernen i dette perspektivet består av to komponenter – deliberasjon og prosedyre. Kun ved å gjennomføre reelle diskusjoner om hva som skal gjøres gjeldende kan man ha et grunnlag for å vite hva som er riktig å gjøre, men det er kun prosedyrer som sikrer borgernes frihet og likhet som gjør at man kan vite at diskusjonene er reelle. Deliberasjoner og prosedyrer er altså like opprinnelige og forutsetter hverandre gjensidig.15 Artikkelen er avgrenset til prosedyreaspektet ved teorien.

2.2 Krav til demokratiske lovgivningsprosedyrer

I moderne konstitusjoner er det institusjonalisert prosedyrer som skal sikre betingelsene for fri og åpen kommunikasjon.16 Ytringsfrihet, offentlighet, prosedyrer for valg og vedtak, stortingsdeliberasjoner, høringsordninger er stikkord i denne forbindelse. I et deliberativt perspektiv tolkes etablerte demokratiske prosedyrer som arrangementer som sikrer opplyste og åpne kommunikasjonsprosesser hvor borgerne kan medvirke i utformingen av politiske vedtak.17 Diskursteorien klargjør forutsetningene for språklig samkvem, og den tyske juristen Robert Alexy omtaler dette som forutsetninger for rasjonalitet. I abstrakt form dreier seg om at alle taleføre personer må kunne delta, at enhver må kunne stille spørsmål, reise forslag og uttrykke sine ønsker og behov. Det er også forutsetningen om at samtalen er fri for tvang.18 I den grad det påvises brudd på disse forutsetningene er det grunn til å tvile på om et resultat være kvalifisert eller gyldig. Dette er en idealisering. Idealiseringen skal derfor spesifiseres til demokratiske prosedyrekrav. Det kan i denne omgang utledes fire provisoriske betingelser: (a) borgerne må inkluderes, (b) det må etableres møteplasser for diskusjon, (c) det trengs strukturer for maktbalansering, og (d) det fordres offentlighet rundt deliberasjonene.19

(a) Borgerne må inkluderes

Den normative basisen for kollektiv menings- og viljedannelse er medvirkning fra alle berørte parter, men i moderne samfunn er ikke dette mulig og representative ordninger er etablert. Demokratiske prosedyrene skal virke til at borgernes meninger, behov, interesser, og synspunkter blir sluset inn i den politiskadministrative beslutningsprosess. Borgerne må høres for å få et adekvat grunnlag for å finne ut hva som skal besluttes og hva som skal være et offentlig anliggende. Åpenhet i forhold til innspill fra det sivile samfunn via offentligheten, gjør at representantene kan fungere som folkets representanter.20 I forhold til lovgivningsprosessene i Stortinget kreves det at samtlige av representantene kan delta i deliberasjonene om utformingen av lovene.

(b) Det må etableres møteplasser for diskusjon

For å få i stand meningsutveksling om en sak må det eksistere møteplasser hvor partene kan treffes og prate om saken. I et slikt møte kan man få i stand en argumentasjonsutveksling hvor aktørene kan forholde seg til hverandres argumenter. I lovgivningsprosesser vil det være virtuelle – offentlige rom – så vel som konkrete møteplasser som for eksempel høringsmøter, komiteene og Odelstinget. Når partene møtes og må legge frem sitt syn på saken i påhør av andre, kan kvaliteten på argumentene bli testet. Møteplasser skaper en plass for meningsutveksling slik at det kan etableres et klima for refleksjon, forståelse og mulighet til å forandre standpunkter når man møtes med bedre argumenter. Det er på denne måten det er håp om å bygge opp en felles forståelse. Forskjell i ressurser kan imidlertid forstyrre kommunikasjonen.

(c) Det trengs strukturer for maktbalansering

Makt- og kompetanseulikheter må nøytraliseres for at argumentasjonsutvekslingen skal bli reell. Borgerne må innlemmes i overveielsesprosessene og må ha reelle muligheter til å gjøre sitt syn gjeldende. Dette forutsetter at informasjons- og kunnskapsgrunnlag blir gjort tilgjengelig, så vel som at saksfeltets regler og rettigheter blir klargjort og overholdt i prosessen. Kjennskap til de muligheter og begrensninger som eksisterer på et saksfelt, eksempelvis faktakunnskap, rettslige forhold og hvilke plikter og retter som er involvert, er viktig å få frem for at man skal kunne gjøre seg opp en mening om saken. Særlig gjelder det å kompensere for ulikhet i evne til å tale sin sak, noe som ofte varierer med utdanning og sosial bakgrunn. Maktutjevning i lovarbeidet kan antas å være innrettet mot mekanismer som sikrer at «alle berørte» parter er hørt og at argumentene fra meningsdanningsprosessene inkluderes i beslutningsgrunnlaget. Videre kan det være aktuelt med en ordstyrer som bidrar til opprettholdelse av argumentasjonsreglene ved å etterprøve motsetninger, oppklare misforståelser og rydde bort uvesentligheter.

(d) Det fordres offentlighet rundt deliberasjonene

Politiske beslutningsprosesser må tilfredsstille krav til offentlighet for at reell meningsdannelse skal komme i stand og for at begrunnelser og beslutninger skal kunne testes. Særlig viktig er offentlighet i lovforarbeidet, da det på dette stadiet handler om å finne ut hva som er utfordringene og problemene på feltet som eventuelt skal lovreguleres. Offentlighet vil fungere til å inkludere berørte parter og kvalifisere meningsdanningsprosessene. Åpenhet vil etablere en «tilhører», som er en viktig premiss for å få frem argumenter som er presumptivt upartisk. Det kan imidlertid være behov for at det etableres lukkede deliberasjonsfora både i lovforarbeidet og i Stortinget. Lukkethet kan fremme kvalitativt bedre deliberasjoner, i den forstand at aktørene får ro til å overveie og diskutere de inkluderte hensyn på en grundig og saklig måte, slik at man kan rekke frem til en bedre beslutning eller innstilling.

Disse fire kriteriene kan anses som nødvendige betingelser for å sikre medvirkning, deliberasjon og offentlighet i lovgivningsprosesser. De kan benyttes som evalueringsstandarder for å vurdere ulike prosedurale arrangementer. Spørsmålet som skal besvares her er hvordan Stortingets fremgangsmåte for å utforme lovforslag står seg i forhold til standardene, og da særlig komiteenes rolle og funksjon. På dette sluttstadiet i lovprosessen er evalueringsstandardene utlagt ovenfor primært innrettet mot deliberasjonsbetingelser (c) og offentlighet (d).

3 Stortingets lovgivning i lys av den deliberative kritikkstandarden

Grunnlovens konstitutive prosedyre for lovvedtak tilfredsstiller i grove trekk de fire ovenfor nevnte kriteriene.21 De krever at et flertall av Odelstingets 124 representanter først skal behandle og slutte seg til lovforslaget. Dernest skal et flertall av Lagtingets 41 representanter gi sin tilslutning. Eventuelle uenigheter mellom tingene gjør at lovforslaget må gå en runde til, og oppnås det ikke enighet må lovforslaget behandles av Stortinget i plenum. Det kreves da totredjedels flertall for å få gjennomslag. Odelstinget står fritt til å avvise forslag til lov når det har det oppe til behandling både første og andre gang. Det betyr at 63 odelstingsrepresentanter kan avvise lovforslaget. Videre er det slik at et forholdsvis lite antall lagtingsrepresentantene (21 er tilstrekkelig) kan avgjøre at et lovforslag må ha kvalifisert flertall i plenum.22 Statsviteren Bjørn Erik Rasch slår fast at denne type lovgivningsprosedyrer, hvor det er flere beslutningspunkter er en konsensusgenererende mekanisme, men han utdyper ikke hvorfor dette skal virke konsensusgenererende.23

Det er en realitet at Grunnlovens prosedyrer ikke gjenspeiler det faktiske forløp for lovgivningsprosesser. Vanligvis utformer regjeringen lovforslag. Dette arbeidet starter ofte med at et utvalg utreder saken, dernest er det høringsrunder og så fremmes en Odelstingsproposisjon for Stortinget.24 Her blir proposisjonen vanligvis behandlet i en komité, og deretter diskuteres komiteens innstilling i Odelstinget og til slutt fatter Lagtinget endelig vedtak. Det er forholdsvis sjelden at lovforslag blir behandlet mer enn en gang i hvert ting, og komitéinnstillingen er først og fremst gjenstand for debatter i Odelstinget.25 En grunn til dette er at partienes fordeling på Stortinget gjenspeiles i tingene, det vil si at Odelstinget og Lagtinget er å anse som Storting i miniatyr, slik at utfallet ikke ventes å endre seg. En annen og sannsynligvis den viktigste grunnen, er at realitetsbehandlingen av lovforslaget ikke skjer i tingene, men i stortingskomiteene. I hvilken grad tilfredsstiller en slik praksis krav om åpne og frie overveielser og diskusjoner?

4 Komiteenes rolle og funksjon

Komiteenes formelle funksjon er at de skal forberede lovforslag for Odelstinget og det forventes at medlemmene setter seg grundig inn i saken. Det er lagt opp til at alle representantene skal være medlem av en komité og Stortingets partisammensetning søkes gjenspeilt i komiteene.26 Komitémedlemmene fordeler vervene som leder, nestleder og sekretær mellom seg, og hver sak som behandles får en saksordfører, det vil si at vedkommende har ansvaret for innstillingens innhold. Vanlig praksis er at partiene som ikke har ordføreransvar har en «skyggeordfører» for saken. Komiteene kan engasjere lønnet hjelp og foreta reiser.27 Diskusjonene i komiteene er hemmelige og tidsbegrenset ved at det settes en frist for når komiteen skal levere innstilling.28 Det er imidlertid mulig å endre fristen dersom det er nødvendig for eksempel med ytterligere diskusjoner. En mye brukt ordning er å kalle inn personer som kan bidra med informasjon og synspunkter, for eksempel statsråder og representanter for organisasjoner og offentlige organ. Fra den 1. januar 2002 er det vedtatt at disse høringene som hovedregel skal være offentlige.29 I tillegg bistår regjeringen med utfyllende informasjon hvis komiteen ønsker dette. På bakgrunn av overveielsene i komiteen voteres det over forslagene, og komitéleder har dobbeltstemme hvis medlemmene deler seg på midten. Komitévedtak er gyldig når trefemtedeler av medlemmene stemmer.30 Resultatet av komitéarbeidet fremstilles i innstilling til Odelstinget.31

Vi ser at komiteene har ulike måter de kan innhente informasjon, og det innebærer også møteplasser for diskusjon og utveksling av informasjon. Høringer gir komitérepresentantene mulighet til å stille spørsmål til de som møter. Idet høringene er åpne etableres det en kanal til allmennheten og dette kan stimulere til offentlige debatter om lovforslag som er til behandling. I komitéarbeidet har ikke medlemmene tilmålt taletid, og det foreligger ikke skriftlige rutiner for samhandling medlemmene imellom. Dette kan innebære at det er rom for lengre argumentasjonsrekker og resonnementer, men også at enkelte dominerer diskusjonen slik at andre ikke kommer til orde. Imidlertid gjelder alminnelige møteregler og leder for komiteen har ansvaret for fremdriften i arbeidet.32 Dette vil trolig redusere innslaget av maktdominans i diskusjonene.

Det er imidlertid noe utfordringer ved komitéordningen og lovgivningspraksis som kan hemme åpne og frie debatter. De knytter seg til at diskusjonene i komiteene er hemmelige, at komiteene i praksis er besluttende organer mens Odelstinget ikke har reell funksjon, og at enkelte aktører, partier, og interesser kan bli ekskludert. Videre er det spørsmål om grunnlaget for hemmelighold, om den deliberative funksjonene komiteene hevdes å ha er i ferd med å svekkes og om lobbyvirksomhet og partigruppene overtar som premissleverandører.

4.1 Hemmelige eller offentlige komitédeliberasjoner?

Det fremheves fra flere at hemmelighold er positivt fordi en unngår polarisering av posisjoner og «spill» for media.33 Offentlighet vil binde opp standpunkter og redusere muligheten for omforente løsninger, ble det fremholdt av Reglementskomiteen av 1983.34 Med andre ord er argumentet at hemmelighold fremmer kvalifiserte deliberasjoner og øker muligheten for å komme frem til gode løsninger.35 Hvorfor vil hemmelighold gi bedre diskusjoner?

Ved siden av at man unngår spill for media, fremheves det at aktørene lettere kan bevege standpunkter og inngå kompromisser. Det motsatte skjer når prosessen er offentlig. Da vil aktørene heller fremme partiets eller fastlåste standpunkter i stedet for å søke felles løsninger: det går prestisje i saken. Ut fra teorien som er anlagt er det positivt at komiteene fungerer som diskusjonsarenaer, og det, sammen med at det er et begrenset antall debattanter, gjør at argumentenes kraft skulle få større spillerom. Det er en empirisk realitet at det er behov for lukkede deliberasjonsfora, men det fremstår som problematisk at det nærmest på prinsipielt grunnlag legges til grunn at hemmelighold er påkrevd i komiteene. Nå kan det argumenteres for at så lenge debattene i Odelstinget og i Lagtinget offentlige, samt at komitéhøringene vanligvis er offentlige, så får man ivaretatt både hensynet til konstruktive beslutningsorganer og hensynet til offentlige beslutningsprosesser.36

Hemmelighold av overlegningene i komiteen kan være påkrevd for at de skal fungere som deliberative samhandlingsarena, men noen problemer kan oppstå. Hemmelighold forhindrer at man kan teste de ulike argumentative prosesser som foregår mellom representantene. Riktignok leverer komiteene en innstilling hvor det går frem hvilket standpunkt komiteen har kommet frem til, og herunder inngår ofte begrunnelsene for resultatene og eventuelle kommentarer og innsigelser. Det er imidlertid i mindre grad mulig å få kjennskap til prosessen forut resultatet, for eksempel hvilke argumenter som har vært vurdert og om det har foregått kjøpslåing. Et annet forhold er at argumentasjonsprosessen lettere kan henfalle til kulturelle og vanemessig handlingsmønstre, fordi aktørene kjenner hverandre og «kontrollmekanismen» som tilhørere utgjør er ikke tilstede.

Ut fra disse kritiske merknadene til komiteens lukkethet, er det ønskelig og mulig at komitébehandlingen er offentlig? Vil åpenhet føre til spill for galleriet og polarisering av standpunkter? Vil beslutningene fattes andre steder? Konsekvensene av åpenhet må undersøkes empirisk, men det er en kjensgjerning at det er motstand mot å åpne opp komitébehandlingene. Samtidig ser vi en utvikling hvor deler av møtene blir offentlige. Etter mitt syn er det ikke gitt at aktørenes vilje til å utforme omforente løsninger er betinget av hemmelighold. Man kan like godt tenke seg at graden av ansvarlighet øker med graden av offentlighet. Hvis det gis innsyn i de prosesser som faktisk foregår og de begrunnelser som de enkelte representanter gir, så kan det tenkes at aktørene skjerper oppmerksomheten og grundigheten i for eksempel lovarbeidet. Offentlighet kan også begrense strategiske spill, kort og godt fordi det kan bli avslørt. Enkelte erfaringer fra åpne høringer i Stortinget gir indikasjoner på at reelle argumentasjonsprosesser kan forgå i åpenhet og ikke resulterer i mediesirkus.37

4.2 Begrenses representantenes medvirkning?

Flere forskere hevder at Odelstinget og Lagtinget i hovedsak er arenaer for symbolpolitikk og posisjonering i forhold til velgerne.38 Dette kan bety at diskusjonene i tingene føres med bundet mandat, og da blir det ikke rom for å skifte mening eller å komme frem til en større grad av enighet. På denne måten blir debattene i tingene heller å anse som en måte å informere allmennheten om hva som er besluttet, og hvilke standpunkter de ulike partene legger til grunn. Dette er viktige forhold, men spørsmålet er om det kommer frem begrunnelse og argumenter som strekker seg lengre enn den skriftlige komitéinnstillingen.

Når komiteene er den reelle og eneste beslutningstaker, kan muligheten for at standpunkter endres og at nye løsninger og perspektiver introduseres, reduseres. Aktørene trenger ikke skifte perspektiv eller å ta inn over seg andre hensyn enn de som reises i gruppen, og dette kan innebære en begrensing både i forhold til å inkludere relevante hensyn og å la standpunkter og argumenter modnes og bli reflektert over. Det kan kreve tid å endre synspunkt om en sak eller å bli overbevist om at andre løsninger er bedre. Videre overlates beslutningsmyndigheten til et forholdsvis lite antall aktører, noe som kan bli elitepreget og som kan gi mye makt til de få.

Stortinget består av 165 representanter, og rent tidsmessig vil det ikke være mulig at alle disse deltar i alle beslutningsprosesser. Verken Stortinget i plenum eller tingene kan alene være effektive beslutningsorganer under nåværende ordning, fordi det oppstår kapasitetsproblemer. Komiteene kan derfor fremstå som egnede alternativ, ved at de er effektive beslutningsorganer samtidig som intensjonen er at alle fraksjoner på Stortinget blir representert. Det er likevel et problem at enkelte kan bli utelatt fra komiteene, i den forstand at partier med få representanter kan bli utelatt. Idet komiteene er reelle beslutningstakere, mens Odelstingsdebatten kun er en «paradeoppvisning,» kan dette forholdet være av betydning for hvilket resultat man komme frem til.

4.3 Det konstitusjonelle ansvar

Komiteens sterke rolle kan også være problematisk i forhold til Stortingets konstitusjonelle rolle. Komiteene er ikke selvstendige organer, det vil si at komiteene verken har myndighet til å fatte beslutninger eller å ta meddelelser til etterretning på Stortingets vegne. Informasjon til Stortinget kan ikke gis bare til komiteene. Komiteene har heller ikke initiativrett, slik at de skal kun behandle saker som er oversendt fra Odelsting eller Storting i henhold til Stortingets forretningsorden.39 Dette betyr også at det er kun Stortinget i plenum som kan pålegge regjeringen å gjøre noe, men slik at hvis statsråden sier at anmodningen fra komiteen vil bli fulgt opp, så vil statsråden så vel som regjeringen være bundet av tilsagnet.40

Med utgangspunkt i at komiteene er den viktigste instans i lovarbeidet, og at komiteene har fått delegert til seg en rekke av Stortingets kompetanser, har Stortinget som helhet kun som funksjon å kontrollere komiteenes arbeid.41 Dette innebærer at den grundige behandlingen av lovforslag Grunnlovens prosedyrer legger opp til ikke praktiseres. Odelstinget og Lagtinget er ikke arenaer for deliberasjoner som potensielt kan endre utfallet av prosessen. Debattene i Odelstinget og Lagtinget føres da med bundet mandat, og vil i beste fall kun virke kontrollerende og opplysende.

Den vanlig oppfatningen er at Odelstingsdebatten primært er fora for å presentere partienes standpunkter, og det kan også innebære grundige diskusjoner mellom representantene.42 Imidlertid er det er ytterst sjelden at beslutninger endres på bakgrunn av disse debattene.43

4.4 Svekkes komiteenes deliberative funksjon?

Det kan altså pekes på vesentlige svakheter med ordningen med komiteer ut fra evalueringsstandardene. I tillegg er det i den senere tid reist spørsmål ved komiteenes deliberative og politikkutformende funksjon. Rommetveit viser at dissensfrekvensen i komiteene i perioden 1945–1994 har økt dramatisk.44 Han fremholder at det høye antallet dissenser de siste tiårene kan forstås som et uttrykk for at samhandlingen i komiteene fungerer dårligere: «There is, however, no doubt as to the fact that ‘breakthrough and clarification’ during committee meetings occurs less and less frequently.»45 En annen tolkning kan være at økte innslag av dissenser i komiteene fører til mer diskusjon og meningsutveksling i Odelstinget og i Lagtinget. Er dette tilfelle, kan det innebære at lovgivningsprosedyrene blir mer reell i og med at de etablerte, formelle arenaene for lovbehandling blir aktivert og får reell betydning. En slik utvikling er mer i tråd med prosedyrekravene i lovgivningsinstituttet, hvor det er lagt opp til flere arenaer for deliberasjon. Et resultat kan være at lovgivningen blir mer kvalifisert fordi synspunkter må begrunnes i flere omganger. Dette er det imidlertid ikke foretatt undersøkelser om.46

Georg Apenes hevder blant andre at partiene og partigruppene har fått en utvidet rolle som premissleverandører i utformingen av politikk. Påstanden er at avgjørelser fattes i partigruppen og at stortingsrepresentantene i økende grad kommer til komitémøtene med et bundet mandat.47 I den grad dette stemmer vil det innebære en begrensning for representantenes frie overveielser. Det vil ikke bare være i lukkede komiteer i parlamentet viktige premisser settes, men i lukkede partiorganer. De overveielser som skjer i partigruppen er verken underlagt offentlig innsyn eller begrunnelsesplikt. På den ene siden er det problemer med sterke partigrupper. Hvis en slik ordning skulle bli enerådende, så brytes premisset for lovgivningsprosedyrene fordi representantene i ytterste konsekvens kun kan votere over forslag i komiteen. Representantene vil da fungere som stemmegivere, og Stortingets deliberative funksjoner oppheves. Fattes det bindende vedtak i partigruppen før komiteen behandler et lovforslag, blir det ikke rom for diskusjoner og felles overveiing i komiteen. En kan risikere at posisjonene er fastlåst på forhånd og at det er definert hvor mye hvert parti kan vike fra sitt opprinnelige standpunkt. På den annen siden utgjør partigruppen et fora for deliberasjon, hvor partisystemet vanligvis anses å ha en utstrakt åpenhet til grunnplanet i partiet og til hva som rører seg blant folk. Representantene stiller ikke til komitéarbeidet med blanke ark eller uten bindinger til andre fora. I vårt system har partiet, partiprogrammet og partigruppen en sentral posisjon med hensyn til hvordan en sak skal behandles i Stortinget. Dette gir også representantene en ballast til lovbehandlingen, som kan bøte på det forhold at komiteene innebærer at man gi beslutningsmyndigheten til et fåtall representanter.

Et beslektet fenomen er lobbyvirksomhet, som hevdes å ha en betydningsfull rolle i dagens politiske system. Harald Espelid har studert fenomenet grundig, og i det empiriske materialet inngår blant annet en spørreundersøkelser av stortingsrepresentantene fra 1995.48 Hovedproblemet med lobbyvirksomhet er ansett å være at det vil gi ressurssterke aktører innflytelse på bekostning av andres interesser, i tillegg til at lobbyistene bruker av representantenes knappe tidsrammer. Espeli viser at lobbyistene primært oppfattes å være en informasjonskilde, og at aktiviteten hovedsakelig er defensiv og status quo orientert i forhold til regjeringsforslag. Det tolkes som at det er begrenset innflytelse som søkes.49 Det kan oppstå problemer idet bindinger til interessentene lobbyistene representerer etableres, og at dette forblir skjult for andre parter. At forpliktende bindinger er etablert er det imidlertid ikke dokumentasjon på. Samtidig er det positivt, som Espeli peker på, at lobbyistene tilfører informasjon til representantene – et tilfang som trolig er kjærkomment så lenge det er minimal utredningshjelp på Stortinget.

5 Avslutning

Analysen viser at prosedyrene for Stortingets lovbehandling på vesentlige punkter er tilfredsstillende, i den forstand at det er fora for deliberasjon og at det er en kombinasjon mellom åpne og lukkede deliberasjonsfora og det er skriftlige begrunnelser for vedtakene som fattes. Imidlertid er det problematiske elementer med hemmelighold og særlig at komiteene er de reelle beslutningsfora. Utfordringen for det norske lovgivningsinstituttet ligger imidlertid på selve lovforarbeidet, hvor en evaluering av prosedyrene og retningslinjene for lovforarbeidet viser at det er vesentlige mangler i forhold til å innhente og få frem relevant informasjon og å skape offentlige debatter om saksfeltets som forberedes for lovregulering.50

Vurderingene som er gjort i denne artikkelen i forhold til om lovgivningsprosedyrene og praksis er tilfredsstillende har referanse i en begrunnet standard som springer ut av et deliberativt perspektiv på lovgivning. Forutsetningen for å gi en vurdering er derved at utgangspunktet er akseptert, det vil si at det er ønskelig og mulig å etablere lover på denne måten. Styrken med å etablere en normativ standard for lovgivning er ikke bare at man har et utgangspunkt for kritikken av en lov, men det muliggjør en konstruktiv debatt om hva det er som er grunnlaget for lovgivning og forholdet mellom rett og demokrati. Kanskje er det slik at den deliberative standarden ikke strekker til, og da må andre modeller og tilnærminger bringes inn. Hovedpoenget er å få etablert en tenkning som setter fornufts- og legitimitetsproblematikken på den rettsteoretiske og filosofiske dagsorden.

1Artikkelforfatteren er dr. polit. (statsvitenskap) og forsker II ved Forskningsstiftelsen Fafo, institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning. Artikkelen er basert på kapitler i monografien Skivenes (2002) Lovgivning og legitimitet Universitetet i Bergen, institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap. Rapport nr 79. Takk til referee og redaktør for nyttige og gode kommentarer. E-post:
2Jeremy Waldron The Dignity of Legislation (1999) 8–11.
3NOU 2003:19 Makt og Demokrati kapittel 3.
4Erik O. Eriksen Grenser for staten (1993); og tematisering av om lovgivningspraksis i Juristkontakt 2 (2004) side 24–25. I boken The Dignity of Legislation fra 1999 kommenterer juristen Waldron den negative holdningen til lovgivning: «For the problem I see is that we have not even developed a normative theory of legislation that could serve as a basis for criticizing or disciplining such antics. More importantly, we are not in possession of a jurisprudential model that is capable of making normative sense of legislation as a genuine form of law, of the authority it claims, and of the demands that is makes on the other actors in a legal system.»
5Johan P. Olsen Organized Democracy (1983); Hilmar Rommetveit «Norwegian Parliamentary Committees; Performance, Structural Change and External Relations» i Longley and Davison (red.) The New Roles of Parliamentary Committees (1997) side 97.
6Jürgen Habermas «Om den interne forbindelse mellom rettsstat og demokrati» i E.O. Eriksen (red.) Den politiske orden (1994).
7Margreta Bertilsson «Inledning» i Margreta Bertilsson (red.) Rätten i förvandling. Jurister mellom stat og marked (1995) side 9.
8Se blant annet John Rawls Political Liberalism (1993).
9Se blant annet Jan F. Bernt og David Doublet Juss, samfunn og rettsanvendelse (1996) side 17.
10Max Weber Makt og byråkrati (1904); og Max Weber «‘Objectivity’ in Social Science and Social Policy» i Martin og McIntyre (red.) Readings in the Philosopy of Social Science (1949/1994).
11Se blant annet Jürgen Habermas Teorien om den kommunikative handlen (1981); Ånund Haga Samfunn og handling (1991); Stephen K. White The Resent Work of Jürgen Habermas. (1988); og Gutmann and Thompson Democracy and Disagreement. (1998).
12Jürgen Habermas (1981) og Jürgen Habermas Between Facts and Norms (1992). For en god innføring i Habermas’ politiske teori anbefales Erik O. Eriksen og Jarle Weigård Kommunikativ handling og deliberativt demokrati (1999).
13Henholdsvis John Rawls (1993) og John Rawls A theory of Justice (1992).
14Eriksen og Weigård (1999) side 170.
15Eriksen (2001); og S. Benhabib Democracy and difference: contesting the boundaries of the political (1996) side 69. Som nevnt blir ikke teoriens argumentasjonskomponent diskutert i denne omgang.
16Blant annet Eriksen og Weigård (1999) side 272.
17Jürgen Habermas 1992/1996) side 287 følgende.
18Robert Alexy A Theory of Legal Argumentation (1978).
19Eriksen Den offentlige dimensjon (1993a); og Eriksen og Weigård (1999). For en utdyping av kriteriene se Marit Skivenes «Demokratisk beslutningsforberedelser», Nordisk Administrativt tidsskrift 4(2001); og Skivenes og Eriksen Nye deltagelsesformer og demokratisk medvirkning LOS-senteret rapport R0010 (2000).
20Habermas (1992/1996) side 184 følgende.
21Se Skivenes (2002) for utdyping av denne konklusjonen.
22Bjørn Erik Rasch «Stortingsbeslutninger og demokrati» i Midgaard og Rasch (red.) Demokrati – vilkår og virkninger (1998) side 143.
23Bjørn Erik Rasch (1998) side 144. Han henviser til Tsebelis 1995, og det kan være at uttalelsen begrunnes der.
24Lovavdelingen i Justisdepartementet sitt informasjonsskriv på nettet (www.odin.departementet.no/Justisdepartementet/intro/) per 24. september 1998.
25Bjørn E. Rasch (1998) side 143.
26Stortingets forretningsorden § 8 og § 11.
27Stortingets forretningsorden § 17.
28Stortingets forretningsorden § 20.
29Stortingets forretningsorden § 21. Dette har ført til konkrete strukturelle endringer. Komiteene har siden 1960 hatt møtelokaler i tilbygget til Stortingsbygningenen. De ble bygget for 150 representanter og har ingen adgang for publikum. Endringene i forretningsorden har gjort lokalene uegnet til komiteearbeid. Stortinget har derfor inngått en leieavtale med Selskapet Norges Vel i 20 år for å leie huset på den andre siden av Akersgaten. Bygningen blir heretter kalt «komiteenes hus».
30Stortingets forretningsorden § 16.
31Trond Nordby I Politikkens Sentrum. Variasjoner i Stortingets makt 1814–2000 (2000); og Bjørn Stordrange Fra premisser til kompromisser (1988).
32Stortingets forretningsorden § 20.
33Per Stavang Parlamentarisme og folkestyre (1994).
34Line G. Paulsen Åpene høringer – politisk slagmark eller politisk verksted? Hovedfagsoppgave ved Institutt for administrasjons- og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen (2000). Studien av beslutningsprosessen i tilknytning til etableringen av offentlige høringer viser at reglementskomiteene av 1983 og 1986 fremhevet ulempene med offentlighet i beslutningsprosessen. I den forbindelse argumenterte blant annet Arbeiderpartiet for at partidemokratiet ville bli svekket og at valgfriheten til representantene med hensyn til hva de ville offentliggjøre ble svekket.
35Jon Elster «Introduction» i Jon Elster (red.) Deliberative Democracy (1998). Elster diskuterer ulempene med offentlighet i beslutningsprosessen samt at det kan være uheldig med for store beslutningsorganer. Dette spørsmålet har også i flere sammenhenger vært behandlet i E.O. Eriksen (1993a); E.O. Eriksen (1995); E.O. Eriksen Deliberativ politikk (1995a); og E.O. Eriksen Det nye Nord-Norge (1996).
36Jarle Weigård «Representasjon og rasjonalitet» i E.O. Eriksen (1995a) side 98; og E.O. Eriksen (1995) side 61.
37Line G. Paulsen (2000).
38Bjørn Erik Rasch Symbolpolitikk og parlamentarisk styring (1993).
39Guttorm Hansen Om Stortingets arbeidsordning (1993) side 129 følgende.
40Guttorm Hansen (1993) side 127 følgende.
41Hvis dette er symptomatisk for Stortingets lovbehandling, så er det bekymringsfullt i den forstand at det kun er enkelte representanter som engasjerer seg i en sak, med de begrensninger dette kan innebære på refleksjon og kognitive kapasiteter.
42Se eksempelvis Marit Skivenes (2002) kapittel 8.
43Bjørn Erik Rasch (1998).
44Hilmar Rommetveit «Norwegian Parlimentary Commitees; Performance, Structural Change and External Relations» i Longley og Davison (red.) The New Roles of Parlimentary Commitees (1997) side 99, tabell 1. I perioden 1945–1981 var prosentandelen dissenser om lag 15–20 prosent, i perioden 1989 – 1994 var prosentandelen dissenser om lag 60–70 prosent.
45Rommetveit (1997) side 98.
46Marit Skivenes (2002).
47Georg Apenes Løven gjesper (1989) side 37 følgende; og Rommetveit (1997) side 98.
48Harald Espeli Lobbyvirksomhet på Stortinget (1999).
49Harald Espeli (1999) 251 følgende.
50Marit Skivenes (2000) og (2002).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon