Mer enn 20 års klimaforhandlinger har generert en rekke globale klimaavtaler, som FNs klimakonvensjon (1992), Kyotoprotokollen (1997), Marrakesh-avtalen (2001), Bali-veikartet (2007), København-avtalen (2009) og Durban-plattformen (2012).1 En ny avtale blir trolig vedtatt i Paris i desember i år. De mange avtalene til tross, klimaforhandlingene har i liten grad lykkes med å begrense de globale utslippene, som i dag er høyere enn noensinne (ca. 60 % over nivået i 1992). Den manglende fremgangen gir grunn til å spørre om de internasjonale klimaforhandlingene overhodet kan lykkes. I denne artikkelen anser vi at klimaforhandlinger lykkes dersom de resulterer i en avtale som er effektiv, altså en avtale som forårsaker betydelige utslippsreduksjoner.

For å være effektiv, må en avtale tilfredsstille tre kriterier (Barrett & Stavins 2003; Hovi, Skodvin & Aakre 2013). For det første må den ha bred og stabil deltakelse. Det betyr at landene som deltar må dekke en betydelig del av de globale utslippene, og de må forbli medlemmer gjennom avtalens levetid. Ut fra dette kriteriet var Kyoto 1 (2008–2012) ustabil ettersom Canada trakk seg i desember 2011. For det andre må de deltakende landene akseptere dype forpliktelser, det vil si at de må love betydelige utslippsreduksjoner. Forpliktelsene i tidligere klimaavtaler har derimot vært grunne: Deltakerne har lovet lite utover det de ville ha gjort, uavhengig av internasjonale forpliktelser. Endelig må avtalen oppnå høy grad av etterle-velse: De deltakende landene må faktisk implementere sine dype forpliktelser. Jo høyere kostnadene ved slik implementering er, desto mindre er sannsynligheten for høy etterlevelse (alt annet likt).

I dette bidraget oppsummerer vi først noen viktige grunner til at klimaproblemet er så vanskelig å løse. Dernest forklarer vi hvorfor kraftfull håndheving er nøkkelen til en effektiv klimaavtale. Så følger en redegjørelse av hvorfor slik håndheving er en politisk umulighet i FN-systemet, noe som reiser spørsmålet om hvorvidt en effektiv klimaavtale bedre lar seg utvikle gradvis utenfor FN-systemet. Bidraget avsluttes med en kort konklusjon.

Hvorfor er klimaproblemet så vanskelig å løse?

Flere faktorer bidrar til å gjøre klimaproblemet vanskelig å løse. For det første minner globale utslippsreduksjoner om et globalt kollektivt gode. Ingen land kan utelukkes fra å nyte godt av den gevinsten redusert oppvarming medfører, uansett om de bidrar med utslippsreduksjoner eller ikke. Derfor vil det meste av gevinsten fra et gitt lands utslippsreduksjoner tilfalle andre. En viktig oppgave for en klimaavtale er således å sikre at kostnadene ved egne bidrag oppveies av gevinster fra andres utslippsreduksjoner. Videre vil et enkelt lands bidrag typisk bety lite for det globale klimaet. Denne effekten er spesielt markert for et lite land. For eksempel, om Norge skulle redusere egne hjemlige utslipp til null (hvilket selvsagt er utenkelig), ville de globale utslippene likevel bare reduseres med ca. 0,15 %, sammenliknet med hva de ville være uten denne reduksjonen.

For det andre er det en betydelig tidsforsinkelse mellom kostnadene ved utslippsreduksjoner og gevinstene ved redusert global oppvarming. Mens kostnadene påløper umiddelbart, kan det ta tiår før gevinstene materialiserer seg. Fordi politikere gjerne har et vesentlig kortere tidsperspektiv, har de en tendens til å prioritere tiltak som gir umiddelbare gevinster og forsinkete kostnader. Litt avhengig av hvor lang tid det tar før klimagevinstene viser seg, vil dessuten mange av de som bærer kostnadene ved klimatiltak aldri få del i dem, noe som gir politikere ytterligere motiver for å vente med tiltak.

For det tredje er nesten all økonomisk aktivitet forbundet med klimautslipp. Klimatiltak i den størrelsesorden som kreves for å løse klimaproblemet, vil derfor være svært kostbare. Noen klimatiltak kan riktig nok være økonomisk gunstige i seg selv. For eksempel kan investeringer i fornybar energi og energieffektivitet skape nye arbeidsplasser, redusere energikostnader og gi økt energisikkerhet. Mange land har derfor vedtatt unilaterale klimatiltak. Disse tiltakene, som gjerne er knyttet til landspesifikke økonomiske forhold, er imidlertid ikke i nærheten av å generere de utslippsre-duksjonene som er nødvendige for å løse klimaproblemet. En effektiv klimaavtale må således generere utslippsreduksjoner utover det enkeltland finner lønnsomt. En effektiv avtale må også inkludere kostbare tiltak i de mest karbonintensive sektorene. Konflikter om byrdedeling vil da oppstå.

Det er illustrerende at selv etter to tiår med ambisiøs klimapolitikk i EU, er kostnadene ved denne politikken fortsatt gjenstand for debatt. Da EU vedtok sitt mål om 40 % reduksjon i klimautslipp innen 2030, kritiserte lederen for næringslivsorganisasjonen BusinessEurope EU-ledere for ikke å ha «styrke til å reorientere Europas klima- og energipolitikk mot [økt] internasjonal konkurransedyktighet for EUs industri» (BusinessEurope 2014).

De omfattende kostnadene forbundet med utslippsreduksjoner medfører at gratispassasjerproblemet er enda større for klimaproblemet enn for andre miljøproblemer. Gitt at de minst kostbare tiltakene trolig vil bli iverksatt først, er det dessuten sannsynlig at kostnadene ved nye tiltak vil øke over tid, noe som ytterligere vil styrke insentivene til å opptre som gratispassasjer.

For det fjerde gir innenrikspolitiske forhold overtaket til motstanderne av klimatiltak. De eventuelle gevinstene slike tiltak gir er langsiktige, uklare og spredt på alle deler av befolkningen. Kostnadene påløper derimot raskt, er tydelige og dessuten konsentrerte. De gir derfor sterkere insentiver til å påvirke politikerne.

Endelig bidrar diverse asymmetrier til ytterligere å vanskeliggjøre klimaforhandlinger. Land varierer sterkt vedrørende deres historiske klimautslipp, deres følsomhet for klimaendringer og deres evne til utslippsreduksjoner og klimatilpasning. Disse asymmetriene bidrar til å forklare at debatten om byrdefordeling og rettferdighet har en tendens til å bli preget av selvtjenende skjevhet, altså at land påberoper seg fordelingsprinsipper som tjener dem selv. Asymmetriene gjør det dermed vanskelig å oppnå konsensus om hva som vil være en rettferdig klimaavtale. De gjør det også enkelt å rettferdiggjøre egen gratispassasjeratferd.

Gitt alle disse faktorene, er det ikke overraskende at Kyotoprotokollen (Kyoto 1) var beheftet med flere typer gratispassasjeratferd: USA unnlot å ratifisere. Canada ratifiserte, men trakk seg senere ut. Flere østeuropeiske land deltok med svært romslige utslippsbegrensninger, mens u-landene (herunder Kina, Brasil og India) deltok helt uten utslippsbegrensninger. Selv om de fleste land med utslippsbegrensninger nå ser ut til å ha oppfylt sine forpliktelser, skal en huske at Kyoto 1 hadde et nokså begrenset ambisjonsnivå. En eventuell ny avtale med et høyere ambisjonsnivå vil med andre ord medføre sterkere insentiver til å opptre som gratispassasjer.

Nøkkelen til en effektiv klimaavtale: Kraftfull håndheving

«Håndheving» av en avtale defineres ofte med henvisning til negative insentiver («pisk»). Vi følger her Breitmeier, Young og Zürn (2006), som også inkluderer positive insentiver («gulrot»). En effektiv klimaavtale fordrer tre typer insentiver:

  1. insentiver til å ratifisere med dype forpliktelser,

  2. insentiver for land som har ratifisert med dype forpliktelser til å forbli medlem, og

  3. insentiver for medlemmer med dype forpliktelser til å etterleve dem.

I tillegg må håndhevingen være kraftfull, altså ha evne å endre potensielle gratispassasjerers atferd. Slik evne fordrer at insentivene er troverdige og tilstrekkelig omfattende.

Negative insentiver er tilstrekkelig omfattende hvis potensielle gratispassasjerer foretrekker å avstå fra gratispassasjervirksomhet og derved unngå straff, fremfor å opptre som gratispassasjer og bli straffet. Positive insentiver er tilstrekkelig omfattende hvis potensielle gratispassasjerer foretrekker å avstå fra gratispassasjervirksomhet og bli belønnet, fremfor å opptre som gratispassasjer og ikke bli belønnet.

Negative insentiver er troverdige hvis andre deltakere (eller en håndhevingsinstitusjon bemyndiget av deltakerne) kan forventes faktisk å benytte dem mot land som opptrer som gratispassasjerer. Likeledes er positive insentiver troverdige hvis andre deltakere (eller en håndhevingsinstitusjon) kan forventes faktisk å gi den utlovede belønningen til land som ikke opptrer som gratispassasjerer.

Å inkludere bare en eller to typer insentiver kan lett vise seg fånyttes. Eksempelvis vil en avtale som inkluderer kraftfulle insentiver av type 2 og 3, men ikke type 1, lett få vansker med å motivere alle viktige land til å ratifisere. Med bare en eller to typer kraftfulle insentiver vil håndhevingen av avtalen altså lett føre til at gratispassasjervirksomheten bare endrer karakter fra former som håndheves (for eksempel mangelfull etterlevelse og utmelding) til former som ikke håndheves (for eksempel ikke-ratifikasjon). En effektiv avtale må derfor inneholde alle tre typer insentiver.

Behovet for kraftfull håndheving vil være større for en klimaavtale enn for noen annen miljøavtale. Grunnen er at klimaproblemet, som påpekt over, utgjør et ekstraordinært krevende sosialt dilemma som vil være svært kostbart å løse.

Kan en effektiv avtale utvikles gradvis?

Beslutningsregler – regler om hvor stor oppslutning en avtale må ha for å kunne vedtas – er avgjørende for en avtales politiske gjennomførbarhet. I FNs klimaforhandlinger er beslutningsregelen konsensus, noe som gir vetomakt til de mest motvillige aktørene. Land som generelt er negative til dype forpliktelser vil typisk motsette seg kraftfulle insentiver av type 1 og 2, mens land som er usikre på egen evne eller vilje til å iverksette dype forpliktelser vil motsette seg kraftfulle insentiver av type 3. Dypere forpliktelser vil ikke bare gjøre behovet for kraftfull håndheving større, men også gjøre det mindre sannsynlig at alle land vil godta slik håndheving. En FN-basert klimaavtale som medfører dype forpliktelser og inkorporerer alle de tre typene insentiver, vil ganske sikkert være politisk umulig. Men kan en effektiv klimaavtale i stedet utvikles gradvis?

CO2-utslipp er ujevnt fordelt: Under 20 land står for mer enn 80 % av utslippene. En mulig fremgangsmåte kunne derfor være at en mindre gruppe villige nøkkelland på egen hånd forhandler frem en avtale med dype forpliktelser og kraftfulle insentiver av type 2 og 3. Disse landene kunne så motivere andre land (som ville satt seg imot om de hadde fått inngå i forhandlingene) til å slutte seg til ved å inkorporere kraftfulle insentiver av type 1. Hvorvidt et land i denne sammenhengen utgjør et «nøkkelland», vil avhenge av landets utslipp (som indikerer hvor viktig landet er for å motvirke klimaendringer) og landets økonomiske makt (som indikerer landets evne til å motivere motvillige land til å slutte seg til avtalen). I 2012 var syv aktører ansvarlige for hele 73 prosent av de globale CO2-utslippene: Kina (29 %), USA (16 %), EU (11 %), India (6 %), Russland (5 %), Japan (4 %) og Canada (2 %) (PBL Netherlands Environmental Assessment Agency 2013). Enhver klimaavtale som inkluderer disse syv aktørene vil derfor både omfatte en stor andel av de globale utslippene og representere et enormt økonomisk maktpotensial. Men antallet nøkkelaktører kan reduseres ytterligere til to: Som vi ser var Kina og USA i 2012 ansvarlige for hele 45 % av utslippene og mer enn 30 % av verdens samlede BNP (i 2014) (Verdensbanken 2015). Dersom Kina og USA kunne bli enige om dype utslippsreduksjoner og kraftfulle insentiver til etterlevelse, ville de sannsynligvis også kunne motivere andre til å slutte seg til, for eksempel gjennom å etablere handelsrestriksjoner mot utenforland.

Kina og USA inngikk som kjent en bilateral klimaavtale i november 2014. Ifølge avtalen skal Kinas CO2-utslipp nå toppen senest i 2030 og deretter reduseres. Ikke-fossil energi skal videre utgjøre minst 20 prosent av Kinas energiforbruk innen 2030. USA skal redusere utslippene med 26–28 prosent sammenlignet med 2005-nivå innen 2025. Da avtalen ble offentliggjort, uttalte USAs president Barack Obama at USA og Kina «har et spesielt ansvar for å lede globale tiltak mot klimaendringer» og at de to avtalepartene «håper de kan oppmuntre andre store økonomier til å være ambisiøse» (CNN 2014). Men kan denne bilaterale avtalen også være et første skritt i en prosess som kan lede til en effektiv internasjonal klimaavtale?

Tre forhold er særlig relevante for å vurdere det spørsmålet: (1) om avtalen mellom Kina og USA inneholder «dype forpliktelser», (2) om den er troverdig (inkluderer den f.eks. kraftfulle insentiver for etterlevelse?), og (3) om det er sannsynlig at avtalen vil lede til bredere deltakelse på sikt.

For at forpliktelser skal kunne kalles «dype», må de overstige det partene ville gjort uten avtalen. Det synes klart at i hvert fall USAs reduksjonsmål vil kreve tiltak utover de planene som allerede forelå da avtalen ble inngått (se f.eks. Chatham House 2014; WRI 2014). La oss derfor anta at utslippsforpliktelsene landene har påtatt seg er «dype». Men kan vi stole på at avtalen vil bli overholdt? Av plasshensyn har vi her valgt å bruke USA som eksempel.

I Kongressen er det sterk motstand mot en mer ambisiøs klimapolitikk. Helt siden begynnelsen av 1990-tallet har alle forsøk på å vedta føderal klimalovgivning mislykkes (Skodvin og Bang 2014). Avtalen presidenten inngikk med Kina har vakt sterk misnøye blant republikanske kongressmedlemmer. Den kan også bli vanskelig å støtte for demokratiske representanter fra kullavhengige delstater og må derfor trolig iverksettes uten å involvere Kongressen.

Siden forsøket på å vedta en bred føderal klimalov strandet i Kongressen i 2010, har Obama-administrasjonens viktigste klimapolitiske redskap vært luftforurensningsloven («Clean Air Act»). En viktig høyesterettskjennelse fra 2007 erklærer at Miljødirektoratet (Environmental Protection Agency) har myndighet til å regulere utslipp av klimagasser i henhold til luftforurensningsloven. Kjennelsen har banet vei for regulering av både mobile og stasjonære utslippskilder. I august i år annonserte Obama regulering av klimautslipp fra kraftproduksjon. Samlet utslippsreduksjon av disse reguleringene vil være 19–23 prosent (fra 2005-nivå) i 2025 (C2ES 2015). Ytterligere tiltak vil derfor trolig kreves for å nå avtalens mål om 26–28 prosent utslippsreduksjon.

Det er flere hindre som skal passeres før Obamas reguleringspolitikk kan realiseres. Den republikanske senatoren Ted Cruz fra Texas (en av kandidatene ved nominasjonsvalgene neste år) sier det slik: «Presidentens lovløse og radikale forsøk på å destabilisere nasjonens energisystem er rett og slett grunnlovsstridig, og hvis dette ikke gjøres ugyldig av Kongressen [f.eks. gjennom eksplisitt lovgivning], slås ned i rettssalene eller annulleres av den neste administrasjonen, vil amerikanernes strømutgifter skyte i været på et tidspunkt da vi har minst råd til det» (sitert i The Guardian 2015). Trolig vil motstanderne i Kongressen ta i bruk hele den prosedurale verktøykassen pluss rettsapparatet for å trenere Obamas politikk, i håp om at den vil bli annullert av hans etterfølger. Hvorvidt USA vil etterleve sine forpliktelser overfor Kina, er derfor høyst usikkert. Avtalen inkluderer heller ingen kraftfulle håndhevingsmekanismer. Dersom USA ikke overholder sine forpliktelser, vil det derfor neppe ha store konsekvenser. Avtalens troverdighet må altså kunne betegnes som begrenset.

Endelig kan man spørre om det er sannsynlig at avtalen vil få bredere deltakelse på sikt. Avtalen fikk god mottakelse blant internasjonale kommentatorer. Den ble for eksempel omtalt som «historisk» (WRI 2014) og som en viktig «boost» til det internasjonale klimasamarbeidet, spesielt i forkant av Paris-møtet (The Guardian 2014). Den positive responsen ble forsterket da Obama-administrasjonen lanserte de nye EPA-reguleringene av kraftverk i august i år. Men for at avtalen skal kunne utvikle seg til en effektiv internasjonal klimaavtale, kreves det at USA og Kina gir andre land kraftfulle insentiver til å delta med dype forpliktelser.

Dersom USA inngår en klimaavtale med en klar intensjon om å oppfylle den, vil de trolig også være beredt til å bruke sin innflytelse til å motivere motvillige land til å delta. Selv om det kan variere hvorvidt USA støtter internasjonal håndheving av traktater, er landet ikke prinsipiell motstander av slik håndheving. I forhandlingene om Kyotos håndhevingssystem var USA for eksempel en pådriver (til tross for at de til slutt valgte ikke å slutte seg til Kyoto) (se f.eks. Werksman 2005).

Kina er derimot generelt negative til internasjonal håndheving. I klimaforhandlingene har landet uttrykt bekymring for at handelsrestriksjoner vil forstyrre internasjonal handel og underminere økonomisk utvikling i fattige land. Kinas vilje til å bruke økonomiske sanksjoner for å motivere motvillige land til å delta i en klimaavtale, er derfor trolig begrenset.

Samlet sett er det usikkert om forpliktelsene i avtalen mellom USA og Kina kan karakteriseres som «dype». Videre er avtalens troverdighet lav, i hvert fall for USAs vedkommende. Endelig er det tvilsomt om Kina og USA vil benytte sin økonomiske makt til å motivere andre land til å slutte seg til avtalen. Avtalen mellom Kina og USA vil derfor neppe generere noen gradvis utvikling mot en effektiv internasjonal klimaavtale.

Konklusjon

Mer enn to tiår med klimaforhandlinger har medført mange avtaler, men ingen av dem har bidratt særlig til å løse klimaproblemet. Det er også liten grunn til å tro at fremtidige forhandlinger – for eksempel årets forhandlinger i Paris – vil lykkes bedre. Vi har pekt på tre forhold som underbygger denne konklusjonen:

For det første vil en ambisiøs klimaavtale generere sterke insentiver til gratispassasjeratferd.

For det andre kreves tre typer kraftfull håndheving for å motvirke disse insentivene. Gitt FNs konsensusregel, er en bred avtale med dype forpliktelser som inkorporerer alle de tre typene politisk umulig.

For det tredje fordrer en gradvis utvikling mot en effektiv klimaavtale at både USA og Kina deltar. Den bilaterale avtalen de to landene inngikk i november i fjor er imidlertid beheftet med stor usikkerhet hva gjelder forpliktelsenes dybde, iverksetting og mulighetene for å trekke til seg nye medlemmer. Det er derfor usannsynlig at vi her ser kimen til en effektiv fremtidig klimaavtale.

Denne konklusjonen kan virke nedslående. Det er imidlertid bedre å tilpasse forventningene til hva klimaforhandlinger faktisk kan utrette enn å opprettholde en illusjon om at en effektiv avtale før eller siden vil bli vedtatt. Bare gjennom en realistisk forståelse av prosessen og dens utsikter til å lykkes kan vi håpe å gjøre det beste ut av den.

Litteratur

Barrett, Scott & Robert Stavins (2003) Increasing Participation and Compliance in International Climate Change Agreements. International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, 3(4): 349–376.

Breitmeier, Helmut, Oran R. Young & Michael Zürn (2006) Analyzing International Environmental Regimes. From CaseSstudy to Database. Cambridge, MA: MIT Press.

BusinessEurope (2014) Pressemelding 24. oktober. Tilgjengelig fra http://www.businesseurope.eu/content/default.asp?PageID=568&DocID=33465 (besøksdato: 03.08.2015).

C2ES (2015) Achieving the United States’ Nationally Determined Contribution. Juni. Tilgjengelig fra http://www.c2es.org/publications/achieving-united-states-intended-nationally-determined-contribution (besøksdato: 05.08.2015).

Chatham House (2014) US and China Launch a New Era of Climate Diplomacy. 14. november. Tilgjengelig fra http://www.chathamhouse.org/expert/comment/16249?gclid=CN--5Y2ejccCFST3cgodIbYO5w (besøksdato: 03.08.15).

CNN (2014) White House and China Set Historic Greenhouse Emissions Levels, publisert 12. November. Tilgjengelig fra http://edition.cnn.com/2014/11/11/politics/us-china-climate-change-agreement/ (besøksdato: 08.08.2015).

Hovi, Jon, Tora Skodvin & Stine Aakre (2013) Can Climate Change Negotiations Succeed? Politics and Governance, 1(2): 138–150.

PBL Netherlands Environmental Assessment Agency (2013) Trends in Global CO2 Emissions. Tilgjengelig fra http://www.pbl.nl/en/publications/trends-in-global-co2-emissions-2013-report (besøksdato: 03.08.2015).

Skodvin, Tora & Guri Bang (2014) Nasjonale drivkrefter i USAs klimapolitikk. Internasjonal politikk, 72(2): 199–223.

The Guardian (2014) US and China Strike Deal on Carbon Curs in Push for Global Climate Change Pact. publisert 12. november. Tilgjengelig fra http://www.theguardian.com/environment/2014/nov/12/china-and-us-make-carbon-pledge (besøksdato: 03.08.2015).

The Guardian (2015) Obama Unveils Sweeping Cuts to Power Plant Emissions: ‘We Have to Get Going’. Publisert 3. August. Tilgjengelig fra http://www.theguardian.com/environment/2015/aug/03/obama-epa-carbon-emissions-cuts-power-plants-climate-change (besøksdato: 04.08.15).

Verdensbanken (2015) World Development Indicators Database. 1. Juli. Tilgjengelig fra http://databank.worldbank.org/data/download/GDP.pdf (besøksdato: 02.09.2015).

Werksman, Jacob (2005) The Negotiation of a Kyoto Compliance System. I Olav S. Stokke, Jon Hovi & Geir Ulfstein (red.) Implementing the Climate Regime: International Compliance. London: Earthscan (17–38).

WRI (2014) The China–U.S. Climate Agreement: By the Numbers. World Resources Institute 20. november. Tilgjengelig fra http://www.wri.org/blog/2014/11/numbers-china-us-climate-agreement (besøksdato: 03.08.2015).