«Jo sikrere vitenskapelig kunnskap vi har om klimaendringene, desto lettere vil det være å få politikerne til å bli enige om nødvendige tiltak.» Slik kan den tradisjonelle oppfatningen av forholdet mellom vitenskap og politikk på klimafeltet oppsummeres. Med en slik oppfatning som utgangspunkt, må imidlertid de siste tiårenes forhandlinger under FNs klimakonvensjon (UNFCCC) fortone seg som noe av et mysterium. Parallelt med at den naturvitenskapelige kunnskapen om klimasystemet stadig har blitt sikrere, ser det nemlig ut til å ha blitt stadig vanskeligere for forhandlingspartene å samle seg om en ny avtale. På Kyoto-toppmøtet i 1997 ble en omfattende og forpliktende protokoll vedtatt – til tross for at de vitenskapelige anslagene for hvor store reduksjoner i klimagassutslipp som ville være nødvendig ennå var relativt usikre. Tolv år seinere, etter at to påfølgende rapporter fra FNs klimapanel hadde levert stadig bedre anslag med større vitenskapelig sikkerhet, endte imidlertid klimatoppmøtet i København med uenighet og mistillit. Hvordan kan denne tilsynelatende paradoksale utviklingen forklares, og hva forteller den oss om mulighetene for en avtale på årets klimatoppmøte i Paris?

Denne artikkelen vil analysere utviklingen i forhandlingene under FNs klimakonvensjon som et møte mellom to måter å forstå klimaproblemet på: På den ene siden den naturvitenskapelig dominerte tilnærmingen som kommer til uttrykk gjennom ønsket om å bygge et internasjonalt klimaregime «ovenfra og ned», og på den andre siden en forståelse av klimaproblemet som et spørsmål om rettferdighet mellom Nord og Sør. Til sammen bidro disse to tilnærmingene fram mot København-toppmøtet i 2009 til å gjøre forhandlingene til et spørsmål om fordeling av «retten til å forurense», sterkt dominert av en konflikt mellom industriland og utviklingsland. Det nær forestående klimatoppmøtet i Paris vil etter alt å dømme forsøke å omgå denne langvarige konflikten ved å flytte diskusjonen om fordeling av klimaansvaret ut av de multilaterale forhandlingene og over på nasjonalstatene. Dermed ser vi konturene av et skifte i det internasjonale klimaregimet fra Kyoto-protokollens «ovenfra og ned»-modell til en ny «nedenfra og opp»-tilnærming. Avslutningsvis spør artikkelen hvilken betydning denne utviklingen kan få for diskusjonen om rettferdig fordeling av klimainnsatsen.

Å se som en atmosfære

En tradisjonell oppfatning av forholdet mellom vitenskap og politikk innebærer at vitenskapelig kunnskap har større mulighet for å legge føringer på politiske beslutninger desto sikrere og mer uavhengig forskningen er. Denne oppfatningen finner vi også igjen i litteraturen om internasjonale relasjoner (IR): I tilfeller der vitenskapelig kunnskap gis en rolle som drivkraft i internasjonal politikk, knytter IR-litteraturen gjerne denne rollen opp mot en stor grad av konsensus i fagmiljøene og en vitenskap som opererer mest mulig politisk uavhengig (Lidskog & Sundqvist 2015). Men denne oppfatningen gjør det altså vanskelig å forklare utviklingen i FNs klimaforhandlinger, der både den vitenskapelige sikkerheten og den politiske uenigheten ser ut til å ha økt i løpet av de to siste tiårene.

Tar vi derimot utgangspunkt i litteraturen fra vitenskaps- og teknologistudier (STS), framstår denne utviklingen mindre paradoksal. STS legger vekt på hvordan vitenskapelig kunnskap og politisk orden «samproduseres» (Jasanoff 2004), og viser hvordan større kunnskap om et miljøproblem like gjerne kan bidra til økt politisk kontrovers som til å dempe konflikten (f.eks. Sarewitz 2004).

STS-litteraturens begrep om samproduksjon gir en god inngang til å forstå framveksten av internasjonal klimapolitikk og vitenskapen om globale klimaendringer. Helt siden det første internasjonale samarbeidet innenfor klimafeltet ble etablert, har det vært nær sammenheng mellom den politiske og den vitenskapelige institusjonsbyggingen på området (Miller 2004). Det var de multilaterale organisasjonene Verdens Meteorologiske Organisasjon (WMO) og FNs miljøprogram (UNEP) som sto bak etableringen av FNs klimapanel (IPCC) i 1988, med formål om å samle den beste naturvitenskapelige kunnskapen om klimasystemet i jevnlige rapporter. Europeiske land ønsket i utgangspunktet at det vitenskapelige Klimapanelet også skulle gis oppgaven med å utarbeide en FN-konvensjon om klima. Som følge av motstand fra land i Sør ble imidlertid denne jobben overlatt til en forhandlingskomité bestående av representanter for statlige myndigheter. Det var denne komiteen som forhandlet fram FNs rammekonvensjon om klimaendringer (UNFCCC), som etter at den ble vedtatt i 1992 har vært den viktigste arenaen for multilateralt klimasamarbeid og forhandlinger.

Selv om arbeidsdelingen mellom IPCC og UNFCCC ofte framstilles som en klar todeling mellom nøytral, vitenskapelig faktaproduksjon på den ene siden og politiske forhandlinger og kompromisser på den andre, er de to organisasjonene både formelt og i praksis preget av gjensidig avhengighet. IPCCs rapporter er grunnleggende formet av UNFCCC-prosessens behov for kvantifisering, kategorisering og administrativ «brukbarhet» (Lahn & Sundqvist 2015). Samtidig har forskerne i IPCC, gjennom utviklingen av globale sirkulasjonsmodeller og globale temperaturdata, vært avgjørende for å etablere klima som en global størrelse – og dermed som et mulig og naturlig objekt for styring i internasjonal politikk (Miller 2004).

Den politisk-vitenskapelige samproduksjonen av klimaendringer som en global politisk sak, har resultert i en sterk naturvitenskapelig dominans i måten klimapolitikk forstås og diskuteres på (Demeritt 2001). I forhandlingene under UNFCCC kan man høre både statlige og ikke-statlige aktører snakke om behovet for et klimaregime bygd på «what the atmosphere sees» – altså på fluksen av drivhusgassmolekyler slik den «ser ut» fra et globalt, «atmosfærisk» ståsted. Uttrykket er betegnende for målet om å bygge et multilateralt regime som speiler den naturvitenskapelige forståelsen av klimaet som et homogent, globalt system styrt av drivhusgasser med universelle fysiske egenskaper – heller enn å ta utgangspunkt for eksempel i de sosiale og økonomiske prosessene som fører til klimagassutslipp, eller i ulike samfunns evne til å håndtere konsekvenser av klimaendringer. Med en vri på James Scott (1998) kan vi si at prosjektet som har vært drevet fram av IPCC og UNFCCC i løpet av 1990- og 2000-tallet, har vært å lære verdens nasjonalstater å «se som en atmosfære». Men dette atmosfæriske blikket er ikke noe «view from nowhere» – det er tvert imot en måte å se klimaproblemet på som legger en rekke føringer på hvilke politiske løsninger som anses som mulige og ønskelige.

Den naturlige konsekvensen av å se som en atmosfære, er å bygge et multilateralt regelverk «ovenfra og ned». Kyoto-protokollen, som ble forhandlet fram i UNFCCC i 1997, kan sies å representere en slik «ovenfra og ned»-tilnærming (selv om den ikke er noe idealtypisk eksempel – se Hare, Stockwell, Flachsland & Oberthür 2010). Protokollen fastsetter en maksimal grense for industrilandenes samlede utslipp i perioden 2008–2012, og fordeler rettigheter til disse utslippene mellom landene. Den etablerer et bokføringssystem som gjør ulike typer klimagasser sammenliknbare, og etablerer et system for kvotehandel mellom landene basert på ideen om at et hvilket som helst utslipp tilsvarer et hvilket som helst annet (Demeritt 2001). Retten til å slippe ut klimagasser gis dermed en direkte økonomisk verdi, og fordelingen av utslippsrettigheter blir i realiteten en måte å fordele eiendomsretten til atmosfærens kapasitet til å ta imot klimagasser (Lohmann 2005).

Siden kunnskapen om hvor store totale utslippsreduksjoner som ville være nødvendige fortsatt var usikker da Kyoto-protokollen ble vedtatt, og reduksjonene den påla landene var beskjedne, ble protokollens utslippskrav først og fremst ansett som et viktig «første skritt». Protokollen representerte starten på arbeidet med å bygge et multilateralt regelverk i tråd med den politisk-vitenskapelige forståelsen av klimaproblemet som global sak. Dermed var Kyoto-protokollens «ovenfra og ned»-tilnærming også det naturlige utgangspunktet for mange toneangivende aktører når et nytt regelverk for perioden etter 2012 skulle framforhandles (Lahn 2013). Men foran toppmøtet i København i 2009 og i forhandlingene som fulgte, ble denne tilnærmingen utfordret både av et USA som nektet å slutte seg til den sentraliserte Kyoto-tilnærmingen, og av en eskalerende konflikt mellom Nord og Sør. Som artikkelens neste del vil vise, ble den sistnevnte konflikten forsterket av en stadig sikrere kunnskap om hvor store utslippsreduksjoner som faktisk vil være nødvendig.

Rettferdig fordeling: Felles eller ulikt ansvar?

Spørsmålet om rettferdig fordeling av klimainnsatsen mellom Nord og Sør har vært en dominerende konfliktlinje gjennom hele UNFCCCs historie. Industrilandene i Nord har gjennomgående betonet statenes felles ansvar for klimaet. Dette er en naturlig konsekvens av å se verden som en atmosfære: Det avgjørende er den totale mengden drivhusgasser i atmosfæren, ikke hvilket geografisk område eller hva slags økonomiske og sosiale forhold som har gitt opphav til utslippene. I tråd med en «ovenfra og ned»-tilnærming har særlig EU vært en pådriver for å sette overordnede globale mål for klimagassutslipp. Siden tidlig på 2000-tallet har EU-land som Tyskland og Storbritannia gått i bresjen for et mål om å hindre at den globale gjennomsnittstemperaturen øker med mer enn to grader (det såkalte togradersmålet, se Randalls 2010). I forkant av København-toppmøtet i 2009 sørget disse landene for at G8 sluttet seg til både togradersmålet og et mål om at verdens samlede klimagassutslipp skal halveres innen 2050. G8-landene erkjente at industrilandene fortsatt har et særlig ansvar for å redusere sine klimagassutslipp og derfor bør redusere sine utslipp mer enn det globale gjennomsnittet – med 80 prosent innen 2050. Samtidig sto EU, USA og andre industriland sammen om å kreve større innsats særlig fra utviklingsland med raskt voksende økonomier, som for eksempel de såkalte BASIC-landene Kina, India, Brasil og Sør-Afrika.

Utviklingslandene i Sør, på sin side, har gjennom hele Klimakonvensjonens historie vektlagt at ansvaret for klimaproblemet er ulikt. Under framforhandlingen av Klimakonvensjonen forsøkte toneangivende utviklingsland å utfordre det naturvitenskapelige «atmosfæriske blikket» ved å framheve de store forskjellene i klimagassutslipp per innbygger i Nord og Sør, og å peke på industrilandenes overforbruk som viktigste drivkraft bak økende globale utslipp (se f.eks. Agarwal & Narain 1991). Nesten tre firedeler av all CO2 sluppet ut til atmosfæren i løpet av det 20. århundret, stammer fra det lille mindretallet av verdens befolkning som bor i industrilandene. På bakgrunn av denne forskjellen i historisk ansvar har utviklingslandene argumentert for at landene i Nord må ta hovedansvaret for å håndtere klimaproblemet. Men utviklingslandene er også opptatt av strukturelle ulikheter i makt og økonomiske ressurser mer generelt, og har knyttet forhandlingene under UNFCCC til større spørsmål om rettferdig fordeling mellom Nord og Sør (Roberts & Parks 2007). De viser til at selv om enkelte utviklingsland har oppnådd stor økonomisk vekst de siste tiårene, er forskjellene fortsatt enorme mellom industrilandene og et land som India – både når det gjelder klimagassutslipp per innbygger og fattigdomsproblemer.

Da UNFCCC ble vedtatt i 1992, ble kompromisset mellom industrilandenes vektlegging av det som er felles og utviklingslandenes fokus på det som er ulikt å sidestille disse diametralt motsatte utgangspunktene i prinsippet om felles men ulikt ansvar («common but differentiated responsibilites»). Seinere forhandlinger har i stor grad handlet om hvordan dette prinsippet skal operasjonaliseres. I møte med den dominerende naturvitenskapelige forståelsen av klimaproblemet har spørsmålet om fordeling av ansvar blitt til et spørsmål om hvordan ansvaret for å gjennomføre nødvendige utslippsreduksjoner, eller retten til fortsatt å slippe ut klimagasser, bør fordeles mellom landene i Nord og Sør. Fram mot København-toppmøtet i 2009 ble dette spørsmålet satt stadig mer på spissen.

Hvordan dele karbonbudsjettet

I årene før København-toppmøtet la FNs klimapanel fram sin fjerde hovedrapport, som med større sikkerhet enn tidligere anslo hvor store utslippsreduksjoner som ville være nødvendig på globalt nivå. EUs togradersmål, som vant stadig større aksept som en målestokk for det internasjonale klimaarbeidet, gjorde det nå mulig å kvantifisere hvor store klimagassutslipp verden «har igjen» før dette målet overskrides. I 2009 beregnet flere studier for første gang verdens gjenværende «karbonbudsjett» – et tall på den samlede mengden klimagasser verden kan tillate seg dersom man ønsker å holde temperaturstigningen under to grader. Kvantifiseringen av et endelig budsjett for tillatte utslipp styrket forståelsen av at forhandlingene i UNFCCC handlet om å fordele rettighetene til å slippe ut en svært begrenset mengde klimagasser – eller, om man vil, eiendomsretten til atmosfærens gjenværende kapasitet til å ta imot klimagassutslipp.

Den stadig sikrere kunnskapen om utslippsreduksjoner og karbonbudsjett bidro til at mange utviklingsland skjerpet sine krav til den rike delen av verden. Landene i G77 ble i økende grad oppmerksom på at ethvert mål for utslippsreduksjoner i Nord, indirekte også satte en begrensning på hvor store deler av karbonbudsjettet som ville være igjen til Sør (Lahn & Sundqvist 2015: 43). Dette gjaldt også G8-landenes mål om at verdens samlede klimagassutslipp skulle halveres innen 2050, og at industrilandene skulle redusere sine utslipp med 80 prosent i samme periode. Kina, India, Brasil og Sør-Afrika avviste G8-målet ut fra at det ville gi utviklingslandene en urettferdig liten andel av det gjenværende karbonbudsjettet. Denne konflikten bidro til kraftig uenighet mellom statslederne som var til stede i København (Lahn 2013: 162–165). Sikrere vitenskapelig kunnskap om nødvendige utslippskutt førte altså til at det ble vanskeligere, ikke lettere, for forhandlingspartene å godta hverandres utslippsmål.

Fra konflikt i København til avtale i Paris?

Et «ovenfra og ned»-regelverk av den typen Kyoto-protokollen representerer, forutsetter at man oppnår konsensus omkring den nøyaktige fordelingen av en begrenset mengde verdifulle utslippsrettigheter. Koblet med den vitenskapelige kunnskapen om verdens knappe gjenværende karbonbudsjett, førte de sterkt sprikende oppfatningene om rettferdig fordeling mellom Nord og Sør til at en slik konsensus var umulig å oppnå i København i 2009. På Durban-toppmøtet i 2011 ble det satt i gang en ny runde med forhandlinger, med mål om at årets toppmøte i Paris skal komme fram til en avtale om utslippsreduksjoner i alle land for perioden etter 2020.

Etter nedturen i København er presset stort for at Paris-toppmøtet skal komme fram til en avtale. Verdens gjenværende karbonbudsjett er imidlertid like begrenset som i 2009, og – etter at FNs klimapanel publiserte sin femte hovedrapport i 2013/2014 – enda bedre vitenskapelig dokumentert. Industrilandene ser heller ikke ut til å komme utviklingslandenes krav om rettferdig fordeling av klimainnsatsen i møte – deres klimamål innebærer fortsatt en svært skjev fordeling av det knappe karbonbudsjettet. Hvordan kan vi da forvente at Paris-toppmøtet skal levere den avtalen København-toppmøtet ikke klarte?

Svaret ligger i å forandre forventningene til hva slags avtale som skal vedtas, gjennom et skifte i innretningen på det internasjonale klimaregimet. Forhandlingene som har pågått siden Durban-toppmøtet i 2011 har trukket i retning av å erstatte Kyoto-protokollens «ovenfra og ned»-regelverk med en tilnærming som bedre kan beskrives som «nedenfra og opp». I stedet for å definere globale utslippsmål som deretter fordeles mellom statene, vil avtalen som skal framforhandles i Paris bygge på en samling av nasjonalt bestemte klimamål – såkalte «Intended Nationally Determined Contributions» (INDCs) – som forhandlingspartene er bedt om å sende inn i forkant av toppmøtet. I motsetning til Kyoto-protokollens standardiserte forpliktelser til prosentvise utslippsreduksjoner, vil INDC-målene variere betydelig både i omfang og innretning, og det blir opp til hvert enkelt land gjennom sine nasjonale politiske prosesser å vurdere hva slags type mål man ønsker å sende inn.

Denne nye tilnærmingen er i grove trekk i tråd med den modellen USA har arbeidet for siden presidentskiftet i 2008 (Hare, Stockwell, Flachsland & Oberthür 2010). Den åpner for å inkludere alle land på like vilkår, men der «vilkårene» først og fremst er prosedyremessige krav som sikrer at de enkelte landene selv definerer sine forpliktelser og rapporterer om sin innsats for å overholde dem. I praksis flyttes dermed også den vanskelige fordelingsdiskusjonen over til nasjonalstatene: Fordelingen av det gjenværende karbonbudsjettet avgjøres av summen av landenes nasjonalt bestemte målsettinger heller enn gjennom multilaterale forhandlinger.

Stilt overfor et kraftig politisk press for å unngå en gjentakelse av fiaskoen i København, er det forståelig at UNFCCC-forhandlingene beveger seg i retning et «nedenfra og opp»-regelverk. Avstanden mellom forhandlingspartenes oppfatning av rettferdighet er så stor at det å skulle oppnå konsensus om en bestemt fordeling av en begrenset mengde verdifulle utslippsrettigheter framstår som en nærmest umulig oppgave. Møtet mellom det politisk-vitenskapelig samproduserte idealet om å «se som en atmosfære» på den ene siden, og oppfatningen av klimaproblemet som et spørsmål om fordeling mellom Nord og Sør på den andre, har på denne måten bidratt til å presse fram det pågående skiftet i innretningen på det globale klimaregimet.

Konsekvenser av Paris

Utviklingen i retning av et «nedenfra og opp»-regelverk gjør at sannsynligheten for en avtale i Paris er større enn den var i forkant av København. Men framgangen i forhandlingene skyldes altså at det underliggende spørsmålet om fordeling av klimainnsatsen langt på vei skyves over til det nasjonale nivået. En avtale som overlater utformingen av klimamål til de enkelte landene kan bidra til å usynliggjøre fordelingseffektene av avtalen, ettersom det kan bli vanskeligere å sammenlikne landenes mål eller vurdere hvilken samlet virkning de vil ha på klimasystemet. En slik usynlig-gjøring betyr imidlertid ikke at Paris-avtalen – og de klimamålene den vil bygge på – ikke vil ha fordelingseffekter. I den grad landene forholder seg til et globalt karbonbudsjett når de fastsetter sine klimamål, vil fortsatt målene ett land setter seg ha innvirkning på hvor store utslipp et annet land kan tillate seg. Og dersom målene som etableres ikke er i tråd med et overordnet karbonbudsjett for å nå togradersmålet, vil resultatet være mer alvorlige konsekvenser av klimaendringer – konsekvenser som også vil fordeles ulikt mellom Nord og Sør (Roberts & Parks 2007).

Vi kommer med andre ord ikke utenom spørsmål om rettferdig fordeling i det internasjonale klimaarbeidet – selv om en eventuell avtale i Paris trolig vil gjøre det vanskelig å vurdere dette spørsmålet direkte. Mange utviklingsland ønsker derfor fortsatt å gjøre rettferdig fordeling av klimainnsatsen til et eksplisitt tema i framtidige forhandlinger. Sør-Afrika har for eksempel tatt til orde for å etablere et «Equity Reference Framework» – et verktøy for å vurdere fordelingseffekten av landenes nasjonalt bestemte utslippsmål ut fra multilateralt fastsatte kriterier (Ngwadla 2014: 13). Under forrige klimatoppmøte i Lima fikk dessuten utviklingslandenes forhandlingsgruppe G77 gjennomslag for at alle land må begrunne hvordan de mener at deres klimamål innebærer en rettferdig fordeling av klimainnsatsen når de sender inn sin INDC i forkant av Paris.

Industrilandene vegrer seg imidlertid – som tidligere i UNFCCCs historie – for å gå inn i den diskusjonen om rettferdig fordeling som utviklingslandene inviterer til. Da Norge sendte sin INDC til UNFCCC-sekretariatet i mars i år, ble Norges utslippsmål for 2030 bare begrunnet ved å vise til IPCCs beskrivelse av hvor store utslippsreduksjoner som er kostnadseffektivt å gjennomføre i OECD-landene. Betraktninger omkring Norges økonomiske situasjon, historiske bidrag til klimaproblemet eller utslipp per innbygger var fraværende. Det samme gjelder målene sendt inn av industriland som USA, Japan og Australia.

Den avvisende holdningen til å diskutere fordelingseffekter og rettferdighet tyder på at industrilandene har lært lite av UNFCCC-forhandlingenes historie. Henvisninger til IPCCs rapporter er ikke tilstrekkelig for å besvare dypt politiske spørsmål om hvordan klimainnsatsen bør fordeles – tvert imot har historien vist at disse rapportene kan styrke de politiske motsetningene. Når Paris-toppmøtet trolig ender med å skyve fordelingsspørsmålet over på nasjonalstatene for å øke mulighetene for en avtale, betyr det bare at vi i større grad må forholde oss til denne problematikken i den nasjonale politiske debatten – for eksempel når mål for framtidige utslippsreduksjoner fastsettes.

Litteratur

Agarwal, Anil & Sunita Narain (1991) Global Warming in an Unequal World: A Case of Environmental Colonialism. New Delhi: Centre for Science and Environment.

Demeritt, David (2001) The Construction of Global Warming and the Politics of Science. Annals of the Association of American Geographers, 91(2): 307–337.

Hare, William, Claire Stockwell, Christian Flachsland & Sebastian Oberthür (2010) The Architecture of the Global Climate Regime: A Top-Down Perspective. Climate Policy, 10(6): 600–614.

Jasanoff, Sheila (2004) Ordering Knowledge, Ordering Society. I Sheila Jasanoff (red.) States of Knowledge. The Co-Production of Science and Social Order. London: Routledge (13–45).

Lahn, Bård (2013) Klimaspillet. En fortelling fra innsiden av FNs klimatoppmøter. Oslo: Flamme Forlag.

Lahn, Bård & Göran Sundqvist (2015) Et fast punkt for klimaet: Vitenskap og politikk i den svarte 'Bali-boksen'. Sosiologi i dag, 45(1): 31–52.

Lidskog, Rolf & Göran Sundqvist (2015) When Does Science Matter? International Relations meets Science and Technology Studies. Global Environmental Politics, 15(1): 1–20.

Lohmann, Larry (2005) Marketing and Making Carbon Dumps: Commodification, Calculation and Counterfactuals in Climate Change Mitigation. Science as Culture, 14(3): 203–235.

Miller, Clark A. (2004) Climate Science and the Making of a Global Political Order. I Sheila Jasanoff (red.) States of Knowledge. The Co-Production of Science and Social Order. London: Routledge (46–66).

Ngwadla, Xolisa (2014) An Operational Framework for Equity in the 2015 Agreement. Climate Policy, 14(1): 8–16.

Randalls, Samuel (2010) History of the 2˚C Climate Target. WIREs Climate Change, 1(4): 598–605.

Roberts, J. Timmons & Bradley Parks (2007) A Climate of Injustice: Global Inequality, North-South Politics, and Climate Policy. Cambridge, MA: MIT Press.

Sarewitz, Daniel (2004) How Science Makes Environmental Controversies Worse. Environmental Science & Policy, 7(5): 385–403.

Scott, James C. (1998) Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Has Failed. New Haven, CT: Yale University Press.