Den 23 april i år överlämnade regeringen propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 till riksdagen. Propositionen signalerar flera förändringar i förhållande till det förra försvarsbeslutet som togs 2009. Den nya försvarspropositionen presenterades mot bakgrunden av ett successivt försämrat säkerhetsläge i Sveriges närområde. Starten för den nya försvarsdebatten var en intervju med den svenske överbefälhavaren Sverker Göranson från den 30 december 2012. I intervjun konstaterades att Sverige på egen hand endast skulle kunna försvara sig i maximalt sju dagar. Överbefälhavarens besked väckte stor förvåning hos politiker och allmänhet eftersom diskussionen om svensk nationell försvarsförmåga länge varit frånvarande i debatten. Den 22 april offentliggjordes beskedet att ryska bombflygplan på långfredagen den 29 mars övat anflygningar mot svenska mål i närheten av Gotska sandön. Rysslands militära agerande i Ukraina och de konstaterade undervattenskränkningarna av svenskt territorialvatten som tillkännagavs den 14 november 2014 har givit ytterligare bränsle till debatten om den svenska nationella försvarsförmågan.

I denna artikel analyseras hur den svenska försvarspolitiken har anpassats för att hantera den försämring av säkerhetsläget i Europa som skett sedan det förra försvarsbeslutet togs. I artikeln har vi särskilt inriktat oss mot det som skrivs om samarbete mellan de nordiska länderna och samarbetet med Nato. En utgångspunkt för artikeln är också att säkerhet inte kan skapas endast med militära medel utan kräver en kombination av militära och civila resurser. En viktig förändring inom detta område är att planeringen för totalförsvaret ska återupptas och det betonas i propositionen att detta är en verksamhet som «behövs för att förbereda Sverige för krig», vilken omfattar både militärt och civilt försvar (Regeringen 2015: 2).

Under det kalla kriget tillämpade Sverige ett så kallat totalförsvar. Innebörden av detta var att eftersom ett eventuellt framtida krig förutspåddes bli totalt – att kriget skulle drabba både militära och civila delar av samhället – behövde försvaret också vara totalt och därmed innefatta både civila och militära kapaciteter. Detta innebar t.ex. planering för de civila delarna av försvaret och krigsplacering av civila. I och med att det kalla kriget tog slut och en övergång från ett territoralförsvar till ett insatsförsvar inleddes blev totalförsvaret mindre relevant. Ett viktigt steg togs i försvarspropositionen 2004 som konstaterade att för att fullfölja den tidigare initierade utvecklingen av försvaret till ett insatsförsvar krävdes en «omfattande avveckling av materiel och personal» (Regeringen 2004: 12). I och med försvarspropositionen 2004 var det helt fastslaget att försvaret skulle reformeras kraftigt. I det läget fanns inget behov av ett totalförsvar och regeringen föreslog därför att verksamhetsområdet det civila försvaret skulle upphöra (Regeringen 2004: 37).

2009 års försvarsbeslut, Ett användbart försvar, presenterades som det avslutande steget i övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Riksdagens borgerliga majoritet fattade i anslutning till detta beslut om ett nytt personalrekryteringssystem: det gamla värnpliktsförsvaret skulle ersättas med ett bemanningssystem baserat på frivillighet och tidvis tjänstgörande soldater och sjömän. Det nya personalförsörjningssystemet avsåg att skapa snabbt tillgängliga förband som skulle kunna lösa komplicerade militära uppgifter i krävande insatsområden. Fokuseringen på internationella insatser motiverades med hänvisning till säkerhetsutmaningar sammanhörande med det breddade eller vidgade säkerhetsbegreppets hotbilder: olika former av gränsöverskridande icke-statliga hot sammanhörande med sönderfallande stater, internationell terrorism och organiserad gränsöverskridande brottslighet, samt icke-antagonistiska hot i form av miljökatastrofer och pandemier (Regeringen 2009: 27–33).

Bort och hem igen

I den nya försvarspropositionen har det mesta av detta förändrats. Nu betonas istället att stridskrafterna bör vara anpassade för «uppgifter i Sverige och närområdet» och att den grundläggande militära utbildningen ska förändras så att den som genomfört utbildningen kan krigsplaceras. Propositionen förordar även att en utredning tillsätts med uppdrag att presentera förslag på ett långsiktigt hållbart personalrekryteringssystem. Analysen av säkerhetsutvecklingen i Sveriges närområde och Europa domine-ras av ökade spänningar och ett traditionellt mellanstatligt perspektiv på säkerhet som utgår från den utmaning mot den europeiska säkerhetsordningen som den ryska annekteringen av Krim och militära aggressionen mot Ukraina skapat under 2014. Försvaret av den egna nationen, tydligt manifesterat i betoningen på att planeringen för totalförsvaret ska återupptas, är åter den dimensionerande uppgiften för organisation och produktion av väpnade resurser – det användbara försvaret har kallats hem.

Den svenska försvarsmaktens återtåg till närområdet inleddes under 2009 efter det ryska militära agerandet i anslutning till Georgienkriget 2008. Men vägen tillbaka till en återtagen förmåga att försvara Sverige både enskilt och tillsammans med andra är lång. I en uppmärksammad studie från 2010 konstaterade Wilhelm Agrell att avsaknaden av en förbandsstruktur, krigsplanering och brister i övningsverksamhet hade gjort att landet inte hade «någon nationell försvarsförmåga kvar». Att detta inte upplevdes som problematiskt berodde enligt Agrell på den «hegemoni» som föreställningen om en permanent fredsordning i Europa uppnått under åren 1998–2004 (Agrell 2010: 243 f). Denna föreställning om en ny stabil europeisk säkerhetsordning utmanades i en första omgång av Georgienkriget 2008 och därefter följde ytterligare anomalier i form av ett ändrat ryskt övningsmönster, upprepade ryska kränkningar av Sveriges och andra staters luftrum, Rysslands militära agerande i Ukraina och den påvisade främmande undervattensverksamheten i Stockholms skärgård hösten 2014.

Enligt en rapport från Riksrevisionen från mars 2014 saknades fortfarande planer för hur Sverige ska kunna ge och ta emot militär hjälp. Rapporten lyfte även fram försvarets problem att bemanna den insatsorganisation som ursprungligen var tänkt att vara på plats 2014. I personalkategorin tidvis anställda gruppbefäl, soldater och sjömän var bemanningsgraden endast 27 procent i slutet av 2013 (Riksrevisionen 2014: 33, 51–62).

Nationellt försvar i en postnationell era

I en rapport om Sveriges internationella försvarssamarbeten från hösten 2014, den så kallade Bertelman-rapporten, konstaterades att det inte finns ekonomiska förutsättningar för Sverige att på egen hand skapa något som liknar kalla krigets målbild av ett «efter våra förhållanden starkt försvar» och att inget av landets nuvarande försvarssamarbeten kan ge sådana effektivitetsvinster eller förmågehöjande effekter att de på ett avgörande sätt påverkar svensk försvarsekonomi eller försvarsförmåga. Rapportens avslutande rekommendation var mot denna bakgrund att Finland och Sverige gemensamt ska genomföra en studie av verkningarna av ett samtidigt finskt och svenskt Natomedlemskap (Bertelman 2014: 19, 71–75).

Den konstaterade undervattensverksamheten 2014 blev, tillsammans med Bertelmans rapport, startskottet för en ny svensk Natodebatt, där allt fler av de borgerliga partierna slöt upp bakom Folkpartiets Natopositiva linje. Krav på en Natoutredning har än så länge avvisats av den rödgröna regeringen, men i försvarsuppgörelsen från den 17 april 2015 mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Centerpartiet, Moderaterna och Kristdemokraterna ingick en överenskommelse om att tillsätta en ny utredning av Sveriges internationella försvarssamarbeten. Folkpartiet hade i detta skede lämnat förhandlingarna med motiveringen att de tillskott till försvarsbudgeten som diskuterades var otillräckliga.

Den svenska allmänhetens inställning till ett svenskt Natomedlemskap har pendlat kraftigt de senaste åren. Enligt de årliga opinionsmätningarna för Myndigheten för samhällets skydd och beredskap var 30 procent av de tillfrågade positiva till ett svenskt medlemskap i Nato 2012 och 47 procent var emot. Resterande 23 procent hade ingen åsikt. Undersökningen 2014 gjordes på hösten i anslutning till ubåtslarmen. Vid detta tillfälle svarade 48 procent av de tillfrågade att Sverige snarast eller på sikt bör söka medlemskap i Nato. Endast 35 procent var emot och andelen utan åsikt hade sjunkit till 17 procent. Dessa kraftiga svängningar antyder dock att opinionen i denna fråga är mycket rörlig så det finns ingen garanti för att stödet för ett medlemskap är lika starkt idag (MSB 2015).

De utmaningar som det svenska återtåget står inför är inte unika för Sverige. Janne Haaland Matlary har visat på allmänt spridda föreställningar bland EU:s medlemsstater om en post-nationell säkerhetsordning, där de existentiella krigens tidevarv med hot om storskaliga invasioner förmodades ha ersatts av en situation där militära maktmedel i första hand skapades för att utnyttjas långt bortom det egna landets gränser inom ramarna för internationella militära krishanteringsinsatser (Matlary 2009).

Inom försvarsmaterielområdet skedde samtidigt en snabb kostnadsutveckling. För att hantera dessa utmaningar inom ramarna för fasta eller minskande försvarsbudgetar tvingades de europeiska försvarsmakterna till ständiga nedskärningar i antalet enheter inom de olika vapengrenarna. Denna minskning i volym har medfört att allt fler länder nått underkritiska nivåer i fråga om olika militära förmågor, vilket innebär att förmågan endast i begränsad utsträckning kan användas i operativt syfte eller måste avvecklas på grund av för höga enhetskostnader (Matlary & Østerud 2007: kap. 1; Diesen 2005).

För att hantera dessa utmaningar har de europeiska staterna och deras respektive försvarsmakter i ökad utsträckning engagerat sig i olika former av samarbeten i både produktionen av militära förmågor och i gemensamma arrangemang för samutnyttjande av militära kapaciteter (Valasek 2011).

Sveriges alliansfria allianssamarbeten

Det mest långtgående försvarssamarbetet som presenteras i den nya försvarspropositionen är det fördjupade samarbetet mellan Finland och Sverige. Det finsk-svenska försvarssamarbetet har ur alliansfrihetssynpunkt fördelen att länderna i sina ömsesidiga bilaterala åtaganden inte behöver ta hänsyn till en tredje part. I propositionen förordas att det fördjupade finsk-svenska samarbetet bör utvecklas till att omfatta «operativ planering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser» i scenarion som omfattar såväl hävdade av ländernas territoriella integritet som utnyttjande av rätten till självförsvar enligt artikel 51 i FN:s stadga. Det betonas dock i anslutning till detta att dessa planer utgör ett komplement till nationell planering och att samarbetet inte omfattar några utfästelser om hjälp. En ökad finsk-svensk förmåga att samverka militärt anses även höja «tröskeln» för incidenter och angrepp. Som det framgår av den möjlighetsstudie som samförfattats av finska och svenska försvarsmakten finns det även planer på att samarbetet ska innefatta uppsättandet av gemensamma förband och nyttjande av varandras baser, vilket skulle ge båda länderna ett ökat strategiskt djup i försvaret av den egna nationen (Regeringen 2015: 24; Försvarsdepartementet 2015).

Passusen om att försvarssamarbetet inte omfattar förpliktelser att vid varje tänkbart läge komma till varandras försvar är det som gör avtalet förenligt med fortsatt militär alliansfrihet. Men avsaknaden av förpliktelser väcker naturligtvis också frågor om trovärdighet, vilket i sin tur kan leda till ett behov att utveckla både förmågor till enskilt försvar och förmågor till att hjälpa andra. Trovärdigheten i svenska solidaritetsåtaganden stärks heller inte av de historiska erfarenheterna från mellankrigstiden och andra världskriget. Även under mellankrigstiden fanns det långtgående planer på finsk-svenskt försvarssamverkan både i försvaret av Finland och i försvaret av Åland, men dessa infriades i liten utsträckning vid Sovjetunionens angrepp 1939 (Westberg 2012). I vår bedömning har detta samarbete trots allt potential att öka den gemensamma försvarsförmågan.

Rörande det nordiska försvarssamarbetet, Nordefco, framhålls att samarbetet handlar om utvecklandet av olika former av militära förmågor genom samarbete inom utbildning, övning, internationella operationer och materiel. Även detta samarbete beskrivs som ett komplement och inte en ersättning för existerande samarbeten inom EU och Nato. Det konstateras också att man från svensk sida inte ser några andra begränsningar för det nordiska försvarssamarbetet än att det inte omfattar ömsesidiga försvarsförpliktelser (Regeringen 2015: 23). Denna begränsning är en konsekvens av de fem nordiska ländernas olikartade allianspolitik och det är svårt att se att Nordefco ens på lång sikt ska kunna erbjuda Finland och Sverige en alternativ lösning i frågor som rör kollektivt försvar. Däremot fyller samarbetet en viktig funktion när det gäller att vidareutveckla förmågan att samverka militärt (Westberg 2015).

I propositionens analys av EU framhålls unionens sanktioner mot Ryssland, dess förmåga i fråga om civil och militär krishantering samt det samarbete som sker inom ramarna för Europeiska försvarsbyrån. Rörande Nato framhålls Sveriges deltagande i Partnerskap för fred och landets bidrag till Natos civila och militära krishantering. Svenska intressen av ett ytterligare fördjupat samarbete betonas. Det finska och svenska värdlandsstödsavtalet med Nato från 4 september 2014 framhålls som ett konkret steg mot ett fördjupat samarbete, men det betonas åter att samarbetet ytterst begränsas av att Sverige inte åtar sig försvarsförpliktelser (Regeringen 2015: 35–38).

Civilförsvarets återkomst

Efter att ha varit ett dött begrepp i drygt tio år har civilförsvaret formellt återupplivats i och med försvarspropositionen 2015. Propositionen från 2015 anger att «Planeringen [av totalförsvaret] är ett första steg i återupptagandet av det civila försvaret. Statliga myndigheters förmåga på central och regional nivå att prioritera och fördela resurser vid höjd beredskap bör utvecklas» (Regeringen 2015: 2). Här får en förändrad hotbild alltså inte enbart konsekvenser för försvarsmakten utan även för civila myndigheter.

Försvarspropositionen anger att: «Målet för det civila försvaret ska från och med 2016 vara att

  • värna civilbefolkningen,

  • säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och

  • bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld» (s. 12).

Återaktiveringen av det civila försvaret reser en del intressanta frågor, där problematiken för civila kapaciteter inte är helt olik den för militära kapaciteter. En intressant formulering i propositionen anger att det civila försvaret inledningsvis bör «planera för att kunna lösa uppgifter under krig i 5–10 dagar» (Regeringen 2015:109). En omedelbar följdfråga är förstås vad som förväntas hända sedan. En möjlighet här är förstås bistånd från något annat nordiskt land.

Inom området skydd mot olyckor och krisberedskap (som är de begrepp som använts efter civilförsvarets formella död 2004) har internationella samarbeten fått större betydelse under de senaste 15 åren. I nordiska sammanhang har arbete med dessa områden benämnts samhällssäkerhet och kopplats nära samman med idén om solidaritetspolitik. Områ-det samhällssäkerhet har varit en viktig del av ett vidgat säkerhetsbegrepp och innehåller ett antal olika delområden som t.ex. räddningstjänst, det något mer omfattande civilskydd (EU-termen), kritisk infrastruktur, och kriskommunikation. Samarbete inom dessa delområden omfattar även frågeställningar om hur man kan sända iväg och ta emot hjälp. Här kan man se tydliga influenser av EU:s arbete med området civilskydd i det nordiska samarbetet om samhällssäkerhet (Bailes & Sandö 2014).

Det nordiska samarbetet inom samhällssäkerhet fick en ökad politisk betydelse efter publiceringen av Stoltenberg-rapporten i februari 2009. Rapporten innehöll ett antal förslag varav flera tillhörde samhällssäkerhetsområdet, exempelvis övervakning och tidig förvarning av marina olyckor, resursnätverk för skydd mot cyberattacker, enheter för katastrofberedskap som skulle kunna agera både inom och utanför Norden (Stoltenberg 2009). Det var också i denna rapport som förslaget om en nordisk solidaritetsdeklaration för första gången presenterades.

Som ett led i arbetet med de civila delarna av nordiskt samarbete beslutades i maj 2014, i den så kallade Hagaprocessen, bland annat att nordiska moduler skulle utvecklas. Dessa ska öka möjligheterna för nordiska civila insatser, antingen inom Norden eller som en del av EU:s resurser inom ramen för EU:s arbete med civilskydd (Bailes & Sandö 2014: 33, 67).

Det nordiska samarbetets fokus på samhällssäkerhet utifrån ett solidaritetsperspektiv blir förstås särskilt intressant i ljuset av den senaste svenska försvarspropositionen och dess betoning på att återuppta planeringen av civilförsvaret. Som nämndes ovan är det inte helt klart i propositionstexten huruvida civilförsvar numera är ett fredstida begrepp, eller som tidigare enbart ett krigstida begrepp. Skälet till att denna distinktion är intressant är att det är en punkt där de nordiska länderna har skiljt sig åt, där den svenska distinktionen mellan fredstid och krigstid varit unik, vilket till viss del har försvårat samarbete både mellan de nordiska länderna och i förhållande till EU (Britz 2010; Bremberg & Britz 2009).

Här reses flera intressanta problemställningar: vilket värde har samarbetet inom samhällssäkerhet om hotbilden förändras ytterligare och något av de nordiska länderna skulle uppleva ett konkret hot mot sin befolkning? Skulle något nordiskt land be om hjälp i ett sådant läge? Skulle de nordiska modulerna vara möjliga att använda, eller skulle den svenska äldre reflexen om skillnaden mellan krig och fred och därmed civilförsvaret (det nationella) stå helt i centrum? Frågan är relevant eftersom man inom ramen för samarbeten inom samhällssäkerhet är noga med att friskriva sig från bindande åtaganden.

Avslutning

Återaktiveringen av totalförsvaret visar på ett starkt nationellt fokus i svensk försvarspolitik framöver. Den svenska militära alliansfriheten i formell mening består. Men, till skillnad från vad som var fallet under kalla kriget anses den militära alliansfriheten inte utesluta ett öppet samarbete med andra stater, även i frågor som gäller suveränitetshävdande åtgärder och förberedelser för kollektivt försvar. Kalla krigets ambitioner rörande politisk trovärdighet har ersatts med en medvetenhet om nödvändigheten av fördjupade samarbeten. Det är dock inte alldeles klart hur den svenska solidaritetspolitiken stärks av den alliansfria allianspolitiken. En fråga som anknyter till detta är hur närmanden till Nato påverkar spänningsläget i Östersjön. Den svenska debatten i denna fråga har präglats av två motsatta åsiktsläger: ett läger som återknyter till kalla krigets avspänningspolitik argumenterar för att Sverige bör återgå till en mer strikt alliansfri hållning och ett läger som hävdar att säkerheten i Östersjöområdet bäst skyddas av att Finland och Sverige, genom ett medlemskap i Nato, ges möjligheter att fullt ut bidra till Natos och USA:s ansträngningar att skapa stabilitet genom en uppdämningspolitik gentemot Ryssland. Om den alliansfria allianspolitiken är en gyllene medelväg som tillåter avspänning och västsamarbete på samma gång eller ett halvfärdigt hus som utsätter landet för större risk att bli angripen samtidigt som man saknar det skydd som Natos artikel V erbjuder, får framtiden utvisa.

Referenser

Agrell, Wilhelm (2010) Fredens illusioner: det svenska nationella försvarets nedgång och fall 1988–2009. Stockholm: Atlantis.

Bailes, Alyson J. K. & Carolina Sandö (2014) Nordic Cooperation on Civil Security: The ’Haga’ process 2009–2014. FOI-R—3944—SE.

Bertelman, Tomas (2014) Försvarspolitiskt samarbete – effektivitet, solidaritet, suveränitet. Rapport från Utredningen om Sveriges internationella försvarspolitiska samarbete (Fö 2013:b).

Boin, Arjen, Magnus Ekengren & Mark Rhinard (2014) The European Union as Crisis Manager. Cambridge: Cambridge University Press.

Bremberg, Niklas & Malena Britz (2009) Uncovering the Diverging Institutional Logics of EU Civil Protection. Cooperation and Conflict 44(3): 288–308.

Britz, Malena (2010) Från civilförsvar till (utrikes)politik? I Engelbrekt, Kjell & Jan Ångström (red.) Svensk säkerhetspolitik i Europa och världen. Stockholm: Nordstedts Juridik (s. 109–130).

Diesen, Sverre (2005) Mot et allianseintegrert forsvar. I Matlary, Janne Haaland & Øyvind Østerud (red.) (2005) Mot et avnasjonalisert forsvar? Oslo: Abstrakt forlag (s. 163–184).

Försvarsdepartementet (2015) Final reports on deepened defence coopertion between Finland and Sweden. Stockholm.

Matlary, Janne Haaland (2009) European Union Security Dynamics: In the New National Interest. London: Palgrave Macmillan.

Matlary, Janne Haaland & Øyvind Østerud (red.) (2007) Denationalisation of Defence: Convergence and Diversity. Aldershot: Ashgate

MSB (2015) Opinioner 2014. Allmänhetens syn på samhällsskydd, beredskap, säkerhetspolitik och försvar. Nedladdningsbar via: https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/27502.pdf

Regeringen (2004) Vårt framtida försvar (Prop. 2004/5:5).

Regeringen (2009) Ett användbart försvar (Prop. 2008/09 140).

Regeringen (2015) Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 (Prop. 2014/15: 109).

Riksrevisionen (2014) Försvaret – en utmaning för staten. Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 (RIR 2014:8).

Stoltenberg, Thorvald (2009) Nordisk samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitikk. Forslag overlevert de nordiske utenriksministere på ekstraordinært nordisk utenriksministermøte, Oslo 9. februar 2009. Oslo.

Valasek, Tomas (2011) Surviving Austerity. The Case for a New Approach for EU Military Cooperation. London: Centre for European Reform.

Westberg, Jacob (2012) Finskt och svenskt försvarssamarbete under mellankrigstiden: det hotade landet och det skyddade. I Fredrik Doeser, Magnus Petersson & Jacob Westberg (red.) Norden mellan stormakter och fredsförbund: Nordiskt säkerhetspolitiskt samarbete i det gamla och nya Europa. Stockholm: Santérus Academic Press Sweden (s. 95–117).

Westberg, Jacob (2015) Det nordiska försvarssamarbetets drivkrafter och utvecklingsmöjligheter. I Kjell Engelbrekt, Arita Holmberg & Jan Ångström (red.) Svensk säkerhetspolitik i Europa och världen. Stockholm: Norstedts juridik (s. 89–115).