Japan’s Security Identity. From a Peace State to an International State

Bhubhindar Singh

New York, NY: Routledge 2013

 

Japan’s Remilitarisation

Christopher W. Hughes

New York, NY: Routledge 2009

 

Normalizing Japan. Politics, Identity and the Evolution of Security Practice

Andrew L. Oros

Stanford, CA: Stanford University Press 2008

 

Securing Japan. Tokyo’s Grand Strategy and the Future of East Asia

Richard J. Samuels

Ithaca, NY: Cornell University Press 2007

 

Japans «pasifistiske» sikkerhetspolitikk har vært et yndet tema blant de som er interessert i internasjonal politikk. Landet er en av verdens største økonomier; allikevel har Japans militære ambisjoner vært svært begrenset. Under hele den kalde krigen la Japan bånd på sin militære kapasitet i tråd med hva som ofte omtales som Yoshidadoktrinen: fokus på økonomisk utvikling og vekst, tett sikkerhetspolitisk allianse med USA og ikke-involvering i internasjonale konflikter.

Da den kalde krigen var over, funderte man på hvordan Japan ville utforme sin sikkerhetspolitikk i den nye verdensordenen. Et sentralt forskningstema innenfor studiet av internasjonal politikk (IR) har derfor vært Japans sikkerhetspolitiske praksis ved bortfallet av en felles fiende (Sovjetunionen) og framveksten av en unipolar verden. Ville Japan fortsette å holde seg til Yoshidadoktrinen med sterke begrensninger på bruken av militærmakt, eller ville landet utvide sitt mulighetsrom for bruk av sin militære kapasitet, mer på linje med sin økonomiske styrke?

I dette bokessayet presenterer vi fire sentrale bøker som analyserer japansk sikkerhetspolitikk i periodene før og etter den kalde krigens slutt. Det fokuseres på å få fram deres respektive syn på hva som driver japansk sikkerhetspolitikk. Bøkene i dette bokessayet – hva vi omtaler som tredje generasjons studier1 – står naturligvis i gjeld til sine foregående generasjoners analyser. For å forstå utviklingen i forskningsfeltet, har vi inkludert en seksjon som presenterer første og andre generasjons studier. I sum tilbyr dette essayet en relativt omfattende oversikt over sentrale fagdebatter i forskningen på Japans sikkerhetspolitikk.

1. og 2. generasjon av analyser av japansk sikkerhetspolitikk etter den kalde krigen

Den strukturelle realismens far, Kenneth Waltz, proklamerte allerede i 1993 at Japan ville skaffe seg atomvåpen, søke strategisk uavhengighet og kanskje til og med balansere USAs makt (Waltz 1993). Han fikk selskap av Christopher Layne som mente at Japan (og Tyskland) ville etterlikne USA og skaffe seg «et helt spektrum av stormaktskapabiliteter, inkludert atomvåpen» (1993: 37). Samuel P. Huntington argumenterte derimot for en ‘merkantil realisme’ hvor Japan har «akseptert alle forutsetningene i realismen, men tatt dem i bruk kun innenfor den økonomiske sfæren» (1993: 311). Ifølge Huntington hadde japanerne forstått at økonomi og teknologisk nivå var makt, og innenfor USA–Japan-alliansen hadde de maksimert denne makten. På den motsatte siden av IR-landskapet beskrev Thomas Berger (1993) og Peter Katzenstein (1996; med Nobuo Okawara 1993) en annerledes japansk tenkning og organisering, og de foreskrev derfor også en annen framtid: vi ville neppe se et militært orientert Japan, i alle fall ikke på noen tiår. I og med de fatale konsekvensene av andre verdenskrig, ble det etablert en «anti-militærkultur» i Japan – i likhet med i Tyskland. Normkonstruktivistene Berger, Katzenstein og Okawara argumenterte derfor for at interne forhold i Japan – historie, kultur, normer – ville forhindre rask militarisering i den nye verdensordenen.

Japanerne skaffet seg verken en kraftig offensiv militær kapasitet eller atomvåpen på 1990-tallet. Realistene, eller i alle fall de strukturelle realistene, bommet derfor med sine prediksjoner, mens normkonstruktivistene traff bedre. Noen av de mest interessante bidragene i den neste generasjonen av studier var derfor realister som fokuserte på å forklare hvorfor Japan ikke radikalt forkastet begrensningene på bruk av militærmakt verken under den kalde krigen eller i den nye verdensordenen. Eric Heginbotham og Richard J. Samuels (1998) bygde videre på tesen til Huntington og argumenterte for at japanerne forstod verden realistisk, og at Yoshidadoktrinen var en konsekvens av at japanerne balanserte behovet for militær sikkerhet og sine økonomiske interesser: japanerne var villig til å bytte autonom militær sikkerhet (USA tok den rollen) mot et sterkt fokus på teknologi, industri og finans. Ved bruk av psykologisk teori om forsikring (reassurance), viste Paul Midford (2002) at Japans sikkerhetspolitikk sentrert rundt defensivt forsvar bunnet i en egeninteresse av å forsikre sine naboer om at Japan ikke har hatt noen offensive ambisjoner. I lys av Japans historie som imperialist og kolonialist, mente Midford at det lå i Japans egeninteresse å framstå som en ikke-aggressor i Øst-Asia. En tredje variant av realistisk argumentasjon for Japans sikkerhetspolitikk siden andre verdenskrig ble henført av Jennifer Lind (2004). Hun argumenterte for at den realistiske «pass the buck»-tesen best forklarer Japans sikkerhetspolitikk under den kalde krigen og deretter: Japans sikkerhetspolitikk har vært en kombinasjon av å la USA ta seg av kostnadene ved Japans sikkerhet når USA var villig til det samt bygge opp sin militærmakt når forholdene talte i den retningen.

Mens realistene i andre generasjon utviste stor interesse for hva som rørte seg innad i Japan, åpnet også konstruktivistene seg mer for materielle forhold. I studiet av japansk utenriks- og sikkerhetspolitikk leses, kritiseres og siteres viktige bidrag på tvers av teoretiske barrierer. Slik sett reflekterer feltet i større grad forskningsidealer om konstruktiv kritikk og vertikal kunnskapsdannelse enn hva som kanskje er vanlig innenfor IR. Det er kanskje slik sett symptomatisk på denne vendingen i litteraturen at en av IR-fagets viktigste normkonstruktivister, Peter Katzenstein, igjen sammen med Nobuo Okawara (2006), argumenterer for at det har vært for mye sparsommelighet (parsimony) og således slår et slag for ‘analytisk eklektisme’. De to mener rett og slett at vi burde kunne kombinere innsik-ter fra realisme, rasjonalisme, liberalisme og konstruktivisme. Det er helt tydelig at 3. generasjons studier tar hensyn til både styrker og svakheter ved litteraturen siden slutten av den kalde krigen. De er imidlertid ikke fri for IR-fagets skoleretninger.

3. generasjon – hva nå?

I det følgende vil vi presentere fire bidrag til forståelsen av japansk sikkerhetspolitikk publisert i de senere år. Feltet er selvsagt stort, men vi har prioritert påvirkning på feltet og teoretisk variasjon: to realistiske – Christopher Hughes og Richard J. Samuels – og to konstruktivistiske – Andrew Oros og Bhubhindar Singh – bidragsytere.

Christopher Hughes’ Remilitarising Japan er kanskje det mest klassiske eksempelet på realistisk tenkning omkring Japans sikkerhetspolitikk i det tjueførste århundret. Tittelen gir sterke konnotasjoner til hvor Hughes vil med sitt bidrag. Han undersøker feltene forsvarsutgifter, størrelsen og lengdepotensialet til forsvarsstyrkene, sivil-militære relasjoner, militær-industrielle komplekser, eksterne militære og allianseforpliktelser og hjemlige institusjonelle og normative militære begrensninger. Det er kanskje typisk for litteraturen omkring Japans sikkerhetspolitikk at selv om Hughes skriver innenfor et realistisk rammeverk, vier han også oppmerksomhet (ett kapittel) til å vise at begrensningene som var sterkt til stede i institusjoner og normer under den kalde krigen forvitrer i dagens Japan. Slik underbygger han argumentene i de fem foregående kapitlene som hver for seg viser hvordan Japan på felt etter felt remilitariseres – i den forstand at både Japans militære kapasitet og det potensielle bruksområdet for denne kapasiteten øker. Tidligere statsminister Koizumis (2001–06) reaksjon på terroraksjonene mot USA 11. september – innføring av terrorlovgivning, selvforsvarsstyrkebidrag i krigen i Afghanistan og Irak, samt deltagelse i USAs ballistiske missilforsvar – sees som sterk endring av sikkerhetspolitikken. Mer generelt identifiserer Hughes remilitariseringen som en rekke inkrementelle endringer under den kalde krigen, men i større grad etter oppløsningen av Sovjetunionen. Det er lite analyse av årsakene til denne militariseringen av Japan; landet remilitariserer på grunn av eksterne forhold, mer konkret trusler i nabolaget. Nord-Koreas atomvåpenprogram og missiltesting utgjør Japans største trussel på kort sikt (2009: 27), mens Kinas framvekst utgjør en større trussel på litt lengre sikt (2009: 28). Russland er også en potensiell trussel for Japan i nord (2009: 30). Mens Japan foretrekker ikke-militære virkemidler – økonomiske og diplomatiske – i sin utenrikspolitikk (hvem gjør vel ikke det?), har landet også, ifølge Hughes, avfunnet seg med at militærvesenet må kunne brukes mot regionale og globale trusler (2009: 31–32). Slik har japanerne godtatt at forsvarsdirektoratet har blitt til et forsvarsdepartement, japanerne har bygget opp et selvstendig militærindustrielt kompleks, selvforsvarsstyrkene får stadig utvidet sitt geografiske nedslagsfelt (om enn fortsatt i rekonstruksjon og humanitært bidragsøyemed), forsvarsbudsjettene sammen med kystvernets budsjetter har økt over tid, kvaliteten på styrkene, utstyr og materiell har økt, Japan tar på seg større militære oppgaver i alliansen med USA, og eksportforbudet av våpen er løsnet på. Boken er relativt kort (186 sider) og gir god oversikt over hvordan Japans kapasitet har økt og hvordan begrensninger i bruken av denne kapasiteten som var en del av Yoshidadoktrinen er myket opp.

Den andre realistiske bidragsyteren, Richard J. Samuels, er en spesielt innflytelsesrik forsker med flere dyptpløyende monografier og en rekke artikler innenfor studiet av japansk politikk. I boken Securing Japan. Tokyo’s Grand Strategy and the Future of East Asia tilbyr Samuels noe av den samme konklusjonen som Hughes: Japans sikkerhetspolitiske grep etter den kalde krigen, og spesielt på 2000-tallet, har styrket Japans militære kapasitet og potensielle bruksrom. Faktisk har sikkerhetspolitikken blitt styrket «på alle nivåer og i alle sfærer: økonomisk og militært, politisk og diplomatisk, organisasjonsmessig og ideologisk, de jure og de facto, regionalt og globalt, og i både planer og i utplassering» (2007a: 181). På tross av disse endringene mener imidlertid Samuels at Yoshidadoktrinen fortsatt gjelder i japanernes sikkerhetspolitiske strategier: Japan utplasserte selvforsvarsstyrker i Persiabukten (2001) og Irak (2003–06) med legitimitet i pasifistiske idealer, tolker det som ukonstitusjonelt med kollektivt selvforsvar, tviholder på sin asymmetriske allianse med USA, fokuserer lite på offensivt forsvar, og det fortsetter sin ‘billig passasjer’-holdning til forsvarsbudsjetter (2007a: 107). For Samuels har ikke japanerne forlatt Yoshidadoktrinen; den er oppdatert!

Samuels’ bok er en rik analyse av hvordan og hvorfor sikkerhetspolitikken er endret. Boken har et eksplisitt realistisk utgangspunkt: Japan har hatt to hovedmål siden 1868 – prestisje (i form av styrke og rikdom) og autonomi; trusler preger Japans sikkerhetspolitikk, og Nordøst-Asia sliter, som mange andre steder, med et klassisk sikkerhetsdilemma. Styrken til Samuels’ analyse ligger i at han forstår Japans endrete sikkerhetspolitikk i en blanding av endrede eksterne forhold og intern politisk dynamikk. For Samuels er det ingenting som er gitt eller determinert av det eksterne (slik det er mer nærliggende å lese Hughes). Snarere studerer han både debatter og mer konkret politikkutforming for å forstå hvordan trusler oppfattes og hvordan japanerne mener de kan nå sine mål (prestisje og autonomi). Samuels mener det er de samme valgene Japan har stått overfor i hele den moderne perioden (siden 1868): Er Japan tryggest som liten eller stor militærmakt, er landet en del av Vesten eller Asia, er rikdom nødvendig for militær styrke, eller er rikdom en konsekvens av slik styrke (2007a: 6)? Og til ulike tider har man kommet fram til ulike svar på disse spørsmålene (selv om mange av de samme ideene har vært til stede i debattene i hele perioden). Samuels viser at siden 1868 har Japan hatt tre perioder med sterke politiske konflikter omkring Japans sikkerhetspolitikk etterfulgt av perioder med «konsensus» omkring veivalgene. Den kalde krigens Yoshidadoktrine er ett eksempel på en slik ‘konsensus’ som nå har begynt å slå sprekker. Det sikkerhetspolitisk-ideologiske terrenget i japansk politikk i det 21. århundre består ifølge Samuels av fire grupperinger som primært er adskilt langs to akser:2 USA-vennlig eller USA-motstander og for bruk av militærmakt eller imot bruk av militærmakt.3 Det er helt tydelig at gruppen som er USA-vennlig og positiv til bruk av militærmakt har opplevd sterk framgang i japansk politikk på 2000-tallet. For Samuels er en muliggjørende faktor bak endret japansk sikkerhetspolitikk at denne gruppen har økt sin politiske gjennomslagskraft i det liberaldemokratiske partiet. Fremst av dem akkurat nå er statsminister Abe.

Andrew Oros har et annet utgangspunkt i Normalizing Japan. Politics, Identity, and the Evolution of Security Practice. Gjennom tre case-studier – av forbudet mot våpeneksport, av forbudet mot militær bruk av verdensrommet og av innkjøpet av missilforsvar sammen med USA – søker Oros å vise at Japans identitet fra den kalde krigen – en såkalt «hjemlig antimilitarisme»-identitet – fortsatt er gjeldende for Japan. Denne identiteten ble til og segmentert i perioden fra 1945 til omkring 1960 og har fra da sterkt begrenset utfallsrommet for landets sikkerhetspolitikk. Oros anerkjenner på linje med Hughes og Samuels at Japans sikkerhetspolitiske praksis har endret seg de seneste 25 årene, men han argumenterer for at den grunnleggende sikkerhetspolitiske identiteten består. Oros forklarer at det er krevende å endre sikkerhetspolitisk identitet fordi ikke bare må den bestående identiteten oppleves som utgått på dato, men det må eksistere et effektivt alternativ. Jeffrey Legros (f.eks. 2000) funksjonalistiske arbeid om hvordan nye kollektive ideer vinner fram over allerede godtatte ideer når a) de gamle ideene har mistet (noe) av sin forklaringskraft og b) de nye ideene er i bedre stand til å forklare verden, har en tydelig innflytelse på Oros teser. Fram til nå mener Oros at japanerne ikke har hatt en fullgod sikkerhetspolitisk identitet å bytte ut den antimilitære identiteten med. En revidering av konstitusjonen i retning av at Japan kan ha et militære (i stedet for selvforsvarsstyrker) og innføring av kollektivt forsvar, innebærer imidlertid at den antimilitære identiteten forkastes. Her er Oros på linje med Samuels, idet begge anser en revidering av paragraf 9 som et radikalt brudd med den sikkerhetspolitiske linjen fra slutten av andre verdenskrig.

Med sikkerhetspolitisk identitet mener Oros «et sett ledende prinsipper som får bred politisk støtte vedrørende den passende rollen for statlig handlemåte i den sikkerhetspolitiske arena og som er institusjonalisert i politiske prosesser» (2008: 9). Den japanske ‘hjemlige antimilitarismen’ består av tre grunnprinsipper: ingen tradisjonelle væpnede styrker, ikke bruk av militærmakt for å løse internasjonale konflikter (unntatt i selvforsvar), og ikke japansk deltagelse i utenlandske militære konflikter. Det er et poeng å inkludere «hjemlig» (domestic) nettopp fordi denne japanske sikkerhetspolitiske identiteten godtar at USA har væpnede styrker (og atomvåpen) og kan benytte militærmakt for å løse internasjonale konflikter. Det bør også noteres at Oros ekskluderer alliansen med USA – som er sett på som en viktig del av Yoshidadoktrinen – som en del av denne identiteten. Grunnen er at de ovenfor nevnte grunnprinsippene i den hjemlige antimilitarismeidentiteten ble hegemoniske omkring 1960, mens sentrale aktører i politikk og samfunnsliv fortsatte og fortsetter å være splittet i forholdet til USA (2008: 67).

Oros argumenterer for at identiteten ble forsøkt slått fast av noen sentrale politikere, slike som Yoshida. Hegemoniske ble disse prinsippene først idet de ble støttet av mektige politiske og økonomiske aktører som ikke nødvendigvis trodde på det ideologiske innholdet, men som profiterte materielt på innføringen av en slik identitet. Den ‘hjemlige antimilitarismen’ er et kompromiss omkring statens posisjon og rolle i det internasjonale systemet; et kompromiss med store føringer for hvordan politiske og økonomiske aktører velger å oppføre seg. For eksempel viser Oros at japanske storbedrifter viste stor interesse for å bygge opp en japansk militærindustri på grunn av det store potensielle eksportmarkedet globalt etter den amerikanske okkupasjonen, men at de aktuelle våpenbedriftene anerkjente etableringen av den sikkerhetspolitiske identiteten og kostnadene og risikoen knyttet til å kjempe mot grunnprinsippene i identiteten. Aktører tilpasser atferden sin i tråd med identiteten; ellers vanker store kostnader.

I den tredje generasjonen med studier forsøker man å modifisere normkonstruktivistenes argumenter og konklusjoner. Der Samuels kritiserer normkonstruktivistene for å ta for lite hensyn til aktørers valg (agency), for å ha ubegrunnede antakelser om konsensus i japansk politikk og for i for liten grad å anerkjenne politiske prosesser (Samuels 2007a: 189), mener Oros at de tar feil når de forklarer Japans sikkerhetspolitikk ved at både beslutningstakere og offentligheten deler verdenssyn (2008: x). Styrken til Oros ligger i at han nettopp anerkjenner at aktører kan ha ulike syn, men at identiteten legger føringer på hvordan aktørene forsøker å nå sine forskjellige mål.

Andrew Oros fikk i 2013 følge av Bhubhindar Singh i analysene av den japanske sikkerhetspolitiske identiteten. Singh mener Japans identitet kan analyseres langs tre kjerneaspekter: a) Japans konsept om militærstrate-gisk nasjonal sikkerhet – smal (selvforsvar) eller vid (selvforsvar pluss regional og/eller internasjonal sikkerhet), b) hvorvidt selvforsvarsstyrkene blir benyttet til militære formål i en regional og internasjonal utstrekning eller ikke, og c) strukturen det sikkerhetspolitiske regimet befinner seg i. Ved hvert av disse kjerneaspektene finner Singh at identiteten er endret: Japan har etter den kalde krigen begynt å forstå sin nasjonale sikkerhet i et større regionalt og globalt perspektiv; landet har benyttet sine selvforsvarsstyrker (for første gang etter andre verdenskrig) både som fredsbevarende styrker og bistått USA i kampen mot terror; militærpolitiske diskusjoner og beslutninger er løftet høyere opp i det politiske hierarkiet – eksemplifisert ved at forsvarsdirektoratet er blitt til forsvarsdepartement. Til sammen vitner endringene, ifølge Singh, om at Japan gradvis etter den kalde krigen har endret sin identitet fra en pasifistisk til en internasjonal identitet.

Singh bestrider ikke Oros’ argument om antimilitarisme i japansk sikkerhetsdebatt og politikkutforming, men Singhs identitetskonsept fører til at han har et sterkt fokus på den internasjonale delen av Japans sikkerhetspolitikk – internasjonalisme. I det normative rammeverket i den nye verdensordenen har Japan utviklet en ny sikkerhetsrolle uten å utfordre de sosiale og legale begrensningene i japansk politikk og samfunn. Singh er eksplisitt uenig med Oros om hvordan man skal identifisere endring i identiteten. Mens Oros forstår endring i en identitet når den foregående identiteten er strukket såpass langt at den når et «tipping point» (som ved revidering av grunnloven), mener Singh at en identitet må forståes som i konstant endring. Spørsmålet er hvorvidt kjerneaspektene er kvalitativt endret. Singh er også – til forskjell fra Oros – opptatt av Japans internasjonale rolle i sin definisjon av den sikkerhetspolitiske identiteten.

Konturene av en fjerde generasjon

Den sittende japanske regjeringen (2012–) ønsker å nytolke konstitusjonen for å tillate kollektivt forsvar med Japans allierte. I juli 2014 fikk regjeringen godkjent en beslutning om å innføre kollektivt forsvar; nå gjenstår det å få gjennomslag for lover med spesifikt innhold om hva dette innebærer. Statsminister Abe Shinzo har i mange år argumentert for en revidering av konstitusjonen. Revisjonister (av Yoshidadoktrinen) har deltatt i toppolitikken siden begynnelsen av den kalde krigen, men de har nok aldri vært så nære å få til revidering som nå. Det er derfor mulig at vi i nær framtid vil se større endringer av Yoshidadoktrinen enn hva som er diskutert og forklart i den tredje generasjonen. I så fall kreves nye studier. Samtidig er etterkrigstiden og perioden etter et såpass krevende felt at vi kan forvente også revideringer av allerede etablerte sannheter. Den fjerde generasjonen av studier er nok allerede under arbeid.

Om essayet

Vi vil takke Sasakawa Scandinavia-Japan Foundation og Itō Foundation for finansiell støtte med arbeidet for dette essayet.

Litteratur

Berger, T. (1993) From Sword to Chrysanthemum: Japan’s Culture of Anti-Militarism. International Security, 17(4): 119–150.

Dower, J. W. (1999) Embracing Defeat. Japan in the Wake of World War II. New York: W.W. Norton & Co.

Heginbotham, E. & R. J. Samuels (1998) Mercantile Realism and Japanese Foreign Policy. International Security, 22(4): 171–203.

Hughes, C. W. (2009) Japan’s Remilitarisation. New York: Routledge.

Huntington, S. P. (1993) Why International Primacy Matters. International Security, 17(4): 68–83.

Katzenstein, P. J. (1996) Cultural Norms and National Security, Ithaca, NY: Cornell University Press.

Katzenstein, P. J. & N. Okawara (1993) Japan’s National Security: Structures, Norms, and Policies. International Security, 17(4): 84–118.

Katzenstein, P. J. & N. Okawara (2006) Japan, Asia-Pacific Security, and the Case for Analytical Eclectism. International Security, 26(3): 153–185.

Layne, C. (1993) The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Rise. International Security, 17(4): 5–51.

Legro, J. W. (2000) The Transformation of Policy Ideas. American Journal of Political Science, 44(3): 419–432.

Lind, J. M. (2004) Pacifism or Passing the Buck?. International Security, 29(1): 92–121.

Midford, P. (2002) The Logic of Reassurance and Japan’s Grand Strategy. Security Studies, 11(3): 1–43.

Oros, A. L. (2008) Normalizing Japan. Politics, Identity and the Evolution of Security Practice. Stanford, CA: Stanford University Press.

Samuels, R. J. (2007a) Securing Japan. Tokyo’s Grand Strategy and the Future of East Asia. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Samuels, R. J. (2007b) Securing Japan: The Current Discourse. Journal of Japanese Studies, 33(1): 125–152.

Singh, B. (2013) Japan’s Security Identity. From a Peace State to an International State. New York: Routledge.

Waltz, K. N. (1993) The Emerging Structure of International Politics. International Security, 18(2): 44–79.