Internasjonal politisk økonomi handler om å identifisere hvem som har makt i verdensøkonomien og hvordan denne makten utøves. I et slikt analytisk perspektiv er ikke FN-systemet det første man ser etter. FNs makt er stort sett den makt medlemslandene gir det.

Likevel er det gode grunner til å se nettopp på FN i et slikt perspektiv. FN, dets enkelte organer, sterke lederpersoner i dem og de ideer de produserer, kan nemlig i noen grad og under spesielle betingelser opptre som selvstendige faktorer i den internasjonale økonomien (Bøås & McNeill 2003). Det gjelder også den del av politikken som blir vektlagt her – internasjonal vekst, handel og stabilitet. Denne korte fremstillingen gir noen utvalgte illustrasjoner.

Begynnelsen

Da FN ble forhandlet fram under den 2. verdenskrig, ønsket flere å gjøre Det økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) til et sentralt redskap i styringen av den internasjonale økonomien. Denne tanken ble holdt aktivt ved like de første årene etter opprettelsen. Også Verdensbanken (VB) og Det internasjonale pengefondet (IMF) skulle bli en del av det nye rådets mandat. I ettertid kan det trygt sies at tanken ikke er realisert. ECOSOC kan ikke sammenliknes med Sikkerhetsrådet. Og Rådets administrative arm, Kontoret for økonomiske og sosiale saker (DESA), er bare ett av mange kontorer i sekretariatet i New York.

Formelt sett er VB og IMF en del av FN-systemet. En av de sentrale personene i forhandlingene under krigen, John M. Keynes, ønsket et helhetlig og integrert sett av institusjoner. De skulle sikre økonomisk, sosial og politisk stabilitet gjennom å stimulere til vekst og ikke minst sikre full sysselsetting. Keynes satte også sitt preg på forhandlingsløsningen. VB og IMF ble riktignok forhandlet fram langs et annet spor enn det øvrige FN, et spor som endte med avtalen i Bretton Woods i 1944. VB og IMF fikk tilnavnet «Bretton Woods-institusjonene». Men også de to ble preget av et kompromiss som er kalt ‘sosialt forankret liberalisme’. Det bygget på lærdommen fra mellomkrigstiden. Den så den økonomiske krisen som et utslag av uansvarlige banker, feilslått finanspolitikk og mangel på samarbeid mellom statene. Dette skapte en sosial krise som la grunnlag for ytterliggående regimer. For å unngå en gjentakelse skulle man nå sikre sosial og politisk stabilitet ved å stimulere vekst, skape sysselsetting og holde kontroll med finansbevegelsene mens den internasjonale handelen gradvis ble liberalisert.1

I realiteten har imidlertid VB og IMF utviklet seg til å innta en selvstendig status i FN-systemet. Det er en utvikling som startet forholdsvis tidlig. De to var riktignok forpliktet på etterkrigskompromisset. IMFs økonomisk-politiske filosofi ble likevel ganske snart preget av ortodoks økonomisk og rasjonalistisk teori, noe senere også Verdensbankens. Resten av FN-systemet ble på sin side influert av det vi kan kalle begrensninger ved denne rasjonaliteten. Den helhetlige tilnærmingen som Keynes sto for, sprakk opp. Da USA ensidig sa opp avtalen om å holde en fast dollarkurs i 1971, var kompromisset også uten kraft. Nå startet 1970-årenes dragkamper om oljepris, ny økonomisk verdensorden og ikke minst ny økonomisk politikk.

I denne Fokus-artikkelen blir vekten lagt på den del av FN som offisielt kalles FNs organer og programmer. IMF og VB befinner seg i kategorien specialized agencies eller selvstendige organisasjoner og inngår i samlebenevnelsen International Financial Institutions (IFIs), sammen med de regionale utviklingsbankene.2 Den tredje blant de ledende globale institusjonene, Verdens handelsorganisasjon (WTO), er en egen kategori. Den er formelt ikke en del av FN-systemet, men har samarbeidsavtaler med flere av institusjonene i det. Og den var tenkt som en del av systemet, en oppfølging av konferansen om handel og sysselsetting som ble holdt under krigen og som ledet til vedtaket om å opprette International Trade Organization. Den organisasjonen ble som kjent droppet på grunn av motstand i USA. I stedet fikk man GATT i 1947–48, et lite sekretariat med ansvar for å få gjennomført forhandlinger om liberalisering av handelen. Det var et utvidet og forsterket GATT som i 1995 ble til WTO. I dette bidraget vil de tre, VB, IMF og WTO, bli trukket inn der de har en særlig innflytelse på rollen til FN-organene og -programmene.

Tre perspektiver

De fleste analyser vil som nevnt konkludere med at FNs organer og programmer har forholdsvis liten innflytelse over internasjonal økonomi. IMF, VB og WTO har vært de ledende institusjonene både når det gjelder å gi råd til regjeringer om deres økonomiske politikk og å legge regler for samhandlingen mellom stater. Men dette synet fremmes særlig av dem som representerer den ortodokse økonomiske teorien, realismen i Internasjonal Politikk-faget, eller marxistiske perspektiver. Mange ortodokse økonomer har sett på FN som enten ineffektivt eller som et redskap for uønsket regulering. For realistene har ikke FN den type makt som teller, ut over den Sikkerhetsrådet er utstyrt med på området krig–fred og sikkerhetspolitikk. For marxistene har de internasjonale institusjonene generelt liten uavhengig makt ettersom de antas å være redskaper for den internasjonale kapitalen og for hegemonistaten.

For to andre perspektiver i fagfeltet ser det imidlertid annerledes ut. Blant dem som tilhører det liberale perspektivet, og spesielt de som legger vekt på institusjonelle faktorers betydning, spiller FN-organer en rolle. Særlig gjelder dette den såkalt liberale institusjonalismen. Den legger vekt på roller som blant annet består i å utarbeide og forvalte prinsipper og regler om staters atferd og å etterse at de følges av medlemslandene. Eksempler på roller FN spiller er menneskerettigheter og samfunnsansvar, felt som nå er sentrale for så vel private selskap som stater. Dessuten spiller FN en rolle som ansvarshavende og vert for de globale klima- og miljøforhandlingene. Sist, men ikke minst har det en rolle på området utviklingspolitikk. Det er kanskje på dette området og i avkoloniseringsfeltet at FN tidlig utviklet en sentral posisjon. I utviklingspolitikken har imidlertid Verdensbanken siden 1970-årene opparbeidet seg en ledende rolle som ekspert og policy-leverandør. Det skjedde etter at Robert McNamara overtok som direktør og innførte fattigdomsstrategien i banken. Det faktum at menneskerettigheter, sosialt ansvar og klima er blitt tettere koplet til utviklingspolitikk de siste tiårene, har også skapt nytt rom for FN. Det har medført et utvidet samarbeid mellom Verdensbanken og flere av FN-organene og -programmene. Også WTO er nå i tettere kontakt og samarbeid med enkelte av dem.

Denne utviklingen skyldes også at FN ifølge det siste analytiske perspektivet som skal nevnes, det sosial-konstruktivistiske, har spilt en ikke ubetydelig rolle som idémaker og forslagsstiller. En serie med studier innenfor The UN Intellectual History Project viser dette, ikke minst på det utviklingspolitiske feltet (Emmerij, Jolly & Weiss 2001). Men også når det gjelder den mer generelle økonomiske politikken kan FN-organene vise til resultater. De kan knapt utøve den mest omtalte typen makt, tvangsmakten, på det økonomisk-politiske området. De kan imidlertid vise til en ikke ubetydelig ‘idémakt’. FN har presentert nye ideer, ofte båret fram av personer som også kunne lede (Toye & Toye 2004). Vi skal vise noen eksempler nedenfor (se også Stokke i dette nr).

Institusjonell styrke og svakhet

FN har i dag flere titalls organer og programmer. Noen kom til rett etter krigen. De fleste har imidlertid vært etablert under og etter 1960-tallet. Knoppskytingen reflekterer endret internasjonal kontekst og en mer kompleks politisk-økonomisk virkelighet. De store ideologisk-politiske oppgjørene spilte selvsagt også en rolle. Vestmaktene hadde betydelig makt over FN under omtrent hele den kalde krigen. Likevel førte kald krig til konflikter i flere av organene. Siden stormaktene ikke hadde vetorett over virksomheten på det økonomisk-politiske området, unngikk det imidlertid den handlingslammelsen som ofte preget Sikkerhetsrådet.

Et FN-organ har en styrke som samtidig er en svakhet: kravet om konsensus. Styrken i det er at stemmeretten er likt fordelt: hvert land én stemme. Slik er det for øvrig også i WTO. Det gir større formell legitimering av vedtak og virksomhet enn den IFIs gir. Legitimitet bygger på oppslutning om institusjonen fra medlemmene. VB, IMF og regionbankene har skjevfordeling av stemmerett, etter medlemslandenes innskudd og størrelse. De som kritiserer FN og samtidig foretrekker skjevfordeling, peker på at det siste skaper effektivitet. FN (og WTO) preges ofte av manglende evne til å avslutte forhandlinger, eller om de har den, til å produsere klare vedtak. Etter deres mening legitimeres en institusjon ved de resultater den produserer – ved effektivitet – som altså også er konsensus-systemets svakhet. Tilhengere av dette synet har derfor de siste tiårene ikke bare foretrukket IFIs, men også uformelle internasjonale institusjoner som stormaktsgrupperingen G7, utvidet med Russland til G8 inntil Ukraina-krisen sendte det 8. medlem på dør. Allerede før denne krisen inntraff, var en annen gruppering, G20 med de antatt største økonomiene i verden, i realiteten etablert som den viktigste uformelle samlingen av statlig makt over verdensøkonomien. Det skjedde etter finanskrisen 2007–08. Men G20 peker også på IFIs og WTO; med unntak for Sikkerhetsrådet blir FN-organene viet oppmerksomhet i første rekke på klimaområdet.

Den internasjonale konteksten har flere ganger ført FN-organer inn i en mer sentral rolle. Det har noen ganger skjedd etter en ikke ukjent mekanisme: En idé kan være så god den bare vil og institusjonen som bærer den god nok; de når ikke gjennom før «tiden er inne». Rett etter krigens slutt var «tiden inne» for mye; noe, men ikke alt var planlagt og forhandlet fram under krigen. Det var rom for initiativ, for nye institusjoner. De ble båret fram av nye ideer, og personene som bar dem fram satte spor (se under). Etter hvert som institusjonene «hadde satt seg» og stormaktene hadde avgjort hvilken rolle de respektive skulle spille, ble rommet mindre eller noen steder helt lukket. Inntil nye faktorer som skapte en endret internasjonal kontekst inntraff.

Dét skjedde på 1970-tallet. Fordelingen av makt og velferd mellom et rikt og utviklet Nord og et fattig og lite utviklet Sør var et tema «hvis tid var kommet». Avkoloniseringen på 1960-tallet betød mange nye medlemsland i FN. Den upopulære Vietnamkrigen og militærkuppet i Chile – Latin-Amerikas 9/11 siden det skjedde 11. september 1973 – satte den politiske tonen blant de nye medlemmene. Det var ikke nødvendig med hjelp fra Sovjet og dets klienter for å gjøre tonen kritisk til USA og Vesten. OPECs aksjoner høsten 1973 ga kritikken en sterk økonomisk undertone. Ledet av Den alliansefrie bevegelsen kom det krav om en ny maktfordeling i verden. Kravet ble formulert som En ny økonomisk verdensorden og satt på dagsordenen i FN. De ble politisk tatt alvorlig i de fleste industrilandene. Forhandlingene ble kanalisert inn mot FNs 4. konferanse for handel og utvikling, UNCTAD 4, i Nairobi 1976. Konferansens lille sekretariat i Genève ble satt nær førersetet (Hveem 1977; Stokke 1979).

UNCTAD 4 representerte toppen av UNCTADs innflytelse. Det lille sekretariatet kunne «slå over sin vekt». Det hadde støtte fra utviklingslandene og deres gruppering, G77.3 Det traff som nevnt tidsånden. Den kom imidlertid snart til å snu. OPEC fikk i Vest skylden for den høye inflasjonen. Regulering av markedene ble sett på som en fare, og UNCTAD-forhandlingene om et fond for stabilisering av råvareprisene ble dermed møtt med skepsis i mange OECD-land. Den ny-keynesianske tendensen som var synlig i UNCTAD og andre FN-organer på 1970-tallet, ble stanset av en motbølge – ny-liberal økonomi. Ved Thatcher-regjeringens og snart også Reagan-administrasjonens hjelp tok den over de to IFIs og til dels WTO. FN-organene ble mer ujevnt påvirket av bølgen fordi de rommet motstandere av den. Både UNCTAD og andre ble imidlertid snart marginalisert.

Ideer og ideologi

Etterkrigstiden ga likevel flere eksempler på at FN-organer øvet innflytelse i verdensøkonomien. Den økonomiske kommisjonen for Europa, ECE, fremmet en blanding av keynesianisme og planøkonomi rett etter krigen og oppnådde en viss innflytelse. Snart overtok imidlertid Marshall-planen og Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling, det som i dag er OECD, når det gjaldt Vest-Europa, mens Sovjet la Øst-Europa under seg gjennom COMECON.

I hovedkvarteret i New York fikk man også merke den kalde krigen. Kontoret for økonomiske saker, DEA, hadde rekruttert en rekke heterodokse økonomer som etter hvert utga The World Economic Report. Den framhevet stabilitet, sysselsetting, behovet for en aktiv stat. Det er neppe å overdrive å si at denne og andre rapporter fra DEA ble sett på med en viss uro i Wall Street og etter hvert Washington. Uroen nådde etter hvert også senator Joseph McCarthy. Resultatet var at DEA ble utsatt for hans anti-kommunistiske anklager, flere av medarbeiderne ble presset ut og kontoret marginalisert også innenfor FN.4 På sin side styrte Moskva rekrutteringen av folk fra ‘sitt system’ meget tett fra første stund. Systemet med nasjonal kvotering av ansettelser ble etter hvert ganske rigid gjennomført og må i noen grad ha skadet FN-systemet.

Den økonomiske kommisjonen for Latin-Amerika, ECLA, kan sies å ha hatt betydelig suksess. Den presenterte rundt 1950 en ny økonomisk strategi for underutviklede land (Prebisch 1950). Strategien understreket behovet for industrialisering for å oppnå økonomisk vekst og utvikling. Uten industri med et visst vern mot konkurrerende import ville ikke u-land kunne tjene på internasjonal handel. Som råvareprodusenter var de nemlig underlagt en strukturell skjevhet: byttevilkårene ga i-landene en fordel. Strategien har senere vært omdiskutert. I tre tiår preget den likevel den økonomiske politikken i det meste av Latin-Amerika og påvirket også andre land. Den ble dessuten fulgt opp av teknologidivisjonen i UNCTAD på 1970-tallet, men i mindre grad av FNs organisasjon for industri og utvikling, UNIDO.

Mens 1970-tallet ble et tiår for idéskifte, sto 1980- og 1990-tallet i den ny-liberale økonomiens tegn. Et delvis unntak var FNs utviklingsprogram, UNDP, som med Human Development Report (HDR) utvidet utviklingsbegrepet og dermed (indirekte) utfordret Verdensbankens mer ortodokse World Development Report. Også Den internasjonale arbeidsorganisasjonen, ILO, representerte nytenkning i synet på økonomisk politikk, ikke minst under sin forrige generalsekretær Juan Somavia, og i hvordan man kan fremme arbeidsplasser og arbeidstakerrettigheter i land der vekten på slike er liten.

Nok en illustrasjon er Global Compact, samtidig et eksempel på at også FN-hovedkvarteret og DEA fortsatt kan spille en rolle. Dette er et sett atferdsregler som selskap frivillig slutter seg til og med det forplikter seg til å ta samfunnsansvar i sin internasjonale virksomhet. Det ble stimulert av generalsekretær Kofi Annan og utarbeidet under ledelse av hans høyre hånd, John G. Ruggie. Global Compact har i dag tilslutning fra flere tusen selskap.

Personenes rolle

Disse illustrasjonene på ideenes rolle i FN er også illustrasjoner på hva personer kan bety. Om en ansatt i mellomstilling naturlig nok har problemer med å nå fram, viser illustrasjonene over at personer i ledende stillinger kan gjøre en forskjell. Mest slående ser man dette i de første etterkrigsårene da uortodokse, idérike økonomer og andre som ble tiltrukket av FN, inntok ledende posisjoner og hadde armslag. Men etter hvert som institusjonene satte seg og regjeringene utøvet mer kontroll over dem, ble ekspertene og ikke minst selvstendige ideer temmet av administrativ sensur. Det skjedde ofte på vegne av regjeringene, spesielt noen av dem. Intellektuell kreativitet og selvstendighet sto mot administrativ kontroll, ofte politisk pålagt utenfra.

En ledende liberal institusjonalist og en av lederne av FNs Intellectual History Project, statsviteren Thomas G. Weiss, beskriver dette etter sine mer enn ti år som FN-ansatt.5 Jeg opplevde det også selv, i den andre av mine to UNCTAD-perioder. Den første perioden var preget av førerseterollen UNCTAD-sekretariatet da nøt godt av. Som Weiss var jeg også slått av hvor ulikt lederne opptrådte overfor sine ansatte og hvor blandet kvaliteten og ikke minst originaliteten var på arbeidet som ble gjort. Selv ble jeg rekruttert av en nesten ukjent nordmann som begynte i DEA etter krigen og som i en periode var visegeneralsekretær i UNCTAD, Stein Rossen. Han ba meg lage en rapport om råvaremarkeder og -politikk og delta i en bred strategigruppe. Da min rapport om mulighetene for at råvareproduserende land kunne kopiere OPEC var ferdig, hadde Rossen sluttet og UNCTAD fått ny nestsjef, Bernard Chidzero fra Zimbabwe. Han mente at rapporten var «for politisk» og sa at den ikke kunne gis ut av UNCTAD slik Rossen hadde villet. Derfor måtte jeg få den utgitt på Universitetsforlaget (Hveem 1978).

Det kan nok være at det var flere i sekretariatet utenom Rossen som fant mitt arbeid interessant og nyttig. I 1980 ble jeg nemlig igjen hyret inn som seniorkonsulent, for å skrive en dybdestudie om mulighetene for samarbeid mellom de koppereksporterende land. Konklusjonen i denne studien var at et slikt samarbeid syntes svært vanskelig ettersom man hadde å gjøre med en blanding av diktatur (Pinochets Chile), politisk kleptomani (Mobutus Zaïre) og mer eller mindre utviklingsorienterte land (Peru og Zambia). Og ikke minst et sterkt kartell av kopperproduserende selskap, noe jeg søkte å vise i dybdeanalysen. Rapporten ble lagt i skuffen av min sjef (og av andre grunner snart i min). Sjefen for råvaredivisjonen så et samarbeidspotensial mellom Pinochet og Kenneth Kaunda, trass i kartellet og markedsmakten det utøvde. Jeg så dessverre ikke dét. Studien var kanskje ikke av aller beste kvalitet. Kanskje var min «tid ikke inne». Senere har flere FN-organer, ikke minst UNCTAD, gjort studiet av de private aktørene, spesielt transnasjonale selskap, og markedsmakt til en oppgave.

Styringsmakt likevel?

Tanken om å gi FN en sentral rolle i styringen av verdensøkonomien ble forsøkt tatt opp igjen av kommisjonen som på 1990-tallet ble bedt om å foreslå reformer av FN i forbindelse med dets 50-årsjubileum (The Commission on Global Governance 1995). Den foreslo å sette et økonomisk sikkerhetsråd på toppen av alle FNs organer på det økonomiske og sosiale området. Dette nye rådet skulle ha begrenset antall medlemmer og delegerte fullmakter, men ikke ha vetorett. Styringsformen skulle være et sted mellom Sikkerhetsrådet og ECOSOC. VB, IMF og WTO skulle også etter forslaget bli styrt av rådet.

Forslaget ble møtt med øredøvende taushet. Det var ikke uventet. Det kom midt i USAs fornyede hegemoniperiode der G7 koopterte et svakt Russland som definitivt (og fortsatt) ikke har mer sans for et sterkt FN enn USA har. Bak forslaget sto det riktignok tidligere stats- og utenriksministre og tidligere sjefer for EU-kommisjonen og Verdensbanken. De var like fullt «tidligere». Forslagene bar nok i noen grad også preg av skrivebordstenkning. Derfor førte 50-årsjubileet bare til mindre tiltak for avbyråkratisering og effektivisering. Manglende grep for å hindre folkemordet i Rwanda året før, og senere den såkalte olje-for-mat- skandalen, rammet også FN-ledelsen.

Nesten alle FN-organene har tilnærmet alltid strevd med mangelfull finansiering. Noe av avmakten kan tilskrives dette. Avmakten kan også skyldes egen ineffektivitet, for stor spredning av funksjoner og organer og dermed mangel på konsentrasjon av mål, strategi og ressurser. Likevel er den viktigste forklaringen antakelig at de fleste (største) medlemslandene er tilfreds med FN slik det er. Og det er tross alt en møteplass hvor flere land treffes enn noe annet sted, der ideer kan utveksles og politikk kanskje konvergere mellom landene. Eller for å formulere problemstillingen kontrafaktisk og hypotetisk: Hva ville verden og i dette tilfellet verdensøkonomien vært uten FN?

I dag har FN ingen sterk ledelse, men ikke uten videre en svakere stilling enn det hadde rundt 50-årsjubileet. Dette skyldes antakelig flere og forskjellige forhold. Mange vil si at trekløveret VB/IMF/WTO – dersom WTO kunne overkomme forhandlingskrisen – er i stand til å styre verdensøkonomien i den grad dette trengs. I praksis er det likevel et litt annet bilde vi ser. For det første har vi sett en viss konvergens i syn og økt samarbeid mellom FN-organer og VB, IMF og WTO. I 1980 var kontakt mellom UNCTAD og det daværende GATT knapt eksisterende etter at UNCTAD ble ansett som politisk dødt. Nå argumenterer WTO og UNCTAD ofte sammen for å kople handel og utvikling. Det samme gjelder VB og flere FN-organer. Tendensen til å kople utvikling, menneskerettigheter og samfunnsansvar og ikke minst klimasaken til de tradisjonelle økonomisk-politiske tema har bidratt til å gjøre FN-organene mer interessante.

Det samme har antakelig framveksten av ‘de nye økonomiene’ og mer selvbevisste land i BRICs6-klassen. De utfordrer de vestlige land i verdensøkonomien. Det skjer finansielt, industrielt, i handel og investeringer og til og med i utviklingspolitikken (Hveem 2015). De følger riktignok i OECD-landenes fotspor når det gjelder å utvikle regionale og plurilaterale7 institusjoner som utfordrer det multilaterale systemet, også FN. Siden denne utviklingen ofte er drevet av geopolitiske hensyn og av koplinger mellom sikkerhetspolitikk og økonomisk-politiske forhold, og siden klima, fordelingsproblemer og utvikling ofte er koplet til slike, er det nettopp FN-systemet som ville kunne håndtere dem slik det kreves: samlet og integrert.

Dersom FN kunne bringes i en posisjon der det makter dette, vil organisasjonen også kunne oppnå styringsmakt.

Litteratur

Bøås, Morten & Desmond McNeill (2003) Multilateral Institutions. A Critical Introduction. London: Pluto Press.

Emmerij, Louis, Richard Jolly & Thomas G. Weiss (2001) Ahead of the Curve? UN Ideas and Global Challenges. Bloomington, IN: Indiana University Press.

Hveem, Helge (1977) En ny økonomisk verdensorden og Norge. Oslo: Universitetsforlaget.

Hveem, Helge (1978) The Political Economy of Third World Producer Associations. Oslo: Universitetsforlaget.

Hveem, Helge (2015) Utviklingspolitikken i endring?. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 1: 5–28.

Kirshner, Jonathan (1999) Keynes, Capital Mobility, and the Crisis of Embedded Liberalism. Review of International Political Economy, 6(3): 313–337.

Prebisch, Raul (1950) The Economic Development of Latin America and its Principal Problems. Santiago: ECLA.

Ruggie, John G. (1982) International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order. International Organization, 36(2): 379–415.

Stokke, Olav (1979) Norge og den tredje verden. Oslo: Universitetsforlaget.

The Commission on Global Governance (1995) Our Global Neighbourhood. Oxford: Oxford University Press.

Toye, John & Richard Toye (2004) The UN and Global Political Economy. Trade, Finance, and Development. Bloomington, IN: Indiana University Press.