Da jeg begynte i UDs rettsavdeling i 1976, var noe det første en av sjefene der sa til meg: «Aldri gå noe sted uten FN-pakten i lomma.» Jeg stusset nok til at jeg husker det ennå. Men ikke så mye. For med en viss folkerettslig ballast var og er det tydelig at FN-pakten er den universelle grunnlov for forholdet mellom land. Forarbeidet til FN-pakten pågikk under krigen, men selve konferansen, som vedtok FN-pakten i 1945 i San Francisco, varte i to måneder, fra april til juni. Det hadde ikke vært mulig i dag, og det hadde heller ikke vært mulig under noen omstendigheter i nyere tid å vedta prinsippene i FN-pakten som er så kortfattede, så poengterte, så mangelfulle og så enestående.

Kjernen er Artikkel 2, som i 2.1 fastslår at alle stater er suverene; likeverd, som i 2.4 fastslår at det er forbudt å bruke makt eller å true med bruke makt mot et annet land; og 2.7 som sier at FN ikke har myndighet til å blande seg inn i noe som hovedsakelig er et lands indre anliggende.

Det er her det står at det er forbudt å angripe Norges uavhengighet og selvstendighet. Jeg nevner dette som synes åpenbart i dag, fordi krig og bruk av makt ikke har vært ansett som forbudt i mer enn snaut 90 år av menneskehetens historie. Så FN-pakten er en sentral del av de små lands vern mot de store og mektige. I en periode hvor krig i vår del av verden synes som en fjern mulighet, og hvor vi i Norge ikke føler oss truet, er det grunn til å minne om at dette ikke er en selvsagt situasjon. Det er bl.a. resultat av nyere tids interesseanalyser, det normative rammeverks rolle i de politiske prosesser, og en pågående konsekvensanalyse rundt om i verden som har som resultat at det er støtte til FN og pakten.

I mine fire år ved FN-delegasjonen i New York mottok vi regelmessig gjester og delegasjoner fra Norge. I orienteringsmøtene brukte jeg til introduksjon ti bilder i Powerpoint. Første bilde viste Statfjord-plattformen. Min åpningspåstand var at ingen land i verden har tjent mer på FN og FN-systemet enn Norge.

Der er bare 110 år siden den britiske utenriksministeren sa til den norske at dersom Norge opprettholdt sin fire mils territorialgrense og ikke tre mils, som var det vanlige, ville Storbritannia kunne anse dette som en «casus belli» – altså krigsutløsende hendelse – mellom Norge og UK.

Det er mange sammenvirkende grunner til at det er blitt som det er blitt, men det gjenstår at det er innen rammen av FN at vi har fått de «tinglyste» rettighetene til fiskeriene, oljen og gassen som vi har. Det var FNs konvensjoner fra 1956 som sikret oss retten over kontinentalsokkelen og fiske innenfor tolv nautiske mil. Det var arbeidet med FNs havrettskonvensjon fram mot 1982 som endelig beseglet kyststatens Norges rett over naturressursene i havet og dermed grunnlaget for landets velstand.

Én prosent

Da generalsekretær Pérez de Cuéllar kom til Norge i 1988 for å motta Nobels fredspris på vegne av FNs fredsbevarende operasjoner, ble også mange nordmenn indirekte hedret. Regjeringen pekte på at én prosent av landets befolkning hadde tjenestegjort i FNs operasjoner. Det begynte med Kashmir og Midtøsten i 1948. Libanon ble den store i antall norske deltakere. Antallet norske deltakere er for tiden ikke høyt, men vi er med, og kapasitetene blir høyt verdsatt. Vi har bidratt med politi og trening. Vi har sendt vannboreteam og feltsykehus. Afghanistan-innsatsen har vært under FN-mandat, men ikke under FN-kommando. Norge markerte seg nylig ved at FNs første kvinnelige styrkesjef ble general Kristin Lund, for styrkene på Kypros.

Norsk FN-politikk

Min generasjon vokste opp med utsagnet om at FN var «hjørnesteinen» i norsk utenrikspolitikk. Utsagnet er både sant og nødvendig. I vår debatt om Norges internasjonale forankring gjennom de første tiår etter annen verdenskrig, var svaret FN. Det var kombinasjonen av NATO-medlemskap og FN-medlemskap som sammen skapte grunnlag for den brede enigheten om vår utenrikspolitiske forankring. Vitterlig er det en slik forbindelse mellom FN og NATO gjennom FN-paktens anerkjennelse av retten til selvforsvar. Men FN ble også arenaen for Norges naturlige solidaritet med frigjøringsbevegelser og selvstendighetsbestrebelser som skjøt fart på 1960-tallet. Få utsagn om FN er blitt så ofte gjengitt som John F. Kennedys – ført i pennen av FN-vennen Theodor Sorensen – om at «[t]he strong will be just and the weak secure» innenfor rammen av FN.

Det var snaut 50 land til stede i San Francisco i 1945. UNICEF ble etablert allerede i 1946 for å hjelpe barna av krigen i Europa og fikk siden en global, utviklingsorientert virksomhet. Fra begynnelsen av 60-årene meldte de nye tidligere koloniene seg som selvstendige land. Bistands- og utviklingspolitikken gjorde for alvor sitt inntog i FN, parallelt med et sterkt voksende norsk ønske om større rettferdighet og lindring av nød. UNDP ble etablert i 1965.

Sikkerhetsrådet var under den kalde krigen langt på vei lammet. Det første vedtak i Sikkerhetsrådet som legitimerte bruk av makt, gjaldt gjennomføring av sanksjoner mot Rhodesia i 1968. Våpen-embargoen mot Sør-Afrika i 1977 var et annet uttrykk som avspeilte norske holdninger mot apartheid. Olje-embargoen på 80-tallet er også et eksempel på at FN ble sett som en arena for virkeliggjøring av holdninger med bred støtte i Norge.

Den åpenbare parallellitet mellom strømninger i befolkningen i Norge og internasjonale behov ser vi også i det gryende arbeidet med miljø og utvikling. FNs første miljøkonferanse i 1972 falt sammen med at verdens første miljøminister ble utnevnt i Norge (Olav Gjærevold). Og Gro Harlem Brundtland ble valgt til å lede arbeidet med å forene miljø- og utviklingshensyn. Dette arbeidet pågikk fra 1983 til 1987 og falt sammen med en sterkt økende internasjonal bevissthet om miljøproblemer samtidig som fattigdomsproblemet var på sitt mest alvorlige.

1990-årene ser vi i ettertid som mulighetenes tiår for FN. Den store FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio i 1992 blir den første store internasjonale konferanse som blir sendt live på TV (CNN). Berlinmurens fall. Endringene som førte til Sovjetunionens fall og som ga oss et nytt Russland med håp og usikkerhet. FNs arbeid syntes å ha framgang på alle områder som ikke var Sikkerhetsrådets, som innen befolkningsspørsmål og familieplanlegging, kvinners rettigheter og klima, som kulminerte med Kyoto da det umulige ble mulig og vi fikk en forpliktende klimaavtale. Dette var 90-årene da alt syntes mulig. Det var også tiåret da folkemordene i Rwanda og krigen på Balkan viste oss at det dessverre også gjaldt med negativt fortegn.

Libya og Sikkerhetsrådet

Muammar al-Gadaffi hadde i realiteten ingen venner igjen i verden da han iverksatte brutale tiltak for å slå ned opposisjonen i landet under borgerkrigen som oppsto i 2011. Siden 2005 hadde man i og utenfor FN arbeidet med det nye begrepet «Responsibility to Protect» (eller R2P i FN-sjargong). Dette gikk ut fra behovet for å komme vekk fra begrepet «humanitær intervensjon» som utviklingslandene anså innebar en altfor lav terskel for at land med militære evner kunne intervenere i andre land der befolkningen ble truet eller forsøkt desimert av egen regjering. R2P vokste fram av et behov for å understreke at det er statene selv som har plikt til å beskytte egne borgere, og at andre land kan og bør bidra med fredelige midler til at landets regjering kan utføre denne forpliktelsen. Men i siste instans er det ikke utelukket at det kan være legitimt å gripe inn, typisk overfor brutal framferd fra regjeringens side mot egen befolkning. Det hadde vært en møysommelig jobb i FN å få bred aksept for en slik tilnærming, og det var bare mulig fordi det ikke ble gjort noe forsøk på å kodifisere det hele eller innføre for mye presisjon i det normative fundament.

Så kom Libya, og Sikkerhetsrådet vedtok resolusjon 1973. Den inneholder mye, men det viktige her er at den autoriserte medlemsland til å iverksette alle nødvendige tiltak for å beskytte sivile, likevel på en måte som ikke innebar noen okkupasjon.

Resolusjon 1973 ble vedtatt med ti stemmer for og fem avståelser. Så vet vi hvordan det gikk. Den saken satte lange spor etter seg. Et stort antall land mente Vesten og NATO hadde gått lenger enn mandatet rakk. De mente Vesten og NATO hadde misbrukt Sikkerhetsrådet og behovet for å beskytte sivile til å velte Gadaffi, og mange holdt Vesten ansvarlig for at Gadaffi ble drept.

Vi kjenner saken som en spesiell beslutningsprosess i Norge da F-16-flyene styrte sørover. Statsministeren selv hadde grepet på dette. De norske styrkene høstet sterke lovord fra mange hold for sin utrolige profesjonalitet og effektivitet. I FN var vi også vitne til bitre debatter over det mange oppfattet som Vestens selvtekt.

Det ble klart at det kunne bli lenge til Sikkerhetsrådet igjen ville åpne for bruk av maktmidler i beskyttelse av sivile. Det oppsto en «hvem tar de neste gang»-holdning, særlig blant en del afrikanske land. Den form for dyp mistro kan komme til å sitte lenge i. Saken illustrerer hvor uhyggelig krevende balansegang det kan være i og omkring Sikkerhetsrådet, og hvorfor mye av det vi i Norge og Europa ser på som handlingslammelse bl.a. inngår i en serie av konsekvensvurderinger i enkeltland.

Sikkerhetsrådet

Sikkerhetsrådet er kjernen i FN. Det er det eneste organ som har myndighet til å vedta bruk av makt og sanksjoner. Så vil noen si at Generalforsamlingen har denne makten i latent forstand ut fra det som skjedde da Korea-innsatsen ble vedtatt i 1950, da den fattet vedtak ut fra at Sikkerhetsrådet ikke levde opp til sine internasjonale forpliktelser («failed to»). Men det er lite sannsynlig at dette vil skje igjen. Det følger bl.a. av at Generalforsamlingen har en annen sammensetning i dag enn i 1950, da USA og Vesten var i stand til å mobilisere et flertall, og at de fem faste medlemmene av Sikkerhetsrådet vil påse at Generalforsamlingen ikke igjen tiltar seg det ansvar som etter pakten ligger i Sikkerhetsrådet. De fem faste bruker nå mye av sin tid og sine ressurser til å påse at Generalforsamlingen ikke gjør det som i deres øyne ville være å undergrave Sikkerhetsrådets enekompetanse. Norge har vært medlem av Sikkerhetsrådet fire ganger, i periodene 1949–50, 1963–64, 1979–80 og 2001–02. Neste gang Norge er kandidat til en av de ikke-faste plassene, blir til valgene høsten 2020 for perioden 2021–2022. Jeg deltok i valgkampen i 2000, som for øvrig ble ressurskrevende for Norge og mer spennende enn vi satte pris på. Mens vi var medlem, ble FN-delegasjonen styrket med flere medarbeidere. Erfaringene våre er slik at det er lov å spørre om svært små og ressurssvake land bør stille opp som kandidater. De nordiske landene er godt rustet til å klare slike oppgaver. Også som ikke-medlem i Sikkerhetsrådet er Norge blant de 20–30 delegasjoner som setter inn de største ressurser for å kunne engasjere seg bredt, også i saker og organer der landet mesteparten av tiden ikke er innvalgt medlem.

Sikkerhetsrådet kan legitimere bruk av makt og tvangsmidler, bl.a. sanksjoner, og det er her mandatene for alle FNs observatørkorps og fredsbevarende operasjoner besluttes.

Norden har praktisert en rotasjonsordning i lang tid ved at et nordisk land stiller til valg hvert fjerde år. Vi fikk inntrykk av at dette ble forstått og akseptert av de øvrige medlemslandene, helt til Sverige overraskende tapte i 1995. Island meldte seg inn i kampen for første gang i 2008 og tapte klart, men ikke ydmykende. For meg var den største overraskelsen at Finland tapte så klart i 2012. Den kampanjen hadde jeg fulgt nært med på i en årrekke, og Finland la inn store ressurser for så å tape for Luxemburg.

Norge er derfor på ingen måte sikret å bli valgt i 2020. Kampen om plassene er hardnet til. Dette er bl.a. et resultat av at det ikke ser ut til at det blir vedtatt noen reform av Sikkerhetsrådet innen uoverskuelig framtid. Det er åpenbart at Sikkerhetsrådet ikke representerer et legitimt bilde av dagens verden. I perioder har land som Tyskland og Japan arbeidet for å bli akseptert som faste medlemmer. Hvordan man skal komme rundt India i en slik diskusjon har ingen noe godt svar på, og Brasil er det klart viktigste landet i Latin-Amerika. Flere av disse landene som primært ønsker fast medlemskap, søker å kompensere ved å stille til valg til de ikke-faste plassene oftere, og dermed blir det vanskeligere for små og mellomstore land å bli innvalgt. Tyrkia er et annet slikt land som åpenbart har ambisjoner om å bli oftere innvalgt.

Siden kampen er blitt så tilspisset, pågår kampanjene over mange år. Allerede i min tid i New York begynte Norge med å inngå avtaler om gjensidig støtte med andre land, og dette gjaldt en avstemning som lå ti år fram i tid. Tankegangen var at dette ville andre gjøre før oss hvis vi ikke agerte i tide selv. Derfor gjaldt det å ha så god oversikt over kommende valg til Sikkerhetsrådet som mulig, men også over valg til andre organer og stillinger. Her kan det forekomme avtaler på kryss og tvers. Det er en fordel å inngå avtaler med land som har arkivsystemer som fungerer, og som har noe å tape selv på ikke å stå ved avtalen. Jeg tror det er behov for et mye sterkere nordisk samarbeid om kandidaturer til Sikkerhetsrådet i tiden framover. Det kan bli mer aktuelt å stille sine ressurser til rådighet for andre nordiske land og å inngå triangulære bytteavtaler og utvikle kompliserte bytteforhold. Slik er det dessverre blitt.

Som kandidat har Norge en fordel og ulempe ved at vi ikke er medlem av EU. EU-landene utøver sterkere press på hverandre til å gi gjensidig støtte i kampavstemninger. Samtidig kan det i en del tilfeller være gunstig for Norge at vi ikke er med i EU, særlig når G-77 og andre gjennomgår konsekvensene av valg og hvor mange EU-land de er innstilt til å se innvalgt i Sikkerhetsrådet.

Da Canada tapte i 2009, virket det som om Midtøsten-politikken til Harper-regjeringen hadde kostet landet mange stemmer. Norsk politikk har etter mitt skjønn ingen slike stein i skoen. Heller ikke Libya-innsatsen har neppe noen slik langsiktig virkning. Vi behøver ikke «tilpasse politikken» for å gjøre oss mer valgbare for G-77. Ingen land innrømmer at de tilpasser politikken i innspurten til et sikkerhetsrådsvalg, men det er lett å se at det gjøres, og at det meste av det et kandidatland foretar seg i de siste årene fram mot valget i det minste har vært berørt av tanken om en politisk posisjon er heldig for valgbarheten. Hvis det er noe som kan være egnet til å svekke oppslutningen om et norsk kandidatur, så er det kanskje at ganske mange land i FN oppfatter oss som noe i overkant aktivistiske på en del felt. De føler at vi kan komme i skade for å belære land som ikke er som oss, om menneskerettigheter, inkludert kvinnespørsmål, og andre internasjonale forbedringspunkter. Men den sterkeste motvinden for Norge og Norden som kandidat til Sikkerhetsrådet er økende gruppesolidaritet utenfor Europa mellom ulike grupper av land og generelt økende bruk av sofistikerte kampanjemetoder.

Selv om vi ikke har stemmerett i Sikkerhetsrådet, deltar Norge meget aktivt i Rådets arbeid. Mange møter og debatter i Sikkerhetsrådet er såkalt «åpne». Det vil si at andre land enn bare medlemmene kan holde innlegg der. Det må foreligge en «grunn» til å be om ordet, men med Norges brede internasjonale engasjement i kriser og konfliktområder, vil det svært ofte foreligge en slik grunn for oss. Norges FN-delegasjon sender et brev til den FN-delegasjon som har presidentvervet i Sikkerhetsrådet den aktuelle måneden og grunngir sin anmodning om å få delta i debatten. Jeg kan ikke huske at vi noen gang fikk avslag, og Norge møtte i Sikkerhetsrådet i gjennomsnitt en gang i måneden eller oftere. Dette er en plattform for å tilkjennegi Norges syn på aktuelle saker. Vi får ordet etter de faste medlemmene, og mange sentrale personer har allerede forlatt møtet, men mange er der, og mange legger merke til det som blir sagt.

Det pågår som sagt et møysommelig arbeid med reform av Sikkerhetsrådet. Det fører til at Norge og andre land blir gjenstand for omfattende lobbyvirksomhet fra de lands side som står i spissen når det gjelder å drive fram de reformene de ønsker. Norge har lagt vekt på at et reformert sikkerhetsråd ikke må miste effektivitet. Det er problematisk nok som det er når tiltak og sanksjoner ikke kan vedtas uten at Frankrike, Kina, Russland, UK og USA er enige. Så når mange hevder at FNs sikkerhetsråd har monopol på bruk av makt, så betyr det at alle de fem faste må være enige om det, og det skjer ikke ofte. I spørsmålet om inngrep overfor Syria framsto det for mange som temmelig åpenbart at Russland aldri ville velte Assad-regimet, ettersom deres eneste flåtebase i Middelhavet ligger i Syria. Dessuten responderer land forskjellige på humanitære katastrofer. Og Kina har i lang tid hatt Damaskus som en sentral «hub» i den arabiske verden. I vår norske debatt ser vi ofte krav om at FN og verdenssamfunnet må være seg sitt ansvar bevisst og leve opp til dette. Men det vi omtaler som FN er ikke noe enhetlig subjekt under solen som selv «tenker» i slike kategorier. Min britiske kollega sa at de tre faste medlemmene, Frankrike, UK og USA, «are fighting like rats in a bag», som sist i kampavstemningen om Palestina på tampen av 2014, da Frankrike stemte for å åpne for en palestinsk stat.

Generalforsamlingen

Generalforsamlingen er verdens «Forum Romanum», der alle land har en stemme. FNs talerstol er en utropspost og en sikkerhet for land som er truet eller angrepet, som opplever naturkatastrofer, sult eller epidemier og som kan be om ordet i FNs generalforsamling og tale sin sak. Noen ganger i året koker det i denne salen. Det gjelder særlig tredje uke i september, når verdens statsledere kommer for å holde sine lands årlige hovedinnlegg i Generaldebatten. Og det er når Generalforsamlingen skal velge de ikke-faste medlemmer av Sikkerhetsrådet, noe som skjer i oktober hver høst.

Norge har tradisjonelt lagt stor vekt på den årlige Generaldebatten, og arbeidet med det norske innlegget der er en omfattende prosess. Vi har knapt tilmålt tid. Norge holder seg innenfor den tilmålte tid, og vi deltar i en internasjonal kamp om oppmerksomhet som er hardnet til med årene.

De siste tretti år er høstens åpning av Generalforsamlingen vokst til å bli en mega-event hvor så å si alle verdens statsledere deltar. Rundt omkring i bygningen i nærheten av plenumsalen settes det opp provisoriske møterom, og lederne gjennomfører en serie bilaterale samtaler om de saker som opptar dem, enten det handler om saker som skal opp i FN eller ikke. De norske delegasjonene har etter hvert inkludert både tre og fire regjeringsmedlemmer med statsministeren i spissen, og antallet norske rådgivere er økt sterkt. Det har også vist seg at det er mulig å samle møter som ikke er FN-møter fordi alle aktuelle deltakere for en gangs skyld befinner seg i samme bydel, Turtle Bay på Manhattan der FN ligger.

Viktig for Norge hver september er møtene i giverlandsgruppen for Palestina, «Ad hoc Liason Committee» (AHLC – et akronym alle norske diplomater er fortrolige med), som den norske utenriksministeren har ledet en 20 års tid. Dette er ikke FN-møter, men møtene finner sted i FN.

Så reiser lederne, og arbeidet i komiteene under Generalforsamlingen trer i virksomhet. Dette kan vi sammenlikne med fagkomiteene i Stortinget. Vedtak fattes til slutt i Generalforsamlingen i plenum.

For ordens skyld, dette er hovedkomiteene under Generalforsamlingen:

 

  1. Første komité. Nedrustning og internasjonal sikkerhet. FNs faste nedrustningsorganer ligger i Genève, men alle viktige saker kommer opp i første komité hver høst.

  2. Annen komité er komiteen for økonomiske og finansielle saker, som har fått redusert betydning med veksten i privat sektor og betydningen av andre internasjonale finansinstitusjoner og organer, som særlig G-20.

  3. Tredje komité er først og fremst en menneskerettighetskomité, og mens tendensen har gått mot konsensus ellers i FN, er avstemningene framtredende i denne komiteen, og medarbeiderne der bruker ofte avanserte excel-ark for å følge med på forflytninger av stemmer fra år til år. Norge bruker store ressurser her, og våre eksperter får ofte i oppdrag å lede kompliserte forhandlingsprosesser.

  4. Fjerde komité er kolonikomiteen, som ikke opptar så mange lenger ettersom antallet kolonier er sterkt redusert.

  5. Femte er budsjettkomiteen. Her pågår en evig kamp om utgifter og innsparinger, stillinger og mandater. Mange land stiller med eksperter som har tilbrakt hele sitt yrkesaktive liv knyttet til komiteen, siden prosessene her ofte har røtter langt tilbake i tid og det tar noen tid å mestre sakskompleksene. Norge har satset stadig mer på 5. komité.

  6. Sjette komité er den juridiske komité, som leder folkerettsutviklingen og som Norge alltid har lagt stor vekt på, som det sikkerhetstiltak dette er for et land av vår størrelse.

 

Alt i alt er både Sikkerhetsrådet og Generalforsamlingen hovedscenene for den globale normutviklingen. Så når regjeringen sier i tiltredelseserklæringen at den vil bygge sin politikk på folkeretten, internasjonal solidaritet og universelle menneskerettigheter, så er det først og fremst i FN dette kan skje. For det er ikke noe annet sted eller noe annet organ der dette kan skje på en måte som er legitim i verden i dag.

Vi så etter andre verdenskrig at noen normdannende prosjekter startet i Europarådet og at FN på mange områder kom etter. Det gjaldt f.eks. Europarådets menneskerettskonvensjon fra 1950. FN har sin menneskerettserklæring fra 1948, men det er først i 1966 at vi får de omfattende konvensjonene.

Nå er situasjonen at den tid da Vesten skrev reglene er forbi. Verdensbildet forteller oss at stadig nye millioner mennesker oppnår større frihet takket være materiell framgang, politisk deltakelse og reduksjon i omfanget av diktaturer. Det betyr en konvergens mellom oppfatningene rundt det internasjonale normverket på mange områder.

I 1995 fant FNs fjerde store kvinnekonferanse sted i Beijing. Det var ikke ukontroversielt – av en lang rekke årsaker. Men de normative vedtak fra konferansen står seg den dag i dag som framtidsrettet og et mål for kvinner og menn verden over. I år – i 2015 – ville det normale være å holde en ny kvinnekonferanse. Men særlig Vesten ville ikke risikere et tilbaketog og en innsnevring av det som ble vedtatt i Beijing, og har derfor ikke støttet en ny konferanse.

I Generalforsamlingen utgjør utviklingslandene og mellominntektslandene flertallet. De beveger seg mot den vestlige verden når det gjelder materiell velstand, levealder, helse og holdninger til liberale verdier, men ikke alle beveger seg like raskt og ikke så raskt som mange av oss skulle ønske. Derfor må land som Norge alltid tenke grundig igjennom hvilke initiativ man er tjent med og hvilke saker som er modne for behandling. Og vi må venne oss til at ting tar tid. Som eksempel: Forbrytelser mot menneskeheten har stått på FNs dagsorden siden Nürnberg- og Tokyo-tribunalene. Det var først i 1998 at vi fikk vedtatt å opprette den internasjonale straffedomstol. Dilemmaer oppstår når særlig afrikanske land ser internasjonale straffedomstoler som Vestens verktøy til å angripe afrikanske ledere.

Kvinners status og rettigheter har alltid vært en viktig sak for Norge. De senere år har landet i særlig grad inntatt en framskutt rolle gjennom opprettelsen av UN Women og i kampen for å bevare det som er oppnådd og ta nye skritt på veien. Det at Norge ikke er medlem av EU, har gitt oss muligheten til å stå tydeligst fram blant europeiske land i nært samarbeid med Norden, UK og de senere år USA. Dette arbeidet har pågått også i Sikkerhetsrådet, som har vedtatt flere viktige resolusjoner om kvinner i krig og konflikt.

Noen år før jeg kom til FN, pågikk et arbeid med å søke å redusere antall dagsordenpunkter i FN. Dagsordenen, sammen med det som følger av ulike vedtak, har medført at det er ca. 5000 oppfølgingspunkter på FNs «to-do-list». Forsøk på å redusere antallet har i all hovedsak strandet. Det er alltid et land som har en kjærlighetshistorie eller interesse knyttet til en sak.

På dagsordenen står bl.a. «revitalisering av Generalforsamlingen». Og årlig nedsettes en arbeidsgruppe der alle land kan delta for å arbeide med dette. Det ligger en viss sårhet i ordvalget «revitalisering». Det store flertall av land ser på Sikkerhetsrådets sammensetning og myndighet som en torn i øyet og som medfører at Generalforsamlingen kan snakke om alle tenkelige saker, men at den egentlig tunge beslutningsmyndighet ligger i Sikkerhetsrådet.

Bl.a. er det lite realiteter i at Generalforsamlingen «utnevner» (det står ikke «velger») FNs generalsekretær så lenge dette skjer på anbefaling fra Sikkerhetsrådet. Og Sikkerhetsrådet anbefaler bare ett navn, etter en grundig prosess.

Nordisk samarbeid i FN

Det nordiske samarbeidet er ofte på sitt beste når det ikke er formalisert. I FN er det slik. Hver onsdag morgen møtes de fem nordiske FN-ambassadørene. Vi er tre EU-medlemmer og to som ikke er det. Her drøftes alle aktuelle saker, dagsaktuelle så vel som de mer langsiktige. Det er et forum for utveksling av informasjon og for drøfting av handlingsrom, for fordeling av oppgaver og samarbeid om kandidaturer. Det foregår et utstrakt samarbeid om FN-saker direkte mellom utenriksdepartementene og hovedstedene, men disse møtene i New York er tettere på ballen, og siden ambassadørene i prinsippet er ansvarlige for alt, gir det muligheter for å se saker på tvers og samordne ressurser. Mitt inntrykk var at de tre EU-landene fra tid til annen følte at EU-samarbeidet og samordningen mellom EU-landenes delegasjoner i New York la visse bånd på hvor «nordisk» Danmark, Finland og Sverige kunne opptre. Det har skjedd ganske ofte at pilen har pekt på Norge eller Island til å fronte en sak som alle de fem nordiske land i realiteten sto bak, men hvor EU-samordningen la bånd på tre av oss. Dette gjelder i noen, men langt fra alle saker. Ofte fant vi rom for å holde felles nordiske innlegg, men da som regel på et område der det kun var svak eller ingen EU-koordinering, som under styremøter i FNs fond og programmer, UNDP, UNICEF etc. Spørsmålet om det skulle holdes felles nordiske innlegg ble oftest klarert med hovedstedene, og mitt inntrykk var at Norge hadde mindre behov for slik klarering enn de andre. Som regel ble vi enige der og da om hvilket land som skulle holde innlegget. Noen ganger ga det seg selv ut fra sammenhengen. Andre ganger ble oppgaven gitt til den av oss som var nærmeste kandidat til det neste sikkerhetsrådsvalg, for å få så mye eksponering som mulig. Når en av de fem var kandidat til andre valg – og det er hele tiden valg til ulike FN-organer og kommisjoner – ble de nordiske onsdagsmøtene et forum for valgkampkoordinering og fordeling av ansvar for ulike støttetiltak. Det kunne være så enkelt som at en av ambassadørene hadde et særlig nært forhold til andre land eller grupper av land som vi trengte støtte fra.

«Norges plass skal aldri stå tom»

Første gang jeg var utsendt medarbeider til FN i New York – det var i 1984, og oppgaven var å få Jens Evensen innvalgt som dommer i Den internasjonale domstol i Haag – het det seg at Norges plass i FN aldri skulle stå tom. Daværende FN-ambassadør Tom Vraalsen gjorde seg ofte ærender rundt omkring i FN-bygningen for å sjekke at folk var på plass. Denne politikken hadde lange røtter og var et bilde av at Norge hørte til de land som hadde mest å tjene på at FN eksisterte og fungerte og at det derfor var i vår interesse å pålegge oss den plikten det var å alltid ha noen på Norges plass i salen, enten det gjaldt Generalforsamlingen eller andre møter. Med veksten av organer og møteplasser i FN de senere årtier, ville det vært en svært krevende oppgave å gjennomføre denne praksisen fullt ut i dag. Også Norge har blitt tvunget til å prioritere hardere og konsentrere mer krefter om de sakene som har politisk prioritet i Norge. Hvor hardt det skal prioriteres og hvor viktig de ulike sakene er i sin kjerne, hører til de daglige avveininger. Noen prosesser kjører seg rett og slett fast eller mister sin betydning på grunn av endringer i verdenssituasjonen. Mellomløsninger ligger i å redusere nivået på representasjonen eller å avtale med de nordiskelandene at ett av de fem tok et særlig ansvar. I mange saker er det EU som fører ordet for alle EU-landene når det forhandles. Dette gjelder også utenom de formaliserte møtene, som det er mange av. Da kan de nordiske EU-land være fraværende, men ikke Norge. Norge har egen møte- og talerett overalt hvor vi har adgang, og det utelukker nesten bare Sikkerhetsrådets interne drøftelser. Jeg mente i min tid at Norge kunne prioritere hardere enn vi gjorde, og ingen har fasit over hvor balansen ligger. Men det er bred enighet om at FN-arbeidet har est ut i bredden og at FN selv ikke har maktet å kvitte seg med oppgaver som ikke lenger har den samme aktualitet som da saken ble satt på dagsordenen. Men i sum er det få om noen land i FN som er så mye til stede i møtene som Norge. Så intensjonen i «Norges plass skal aldri stå tom» opprettholdes, men kan nå leses med et tillegg som «med mindre det ikke er påkrevet at vi er til stede». Når det er sagt, er det ofte andre gode grunner til å delta på visse møter enn det å diskutere det som står på dagsordenen. Det er ved å være fysisk til stede i FN-hovedkvarteret at vi får tilgang til uformell informasjonsutveksling hvor vi kan lobbe og bli lobbet og gjøre avtaler om framtidig støtte.

FN-reform

Norge er opptatt av FN-reform. Vi ønsker å bidra til at FNs ressurser blir brukt på best mulig måte og at FN konsentrerer seg om saker som er de mest viktige i tiden. Ser vi på utviklingen av FN siden 1945, begynte organisasjonen først å legge til seg nye organer etter som nye saker kom på dagsordenen. UNICEF ble først opprettet rett etter krigen for å koordinere og styrke hjelpearbeidet for barn i et krigsherjet Europa. Nå er UNICEF et av verdens sterkeste merkevarer, med gode resultater i arbeidet med barns helse og utdannelse. UNDP kom midt på 1960-tallet som svar på behovene i de land i verden som nylig hadde fått sin selvstendighet, men som slet med fattigdom og utvikling. FNs befolkningsprogram UNFPA ble opprettet i 1969 som et svar på det man da oppfattet som en urovekkende befolkningsvekst og ressursmangel. Miljøprogrammet UNEP kom i 1972 med den gryende bevisstheten om de tiltagende miljøbelastninger. I tillegg har det funnet sted en knoppskyting av underliggende organer og komiteer. Så finnes det en rekke særorganisasjoner som er en del av «FN-familien» som WHO, FAO, IMO og en rekke andre, som er grunnlagt med egne traktater og som har egen internasjonal personlighet.

Det er et tilnærmet uløselig problem å koordinere denne virksomheten, samtidig som det har vært en bred erkjennelse av at det er behov for det og at det finnes både overlappende og motstridende mandater i FN-systemet. FNs motstandere har hatt tilgang til mye informasjon om dette som kan være egnet til å stille organisasjonen i et dårlig lys. Kofi Annan, som hadde gått gradene i FN og kjente organisasjonen inn og ut, erkjente dette mer enn mange. I 2006 ble det nedsatt et høynivå-panel som skulle arbeide med koordinering og tilpasning av FN. Statsminister Jens Stoltenberg ble valgt til en av tre formenn, sammen med Pakistans og Mosambiks statsministre. Jeg var da statssekretær ved SMK og fikk rollen som sherpa, tett hjulpet av Tore Godal og Aslak Brun. Diagnosen var bl.a. at det i ett og samme land kunne være flere FN-organ som arbeidet med de samme utfordringene. Disse organene hadde ulike styrer på toppen av organisasjonen, og signalene og påleggene fra hovedkvarterene var ikke koordinert. FN hadde også som omtalt opprettet en rekke nye organer, men hadde ikke maktet å legge ned særlig mange. Stoltenberg og panelet merket at det var svært vanskelig å gjennomføre strømlinjeforming og restrukturering, ikke minst fordi det alltid var noen som hadde interesse av status quo. Da de vestlige representantene i panelet tok til orde for å begynne med Europa og foreslo å legge ned FNs økonomiske kommisjon for Europa, UNECE, kom det til sterk motstand fra landene utenfor Europa, fordi de fryktet konsekvensene for sine egne organer dersom Europa la ned UNECE. UNECE er i dag for alle praktiske formål erstattet av EU, Basel-komiteen og deler av f.eks. OECDs arbeid. Men fortsatt sysselsetter UNECE ca. 400 medarbeidere i Genève.

Et viktig mål med dette reformarbeidet var å etablere «ett FN» på landnivå. Arbeidet i panelet ble fulgt opp gjennom de neste årene gjennom en uformell vennegruppe i New York, ledet av bl.a. Norge. Det er nå blitt bedre koordinering på hovedkvarternivå. Det er også bedre koordinering mellom de ulike organers representanter i hvert enkelt land, med én såkalt «resident coordinator» som som regel er UNDPs representant i landet. Men budsjettene er splittet, og problemet er der fortsatt.

Spør man en FN-diplomat fra f.eks. India om FN-reform, får man til svar at det er ett viktig reformspørsmål i FN, og det er reform av Sikkerhetsrådet. Spør man en amerikaner, vil han peke på budsjettarbeidet og budsjettnøkkelen som det viktigste. Budsjettnøkkelen er fordelingen mellom land i prosent av hvor stor andel av FNs budsjett de er forpliktet til å betale. Her betaler de «rike land» forholdsvis mye, mens de «fattige land» betaler lite. Problemet er at de fattige ikke er så fattige lenger, og de rike oppfatter ikke lenger at de er så rike. Men utviklings- og mellominntektslandene har flertall og motsetter seg endret byrdefordeling. Dette som en illustrasjon av at land legger ulikt vekt på dette. Det er alltid noen land som er sterkt knyttet til en sak eller en institusjon. Og det er mange land som ikke tar det så tungt at det er sprik i systemet. Da Ban Ki-moon gikk løs på sin annen periode som generalsekretær i FN, ga han uttrykk for et sterkt ønske om å drive reformarbeidet framover. Som det ofte skjer i FN, ble det nedsatt en «vennegruppe» for å støtte Generalsekretærens reformbestrebelser. Storbritannia tok initiativet etter samråd med Generalsekretæren, og Jordan, Norge og Singapore ble utpekt som «co-chairs». En forholdsvis representativ gruppe på 25 land ble samlet og startet en møteserie. Gruppen innkalte representanter for ulike deler av FN-sekretariatet og fordelte utredningsoppgaver seg imellom. Arbeidet krevde den ressurs som man får oftest bruk for i FN, nemlig tålmodighet. Vi opplevde at det på ingen måte var noen entusiasme i FN-sekretariatet omkring slike initiativ, og vi fikk klare tilbakemeldinger om at Generalsekretæren selv var frustrert over systemets manglende evne til å reformere seg selv.

Vennegruppene

Av FNs 193 medlemsland er det et mindretall som er sterkt engasjert i de fleste sider ved arbeidet i organisasjonen. Norge er ett av disse landene. Norge er nesten alltid med. Jeg vil anslå at det er ca. 25 land av de 193 som har et bredt engasjement. Og det holder ikke med engasjement alene, man må også ha ressurser, og mange av delegasjonene er små og har liten kontakt med sine hovedsteder for innhenting av instrukser og utarbeiding av politiske posisjoner. Vennegrupper er uformelle sammenslutninger av FN-delegasjoner som møtes regelmessig for å drive konkrete saker videre og for gjensidig informasjonsutveksling. Norge er med i praktisk talt alle disse, og har ledet og leder sikkert flere. Eksempler på slike vennegrupper er «Friends of Afghanistan», «Friends of Somalia», «Friends on Climate Change» (bemerk «on» og ikke «of» her), «Friends on Myanmar», sistnevnte ledet av Generalsekretæren selv, og «Friends of Sustainable Energy for All». I vennegruppene er det ambassadørene selv som møter, og de møter alene. Det forventes at alle som møter sier noe i hvert møte. Noen få ganger i året løftes møtene til høyt politisk nivå. Hillary Clinton møtte som utenriksminister i «Friends of Afghanistan», og «Friends of Sudan» hadde deltakelse av president Obama ved en anledning. Ut av slike vennegrupper kan det åpne seg muligheter for Norge. Dette er åpenbart når vi leder gruppene. Men også ellers kan vi få viktige roller uten at dette blir formalisert. I arbeidet med vennegruppen for Myanmar var Norge ganske operativ i å bevege FN vekk fra en ensidig fordømmende holdning til menneskerettssituasjonen i Myanmar, som et incentiv til å bevege makthaverne der i en mer åpen retning.

Jeg spurte av og til kolleger fra G-77-land hvor mange mennesker de trodde det var i Norge. De fleste jeg spurte svarte ca 40 millioner. Det gjenspeiler bildet av Norges profil i FN siden starten, at vi er til stede nesten overalt, og at vi bidrar med mer enn vårt faktiske folketall skulle tilsi, ikke minst med frivillige økonomiske bidrag hvor vi rangerer blant de største i mange sammenhenger. Vi har også evne til å treffe raske beslutninger når det er behov for det, noe som gjenspeiler viktigheten av FN-arbeidet for regjeringen og Utenriksdepartementet. Det fører til at vi får mange henvendelser om å bidra der erfaringene er at større vestlige land enn oss støtter mindre opp om FN enn de strengt tatt har evne til.

Storbritannia er et av de land jeg selv opplevde å arbeide nærmest sammen med. Storbritannia har siden Tony Blair økt sitt bistandsengasjement markant, og er til stede på bred basis selv om deres FN-delegasjon ikke er særlig større enn den norske.

Tidligere utenriksminister Knut Frydenlund spurte en gang på 70-tallet den britiske utenriksminister Lord Carrington hvor mye tid han brukte på FN-resolusjoner. «Ti minutter», svarte Carrington. «Om dagen», spurte Frydenlund. «Nei, i året», svarte Carrington. Norske utenriksministre bruker mer tid enn noen andre, tror jeg, på nettopp FN-saker.

Å bruke FN

Norge forholder seg til virkeligheten i FN. Det er ikke vanskelig å finne svakheter og skrive en elegi over dem. FN gjenspeiler den verden vi lever i – med styrker og svakheter. Men FN er verdens sterkeste merkevare. FN har en legitimitet som ikke finnes noe annet sted til å bringe land sammen, sette dagsordener, iverksette forhandlinger og motvirke menneskeskapte og naturgitte katastrofer. Vi må ikke glemme at klimaforhandlingene er en FN-prosess. At havrettsforhandlingene er og var en FN-prosess. At det er i FN menneskerettighetene hører hjemme. FN er en arena der medlemslandene kan forfølge sine målsettinger. Våre norske engasjement og kapasiteter, innen fredsmegling og fredsbygging og fredsbevarende og fredsopprettende operasjoner og innen humanitært arbeid, hadde ikke kommet langt uten den status og beskyttelse som FN gir. Det handler om å bruke de arenaer som FN gir for formål som de mange kan slutte opp om. Norge var en ivrig forkjemper for FNs Tusenårsmål. Det er sjelden det lykkes å være kort og konsis i FN, men Tusenårsmålene var som FN-pakten om igjen: kortfattede mål som alle kunne støtte og som det ikke var helt urealistisk å oppnå.

Norge tok på seg et særlig ansvar for Tusenårsmålene nr. 4 og 5 om å drastisk redusere barnedødelighet og død og komplikasjoner ved svangerskap og fødsler. Det ble arbeidet i og utenfor møter for å vinne nye land for denne innsatsen. Resultatene kom. Millioner lever i dag som ikke ville levd uten dette arbeidet.

Nå står FN foran formuleringen av nye målsettinger framover som skal vedtas høsten 2015. De heter nå Sustainable Development Goals. Det er alltid en fare i FN at slikt degenererer til ordgyteri og gjentakelser. Men det er også en mulighet for at noen land tar ledelse og danner mindre grupper som stryker og spissformulerer. Hvis det skjer, vil i regelen Norge være med i innerste krets.