Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Et 70-årsperspektiv på FNs utviklingssystem

Mag.art., seniorforsker, Norsk Utenrikspolitisk Institutt

olav.stokke@nupi.no

  • Side: 231-259
  • Publisert på Idunn: 2015-06-03
  • Publisert: 2015-06-03

Sammendrag

I nærmere 70 år har FN vært en viktig – oftest den aller viktigste – arena for diskusjon av utviklingspolitikk knyttet til utviklingen i Sør. I 65 av disse årene har FN også drevet operativ bistandsvirksomhet. Har FN-systemet betydd en forskjell, og i så fall, hva består denne forskjellen i? Oppmerksomheten rettes mot systemets generering av mål, normer og strategier for utvikling. I disse årene har de politiske og økonomiske omgivelsene endret seg sterkt – i Nord som i Sør – og det har også framherskende paradigmer for utvikling. Artikkelen tar for seg utviklingsmålene FN-systemet har generert og hvordan systemet i de ulike perioder har manøvrert for nå de ideelle målene. Den presenterer og drøfter de viktigste elementene i strategiene for FNs fire utviklingstiår og i strategien for å gjennomføre tusenårsmålene, hva de førte til og hvorfor. Oppmerksomheten rettes i første rekke mot «det første FN» (regjeringene) og «det andre FN» (sekretariatene).

Nøkkelord: De forente nasjoner (FN), FNs utviklingsstrategier, FNs tusenårsmål, utviklingsbistand, 0,7 %-målet for bistand

Abstract

A Bird’s-Eye View of the UN Development System through 70 Years

For almost seventy years, the UN has been an important arena for the discourse on development relating to developing countries. During 65 of these years, the UN has also been a provider of development assistance. The question raised in this article is: Has the UN system made a difference and, if so, what kind of difference? The focus is directed on the system’s generation of goals, norms and strategies for international development. Over the years, the political and economic environments have changed – globally as well as in individual countries North and South – as have mainstream development paradigms. The article presents and discusses development goals generated by the UN system and the way the system, in different periods, has manoeuvred to attain them, outlined in development strategies for the four UN development decades and for realizing the Millennium Development Goals (MDGs). The attention has, in particular, been directed towards «the first UN» (the governments) and «the second UN» (the secretariats).

Keywords: The United Nations (UN), UN Development Strategies, Millennium Development Goals (MDGs), Development Assistance (ODA), the 0.7 percent of GNI target

 

FNs utviklingspolitiske rolle har endret seg over tid med endrede internasjonale politiske, økonomiske og sosiale omgivelser. Det var fremst sikkerhetspolitiske hensyn – å bevare freden etter 2. verdenskrig – som ga støtet til opprettelsen av verdensorganisasjonen. Med avkoloniseringsprosessen og framveksten av nye selvstendige stater kom imidlertid økonomisk og sosial utvikling høyere opp på dagsordenen – til tider aller høyest.

FN-systemet er en arena for samarbeid og konflikt, i første rekke mellom stater. Samtlige 193 stater i verden er medlemmer («det første FN»), og i tillegg har FN utviklet et inkluderende forhold til et mylder av ulike institusjoner og organisasjoner («det tredje FN»). Dette gjør systemet til en dynamisk møteplass. Organisasjonsteori mer enn antyder at et system kan spille en rolle i egen kraft – megle mellom stridende posisjoner, bidra med informasjon og produsere ideer og forslag til løsninger. En organisasjon kan øve innflytelse over politiske beslutninger ut over hva dens enkelte medlemmer kan oppnå (Cohen et al. 1972). I FNs utviklingssystem har FN-sekretariatet – og sekretariatene i særorganisasjonene, fondene og programmene («det andre FN») – spilt en slik rolle fra starten av. Når det gjelder mobilisering av ressurser, er FN-systemet først og fremst avhengig av medlemsregjeringene. I en viss utstrekning har det imidlertid evnet å mobilisere ressurser ut over det statene bidrar med. Selv om statene fortsatt sitter i førersetet, er verden i økende grad blitt regionalisert og globalisert.

Her vil jeg gi et riss av den rollen FNs utviklingssystem har spilt gjennom de 65 årene som er gått siden det første utviklingsprogrammet (EPTA) ble etablert i 1949. Jeg vil kort dvele ved enkelte utviklingstrekk og viktige milepæler. Det er stilt langt høyere forventninger til systemet enn det har vært i stand til å levere. Som på andre områder er det med stor rett blitt kritisert for dårlig koordinering og for liten effektivitet. «Nessekonger» har voktet revirer og konkurrert om knappe ressurser i stedet for å samarbeide.1 Ved et «jubileum» er det imidlertid naturlig å dvele ved hva systemet faktisk har bidratt til, gitt rammevilkårene. Oppmerksomheten vil bli rettet mot dets utvikling av normer snarere enn dets utførende virksomhet – selv om det er praksis som gir normene innhold.

Kjernebegrepet – utvikling – er verken entydig eller nøytralt, selv om det ofte blir ikledd tekniske gevanter.2 Både ideologisk, politisk og kulturelt vil det være kontroversielt. Det står strid om retningen både innad i de enkelte land og internasjonalt. Utviklingstiltak kan tjene noen formål og interesser og svekke andre – og virkningene kan dessuten avvike fra intensjonene. Internasjonale utviklingstiltak kan ha helt andre formål enn hva de offisielle målsettingene forteller. Under den kalde krigen ble bistanden, og utviklingspolitikken mer generelt, et redskap i supermaktenes kamp om innflytelse og globalt hegemoni. I de fleste giverland blir bistanden og utviklingspolitikken administrert av utenriksdepartementene. Tradisjonelt har disse som primær oppgave å ivareta nasjonale interesser over et bredt spektrum.

Har FNs utviklingssystem gjort en forskjell? Og i så fall, hva har denne forskjellen bestått i gjennom de siste 65 årene? FN opererer ikke i et politisk vakuum. Svarene kan ikke bare søkes i hva systemet har maktet, gitt de utfordringer verden har stått overfor og fremdeles gjør på dette området. Dette utgjør imidlertid en fundamental del av et svar. De må også søkes i hvordan FNs utviklingssystem har manøvrert for å møte disse utfordringene innenfor den politiske virkelighet det opererer. Det er disse svarene denne artikkelen søker. De politiske (og økonomiske) omgivelsene – og rammevilkårene – har endret seg sterkt i løpet av disse 65 årene. Oppmerksomheten rettes derfor mot hvordan systemet har manøvrert i de ulike periodene. Den begynner med begynnelsen og ender med et forsøk på å titte inn i den nære framtiden.

Begynnelsen

Ved inngåelsen av FN-pakten forpliktet regjeringene seg til å fremme «higher standards of living, full employment, and conditions of economic and social progress and development» og til å søke «solutions of international economic, social, health, and related problems» (kapittel IX, artikkel 55). Mot slutten av 1946 erkjente generalforsamlingen FNs ansvar for å bistå enkelte av medlemsstatene ved å gi ekspertråd på forskjellige områder av økonomisk, sosial og kulturell utvikling. Begrunnelsen var klar: utvikling var viktig for fred og velstand (GA res. 52 (I)).

Oppfølgingen gikk imidlertid sakte. I siste halvdel av 1940-tallet var «utviklingsbistand» stort sett begrenset til de europeiske kolonimaktenes overføringer til sine kolonier og strategisk og humanitær bistand fra USA, ikke minst til gjenoppbyggingen av Europa.

Mot slutten av1940-tallet etablerte imidlertid FNs sitt første utviklingsprogram, som startet opp i 1950 – et program for faglig bistand (EPTA). Det ble drevet fram av FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) og sorterte under dette, med et eget styre. Dette representerte starten, selv om flere av særorganisasjonene tidligere hadde satt i gang mindre prosjekter og programmer innenfor sine ansvarsområder. Det var i første rekke disse organisasjonene – fremst FAO, WHO, UNESCO og ILO – og FN-sekretariatet som gjennomførte prosjektene som dette programmet finansierte.3

Den kalde krigen var i gang da EPTA ble etablert. Fra dag én ble ulike former for bistand et redskap i kampen om globalt hegemoni mellom de to supermaktene. De første årene hadde USA tilnærmet full kontroll innenfor FN-systemet i spørsmål der ikke stormaktenes veto kunne gjøres gjeldende. President Trumans «Point Four» i talen som innledet hans andre presidentperiode i januar 1949, brakte et aktivt amerikansk diplomati på banen med ideer, initiativ og ressurser.

Den finansielle rammen for EPTA var imidlertid ytterst beskjeden – ikke minst sammenholdt med USAs eget bilaterale program. Det viktigste ved etableringen var at den ga FN-systemet mulighet til å utvikle normer for bistandsvirksomheten. Et grunnleggende prinsipp ble nedfelt: bistanden skulle ytes på mottakerregjeringenes premisser.4

Drøye ti år senere kom en ny amerikansk president på banen med ideer og initiativ.5 John F. Kennedy foreslo å gjøre 1960-tallet til FNs utviklingstiår. FN-systemet ga ideen innhold i strategien for det første utviklingstiåret. Det første volummålet for bistand ble etablert – én prosent av industrilandenes samlede nettonasjonalprodukt i private og statlige overføringer. Denne målsettingen ble presisert i strategien for det følgende utviklingstiåret: hvert enkelt industriland skulle øke de overføringene regjeringene hadde kontroll over – nemlig den statlige bistanden – til 0,7 prosent av bruttonasjonalproduktet. Den målsettingen står fortsatt, selv om ikke alle regjeringer har godtatt forpliktelsen, og bare et lite antall av dem har innfridd den. Det betyr ikke nødvendigvis at den har vært uten virkning: flere enn de såkalte «frontrunners» har strukket seg mot den og gjør det fortsatt.

Et annet av president Kennedys initiativ i startfasen bør også framheves – forslaget om å opprette det som skulle utvikle seg til dagens Verdens Matvareprogram (WFP). Igjen, det startet i det små. De tilgjengelige ressursene var ytterst beskjedne i seg selv, men særlig i forhold til de bilaterale programmene på området, ikke minst det amerikanske. Virksomheten ble dessuten gitt rammevilkår som skulle hindre at den utenrikspolitiske effekten av USAs store bilaterale matvareprogram ble svekket. Programmet fikk imidlertid sin egen dynamikk – på 1990-tallet ble WFP ledende på området. Profilen endret seg – mens det i starten primært skulle omdanne matvarer (mest korn) til økonomisk og sosial utvikling, ble hovedfokus på 1990-tallet og senere humanitær bistand. Som verdens største produsent av matvarer og den største bidragsyter til WFP holdt USA et fast grep om programmet – og utfordret tidvis dets status som et uavhengig, internasjonalt program.6

På 1960-tallet la FN-systemet sterk vekt på utviklingsplanlegging. Den omfattet både egne ressurser og ressurser utenfra. Det ble gradvis bygget opp et institusjonalisert system for å analysere og fremme internasjonal politikk på området sosial og økonomisk utvikling. Dette omfattet alle FN-organisasjonene innenfor deres spesialområder. ECOSOC sto for den overordnede koordineringen.

FNs utviklingspolitiske rolle på 1960-tallet begrenset seg ikke til de sentrale organene – ECOSOC og generalforsamlingen – og omfattet andre områder enn utviklingsbistand. FNs organisasjon for handel og utvikling (UNCTAD) illustrerer dette. Den ble opprettet etter press fra utviklingslandenes regjeringer. Allerede den første UNCTAD-konferansen i 1964 satte et skarpt fokus på handelsrelasjonene Nord–Sør – ikke minst bytteforholdet mellom industrivarer og råvarer og handelsreguleringer i utviklingslandenes disfavør. Et entusiastisk sekretariat fulgte opp med utredninger og analyser. FN ble utviklingslandenes viktigste arena for å fremme sine interesser på dette området. På 1970-tallet kom kravet om en ny økonomisk verdensordning (NØV).

Dynamikken på 1970-tallet

Kravet om en ny økonomisk verdensorden preget 1970-tallets utviklingsdebatt. Det gjorde også strategien for FNs andre utviklingstiår. UNDP kom i gang med virksomheter på bred front med utgangspunkt i utviklingsstrategien. Mens fokus på 1950- og 1960-tallet gikk ut på å stimulere til økonomisk vekst, ble oppmerksomheten på 1970-tallet i større grad rettet mot å fremme de sosiale dimensjonene av utvikling. Innenfor FN-systemet ble grunnleggende behov-paradigmet utviklet.7 Et særlig fokus på de sosiale dimensjonene – etter hvert menneskelig utvikling – ble en merkevare for FN-systemets engasjement på utviklingsområdet. Dette gjaldt i en viss utstrekning også for den operative virksomheten, men her satte tilgangen på ressurser sterke begrensninger.

Det var imidlertid kampen for en ny økonomisk verdensorden som skapte det store engasjementet. Kjernekravene gjaldt større reell kontroll og råderett over egne ressurser. Selv om handelsrelasjonene utgjorde kjernen – spesielt med hensyn til råvarene – var perspektivet langt videre og omfattet Nord/Sør-relasjonene mer generelt. Misnøyen med den etablerte orden var ikke av ny dato – tidlig på 1960-tallet hadde en lang rekke utviklingsland organisert seg i gruppen av alliansefrie stater. Innenfor FN-systemet organiserte de seg under den første UNCTAD-konferansen i 1964 i Gruppen av 77 (G-77) – etter antallet som ble med i starten.

På 1970-tallet ble kravene først formet i møter av de alliansefrie stater i 1972 og 1973. Et manifest fra toppmøtet i Alger høsten 1973 plasserte hovedårsaken til det voksende gapet mellom i-land og u-land i industrilandenes utbytting av den tredje verden og deres løftebrudd når det gjaldt internasjonale reformer. Senere på høsten fikk OPEC-regjeringene oljeprisene til å fyke i været, noe som utgjorde nok en forutsetning for at temaet ble tatt opp på bred internasjonal basis. Innenfor FN-systemet spilte G-77 førstefiolin.

Kravene ble presentert med styrke våren 1974 under FNs 6. ekstraordinære sesjon av generalforsamlingen. Selv om de møtte sterk motstand fra industrilandene, ble det likevel vedtatt en erklæring og et handlingsprogram (GA res. 3201(S-VI); GA res. 3202 (S-VI)). Disse ble gjennomgangstema under en rekke konferanser organisert av FNs særorganisasjoner senere samme året og under den ordinære generalforsamlingen i 1974. Året etter ble de fulgt opp både av generalsamlingens 7. spesialsesjon (GA res. 3362 (S-VII))8 og av generalforsamlingens ordinære sesjon senere på høsten. Den vedtok pakten om statenes økonomiske rettigheter og plikter (GA res. 3486 (XXX)). Utviklingslandene oppfattet sistnevnte som en milepæl i forholdet mellom Nord og Sør.9 Midtveis på 1970-tallet ble sentrale deler av disse vedtakene innbakt i FNs utviklingsstrategi for utviklingstiåret.

Det som startet i en atmosfære av konfrontasjon mellom stormaktene i Vest og G-77 – med en gruppe mindre industriland på jakt etter kompromisser – fortsatte i 1975, og senere på 1970-tallet, som en dialog innenfor særorganisasjonene, fremst UNCTAD, og gjennom globale Nord/Sør-forhandlingskonferanser. Det endte med forhandlinger om fortsatte internasjonale forhandlinger.10 I 1980 var et kompromiss om å innlede internasjonale forhandlinger i en spesialsesjon av generalforsamlingen kommet nokså langt selv om holdningene til realitetene fortsatt sprikte.11 Valgene i Storbritannia og USA, som førte til en politisk og ideologisk ny kurs i to sentrale vestlige land – med Japan og Vest-Tyskland sittende stille i båten – økte ikke mulighetene for et gjennombrudd. I 1981 satte Reagan foten ned.12

Det tapte utviklingstiåret – 1980-tallet

Strategien for FNs tredje utviklingstiår – arbeidet med den startet i slutten av 1970-tallet – bygget videre på den ajourførte strategien for 1970-tallet.13 Utviklingen gjorde imidlertid at den gikk ut på dato nesten før den ble vedtatt. UNDP fulgte likevel langt på vei opp de prioriteringer som var nedfelt i denne strategien, og satset på å effektivisere virksomheten. Tidligere hadde UNDP lagt særlig vekt på fattigdomsorientert bistand (prioritering av fattige land), og denne orienteringen ble forsterket gjennom ressursfordelingen på 1980-tallet. Situasjonen for de minst utviklete land ble tidlig viet stor oppmerksomhet – også innenfor ECOSOC og FNs generalforsamling. På 1980-tallet ble situasjonen for spesielt utsatte grupper av land som følge av den internasjonale økonomiske krisen viet særlig oppmerksomhet. Det hører med i dette bildet at den første FN-konferansen om de minst utviklete land ble organisert i september 1981. Konferansen vedtok en handlingsplan for 1980-tallet.

Men UNDP – som resten av FNs utviklingssystem – gikk trangere tider i møte til tross for forsøkene på å finne nye finansieringsformer. De mørke utsiktene for 1980-tallet ble skarpt demonstrert allerede da giverlandene skulle melde inn bidragene for 1982: Selv om noen land økte bidragene (Canada, Frankrike og de skandinaviske landene), annonserte andre (blant dem Tyskland (FRG), Storbritannia og USA) ingen bidrag. De kom riktignok etter hvert.

Den økonomiske stagflasjonen i Vest sist på 1970-tallet fortsatte inn i 1980-årene, og den galopperende gjeldskrisen i Sør ga ikke rom verken for de store visjonene eller de internasjonale reformene. En utviklingsideologi i retning nyliberalisme i kjølvannet av regjeringsskiftene i USA og Storbritannia – antitesen til statlige og internasjonale inngrep i markedsmekanismen – forsterket dette. Det var de «harde» organisasjonene som overtok førersetet – GATT i stedet for UNCTAD når det gjaldt handel og utvikling, og Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken når det gjaldt økonomisk styring og finansielle overføringer. I styringsorganene satt regjeringene i de store vestlige industrilandene med tilnærmet full kontroll. Medisinen som ble foreskrevet for den økonomiske krisen flere utviklingsland befant seg i, var– nesten uavhengig av ulikheter landene imellom når det gjaldt forutsetningene til å arbeide seg ut av krisen – kravet om å stramme inn det offentlige forbruket, devaluere valutaen og å liberalisere den økonomiske politikken innad og overfor omverdenen. IMFs og Verdensbankens strukturtilpasningsprogrammer var et sentralt virkemiddel. De fleste OECD-landene sluttet opp om politikken, etter hvert også de nordiske, selv om det først skjedde i 1986. Bistand ble gjort betinget av at mottakerlandene forpliktet seg til å følge IMF/Verdensbankens foreskrevne medisinering – første generasjon kondisjonalitet. I mange utviklingsland utviklet det som startet som en gjeldskrise seg til å bli en utviklingskrise. Økonomiske og sosiale forbedringer som var oppnådd i løpet av de foregående to tiårene gikk tapt. De «myke» sektorene – som utdanning og helse – sto lageligst til for hugg når budsjettene skulle kuttes.

Verdensbankens og IMFs strukturtilpasningspolitikk møtte svak motstand fra FN-systemet. Etter at de negative samfunnsmessige og sosiale virkningene av politikken ble mer og mer synlige utover 1980-tallet, kom imidlertid den første alvorlige protesten – UNICEF viftet med det røde flagget. Forfatterne av studien sa seg enige i at økonomiske reformer og strukturtilpasning var nødvendig, men argumenterte for at de sosiale dimensjonene av utvikling også skulle bli ivaretatt – strukturtilpasning med et menneskelig ansikt (Cornia et al. 1987). Etter år med nyliberalistisk dominans var pendelen i ferd med å svinge tilbake.

Selv om 1980-tallet ble dominert av utviklingskrisen og krisehåndteringen som Bretton Woods-institusjonene foreskrev, manglet ikke alternativene.14 I det rådende politiske og økonomiske klimaet hadde ikke alternative stemmer fra Sør store sjansene til å nå fram. Den uavhengige kommisjonen om internasjonale utviklingsspørsmål (Brandt-kommisjonen) som leverte sin rapport i 1980, delte samme skjebne. Den argumenterte sterkt for endring og integrerte NØV-kravene i et enda bredere utviklingsperspektiv som omfattet fred og nedrustning. Tidspunktet var litt mer gunstig da Brundtland-rapporten (WCED 1987) ble levert – et lyspunkt på 1980-tallet. Internasjonalt var pendelen da i ferd med å svinge tilbake, noe også rapporten bidro til.

Etter den kalde krigen: Optimisme og nye perspektiver – men ingen «peace dividend»

Konfrontert med den harde ideologiske og økonomiske virkeligheten på 1980-tallet, visnet utviklingsparadigmene fra 1960- og 1970-tallet. Ideene ble imidlertid holdt varme, ikke minst av utviklingslandene, og ble pusset på (South Commission 1990).15 I 1987 satte FNs generalforsamling i gang arbeidet med strategien for det fjerde utviklingstiåret – som skulle bli det siste i rekken. Den insisterte på at de kortsiktige tilpasningsproblemene i verdensøkonomien ikke skulle skygge for de mer langsiktige perspektivene. Dette dannet rammen for FN-systemets bestrebelser på å bringe oppmerksomheten tilbake til kjerneområdet – sosial og økonomisk utvikling. Igjen var det utviklingslandene som, sammen med FN-sekretariatene, drev prosessen. Utsiktene var dystre da prosessen ble innledet, men avspenningen i Øst/Vest-relasjonene i 1989 tilførte ny energi. Sammenbruddet av Sovjetunionen – og det bipolare internasjonale systemet – skapte året etter en ny situasjon også for Nord/Sør-relasjonene.

Forventningene til den nye tid var euforiske. FNs generalforsamling satte dagsordenen for 1990-tallet: et internasjonalt samarbeid med sikte på å fjerne fattigdommen i utviklingsland (GA res. 44/212). Resolusjonen refererte til flere av NØV-resolusjonene fra 1970-tallet. Spesialsesjonen om internasjonalt økonomisk samarbeid vedtok året etter en erklæring som ikke sto noe tilbake (GA res. S-18/3).16 Selv om strategien for 1990-tallet (GA res. 45/199) lente seg på disse resolusjonene, var forventningene ikke like himmelstormende – etter et tiår med stagnerende økonomisk og sosial utvikling, lå hovedfokus på å få utviklingsprosessen i gang i en ny sammenheng, nemlig å ta igjen det tapte. Strategien la hovedvekten på menneskelige ressurser, institusjonell utvikling, befolkningsspørsmål, miljø, mat og jordbruk og å gjøre slutt på fattigdom og sult. Styrking av internasjonalt utviklingssamarbeid inngikk blant strategiene for å nå disse grunnleggende målene. Den nye internasjonale situasjonen tente håp også der.

I første del av tiåret bidro FN-systemet til å gi de sosiale og humane sidene ved utvikling en mer framskutt plass også gjennom andre initiativ. Mest grunnleggende var arbeidet med alternative indikatorer for utvikling, som styrte oppmerksomheten bort fra et ensidig makroøkonomisk fokus. Dette ble presentert i den første utgaven av det som skulle bli en årlig rapport – Human Development Report 1990 (UNDP 1990). I de følgende årene fortsatte en liten gruppe, ledet av Mahbub ul Haq, arbeidet med å videreutvikle indikatorene.17 Dette arbeidet, og de årlige rapportene som etter hvert tok utgangspunkt i mer omfattende indikatorer (så som for ulikhet og menneskerettigheter), representerte en stille revolusjon. Rapportene fikk etter hvert en lang rekke avleggere som tok for seg utviklingen innenfor enkelte land og regioner. Perspektivet på utvikling ble grunnleggende endret. Selv om det tradisjonelle GNP/GNI-perspektivet fortsatt lever i beste velgående, ble et parallelt perspektiv etablert og fulgt opp gjennom årlige oversikter. Det som telles blir i seg selv viktig – endog styrende for budsjettsatsinger!

Kamp mot fattigdom kan stå som fellesnevner for de mange resolusjonene og programmene som involverte FN-systemet sentralt og dets mange armer på 1990-tallet, innbefattet de globale temakonferansene. Dette gjaldt ikke minst verdenskonferansen for sosial utvikling i København i 1995, som i tillegg til offisielle delegasjoner fra 187 land samlet en massiv deltakelse av ikke-statlige organisasjoner som organiserte sin egen parallelle konferanse. Handlingsplanen som ble vedtatt, gjorde utviklingsbistand til et sentralt redskap i denne kampen – bistanden skulle innrettes slik at den stimulerte regjeringene i utviklingslandene til å gi økt prioritet til sosial utvikling i sine budsjetter. En ny mekanisme ble unnfanget – «20:20-mekanismen». Om regjeringene var villige til å avsette 20 prosent av sine budsjetter til grunnleggende sosiale programmer, ville giverlandene allokere 20 prosent av sin bistand til disse landene til samme formål. Konferansen identifiserte utdanning og helse som strategisk viktige områder for å skape utvikling og bekjempe fattigdom. Denne vektleggingen var ikke tilfeldig: under strukturtilpasningspolitikken var det her kuttene først fant sted.

Denne konferansen var kanskje den som sterkest og på bredest basis satte satsingen på sosial utvikling og kamp mot fattigdom i fokus på 1990-tallet. Den var imidlertid bare én av flere. I 1990 drev verdenskonferansen om barn disse temaene med et særlig fokus på barn. Og selv om det politiske klimaet ikke var særlig gunstig verken for økonomisk omfordeling (sosial utvikling) eller en sunn bærekraftig utvikling (oppfølging av Brundtland-kommisjonen) – som begge forutsatte en sterk, regulerende stat, Brundtland-kommisjonen også et regulerende internasjonalt system – tok FN-systemet utfordringen på begge områdene. FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i 1992 ble en massemønstring som sterkere enn noen gang tidligere satte temaet på den internasjonale dagsordenen. «The Earth Summit» vedtok Rio-erklæringen om miljø og utvikling og en omfattende handlingsplan for bærekraftig utvikling som gikk inn i det nye tusenåret – Agenda 21. Denne kom til å dominere den internasjonale debatten om disse temaene i resten av 1990-tallet. Verdenskonferansen for kvinner i Beijing i 1995 – mer spektakulær og med et bredere perspektiv enn noen gang, og med en enorm deltakelse ut over de offisielle representantene – fulgte opp de tidligere konferansene i Mexico (1975), København (1980) og Nairobi (1985). Siden Mexico-konferansen i 1975 har disse spørsmålene stått høyt på FNs dagsorden (Jain 2005; Skard 2008a, 2008b). FN-systemet fulgte opp alle disse temaene institusjonelt, bl.a. ved å opprette egne enheter og å etablere spesialfond for å finansiere virksomheten. Temaene ble systematisk drevet også av de sentrale organene – ECOSOC og generalforsamlingen.18

Både Agenda 21 og handlingsplanen fra toppmøtet i København – og særorganisasjonenes og UNDPs øvrige ambisiøse programmer innenfor utviklingsområdet – forutsatte økte bistandsoverføringer. Under den kalde krigen ble sikkerhetspolitikken og utviklingspolitikken koplet til hverandre – en utvikling i retning rustningskontroll, avspenning og fred ville frigjøre ressurser for sosial og økonomisk utvikling, ikke minst i de områder av verden der det var størst behov for slike ressurser. Det motsatte skjedde. Selv om noen av DAC-landene økte sine bistandsoverføringer, gikk de samlede ressursene relativt sett ned. Dette gjaldt særlig for USA – det sikkerhetspolitiske motivet for bistanden var fjernet.

Dette fikk konsekvenser for FN-systemets evne til å virkeliggjøre ambisjonene. Mer enn det – det førte til en grunnleggende endring av dets strategi, spesielt gjaldt dette de sentrale organene og UNDP. Tidligere ble bistanden som ble kanalisert gjennom systemet tilpasset mottakerregjeringenes prioriteringer – fattigdomskriteriet var i første rekke knyttet til landenes GNP. Nå gikk FN-systemet «upstream». Det tok utgangspunkt i «human development»-konseptet og fokuserte på rådgiving og bistand til regjeringer som ønsket å styre i denne retningen. Det ble lagt stor vekt på «advocacy» – å spre det «nye» budskapet. Den årlige Human Development Report ble det viktigste redskapet for begge deler. Selv om systemet konsekvent understreket at ingen betingelser var involvert, liknet nyorienteringen til forveksling på den supplerende «positive tiltak»-tilnærmingen i annen generasjons kondisjonalitet (Stokke 1995).

En annen side ved utviklingen etter den kalde krigen – de mange voldelige intra-statlige konfliktene, ofte med regional spredning, som fant sted i mange utviklingsland (Afrikas horn og De store sjøer), men også i kjernen av Europa (Balkan) – fikk innvirkning, ikke bare for den geografiske spredning av bistanden (og andre ressurser), men også for dens innhold. Dette fikk også konsekvenser for FN-systemets orientering – behovet for humanitær bistand, innbefattet hjelp til internt fordrevne og flyktninger, økte sterkt. I første del av 1990-tallet fikk dette konsekvenser ikke minst for programmene i regi av Verdens Matvareprogram og UNICEF. Men det virket også inn på orienteringen av programmer i regi av UNDP.

Inn i det nye tusenåret: FNs tusenårsmål for utvikling (MDGs)

FN-systemet satte et sterkt preg på de utviklingspolitiske normene og målsettingene som skulle prege begynnelsen av det nye tusenåret, ikke minst gjennom de store tematiske verdenskonferansene på 1990-tallet med vekt på økonomisk og sosial utvikling – menneskelig utvikling. Det ble imidlertid et løp som samlet de tunge aktørene. OECDs bistandskomité (DAC) sammenfattet kjernepunktene fra de store globale konferansene i et omfattende framtidsrettet policydokument – Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation (OECD 1996). Dette dannet en felles plattform for OECD-landene, som på dette tidspunkt bidro med nærmere 95 prosent av den globale bistanden. Selv om utviklingssamarbeid i form av finansiell og teknisk bistand for nasjonal kapasitetsbygging fortsatt var viktig, betraktet dokumentet OECDs bredere politikk overfor utviklingslandene – bl.a. innenfor makroøkonomi, handel og finans – som helt avgjørende deler av en integrert tilnærming. Ambisjonen var å samordne politikken på de forskjellige, ofte sprikende områdene.19 FNs toppmøte i september 2000 utvidet strategien. Det ga ytterligere global legitimitet og autoritet til aspirasjonene og målsettingene i FNs tusenårserklæring, selv om de var vedtatt – og til dels skarpere formulert – av tidligere toppmøter i regi av FN (GA res. 55/2).

Tusenårsmålene var ambisiøse og betraktet utvikling og eliminering av fattigdom som integrerte deler av et bredere perspektiv som omfattet fred og sikkerhet, verning av miljøet, menneskerettigheter, demokrati og godt styresett, beskyttelse av de sårbare og med spesiell oppmerksomhet overfor de verst stilte, med spesiell referanse til Afrika. Forbedringer innenfor disse områdene ville også ha betydning for utvikling og kampen mot fattigdom. De var dessuten i økende grad blitt utviklingsmål i egen rett og selvstendige mål for bistanden. Noen av forpliktelsene var generelle, men likevel viktige fordi de anga retningen for felles anstrengelser. Dette gjaldt bl.a. det å fremme likestilling mellom kvinner og menn. Andre var kvantifisert og skulle oppnås innenfor en spesifikk tidsramme.20 Ikke alle temaene var helt nye – likheten med formuleringene i strategiene for de fire utviklingstiårene er slående. Settingen og formen var imidlertid spesiell og høytidelig.

Året etter presenterte generalsekretær Kofi Annan et veikart for hvordan tusenårsmålene skulle settes ut i livet. Her ble det foreslått åtte mål (MDGs) – å fjerne ekstrem fattigdom og sult; oppnå universell primærutdanning; fremme likestilling mellom kjønnene og styrke kvinnenes stilling; redusere barnedødeligheten; bedre helsetilstanden ved svangerskap; bekjempe HIV/AIDS, malaria og andre smittsomme sykdommer; sikre et bærekraftig miljø; og utvikle et globalt partnerskap for utvikling. For hvert av disse målene ble det oppstilt tidsbestemte delmål (til sammen 18) og indikatorer for å måle progresjonen (til sammen 48). Målingene av progresjonen skulle ta utgangspunkt i situasjonen slik den var i 1990 (GA doc. A/56/326).21 Generalforsamlingen fant veikartet «a useful guide in the implementation of the Millennium Declaration» (GA res. 56/95). Det vi kjenner som de åtte tusenårsmålene (MDGs), ble først endelig formulert i desember 2001.

Selv om det her – som i FNs tidligere utviklingsstrategier – ville være opp til regjeringene i de enkelte land til selv å skaffe til veie storparten av de nødvendige ressursene for å innfri målene, lå det, i det siste målet, en forpliktelse for verdenssamfunnet til å bistå: å utvikle et globalt partnerskap for utvikling. Her kom offentlig bistand sterkt inn. Oppfølgingen skulle måles mot en netto bistand på 0,7 prosent av OECD/DAC-landenes GNP i ODA, hvorav 0,15 prosent til de minst utviklete landene; og på grunnlag av den andel av bistanden som gikk til grunnleggende tjenester (utdanning, helsestell, ernæring, rent vann og sanitæranlegg). Men indikatorene tok også sikte på å måle kvaliteten av bistanden, så som den andelen av ODA som var ubundet, andelen som gikk til miljø i små øystater i utviklingsland, og andelen som gikk til transportsektoren i land uten egen tilgang til sjøtransport. Andre tunge områder – så som å fremme et åpent og ikke-diskriminerende handels- og finanssystem, nedskrive og avskrive gjeld, gi utviklingslandene tilgang til teknologiske nyvinninger, spesielt innenfor informasjon og kommunikasjon, utvikle og iverksette strategier for å gi ungdom meningsfullt arbeid, og gi utviklingsland tilgang til nødvendige medisiner til en overkommelig pris – var også blant delmålene som hadde sine indikatorer.

Den høytidelige tusenårserklæringen trakk opp visjonene. Den ble vedtatt av det største toppmøtet inntil da – 191 nasjoner var representert, 147 ved sine statssjefer og/eller statsministre. Den ordinære generalforsamlingen året etter «nikket til» generalsekretærens «veikart» som konkretiserte og operasjonaliserte målene og i tillegg tilføyde noe om hva som var nødvendig av innsats for å nå dem. FN-systemets egne ressurser var ytterst begrensede – nye ressurser måtte mobiliseres. Hva kunne gjøres, og hva var FNs spesielle rolle i denne sammenheng?

Med ytterst beskjedne egne ressurser lå hovedutfordringen for FN-systemet i å holde trykket oppe – minne om beslutningene og informere om den eksisterende situasjonen og hvordan den utviklet seg i forhold til visjonene. Kanskje aller viktigst – å mobilisere oppslutning om de politiske prioriteringer som var nødvendige – internasjonalt, men også innen de enkelte land – når det gjaldt orienteringen av egne ressurser. Alle land var imidlertid ikke like godt rustet til på egen hånd å møte denne utfordringen. Tusenårsmålene understreket at grupper av land, ikke minst gruppen av de minst utviklete land, trengte bistand utenfra.

I første omgang besto innsatsen i å holde hovedtemaene på den internasjonale dagsordenen. Dette skjedde gjennom regelmessige gjennomganger av utviklingen i regi av ECOSOC og generalforsamlingen. Det skjedde også gjennom å organisere nye toppmøter om temaene for tidligere toppmøter, både for å vurdere utviklingen siden sist og å trekke konklusjoner på dette grunnlag. Dette skjedde bl.a. i to toppmøter i 2002 – i Johannesburg (Sør-Afrika) om bærekraftig utvikling, og i Monterrey (Mexico) om å mobilisere ressurser for å nå tusenårsmålene. Men det skjedde også gjennom å reorganisere egen virksomhet – UNDP fikk et hovedansvar for koordineringen. Nesten umiddelbart ble tusenårsmålene satt i sentrum – bl.a. gjennom støtte til land som utarbeidet sine egne MDG-landrapporter.22 Informasjonsvirksomheten («advocacy») fikk et nytt fokus – 1990-tallets vekt på menneskelig utvikling-konseptet ble kombinert med «advocacy» for tusenårsmålene. Human Development-rapportene ble et viktig redskap også her, men i tillegg ble hele det verdensomspennende FN-systemet satt inn. I denne sammenheng «delivered the system as one».

Millennium-prosjektet og et Millennium Trust Fund – begge etablert i 2002 – var kanskje de viktigste redskapene for å fremme tusenårsmålene. Ved å etablere førstnevnte fulgte FN-systemet en lang tradisjon – å oppnevne en uavhengig gruppe av anerkjente eksperter til å utrede og gi anbefalinger om hvordan komplekse og dristige ideer kunne omformes til virkelighet. Prosjektet, som ble ledet av Jeffery D. Sachs, generalsekretærens spesialrådgiver for tusenårsmålene, fikk i oppgave å generere nye ideer og identifisere muligheter for hvordan tusenårsmålene kunne oppnås.23 Rapporten, levert i januar 2005, presenterte en strategi for å oppnå målene og de nødvendige prioriteringene i denne sammenheng, og kvantifiserte utgiftene forbundet med å oppnå målene i løpet av 15-årsperioden (UNDP 2005). Åpningen utfordret: «[W]e have the opportunity in the coming decade to cut world poverty by half. Billions more people could enjoy the fruits of the global economy. Tens of millions lives can be saved. The practical solutions exist. The political framework is established. And for the first time, the cost is utterly affordable. […] All that is needed is action» (ibid.: 1).

Rapporten understreket at selv om det ikke fantes én kjapp forklaring som passet for alt, var det særlig fire mangler som måtte rettes opp for å nå tusenårsmålene, nemlig dårlig styresett, fattigdomsfeller og lommer av fattigdom, og områder utsatt for spesifikk politisk forsømmelse. Hovedbudskapet var at målene kunne nås dersom alle parter gjorde en intens innsats «to improve governance, actively engage and empower civil society, promote entrepreneurship and the private sector, mobilize domestic resources, substantially increase aid to countries that need it to support MDG-based priority investments, and make suitable policy reforms at the global level, such as trade». Dersom de enkelte land prioriterte disse tiltakene og det internasjonale samfunnet ytte tilstrekkelig støtte, ville målene være innenfor rekkevidde selv for de fattigste landene (UNDP 2005: 15–23; sitat 22).

Analysen tok for seg tiltak innenfor en rekke sektorer, og la stor vekt på betydningen av handel og finans og samarbeid med privat sektor. Rapporten argumenterte sterkt for utviklingsbistand. Denne måtte imidlertid inngå i omgivelser som gjorde utvikling mulig og unngå land der disse vilkårene var ugunstige på grunn av dårlig styresett og utbredt korrupsjon.24 Den konkluderte med at dersom bistanden inngikk i utviklingsorienterte omgivelser – som stilte krav til politikken og styringssystemene i mottakerlandene, bl.a. at de mobiliserte landenes egne ressurser – og at den, sammen med landenes egne ressurser, ble innrettet med sikte på å fremme tusenårsmålene, ville bistanden gjøre jobben selv innenfor rammen av den internasjonale 0,7-prosent målsettingen.25 Den tilføyde riktignok at selv om oppfyllelsen av tusenårsmålene dramatisk ville redusere fattigdom i alle dens former, ville dette bare være én stasjon på veien til å gjøre slutt på absolutt fattigdom.

I forrige avsnitt konkluderte vi med at slutten av den kalde krigen ikke brakte noen «peace dividend», snarere tvert om. Ved tiårets begynnelse utgjorde gjennomsnittet for DAC-landene ODA 0,35 prosent av deres GNP, ved slutten av tiåret 0,24 prosent – ikke minst på grunn av den drastiske nedgangen i USAs bistand (0,10 prosent av GNP i 1999). Det samme gjaldt starten på det nye århundret, selv om noen av de europeiske landene – og EU – styrket forventningene om en opptrapping av bistanden før og etter FNs Monterrey-konferanse. Etter 11. september 2001 – og erklæringen om «krig mot terror» – kom imidlertid både USA og de øvrige stormaktene blant DAC-landene sterkere på banen. DAC-gjennomsnittet økte til 0,33 prosent av GNP i 2005, før trenden igjen fikk en nedadgående kurve (Stokke 2009: tabellene A.10 og A.13). I 2010 økte gjennomsnittet til 0,32 prosent av GNI og utgjorde 0.30 prosent av GNI i 2013 (OECD 2011; 2014).

Særlig etter at den kalde krigen var over ble utviklingsbegrepet vesentlig utvidet fra det «tradisjonelle» – økonomisk vekst og sosial utvikling i snever forstand. Humanitær bistand har imidlertid alltid vært innbakt i begrepet. Sikkerhetshensyn – ikke bare slik FN-systemet har definerte menneskelig sikkerhet (UNDP 1994; også MacFarlane & Khong 2006) – ble i økende grad en del av bistanden når det gjaldt fordelingen av ressurser. Dette gjaldt også FN-systemets operative bistand, men ikke i samme utstrekning som den bilaterale bistanden, særlig ikke stormaktenes bistand. Som andre har påpekt både langt tidligere enn UNDPs millennium-prosjekt og senere – den bilaterale bistanden har opp gjennom årene gått til en lang rekke andre formål enn det å bidra til økonomisk og sosial utvikling i den fattige del av verden.26

I 2007 ble resultatene av tusenårsprosjektet gjennomgått etter halvveis løp. Selv om mye var oppnådd på flere områder, hadde bidragene fra DAC-landene sviktet. FNs generalsekretær, Ban Ki-moon, advarte om konsekvensene, som særlig ville berøre de minst utviklede landene.27

Tusenårsmålene har de siste 15 årene vært styrende for FNs omfattende system av utviklingsorganisasjoner. I løpet av inneværende år vil antall utviklingsmål bli mer enn doblet. Prosessen med å forme målene for en ny 15-årsperiode har vært i gang lenge, og vil bli presentert for en spesialsesjon av FNs generalforsamling i september. Mens tusenårsmålene i siste omgang ble formulert av FNs sekretariat – i samarbeid med i første rekke Bretton Woods-institusjonene og DAC, og med basis i vedtak og prioriteringer fra en rekke verdenskonferanser i regi av FN – har prosessen denne gang vært bredere. I tillegg til regjeringene og de mange FN-sekretariatene har den også involvert «det tredje FN» – ikke-statlige organisasjoner. Disse gjorde seg imidlertid gjeldende også på de store verdenskonferansene som formet grunnlaget for tusenårsmålene.

Toppmøtet om tusenårsmålene i 2010, og særlig «Rio+20» i 2012, har utgjort viktige byggeklosser i denne prosessen. Men forslaget til mål for bærekraftig utvikling (SDGs) fram mot 2030 ble i siste omgang utformet av en arbeidsgruppe som FNs generalforsamling oppnevnte for dette formål (Open Working Group). Mens tusenårsmålene først og fremst rettet oppmerksomheten mot utviklingsproblemene i «Sør», er målene for de kommende 15 årene universelle. I desember 2014 presenterte FNs generalsekretær resultatet av den omfattende prosessen som «[a]n integrated set of six essential elements […] to help frame and reinforce the sustainable development agenda and ensure that the ambition and vision expressed by Member States communicates and is delivered at the country level: (a) dignity: to end poverty and fight inequality; (b) people: to ensure healthy lives, knowledge and the inclusion of women and children; (c) prosperity: to grow a strong, inclusive and transformative economy; (d) planet: to protect our ecosystems for all societies and our children; (e) justice: to promote safe and peaceful societies and strong institutions; and (f) partnership: to catalyse global solidarity for sustainable development» (GA A/69/700: 1). Det ble foreslått 17 mål for bærekraftig utvikling (SDG) fram til 2030, hvorav det første – å fjerne all fattigdom – var det overordnede.28

De 17 målene er ytterst generelle, men så utgjør de bare overskriften til en rekke delmål for hvert av målene – til sammen 169 såkalte «targets». I januar i år leverte en annen gruppe – Sustainable Development Solution Network – et opplegg til hvordan disse målene skulle operasjonaliseres. Rapporten foreslo 100 indikatorer for å måle framdriften.29 Prosessen er m.a.o. i sluttfasen – regjeringene skal forhandle om innholdet fram til høstens 21. spesialsesjon av generalforsamlingen skal ta stilling til målene. Før og etter den tid kommer nye konferanser – ikke minst konferansen om finansieringen (Addis Abeba i juni).

Oppsummering – med et blikk fremover

FNs utviklingssystem har mange armer. Det består for det meste av operative organisasjoner, med et sterkt fokus på sine separate virksomhetsområder. Gjennom sin virksomhet setter de normer både for hva som er viktig innenfor disse områdene og for hvordan ting skal håndteres – bl.a. samarbeidsrelasjonene. Det første utviklingsprogrammet i FNs regi kanaliserte midlene til faglig bistand til prosjekter som disse organisasjonene sto for – og etablerte mål og prinsipper for virksomheten. Prinsippet om at bistanden skulle skje på mottakerregjeringenes vilkår og inngå i deres utviklingsplaner, var særlig viktig i denne sammenheng. På 1960- og 1970-tallet etablerte systemet volummål for bistanden. Dette er kanskje den viktigste innsatsen de første tiårene. Systemet satte mål og normer som ble styrende også for utviklingspolitikken i bredere forstand – ikke minst for nykommerne innenfor dette politikkområdet, innbefattet de skandinaviske regjeringene. Arbeidet innenfor FN-sekretariatet og EPTA ble i denne grunnleggende perioden ledet av folk som hadde studert under John Maynard Keynes. Hans ideer – en blandingsøkonomi med vekt på statlig intervensjon og planlegging – ble brakt inn i utviklingsprogrammene og stimulerte utviklingslandene til selv å utarbeide sine planer.

I disse årene og inn på 1960-tallet hadde USA tilnærmet full kontroll over utviklingspolitikken innenfor FN og var den langt største bidragsyter i absolutt forstand, men en betydelig bidragsyter også i forhold til størrelsen av GNP. Også utviklingslandene – spesielt de latinamerikanske og India – gjorde seg imidlertid tidlig gjeldende innenfor dette politikkområdet, ikke minst når det gjaldt utviklingen av normene. I løpet av 1960-tallet kom også andre asiatiske og de afrikanske landene sterkt på banen. USAs kontroll over tilgangen på ressurser ble imidlertid avgjørende både for institusjonsbyggingen og retningen. Da utviklingslandene på 1950-tallet presset på for å kombinere faglig bistand med finansiell bistand på gunstige vilkår, satte USA og andre vestlige stormakter foten ned – finansielle overføringer skulle skje på «naturlig» vis gjennom markedet. Etter år med tautrekking, der et økende antall industriland også sluttet seg til forslaget om å opprette et FN-fond for økonomisk utvikling, ble kompromisset å åpne et vindu for lån på gunstige vilkår i Verdensbanken – der de vestlige industrilandene satt med full kontroll. Mer enn det – USA holdt et våkent øye med at ikke FNs utviklingsprogrammer skulle skygge for dets egne, langt større, tosidige programmer. Dette kom særlig sterkt fram under etableringen av WFP i 1961. Det langt større amerikanske matvareprogrammet var et viktig utenrikspolitisk redskap i den kalde krigen. Tiden fram til midten av 1960-tallet var således i første rekke USAs år i FN – først gjennom generøsitet og ideer som ble fulgt opp, så gjennom det veto pengemakt kan gi.

Vi har sett at utover på 1960-tallet og i 1970-årene kom utviklingslandene på banen for fullt – organisert i en egen gruppe og med ideer og krav til verdenssamfunnet. En rekke normer ble brakt helt til topps på den internasjonale dagsordenen – de ble utredet og fikk tilslutning av et stort flertall av FNs generalforsamling. De to viktigste var kanskje erklæringen om en ny internasjonal økonomisk orden og pakten om staters økonomiske rettigheter og plikter. G-77 drev politikken, FN-systemets sekretariater – i første rekke UNCTAD-sekretariatet, men også FN-sekretariatet og sekretariatene i flere involverte særorganisasjoner og programmer – utredet politikken, og FNs sentrale organene vedtok den med tilslutning langt ut over G-77 regjeringenes stemmer. Sånn sett ble årene fra midten av 1960- og ut 1970-tallet i første rekke utviklingslandenes år innenfor FN-systemet.

Likevel ble denne perioden en parentes. De store industrilandene i Vest holdt dialogen gående under hele 1970-tallet. I 1981 ble imidlertid kroken satt på døren. Utviklingslandene – spesielt en voksende G-77-gruppe – sørget imidlertid for at de sentrale ideene og normene overvintret. Den galopperende gjeldskrisen spilte inn – ikke bare svekket den de fleste utviklingslandene innad, men også kraften deres utad.

Vi har beskrevet 1980-tallet som det tapte utviklingstiåret. Den voksende gjeldskrisen ble det dominerende temaet. Bretton Woods-institusjonene overtok styringen og krisehåndteringen. Dette ble i første rekke Bretton Woods-institusjonenes tiår. Advarslene mot politikken kom tidlig, ikke minst fra akademia. FN-systemet sviktet imidlertid stort sett – først da resultatene av politikken ble åpenbare for alle, kom den forsiktige reaksjonen. Det var ikke tilfeldig at den kom fra FNs barnefond (UNICEF). For FNs utviklingssystem utgjorde Brundtland-rapporten lyspunktet dette tiåret.

Inngangen til 1990-tallet reiste håp – også før den kalde krigen tok slutt. Arbeidet med en indeks for menneskelig utvikling, fulgt opp av de årlige Human Development-rapportene, utgjør én søyle i dette tiåret. Mobiliseringen rundt normer for menneskelig utvikling – de store verdenskonferansene med fokus på barn, kvinner, miljø og utvikling og sosial utvikling mer generelt – utgjør en annen. Men midlene fra regjeringene til FNs operative prosjekter skrumpet inn i stedet for, som forventet, å øke som følge av at den kalde krigen tok slutt.

Dette førte imidlertid til en vitalisering av FN-systemet. Menneskelig utvikling-perspektivet ble ideologisk styrende for virksomheten og ble aktivt markedsført («advocacy»). Helt nytt var nå ikke dette – et sentralt trekk ved hele FN-systemets virksomhet har vært å utrede og bringe til torgs hvilken retning utviklingen var i ferd med å ta på et vidt felt av områder, ikke minst der den bikket i gal retning – som f.eks. av en truende tørke med matmangel og sultkatastrofer i kjølvannet. Det siste tiåret av forrige århundre var derfor i første rekke «det andre FN» – sekretariatenes – år, med aktiv tilslutning fra «det tredje FN» – det sivile samfunn – ikke minst i tilknytning til verdenskonferansene som toppet seg med FNs tusenårskonferanse.

De siste 15 årene har tusenårsmålene vært styrende for FNs utviklingssystem – og videre enn det. Målene kom til på et spektakulært tidspunkt og i en spektakulær ramme – FNs tusenårskonferanse. De ga en felles referanseramme for verdenssamfunnet, også fordi de var få og fanget opp temaene som verdenskonferansene hadde identifisert som de mest presserende – i sum det sammensatte fattigdomsproblemet, og ikke minst å redusere ekstrem fattigdom. De hadde et særlig fokus på de minst utviklete landene og andre vanskeligstilte grupper av land. De var resultatorienterte – målene skulle nås innenfor satte frister, og progresjonen skulle måles underveis. I prinsippet hadde alle et ansvar – det internasjonale samfunnet, regjeringene innenfor egne land, og spesielt regjeringene i de mer velstående land, også for utviklingen innenfor de minst utviklete landene. Sånn sett var tusenårsmålene egnet til å mobilisere ny energi og nye ressurser. FN-systemet satte inn et nytt gir gjennom informasjon og «advocacy».

Situasjon er bedret på enkelte områder. På det aller viktigste har utviklingen vært positiv – en mindre andel av menneskeheten lever i ekstrem fattigdom, slik dette måles. Men fortsatt er fattigdommen ekstrem. For en del skyldes bedringene politikken innenfor landene selv – ikke minst har Kinas økonomiske vekst bidratt. På andre områder har styrt satsing fra «det internasjonale samfunn» hatt sin virkning – ikke minst i kampen mot de smittsomme sykdommene. 30

Selv om bistanden fra OECD-landene samlet økte noe i første del av 15-årsperioden, har den fortsatt ligget langt under det oppstilte målet på 0,7 prosent av GNI. Gitt Millennium-prosjektets analyse og beregninger kunne innfrielsen av dette målet betydd en virkelig forskjell, spesielt for situasjonen i den voksende gruppen av minst utviklete land. Fortsatt gikk imidlertid mye av bistanden til formål som har lite å gjøre med utvikling. Det hører også med til bildet at heller ikke i denne perioden har det vært en overflod av såkalte utviklingsregimer – regjeringer som har styrt knappe ressurser med sikte på å skape både økonomisk vekst og større velferd og rettferdighet. Det gjelder både for de minst utviklete landene og for mellominntektslandene – og for land med langt høyere gjennomsnittsinntekter per capita.

Hvordan fortoner utsiktene seg for de kommende 15 år? Visjonene er intet mindre enn overveldende, slik de framtrer av forslaget til mål for en bærekraftig utvikling (SDGs). Disse målene er universelle, ikke spesielt innrettet på de minst utviklete landene. De favner videre enn sosial og økonomisk utvikling – også miljøutfordringene er med. Fordelen kan være at oppmerksomheten rettes mot den ekstreme fattigdom som finnes også i mer velstående land både i Nord og Sør. Regjeringene i disse landene vil gjennom en internasjonal «kontrakt» forplikte seg til å bedre situasjonen, og vil i større grad enn i dag kunne gjøres ansvarlige for problemet, innad og utad. Det motsatte kan imidlertid også bli tilfellet. Med et batteri på 17 universelle mål og 169 delmål kan fokuset bli borte, og ansvaret for å følge opp kan bli pulverisert – ikke bare når det gjelder gruppen av de minst utviklete land og andre spesielt sårbare og vanskeligstilte land – selv om det å utrydde all fattigdom synes å bli det overordnede målet.

Hvem kommer til å drive denne politikken – ut over det «andre» og det «tredje» FN? Mest sannsynlig G-77, som i dag er vokst fra de opprinnelig 77 medlemslandene ved starten i 1964 til 133 av de 193 medlemslandene i FN i 2014.31 Men G-77 er ikke helt hva den var. I starten forente G-77 regjeringer med vidt forskjellige utgangspunkt og ulike, til dels motstridende interesser, men maktet å holde et felles fokus. I dag har grupperinger innenfor G-77 etablert sine egne profiler, og andre grupperinger inngår i konstellasjoner som også inkluderer stater utenfor kjernegruppen – til og med to permanente medlemmer av FNs sikkerhetsråd. Disse omfatter stormaktene innenfor G-77. Oppmerksomheten har i første rekke vært rettet mot de såkalte «emerging powers» – BRICS (Brasil, Russland, India, China og Sør-Afrika). Men det finnes både flere grupperinger og andre land i Sør som kan bli «tunge» internasjonale spillere på dette området.32

I vår sammenheng er kanskje den rollen Brasil, Kina og India vil spille innenfor FNs utviklingssystem de nærmeste 15 årene av størst interesse. Selv definerer de seg som utviklingsland, selv om de i virkeligheten er stormakter i de aller fleste betydninger av begrepet. I denne fortellingen om FNs utviklingssystem finnes ikke Sovjetunionen (eller Sovjetblokken). USSR deltok aktivt også innenfor FN-arenaen med normative innspill – og stemte oftest sammen med G-77 i spørsmål der særlig stormaktene i Vest var på kollisjonskurs med Sør. Men der var det G-77 som hadde ideene og regien. De økonomiske bidragene uteble, stort sett – USSR og dets allierte plasserte ansvaret for å plukke opp regningen hos de imperialistiske stormaktene i Vest som hadde forårsaket elendigheten. Vil det samme skje med «the emerging powers» når SDG-målene skal virkeliggjøres?

Det er ikke egnet til å forbause om stormaktene i Sør (og G-77) vil plassere hovedansvaret for miljøsatsingen hos industrilandene i Nord – der også Russland bærer på en tung arv. Men hva med bidragene til en bærekraftig økonomisk og sosial utvikling i Sør, med særlig referanse til de minst utviklete land – ut over deres egen innsats? Visse tegn tyder imidlertid på at stormaktene i Sør posisjonerer seg for ikke bare å øve innflytelse over normene, men også over hvordan innholdet skal bli.33

Hva så med DAC-landene? Innsatsen for å nå tusenårsmålene har vært blandet. For de fleste har bistanden ligget langt i underkant av målsettingen på 0,7 prosent av GNI. En stor del av innsatsen har dessuten vært innrettet på å reparere skader etter kriser i stedet for å bidra til utvikling, og på å fremme utenrikspolitiske mål som ikke primært har med utvikling å gjøre. Kan målene for bærekraftig utvikling inspirere til en ny giv? EU synes å styre i den retningen, selv om den økonomiske krisen har satt sine spor på medlemmenes bistand. Utviklingen i Nederland sender et negativt signal. Landet var et av de aller første til å innfri 0,7 prosent-målet midt på 1970-tallet og har senere mer enn innfridd det. Nylig ble det fraveket, selv om avstanden opp ikke er så stor (DMFA 2013).

Har så FNs utviklingssystem egentlig gjort en forskjell? Den korte konklusjonen er at det opp gjennom årene har spilt en helt avgjørende rolle. Ideen om å yte utviklingsbistand ble gitt en form og retning som ikke noen annen arena ville kunne gitt den. Det å formidle bistand for å fremme utvikling i «underutviklete» områder ble gjort til en normativ forpliktelse: statene ble forventet å innfri ideelle forpliktelser som medlemmer av verdensorganisasjonen. Bistanden – og de andre grepene – har fått en legitimitet som ikke noe annet internasjonalt system kunne gitt den. Det viktigste bidraget har kanskje vært å generere og på global basis fremme et holistisk utviklingsbegrep, og nesten konsekvent holde de sosiale og menneskelige dimensjoner av utvikling i sentrum. Forklaringen på dette er enkel og kan knyttes til systemiske kjennetegn – en heterogen og inkluderende organisasjon. FN-systemet har måttet forholde seg til en lang rekke økonomiske, sosiale og kulturelle virkeligheter på bakkenivå og til styringssystemer over et bredt ideologisk spektrum.

Om artikkelen

En særlig takk til Tore Gustavsson, bibliotekspesialist ved NUPI, som har vært til uvurderlig hjelp under arbeidet med denne artikkelen. Han har visst hva jeg trengte nesten før jeg visste det selv – som han har gjort i alle år!

Litteratur

AA (2005) Real Aid, An Agenda for Making Aid Work, vol. 2. Johannesburg: Action Aid International.

Adedeji, Adebayo (2004) The ECA: Forging a Future for Africa. I Yves Berthelot (red.) Unity and Diversity in Development Ideas: Perspectives from the UN Regional Commissions. Bloomington: Indiana University Press (233–306).

Angell, Valter (1990) Trade and Other Non-Aid Economic Relations with Developing Countries: The Case of Norway. I Gerald Helleiner (red.) The Other Side of International Development Policy: Non-Aid Economic Relations with Developing Countries in Canada, Denmark, the Netherlands, Norway and Sweden. Toronto: Toronto University Press (136–166).

Arnesen, Arne (1980) FNs 7. ekstraordinære generalforsamling. I Olav Stokke (red.) En ny økonomisk verdensordning? Oslo: NUPI (89–99) (FFU, 1977: 9–10).

Bhagwati, Jagdish N. (red.) (1977) The New International Economic Order: The North-South Debate. Cambridge, Mass.: MIT Press.

Bergesen, Helge Ole (red.) (1977) Fattig og rik i samme verden? Oslo: Aschehoug.

Bergesen, Helge Ole, Hans Henrik Holm & Robert D. McKinlay (red.) (1982) The Recalcitrant Rich. London: Frances Pinter (Publishers).

Black, Maggie (1986) The Children and the Nations. New York: UNICEF.

Black, Maggie (1996) Children First: The Story of UNICEF. Oxford: Oxford University Press.

Brandt Commission (1980) North-South: A Programme for Survival. Cambridge, Mass.: MIT Press.

Browne, Stephen & Thomas G. Weiss (2014) Emerging Powers and the UN Development System: Canvassing Global Views. Third World Quarterly, 35(10): 1894–1910. (DOI: 10.1080/01436597.2014.971607).

Carter, Gordon (1977) The Implications of Basic Services. Basic-Needs-Oriented Development Strategies with Special Reference to UNICEF´s Basic Services Approach. UNICEF/EADI International Workshop, Vienna 4–8 December.

Cassen, Robert & Associates (1986) Does Aid Work? Oxford: Clarendon Press.

Cohen, M. D., J. G. March & J. P. Olsen (1972) A Garbage Can Model of Organizational Choice. Administrative Science Quarterly, 17(1): 1–25.

Cornia, Giovanni Andrea, Richard Jolly & Frances Stewart (red.) (1987) Adjustment with a Human Face, vol. 1. Protecting the Vulnerable and Promoting Growth. Oxford: Oxford University Press.

Djukanovic, V. & E. P. Mach (red.) (1975) Alternative Approaches to Meeting Basic Needs in Developing Countries. A Joint UNICEF/WHO Study. Geneva: WHO.

DMFA (2013) A World to Gain: A New Agenda for Aid, Trade and Investment. The Hague: Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (April, 2013) (www.rijksoverheid.nl).

Emmerij, Louis (1977) Facts and Fallacies Concerning the Basic Needs Approach. I Basic-Needs-Oriented Development Strategies with Special Reference to UNICEF´s Basic Services Approach. UNICEF/EADI International Workshop, Vienna 4–8 December.

Emmerij, Louis, Richard Jolly & Thomas G. Weiss (2001) Ahead of the Curve. UN Ideas and Global Challenges. Bloomington: Indiana University Press.

Eriksen, Tore Linné (1990) Afrikas krise: Finnes det alternativer til Verdensbankens diagnose og medisin? Oslo: NUPI og NORAD.

Fishlow, Albert et al. (1978) Rich and Poor Nations in the World Economy. New York: McGraw-Hill.

Forster, Jacques & Olav Stokke (1999) Coherence of Policies towards Developing Countries. Approaching the Problematique. I Jacques Forster & Olav Stokke (red.) Policy Coherence in Development Co-operation. London: Frank Cass, EADI Book Series 22 (16–57).

GA dec. 43/444 Preparation for the Special Session of the General Assembly Devoted to International Economic Co-operation, in Particular to the Revitalization of Economic Growth and Development in Developing Countries. General Assembly decision, 22 December 1989, Annex.

GA doc. A/56/326 Road Map towards the Implementation of the United Nations Millennium Declaration. Report of the Secretary-General. General Assembly Document, 6 September 2001.

GA doc. A/61/583 Delivering as One. General Assembly Document, 20 November 2006.

GA res. 52 (I) Provision of Expert Advice by the United Nations to Member States. General Assembly resolution, 14 December 1946.

GA res. 200 (III) Technical Assistance for Economic Development. General Assembly resolution, 4 December 1948.

GA res. 3201 (S-IV) Declaration on the Establishment of a New International Economic Order. General Assembly resolution, 1 May 1974.

GA res. 3202 (S-IV) Programme of Action on the Establishment of a New International Economic Order. General Assembly resolution, 1 May 1974.

GA res. 3362 (S-VII) Development and International Economic Co-operation. General Assembly resolution, 16 September 1975.

GA res. 3486 (XXX) Implementation of the Charter of Economic Rights and Duties of States. General Assembly resolution, 12 December 1975.

GA res. 35/56 International Development Strategy for the Third United Nations Development Decade. General Assembly resolution, 5 December 1980.

GA res. 41/128 Declaration on the Right to Development. General Assembly resolution, 4 December 1986. Annex.

GA res. 44/170 Charter of Economic Rights and Duties. General Assembly resolution, 19 December 1989.

GA res. 44/212 International Co-operation for the Eradication of Poverty in Developing Countries. General Assembly resolution , 22 December 1989.

GA res. S-18/3 Declaration on International Economic Co-operation, in Particular the Revitalization of Growth and Development in the Developing Countries. General Assembly resolution, 1 May 1990.

GA res. 45/199 International Development Strategy for the Fourth United Nations Development Decade. General Assembly resolution, 21 December 1990.

GA res. 55/2 United Nations Millennium Declaration. General Assembly resolution, 8 Desember 2000.

GA res. 56/95 Follow-Up to the Outcome of the Millennium Summit. General Assembly resolution, 14 December 2001.

GA A/69/700 The Road to Dignity by 2030: Ending Poverty, Transforming All Lives and Protecting the Planet. Synthesis report of the Secretary-General on the post-2015 sustainable development agenda, 4 December 2014.

Haq, Mahbub ul (1995) Reflections on Human Development. New York: Oxford University Press.

Holthe, Ole Kristian (1980) Norsk NØV-politikk bør baseres på utviklingsmålsettinger. I Olav Stokke (red.) En ny økonomisk verdensordning? Oslo: NUPI (110–120). (FFU, 1976: 7).

Huslid, Martin (1980) Etter UNCTAD IV: Muligheter og begrensninger for norsk politikk. I Olav Stokke (red.) En ny økonomisk verdensordning? Oslo: NUPI (101–109). (FFU, 1976: 7).

Hveem, Helge (1977) En ny økonomisk verdensordning og Norge. Oslo: Universitetsforlaget.

Hveem, Helge (1980) En ny internasjonal økonomisk orden og norsk politikk overfor u-landene. I Olav Stokke (red.) En ny økonomisk verdensordning? Oslo: NUPI (193–211). (FFU, 1975: 9–10).

Hveem, Helge (1989) Norway: The Hesitant Reformer. I Cranford Pratt (red.) Internationalism under Strain: The North-South Policies of Canada, the Netherlands, Norway and Sweden. Toronto: University of Toronto Press.

ILO (1976) Employment, Growth and Basic Needs: A One World Problem. New York: Praeger.

Jain, Devaki (2005) Women, Development, and the UN: A Sixty Years Quest for Equality and Justice. Bloomington: Indiana University Press.

Jolly, Richard, Louis Emmerij, Dharam Ghai & Frédéric Lapeyre (2004) UN Contributions to Development Thinking and Practice. Bloomington: Indiana University Press.

Jolly, Richard, Louis Emmerij & Thomas G. Weiss (2005) The Power of UN Ideas: Lessons from the First 60 Years. New York: United Nations Intellectual History Project.

Jolly, Richard, Louis Emmerij & Thomas G. Weiss (2009) UN Ideas that Changed the World. New York: United Nations Intellectual History Project.

Lewis, W. Arthur (1977) The Evolution of the International Economic Order. Princeton: Princeton University Press.

Loewe, Marcus & Nicola Rippin (red.) (2015) The Sustainable Development Goals of the Post-2015 Agenda: Comments on the OWG and SDNS Proposals. Bonn: German Development Institute.

Løvbræk, Asbjørn (1980) UNCTAD V – beskrivelse av resultater og vurdering av norsk politikk. I Olav Stokke (red.) En ny økonomisk verdensordning? Oslo: NUPI (133–164). (FFU, 1979: 5).

MacFarlane, S. Neil & FongYuen Khong (2006) Human Security and the UN: A Critical History. Bloomington: Indiana University Press.

Murphy, Craig N. (2006) The United Nations Development Programme: A Better Way? Cambridge: Cambridge University Press.

OAU (1981) Lagos Plan of Action for the Economic Development of Africa (1980–2000). Geneva: International Institute of Labour Studies.

OECD (1996) Shaping the 21st Century. The Contribution of Development Co-operation. Paris: OECD.

OECD (2011) OECD Development Co-operation Report 2011 (DOI: 10.1787/dcr-2011-en).

OECD (2014) OECD Development Co-operation Report 2014 (DOI: 10.1787/dcr-2014-27-en).

Riddell, Roger C. (2007) Does Foreign Aid Really Work? London: Oxford University Press.

Savio, Roberto (2014) The Values of the G-77 Are More Actual Than Ever. UN Chronicle, LI (1): 36–38.

Sen, Amartya (1987) On Ethics and Economics. Oxford/New York: Blackwell.

Sen, Amartya (1999) Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press.

Shaw, D. John (2001) The UN World Food Programme and the Development of Food Aid. New York: Palgrave.

Skard, Torild (2008a) Getting Our History Right: How Were Equal Rights of Women and Men Included in the Charter of the United Nations?. Forum for Development Studies, 35(1): 37–60.

Skard, Torild (2008b) Promoting the Status of Women in the UN System: Experiences from an Inside Journey. Forum for Development Studies, 35(2): 279–311.

South Commission (1990) The Challenge to the South: Report of the South Commission. Oxford: Oxford University Press.

St.meld. nr. 94 (1974–75) Norges økonomiske samkvem med utviklingslandene. Oslo: Utenriksdepartementet.

Stokke, Olav (1979) Norge og den tredje verden. Program, oppfølging og perspektiver for en ny økonomisk verdensordning. Oslo: Universitetsforlaget.

Stokke, Olav (red.) (1980) En ny økonomisk verdensordning? Oslo: NUPI.

Stokke, Olav (1980) En ny økonomisk verdensordning – program og resultater. I Olav Stokke (red.) En ny økonomisk verdensordning? Oslo: NUPI (25–87).

Stokke, Olav (1995) Aid and Political Conditionality: Core Issues and State of the Art. I Olav Stokke (red.) Aid and Political Conditionality. London: Frank Cass/ EADI Book Series 16 (1–87).

Stokke, Olav (2009) The UN and Development: From Aid to Cooperation. Bloomington: Indiana University Press.

The Nordic UN Project (1990) Perspectives on Multilateral Assistance. A Review by the Nordic UN Project. Stockholm: Almqvist & Wiksell International.

The Nordic UN Project (1991a) The United Nations: Issues and Options. Stockholm: Almqvist & Wiksell.

The Nordic UN Project (1991b) The United Nations in Development. Reform Issues in the Economic and Social Fields. A Nordic Perspective. Final Report by the Nordic UN Project. Stockholm: Almqvist & Wiksell.

Tinbergen, Jan (1976) Reshaping the International Order. Dutton: Penguin Books.

Toye, John (2014) Assessing the G77: 50 years after UNCTAD and 40 years after the NIEO. Third World Quarterly, 35(10), 1759–1774 (DOI: 10.1080/01436597.2014.971589).

Toye, John & Richard Toye (2004) The UN and Global Political Economy. Bloomington: Indiana University Press.

UN (2007) The Millennium Development Goal Report 2007. New York: United Nations, Department of Economic and Social Affairs (DESA), June.

UN (2013) The Millennium Development Goals Report 2013. New York: United Nations, June.

UNDP (1990) Human Development Report 1990. New York/Oxford: Oxford University Press.

UNDP (1994) Human Development Report 1994. New York/Oxford: Oxford University Press.

UNDP (2005) Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals. Overview, Report to the UN Secretary-General. New York: UNDP, Millennium Project.

UNICEF (1977) A Strategy for Basic Services. New York: UNICEF.

WCED (1987) Our Common Future. Oxford/New York: Oxford University Press/World Commission on Environment and Development.

Weiss, Thomas G. & Adriana Erthal Abdenur (2014) Introduction: Emerging Powers and the UN – What Kind of Development Partnership. Third World Quarterly, 35(10): 1749–1758. (DOI: 10.1080/01436597.2014.971583).

Woods, Nagaire (2005) The Shifting Politics of Foreign Aid. International Affairs, 81(2): 393–409.

World Bank (1981) Accelerated Development in Sub-Saharan Africa: An Agenda for Action. Washington, D.C.: World Bank.

YUN (2005) Yearbook of the United Nations 2003. New York: United Nations, Office of Public Information.

YUN (2006) Yearbook of the United Nations 2004. New York: United Nations, Office of Public Information.

1Kravet om større effektivitet og bedre koordinering av FNs utviklingssystem har vært et gjennomgangstema opp gjennom årene. Tradisjonelt har de nordiske landene – og Nederland – satset mer enn de fleste andre på FNs utviklingssystem – ikke minst som kanal for bistand. I 1990 utredet de nordiske regjeringer hvordan systemet skulle kunne gjøres mer effektivt (The Nordic UN Project 1990, 1991a, 1991b). I 2006 leverte høynivå-panelet – ledet av statsministrene i Mosambik, Norge (Stoltenberg) og Pakistan – en rapport om FN-systemets samordning innenfor områdene utvikling, humanitær bistand og miljø. Det uttalte at «without ambitious and far-reaching reforms the United Nations will be unable to deliver on its promises and maintain its legitimate position at the heart of the multilateral system. […] the multilateral system is undermined by a lack of focus on results, thereby failing, more than anyone else, the poorest and most vulnerable» (GA doc. A/61/583: 9–10). Tittelen lød som en marsjordre: «Delivering as One». Maktkampen mellom direktørene for to institusjoner (FAO og WFP) kan illustrere systemets svake evne til å rydde opp i problemer som kan svekke dets effektivitet. Selv om maktkampen hadde klart negative virkninger for WFPs virksomhet, fikk den pågå gjennom mesteparten av 1980-tallet og inn i 1990-årene uten at systemet selv – eller regjeringene som var representert i styringsorganene – ryddet opp. Først etter over 15 år ble WFP gitt en ny konstitusjon som gjorde slutt på den destruktive konflikten (Shaw 2001: 210 ff; Stokke 2009: 270–72; 420–22).
2Definisjonen av utvikling har variert over tid og fra forfatter til forfatter. En definisjon som kan gjøre krav på en høy grad av internasjonal tilslutning, gis i FNs erklæring om retten til utvikling (GA res. 41/128): «… development is a comprehensive economic, social, cultural and political process, which aims at the constant improvement of the well-being of the entire population and of all individuals on the basis of their active, free and meaningful participation in development and in the fair distribution of benefits resulting therefrom» (Preamble, paragraph 2; vedtatt med 148 stemmer mot 1 (Reagan’s USA); 8 avsto).
3Jeg har beskrevet og analysert starten på FN-systemets innsats på utviklingsområdet i boken The UN and Development (Stokke 2009: Part 1). De enkelte særorganisasjoner og større programmene på dette området har etter hvert fått sine historier – se bl.a. Murphy (2006) for FNs utviklingsprogram (UNDP), Shaw (2001) for verdens matvareprogram (WFP) og Black (1986 og 1996) for FNs barnefond (UNICEF). Et uavhengig forskningsprogram – United Nations Intellectual History Project (UNIHP) – produserte i løpet av det første tiåret av 2000-tallet en serie på 17 bøker som beskriver og analyserer ulike sider av FNs virksomhet på utviklingsområdet, der førstnevnte bok inngår (www.unhistory.org). Se særlig Jolly et al. (2004, 2005 og 2009), sistnevnte oppsummerer prosjektet, og Emmerij et al. (2001).
4EPTAs tjenester «shall be decided by the Government concerned.» Den faglige bistanden skulle «[n]ot be a means of foreign economic and political interference in the internal affairs of the country concerned and shall not be accompanied by any considerations of a political nature; [b]e given only to or through governments; [b]e designed to meet the needs of the country concerned; [b]e provided, as far as possible, in the form which that country desires; [b]e of high quality and technical competence» (GA res. 200 (III)).
5Allerede ved innledningen til 1960-tallet var USAs faste grep om FN-systemet i ferd med å svekkes. Toye & Toye (2004: 3) framholder at president Kennedy svarte på denne utfordringen ved å innta rollen som moralsk leder.
6For en beskrivelse og analyse, se Stokke (2009): særlig kapitlene 8 og 13. Også Shaw (2001).
7I tilknytning til bistanden ble fokus innrettet på å forbedre de sosiale tjenester, stort sett etter det mønster de hadde i Nord. Grunnleggende behov ble imidlertid oppfattet på ulike måter. Mens noen avgrenset dem til det som var nødvendig for å overleve, slik som tilgang til mat, tak over hodet og helse, utvidet andre paradigmet til å omfatte fasiliteter som gjorde det mulig for det enkelte individ å ta kontroll over sin egen skjebne, så som adgang til utdanning og utøvelsen av sivile og politiske rettigheter. For samtidige definisjoner, se Carter (1977) og Emmerij (1977). For institusjoner som tilpasset disse ideene til sine spesielle områder, se spesielt studier utført av ILO (1976), en felles studie av WHO og UNICEF (Djukanovic & Mach (1975) og UNICEF (1977). Dette ble det dominerende paradigmet innenfor bistanden. Dets grunnleggende svakhet ble imidlertid i økende grad synlig mot slutten av 1970-tallet da økonomiene kom under press: ressursene til å bygge ut og opprettholde tjenestene manglet.
8Vedtaket omfattet syv områder: handel, bistand, vitenskap og teknologi, industrialisering, matvarer og landbruk, samarbeid mellom utviklingslandene og restrukturering av FN-systemet.
9Resolusjonen ble vedtatt med 114 mot 3 stemmer, mens 11 avsto. Den møtte sterk motstand fra vestlige stormakter.
10Den norske regjeringen var blant de aller første i Vest til å svare på utfordringen: Stortingsmelding nr. 94 våren 1975 trakk opp prinsippene for NØV-politikken som også omfattet bistand (St.meld. nr. 94 (1974–75)). På viktige områder (men ikke der sterke økonomiske interesser gjorde seg gjeldende, som innenfor skipsfarten) gikk den kravene i møte. I forhandlingen i siste del av 1970-tallet spilte norske diplomater en aktiv brobyggerrolle, med daværende statssekretær, Thorvald Stoltenberg, i spissen. Stoltenberg ble i 1977 leder av komiteen FNs generalforsamling oppnevnte for å følge opp Nord/Sør-forhandlingene og å anbefale prosedyrer og en detaljert dagsorden for en spesialsesjon av generalforsamlingen (Committee of the Whole). Det finnes en svært omfattende internasjonal litteratur om de ulike sidene ved NØV – på 1970-tallet bl.a. Lewis (1977), Fishlow et al. (1978), Bhagwati (1977) og Tinbergen (1976). Også den norske litteraturen om temaet er omfattende. Se bl.a. Bergesen (1977), Bergesen et al. (1982); Hveem (1977, 1980, 1990) og Stokke (1979, 1980). Forum for utviklingsstudier (FFU) fulgte den løpende debatten fra 1975 av, og de viktigste bidragene er samlet i Stokke (1980) – se særlig bidragene av Arnesen, Holthe, Huslid, Hveem, Løvbræk og Stokke (med angivelse av FFU-nummeret der de først ble publisert). For en god analyse av brobyggerne, se Løvbræk (1990).
11Stokke (2009: 184–185 – «Burial of a vision»). Med unntak av tre delegasjoner (Storbritannia, Tyskland (FRG) og USA) hadde FNs Committee of the Whole akseptert en tekst foreslått av G-77. Utviklingslandene (G-77) plasserte ansvaret for den manglende framdriften hos de vestlige stormaktene, noe lederen av komiteen (Stoltenberg) i stor grad ga dem rett i under debatten i generalforsamlingens 11. spesialsesjon (1980). Han beklaget mangelen på gjensidig forståelse og tilføyde at selv om enkelte utviklete land hadde kommet med fleksible og nyttige forslag, var det utviklingslandene som hadde vært villige til å gi betydelige konsesjoner.
12For en skarp og sober analyse av «symbiosen» mellom utviklingslandene (G-77) og UNCTAD på 1970-tallet og utviklingen videre, se Toye (2014).
13Innledningsvis tegnet strategien et dystert bilde av den eksisterende situasjonen – de internasjonale økonomiske relasjonene var karakterisert av ulikhet og en manglende balanse som økte «the gap between developed and developing countries»; målene for DD2 var fremdeles ikke oppfylt; og «[t]he stark reality confronting mankind today is that close to 850 million people in the developing world are living at the margin of existence, enduring hunger, sickness, homelessness and absence of meaningful employment». Grunnleggende NØV-prinsipper ble innbakt i strategien. Sterkere enn tidligere vektla den menneskelig og sosial utvikling, fattigdomsbekjempelse, matvaresikkerhet og bistand til de minst utviklete landene (LDCs) og til andre grupper land som var spesielt utsatt. G-77-landene lyktes også i å etablere et volummål på 1 prosent av GNP i offisiell bistand, men uten noen tidsangivelse og med mange reservasjoner fra regjeringer både i Øst og Vest (GA res. 35/56).
14Mye av oppmerksomheten var rettet mot krisen i Afrika. Monrovia-strategien i 1979, operasjonalisert i Lagos-planen som det økonomiske toppmøtet i OAU vedtok i 1980 (OAU 1981), kan illustrere poenget. Det tok knapt et år før Verdensbanken kom opp med et alternativ (World Bank 1981). Ifølge Adedeji (2004: 266) var Verdensbankens opplegg på mange måter antitesen til Lagos-planen: «Where the [Lagos] plan emphasized self-reliance and self-sustaining development based on integrated and dynamic national, subregional, and regional markets, the Bank put emphasis on the external market and the continuation of the colonial export-oriented economic structures inherited at independence. While the Bank identified agricultural export as the motor for African development, the Lagos Plan of Action recognized that the motor in each country will depend on the content and nature of its national endowment». Se også Eriksen (1990).
15Opp gjennom 1980-tallet hadde G-77 gjentatte ganger forsøkt å få i gang en runde globale forhandlinger om internasjonalt økonomisk samarbeid uten å lykkes. I 1988 vedtok imidlertid FNs generalforsamling å inkludere saken på den foreløpige dagsordenen for 1989-sesjonen. Der ble det vedtatt å innkalle til en spesialsesjon av generalforsamlingen i 1990 med sikte på å revitalisere økonomisk vekst og utvikling i utviklingslandene (GA dec. 43/444) – vedtatt med 123 stemmer mot 0, mens 1 avsto (USA)). Samtidig startet forberedelsene til den andre FN-konferansen om de minst utviklete land. I 1989 børstet FNs generalsekretær, Javier Pérez de Cuéllar, støvet av pakten om statenes rettigheter og plikter – kjerneresolusjonen fra 1975 – med et visst håp om at tiden kunne være moden for å implementere den. Avstemningen viste imidlertid at posisjonene ikke hadde endret seg så mye (GA res. 44/170 – vedtatt med 131 stemmer mot 1 (USA); 23 avsto).
16«We, the State Members of the United Nations, solemnly proclaim our strong commitment to a global consensus to promote urgently international economic co-operation for sustained growth of the world economy and, in particular, to the revitalization of economic growth and development of the developing countries so as to realize the basic rights of all human beings to a life free from hunger, poverty, ignorance, diseases and fear». Resolusjonen (S-18/3) ble vedtatt uten votering.
17Den grunnleggende filosofien var langt fra revolusjonerende – tilsvarende ideer hadde vært i omløp tidligere, både i en omfattende litteratur og i erklæringer fra regjeringer og globale organisasjoner. Det nye var at det ble lagt arbeid i å utvikle en systematisk indeks basert på ideen. Hovedarkitekten, Mahbub ul Haq, hadde i mange år befunnet seg i maktens sentrum, både i hjemlandet (finansminister i Pakistan) og internasjonalt (Verdensbanken og FN-systemet). Han sammenfattet sine refleksjoner om menneskelig utvikling i Haq (1995). Ideene ble ført videre av Sen (1999, også 1987). Ideer kan utvikles under kummerlige forhold. Ifølge Craig N. Murphy skrev ul Haq ut den første rapporten for hånd «at a table in a ‘little room at the UNDP where the supply stuff were kept.’ His immediate collaborators were his wife (unofficial), a secretary and Inge Kaul. … In addition … there was a group of notable ‘core consultants’ – Amartya Sen, Paul Streeten, Francis Stewart, Gus Ranis and Meghnad Desai» (Murphy 2006: 246–247). Når ideer skal settes ut i livet på bred basis, er det imidlertid behov for både ressurser og en solid organisasjon – i tillegg til entusiasme.
18Resolusjonene er legio. I 1996 erklærte generalforsamlingen det første UN Decade for the Eradication of Poverty. Erklæringen framholdt at «[e]radication of poverty is an ethical, social, political and economic imperative of humankind». København-konferansen ble fulgt opp fem år senere gjennom en spesialsesjon av generalforsamlingen for å gjennomgå og vurdere resultatene («Social Summit+5»). Denne fant at mange utviklingstrender hadde gått i motsatt retning av forpliktelsene som ble gitt i København. De nye forpliktelsene var både mer spesifikke og sterkere – og uttrykt med større optimisme enn i 1995. Ti år etter Rio ble en ny verdenskonferanse om miljø og utvikling organisert, denne gang i Johannesburg. Også denne bekreftet de tidligere forpliktelsene og tilføyde nye. Igjen var eliminering av fattigdom det overordnete målet.
19For en beskrivelse og diskusjon, se Forster & Stokke (1999).
20De spesifikke omfattet bl.a. å halvere, innen 2015, den andelen befolkningen i verden som tjente mindre enn én dollar dagen og den andelen som led av sult; å halvere den andelen av befolkningen som ikke hadde tilgang til eller hadde råd til å skaffe seg tilgang til rent drikkevann; å sikre at barn overalt, både gutter og jenter, ville bli i stand til å fullføre et grunnskolekurs og at gutter og jenter ville ha samme tilgang til utdanning på alle nivåer; å redusere svangerskapsdødelighet med tre firedeler og å redusere dødeligheten for barn under fem år med to tredeler; å stanse og begynne å redusere spredningen av HIV/AIDS, malaria og andre store sykdommer; å gi særlig hjelp til barn som var blitt foreldreløse som følge av HIV/AIDS; og, innen 2020, å oppnå en betydelig forbedring av livsvilkårene for minst 100 millioner slumbeboere.
21Kofi Annan understreket at delmålene i strategien ikke var nye. Det var ikke behov for flere tekniske eller gjennomføringsstudier. «Rather, states need to demonstrate the political will to carry out commitments already given and to implement strategies already worked out.» Mens tusenårserklæringen understreket målene, rettet den nesten ingen oppmerksomhet mot innsatssiden – generalsekretæren betonte at ingen av målene kunne oppnås «unless significant additional resources are made available». Ressursene måtte for en stor del komme fra landene hvor de skulle brukes, «but a special obligation falls on the more fortunate countries to ensure that the less fortunate have a genuine opportunity to improve their lot» (GA doc. A/56/326: pkt. 7 og 9; uthevelser i original).
22I starten var arbeidet med slike rapporter ingen lett oppgave. UNDPs evalueringskontor avdekket at UNDPs samarbeid med regjeringer og det sivile samfunn langt fra var virkeliggjort – rapportene varierte sterkt både som redskap for «advocacy», når det gjaldt nasjonalt eierskap, hvem som hadde forfattet dem og hva de tilførte av verdi. I mange land var målene bare blitt vedtatt uten at dette skjedde gjennom en nasjonal, rådgivende prosess som gjorde dem land-spesifikke (YUN 2005: 893–94, 899–900). Allerede året etter rapporterte generalsekretær Kofi Annan om de skritt som var tatt for å bringe orden i systemet. Det fungerte i stadig større grad som katalysator for nasjonal dialog mellom alle interessenter med sikte på å implementere tusenårsmålene, framholdt han. Dette gjaldt også for strategiene som landene hadde utarbeidet for å redusere fattigdom (PRSPs) (YUN 2006: 866).
23Om oppgaven var stor, sto stabens omfang og sammensetning i stil. Analysen ble gjennomført av ti tematiske arbeidsgrupper som omfattet over 250 eksperter rekruttert fra alle verdens hjørner – vitenskapsfolk, politikere, representanter for det sivile samfunn, folk med erfaring fra utviklings- og bistandsarbeid, representanter fra FN-organisasjonene og Bretton Woods-institusjonene så vel som fra privat sektor.
24Rapporten var sterkt kritisk til innretningen av den eksisterende bistanden. Den hevdet at utviklingsprogrammene systematisk overså sentrale MDG-prioriteringer, så som å investere i regional integrasjon, ivareta miljøet, oppgradere teknologi og fremme likestilling mellom kjønnene. Den unnlot endog å investere i slike kjerneområder som veier, elektrisitet, tak over hodet, smittekontroll og seksuell og reproduktiv helse, het det. Altfor ofte var bilateral bistand høyst uforutsigbar og innrettet på faglig bistand og katastrofehjelp i stedet for investeringer, langsiktig kapasitetsbygging og institusjonsstøtte. Altfor ofte var den bilaterale bistanden gått til dårlig styrte land av geopolitiske årsaker. Prosjektet hadde regnet ut at bare 24 prosent av den bilaterale bistanden til lavinntektsland i 2002 faktisk finansierte MDG-investeringer i disse landene (UNDP 2005: 36–42).
25UNDP 2005: 55–65. Av denne prosentandelen (0,7 av GNP) forutsatte rapporten at omtrent tre firedeler gikk til MDG-aktiviteter, mens resten gikk til å dekke andre ODA-behov. Prosjektet konkluderte: «Fortunately, the costs of achieving the Goals are entirely affordable and well within the promises of 0.7 percent made at Monterrey and Johannesburg». Den framholdt at det som sto på spill var intet mindre enn det internasjonale systemets troverdighet og evne til å fungere.
26Se bl.a. Cassen & Associates (1986: 11), Riddell (2007: 254) og Woods (2005: 393-409). Nettverkorganisasjonen Reality of Aid/Action Aid (AA), etablert i 1993 av ikke-statlige organisasjoner i Nord og Sør, har rettet et skarpt blikk mot innholdet av bistanden. Den kom opp med begrepene «real aid» og «phantom aid» – sistnevnte for bistand som ikke var innrettet på å redusere fattigdom; tellet dobbelt som gjeldslette; overpriset og ineffektiv (faglig bistand); bundet til varer og tjenester fra giverlandet; dårlig koordinert og med høye overføringskostnader; altfor usikker til å bli nyttig for mottakerne; og gitt med høye administrasjonsutgifter. I en rapportserie (annet hvert år) og andre publikasjoner tok den for seg den samlede bistanden og de enkelte giverlands bistand målt fra dette utgangspunktet. For 2003 beregnet AA at minst 61 prosent av samlet bistand var «phantom aid», mens «real aid» bare utgjorde 0,1 prosent av giverlandenes samlede GNI. Det gjorde seg imidlertid gjeldende store variasjoner i så måte for de enkelte grupper av land og enkeltland (AA 2005:17). Naturlig nok møtte både resultatene og metodene som var brukt sterke protester fra de berørte bistandsorganisasjonene – ikke minst gjaldt dette at faglig bistand ble definert ut («phantom aid»).
27«The world wants no more promises. It is imperative that all stakeholders meet, in their entirety, the commitments already made in the Millennium Declaration, the 2002 Monterrey Conference on Financing for Development, and the 2005 World Summit. In particular, the lack of any significant increase in official development assistance since 2004 makes it impossible, even for well-governed countries, to meet the MDGs. As this report makes clear, adequate resources need to be made available to countries in a predictable way for them to be able to effectively plan the scaling up of their investments. Yet, these promises remain to be fulfilled» (UN 2007: 3).
28(1) End poverty in all its forms everywhere; (2) End hunger, achieve food security and improved nutrition and promote sustainable agriculture; (3) Ensure healthy lives and promote well-being for all at all ages; (4) Ensure inclusive and equitable quality education and promote lifelong learning opportunities for all; (5) Achieve gender equality and empower all women and girls; (6) Ensure availability and sustainable management of water and sanitation for all; (7) Ensure access to affordable, reliable, sustainable and modern energy for all; (8) Promote sustained, inclusive and sustainable economic growth, full and productive employment and decent work for all; (9) Build resilient infrastructure, promote inclusive and sustainable industrialization and foster innovation; (10) Reduce inequality within and among countries; (11) Make cities and human settlements inclusive, safe, resilient and sustainable; (12) Ensure sustainable consumption and production patterns; (13) Take urgent action to combat climate change and its impacts; (14) Conserve and sustainably use of the oceans, seas and marine resources for sustainable development; (15) Protect, restore and promote sustainable use of terrestrial ecosystems, sustainably manage forests, combat desertification, and halt and reverse land degradation and halt biodiversity loss; (16) Promote peaceful and inclusive societies for sustainable development, provide access to justice for all and build effective, accountable and inclusive institutions at all levels; (17) Strengthen the means of implementation and revitalize the global partnership for sustainable development (GA A/69/700: 14).
29For kritiske perspektiv på utformingen både av målene og indikatorene, se en rapport fra German Development Institute, der egne kapitler tar for seg målene i sin nåværende form ett for ett (Loewe & Rippin 2015).
30Måloppnåelsen for de enkelte målene varierer sterkt, fra region til region (og innenfor regionene fra land til land), også når det gjelder det aller viktigste målet, nemlig å utrydde ekstrem fattigdom og sult. Afrika sør for Sahara kommer dårligst ut. For en oversikt, se UN (2013). Der redegjøres det også for datagrunnlaget som analysen og konklusjonene bygger på (ibid.: 58–59). Data for utviklingen i de enkelte land er tilgjengelige på http://mdgs.un.org
31I forbindelse med femtiårsjubileet for G-77 kom UN Cronicle med et nummer (LI (1)) der flere av de fremste aktørene opp gjennom årene så seg tilbake – ikke uten en viss stolthet. Nåværende og tidligere generalsekretærer i FN hilste og hyllet. Den sterkeste hyllest kom imidlertid fra en utenforstående alliert, Roberto Savio, gründeren av Inter Press Service, også det i 1974. Med referanse til hvordan EU gjennom de siste årene har forsøkt å løse den økonomiske krisen i Europa gjennom en politikk som bærer sterke likhetstrekk til Bretton Woods-institusjonenes resept overfor utviklingsland tynget av gjeld på 1980-tallet – og stort sett med samme resultat – konkluderte han i tittelen: «The Values of The G-77 Are More Actual Than Ever» (Savio 2014).
32Samlingen av forkortelser antyder bredden og kompleksiteten: G-77+China; BRIICS (BRICS+Indonesia); BASIC (BRICS minus Russland); IBSA (BRICS minus Kina og Russland); BRICSAM (BRICS+Mexico); og MIST (Mexico, Indonesia, Sør-Korea og Tyrkia).
33Weiss & Abdenur (2014: 1752, 1755); Browne & Weiss (2014: 1895–97). Weiss & Abdenur tilføyer imidlertid at det ikke alltid er samsvar mellom retorikk og praksis: selv om alle statene som inngår i BRICS framhever statens viktige rolle for sosioøkonomisk utvikling, blir ikke nødvendigvis dette lagt til grunn for deres samarbeid utad, «particularly given that many emerging powers have tended to promote trade and the production of commodities through the distinct mechanism of South-South cooperation» (ibid: 1755).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon