Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Embetsverkets rolle i utformingen av norsk sikkerhetspolitikk: Nærområdeinitiativet

MA, rådgiver i sekretariatet til FNs generalsekretærs spesialutsending for klima Jens Stoltenberg, Verdensbanken marieharaldstad@gmail.com

  • Side: 431-451
  • Publisert på Idunn: 2014-12-16
  • Publisert: 2014-12-16

Sammendrag

Nærområdeinitiativet er et norsk sikkerhetspolitisk initiativ lansert på NATOs uformelle forsvarsministermøte i London 2008. Initiativet argumenterer for økt oppmerksomhet på sikkerhetspolitiske utfordringer innenfor alliansens geografiske områder og tilstøtende territorium. Denne artikkelen drøfter interne prosesser i utformingen av nærområdeinitiativet gjennom å studere byråkratiet. Byråkratiets rolle utforskes ved hjelp av to ulike tilnærminger: Byråkratiets rolle i relasjon til politisk ledelse internt i FD, samt forholdet mellom byråkratiet i FD og UD. Det argumenteres for at embetsverket i FD spiller en viktig rolle i utarbeidelsen av nærområdeinitiativet og at initiativet har sitt opphav der. Kartlegging av prosesser rundt nærområdeinitiativet peker på interessemotsetninger og ulik situasjonsforståelse i FD og UD samt innad i UD. Analysen illustrerer at staten utgjør en kompleks arena for politikkutforming. Artikkelen er basert på funn fra en kvalitativ casestudie, der datamaterialet i hovedsak er basert på semistrukturerte eliteintervjuer med toppbyråkrater i FD og UD.

Nøkkelord: nærområdeinitiativet, sikkerhetspolitikk, NATO, interdepartementale relasjoner, byråkrati

Abstract

Bureaucracy and Security Policy

The Core Area Initiative is a NATO initiative on security policy launched by Norwegian representatives in September 2008 calling for a renewed focus on security challenges within geographical areas and peripheries of the alliance. Based on data from a series of semi-structured elite interviews with bureaucrats working at the Norwegian Ministry of Defence (MOD) and the Ministry of Foreign Affairs (MFA), this article presents an inside-out analysis focused on bureaucrats and policymaking. The relationships between bureaucrats and politicians within the MOD and between bureaucrats in the MOD and the MFA are explored. It is found that bureaucrats at the MOD were particularly active in the process of drafting the initiative. The analysis also draws attention to what seem to be conflicting interests within the bureaucracy in promoting the Core Area Initiative.

Keywords: the core area initiative, security policy, NATO, bureaucracy

 

I september 2008 ble det norske nærområdeinitiativet lansert på NATOs uformelle forsvarsministermøte i London (St.meld. nr. 38 (2008–2009: 8); Hilde & Widerberg 2010: 12).1 Norges representanter presenterte der et uformelt innspill i form av et non-paper med tittelen «Strengthening NATO – Raising its Profile and Ensuring its Relevance».2 Dette dokumentet utgjør kjernen i nærområdeinitiativet og kan ses på som en konkretisering av omfattende politiske og byråkratiske prosesser internt i det norske statsapparatet, og i konsultasjoner opp mot andre allierte i NATO. Det norske initiativet tar til orde for en mer balansert tilnærming til sikkerhetsutfordringer «ute» og «hjemme».3 Det vises til at de allierte står overfor ulike utfordringer, og at det derfor er nødvendig at NATO har ekspertise også på regionale sikkerhetsutfordringer både innad og langs NATOs ytre grenser, såkalt «situational awareness». Det argumenteres for at NATO bør tydeliggjøre sin mulighet og vilje til å møte utfordringer i NATOs nærområder.

I offisielle meldinger om norsk utenrikspolitikk slås det fast at Norge ikke står overfor eksistensielle trusler i dag (St.meld. nr. 15 (2008–2009): 3.2; Prop. 73 S, 2011–2012; Prop. 1 S, 2013–2014: 7.2). Samtidig kommer det klart frem at tradisjonelle territorielle sikkerhetstrusler og utfordringer ikke har mistet sin relevans. Videreutvikling og styrking av NATO-alliansen har alltid vært, og er fremdeles avgjørende for norske interesser. Russlands intervensjon i Georgia i 2008 kan sies å ha skapt et mulighetsrom for det norske initiativet.4 Betydningen av kollektiv sikkerhet, som innebærer forsvar av NATO-medlemsland og deres territorier, fremsto med dette som mer relevant enn på lenge. Russlands annektering av Krim-halvøya i mars i år illustrerer at territorielle sikkerhetstrusler fremdeles er aktuelle utfordringer. Nærområdeinitiativet kan videre ses i sammenheng med etableringen av nytt strategisk konsept i NATO i 2010 (Prop. 1 S, 2009–2010: 5.9). Utarbeidelsen av konseptet skapte en arena for promotering av norske interesser.5 Til tross for at NATOs strategiske konsept ikke inneholder direkte referanser til nærområdeinitiativet, inkluderer konseptet en rekke synspunkter som samsvarer med innholdet i det norske initiativet (Hilde & Widerberg 2010: 17; FD 06, 24.01). Norge har vært en viktig initiativtaker til å starte opp diskusjonen om en fornyet balanse mellom «Out-of-Area-operasjoner» og tradisjonelle oppgaver knyttet til NATO-landenes territorier (Hilde & Widerberg 2010: 18).

Denne artikkelen drøfter byråkratiets rolle i utformingen av norsk sikkerhetspolitikk gjennom en konkret case-studie av nærområdeinitiativet. Forskningsspørsmålet er: Hvilken rolle spilte byråkratiet i utformingen av nærområdeinitiativet, og i hvilken grad påvirket byråkratene prosesser rundt det norske nærområdeinitiativet?

Forskningsspørsmålet belyses ved hjelp av to separate, komplementære analyser. Den første analysen har et intradepartementalt fokus og er sentrert rundt handlingsforløpet internt i Forsvarsdepartementet. Analysen støtter seg på et rammeverk utarbeidet av Aberbach, Putnam og Rockman (1981). Rammeverket består av fire ulike kategorier som beskriver forholdet mellom byråkrati og politisk ledelse: «Policy/Administration» (politikk/administrasjon), «Facts/Interests» (fakta/interesser), «Energy/Equlibrium» (energi/likevekt) og «The Pure Hybrid» (hybrid).6 Kategorien «hybrid» suppleres med bidrag fra Hill (2003) som omhandler enkeltpersoners rolle i politikkutformingen. Samlet danner disse kategoriene grunnlaget for utarbeidelse av et sett forventninger som videre drøftes opp mot empiriske funn fra case-studien av nærområdeinitiativet.

Den andre analysen tar for seg interdepartementale prosesser mellom det norske Forsvarsdepartementet (FD) og Utenriksdepartementet (UD). Analysen knyttes til en konkret målkonflikt som dreier seg om uoverensstemmelser om hvilke implikasjoner nærområdeinitiativet kunne få for Norges bilaterale forhold til Russland. Ulike situasjonsforståelser og referanserammer hos byråkratene i FD og UD blir forsøkt kartlagt, og det drøftes hvorvidt dette kan påvirke de to departementenes tilnærminger til nærområdeinitiativet. Denne delen av analysen baserer seg på Allisons modell, «Governmental Politics» (Allison 1971: 144).7 Modellen omhandler relasjoner og politikkutforming i byråkratisk politikk. Utforming av utenrikspolitikk presenteres som et resultat av forhandlinger mellom ulike aktører i forvaltningsapparatet, der omgivelser og kjennetegn tilskrives påvirkningskraft. Kartlegging av miljøet, aktører og koalisjoner hvor utenrikspolitikken skapes ses på som essensielt for å forstå utfall (Allison 1971: 146).

Sikkerhetspolitikk er utfordrende å kartlegge. I denne artikkelen drøftes aspekter ved nærområdeinitiativet som ikke tidligere er dekket av akademisk litteratur.8 Analysen peker på begrensninger med forståelsen av staten som en enhetlig rasjonell aktør (Fermann 2013: 108–109), ved å vise til at aktørene i politikkutformingen opererer med ulike situasjonsforståelser og har konkurrerende interesser (Allison 1971: 146).9 Statens «svarte boks» åpnes opp gjennom en innside–ut-analyse av interne forhold i statsapparatet (Fermann 2013: 107).10 Gjennom å følge et sikkerhetspolitisk initiativ internt i forvaltningen identifiseres interessante aspekter ved byråkratiets rolle. Dette kan bidra til å øke vår forståelse av sikkerhetspolitiske prosesser i det norske statsapparatet. Artikkelen argumenterer for at staten utgjør en kompleks arena for utforming av sikkerhetspolitikk. Kartlegging av interne prosesser tilknyttet et omfattende sikkerhetspolitisk initiativ rettet mot Norges viktigste sikkerhetspolitiske partner, NATO, er et viktig bidrag i seg selv. Det presiseres at artikkelen i hovedsak søker å kartlegge og belyse hvordan prosesser tilknyttet nærområdeinitiativet foregikk. Hovedmålet har altså ikke vært å forklare hvorfor de ulike prosessene fant sted.

Nærområdeinitiativet i FD

Nærområdeinitiativet peker på at NATO i lengre tid har vært involvert i operasjoner utenfor alliansens geografiske territorier, og at dette har vært i medlemslandenes sikkerhetsinteresse (St.meld. nr. 15 (2008–2009): 96). Samtidig argumenteres det for at alliansens egne territorier, og da særlig NATOs geografiske ytterkanter, ikke må forsømmes som et resultat av dette (St.meld. nr. 38 (2008–2009: 29). NATO står overfor en rekke utfordringer også på hjemmebane. Den sikkerhetspolitiske konteksten beskrives som kompleks og i konstant endring (St.meld. nr. 15 (2008–2009): 11). Til tross for at sikkerhetsutfordringene vil kunne variere fra region til region innad i NATO, hevdes det at utfordringene i siste instans vil berøre samtlige allierte (Prop. 73 S 2011–2012: 3.3.2). I nærområdeinitiativet argumenteres det for at NATO må ta dette på alvor gjennom tydelig å vise at alliansen evner å møte disse utfordringene (ibid.). Non-paperet inneholder en rekke forslag til konkrete tiltak for hvordan man kan styrke NATOs evne til å ivareta sikkerhetspolitiske utfordringer, og blir presentert som et utgangspunkt for videre debatt om tema (Hilde & Widerberg 2010: 15; Prop. 1 S, 2009–2010: 5.9; Haftendorn 2011: 347; Haraldstad 2013: 38).

Det er vanskelig å tidfeste nøyaktig når arbeidet med nærområdeinitiativet ble igangsatt. I januar 2008 viste daværende forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen til fokusområder som har påfallende likhetstrekk med nærområdeinitiativet i sitt foredrag i Oslo Militære Samfund i Oslo (Strøm-Erichsen 2008a). NATOs forsvarsministermøte i Vilnius i februar 2008 identifiseres imidlertid som arenaen hvor ideer knyttet til nærområdeinitiativet for første gang ble presentert for de allierte i et større forum (FD 05, 07.02; FD 06, 24.01; Strøm-Erichsen 2008b). Det var særlig viktig for Norge å få støtte fra tunge aktører som USA og Storbritannia for å kunne gå videre med initiativet (FD 02, 28.01). Samtaler med andre allierte om initiativet var derfor en sentral oppgave for den norske NATO-delegasjonen i Brussel våren 2008 (FD 05, 07.02). Det ble også utøvd omfattende diplomati utenfor Brussel for å sikre oppslutning til initiativet (Hilde & Widerberg 2010: 14). Dette tydeliggjøres gjennom en bilateral offensiv overfor nøkkelpersoner i utvalgte NATO-medlemsland (FD 06, 24.01; FD 04, 22.02; FD 05, 07.02). Espen Barth Eide, daværende statssekretær i FD, trekkes frem som en sentral skikkelse i dette arbeidet. Det tegnes et bilde av en pragmatisk tilnærming til nærområdeinitiativets innhold fra norsk side. Mye tyder på at interessene som promoteres i initiativet var problemstillinger Norge lenge hadde ønsket å markere overfor NATO. Nærområdeinitiativet kan således ses på som en konkretisering av aktuelle prioriteringer (FD 07, 18.02; FD 06, 24.01). Selve non-paperet ble skrevet i Oslo sensommeren 2008 (FD 06, 24.01).

Politikk/administrasjon

Den klassiske weberianske forståelsen av arbeidsfordelingen mellom byråkrater og politikere som gjenspeiles i kategorien «politikk/administrasjon», tegner et bilde av politikere som skapere av politikk, og byråkratene som administratorer (Aberbach m.fl. 1981: 4). Politikk og administrasjon fremstår her som to separate sfærer. Med et slikt utgangspunkt vil man forvente at byråkratiet i FD følger klare prosedyrer i utarbeidelsen av nærområdeinitiativet og påvirker ikke prosessen ut over å administrere beslutninger fra politisk ledelse.

Intervjuer med sentrale aktører i byråkratiet i FD og UD bekrefter at steget fra idé til ønsket om utarbeidelse av et konkret nærområdeinitiativ kom fra embetsverket i FD (UD 08, 05.02; FD 05, 07.02; FD 06, 24.01; se også Hilde & Widerberg 2010: 14). «Initiativet kommer fra embetsverket, og går derav opp. Dette er absolutt drevet frem fra bunnen» (FD 07, 18.02). Den formelle prosessen startet ved at Avdelingen for sikkerhetspolitikk i FD fremmet et forslag til politisk ledelse om å utarbeide et uformelt innspill (non-paper) som skulle presenteres for NATO. Flere informanter antyder imidlertid at embetsverket allerede var godt i gang med utarbeidelsen på dette tidspunktet. Forslaget ble godt mottatt av politisk ledelse, som gav signal om at arbeidet kunne fortsette. Ifølge informantene ble det lagt få føringer fra politisk ledelse på hvordan non-paperet konkret skulle utarbeides. Flere kilder bekrefter at non-paperet i sin helhet ble utformet av Sikkerhetspolitisk avdeling i FD (FD 2) i samarbeid med NATO-delegasjonen i Brussel (FD 06, 24.01; UD 08, 05.02). Det avvises at politisk ledelse har spilt en viktig rolle i tilblivelsen av nærområdeinitiativet (FD 01, 05.03; UD 08, 05.02). Antakelsen om at byråkratene først og fremst innehar en administrativ rolle preget av klare prosedyrer, synes dermed misvisende. Snarere peker informasjonen fra intervjuer i retning av at byråkratene også deltar i selv politikkutformingen.

Fakta/interesser

Kategorien «fakta/interesser» bygger på en antakelse om at både politikere og byråkrater deltar i politikkutforming, men at de yter ulike bidrag (Aberbach m.fl. 1981: 6). Byråkratene er kunnskaps- og faktaorientert og antas å komme med upolitiske bidrag. I kontrast finner vi politikerne, orientert rundt interesser og verdier, og innehavere av politisk sensitivitet. Basert på dette kan man forvente at byråkratiets tilnærming til nærområdeinitiativet er fakta- og kunnskapsorientert, uten hensyn til politiske implikasjoner.

Utgangspunktet for tankene og ideene som senere ble konkretisert i nærområdeinitiativet, var en økende skepsis og bekymring for NATOs evne til å ivareta kjerneoppgaver knyttet til kollektivt forsvar (FD 07, 18.02). Mot midten av 2000-tallet var NATOs interesse for Afghanistan og Out-of-Area-operasjoner nær altoppslukende, sett med norske øyne (FD 05, 07.02; UD 03, 08.02; FD 07, 18.02). NATOs tilsynelatende manglende situasjonsforståelse for alliansens nærområder, og da særlig nordområdene, gav grunn til bekymring (ibid.). «Under den kalde krigen hadde vi klare rutiner på kriser som oversteg et visst nivå. Gangen var da at NATO skulle overta kommandoen for både allierte og norske styrker. I den tilstanden NATO var i på dette tidspunktet (starten av 2000-tallet), var ikke dette noe jeg ville ha anbefalt, gitt manglende kompetanse» (FD 07, 18.02). (Informanten fortsetter for øvrig med å si at slik situasjonen fremstår i dag, ville konklusjonen blitt den samme.) Svekket situasjonsforståelse og evne til operativ planlegging er en karakteristikk som også brukes for å beskrive kunnskapsbasen blant norske offiserer som tjenestegjorde i denne perioden (FD 07, 18.02; UD 03, 08.02). Gradvis svekkelse av institusjonelt minne som et resultat av rullering innad i forsvarssektoren, nevnes som en medvirkende årsak til at kunnskapen deres i stor grad var begrenset til asymmetrisk krigføring (FD 07, 18.02; FD 01, 05.03).11 Informantene beskriver dette som bekymringsverdig, og antyder at en gradvis forvitring av NATO vil være vanskelig å oppdage dersom man ikke har langsiktige perspektiv på sikkerhetspolitikken.12

Det antydes at tilstedeværelse av langsiktige perspektiv og kunnskap om sikkerhetspolitikk er varierende blant representanter fra politisk ledelse. «Realiteten er at vi får inn ledere med ulik fagbakgrunn, og ikke alle er like godt orientert på feltet» (FD 07, 18.02). Informantene signaliserer imidlertid at politikerne har vist interesse for nærområdeinitiativet til tross for variert fagbakgrunn og konkurrerende hensyn (FD 06, 24.01). Daværende statssekretær i FD, Espen Barth Eide, trekkes frem som en meget god ambassadør for norske interesser i NATO-sammenheng. Hans arbeid opp mot nytt strategisk konsept, bruk og tilgang til offentlige debatter, akademiske og diplomatiske kanaler beskrives som viktig (FD 05, 07.02; FD 07, 18.02; Hilde & Widerberg 2010). Flere informanter viser til at Eide har et unikt nettverk som gir tilgang til fora som ikke er like tilgjengelige for byråkratene. Samtidig er det tydelig at det finnes områder hvor byråkratene i større grad overlapper politikernes rolle.

Byråkratenes oppgaver omfatter blant annet å utarbeide utkast til taler. Dette innebærer at byråkratene opptrer som taleskrivere ved flere anledninger hvor Eide uttaler seg på offisielle NATO-arrangementer. Eides tale i Luxemburg i oktober 2009 er et eksempel på en tale som ble utarbeidet av sentrale aktører i den norske NATO-delegasjonen (Eide 2009; FD 05, 07.02; FD 06, 24.01). Slike oppgaver vil nødvendigvis innebære en forståelse for politisk sensitivitet fra de involverte byråkratene. Selv om Eide antageligvis gjorde endringer på utkastet (noe han ifølge informantene har for vane å gjøre), er det ikke urimelig å anta at liknende situasjoner som i større grad innebærer at teknisk militært språk skal «oversettes» og formidles til politikere, kan gi byråkratene muligheter til å sette agendaen og således påvirke politikkutformingen. Uttalelser fra informanter som: «Vi la dette inn i forsvarsministerens innlegg» (FD 05, 07.02), vitner om et nært samarbeid. Samtidig markerer byråkratene at de har en rolle som skiller seg fra politikerne: «Vi jobber jo bare for våre statsråder, så vi er avhengig av at de fronter dette i politiske samtaler og i regjering» (FD 01, 05.03). Utforming av sikkerhetspolitikk i relasjon til NATO nevnes som et fagområde som forutsetter omfattende teknisk militærkompetanse (FD 02, 28.01; UD 08, 05.02; UD 03, 08.02).

Energi/likevekt

I kategorien «energi/likevekt» deltar både byråkrater og politikere i politikkutforming. Begge parter er opptatt av politikk, men det kommer til uttrykk på ulike måter (Aberbach Rockman 1988: 4; Aberbach m.fl. 1981: 9). Toppbyråkrater portretteres som opptatt av å skape stabilitet i systemet. De avviker i liten grad fra status quo, er pragmatiske og forhandler ut fra etablerte interesser. Politikere er impulsive, motivert av ideologi og partipolitikk, og beskrives som aktører som tilfører energi i styringsprosesser. Dette danner en forventning om at byråkratiet viser politisk teft og sensitivitet i utarbeidelsen av nærområdeinitiativet, men er forankret i etablerte interesser.

Byråkratiets hensyn til interesser og politisk sensitivitet speiles i vurderinger som ble gjort for å sikre tilslutning til initiativet i NATO-sammenheng. «Dersom nærområdeinitiativet ikke ble presentert som et generisk initiativ som også hadde relevans for andre allierte, ville det ikke fly. (…) Det var en klar erkjennelse fra starten av, vi ville ikke havne i den situasjonen hvor det så ut som om vi kun var opptatt av vår egen backyard» (FD 05, 07.02). Byråkratenes henvisning til timing og behov for støtte fra andre allierte styrker påstanden om at byråkratene innehar politisk teft. «Mange gode forslag blir lansert i NATO-setting, men kun et fåtall av disse får gjennomslag. (…) Suksess er avhengig av lanseringstidspunkt og av å få andre allierte med på laget» (FD 02, 28.01). En informant med erfaring fra NATO-delegasjonen i Brussel beskriver arbeidet med å sikre tilslutning til nærområdeinitiativet i NATO på følgende måte: «Innenfor norsk politikk foreligger det sjelden stramme instrukser. Det er en fleksibel prosess. Vi var riktignok forankret i non-paperet, men dette ble etter hvert bearbeidet. Det handlet i stor grad om å finne en farbar vei og å overtale andre til å slutte opp om vårt syn» (FD 04, 22.02). Dette sitatet illustrerer at byråkratenes rolle neppe er begrenset til en passiv deltakelse og tyder på at byråkratenes rolle er aktiv i møte med realpolitikken.

I casen nærområdeinitiativet er inntrykket at byråkratiet tilfører energi, og at det å være innovativ og skapende er idealet. «Det er viktig at vi er aktive og kjører frem våre forslag» (FD 07, 18.02). En informant viser til at politikernes prioriteringer i offisielle dokumenter ikke alltid er forenlig med politikk i praksis: «I realiteten passer det ikke alltid» (UD 08, 05.02). En konkret politikk «nedenfra», fra byråkratiet, utgjør derfor en kontinuitet (ibid.). Det forutsettes riktignok at slike politiske ideer er bærekraftige (FD 07, 18.02; UD 08, 05.02). At det settes krav til ideer, bekreftes også av andre informanter som hevder at forslag fra byråkratiet ikke alltid får gjenklang hos politisk ledelse. Dette er en del av spillet (FD 07, 18.02). Arbeidsfordelingen rundt nærområdeinitiativet, der politiske forslag utgår fra embetsverket, beskrives ikke som noe særtilfelle (UD 08, 05.03; FD 01, 05.03).

Nærområdeinitiativet handler om å rette oppmerksomhet mot NATOs hjemmeområder, samt å gjenvinne balansen mellom «ute»- og «hjemme»-operasjoner. Tradisjonelle oppgaver, herunder artikkel 5 og kollektivt forsvar, utgjør viktige aspekter. Beskrivelsen av nærområdeinitiativet peker i retning av en tilbakevending og refokusering på oppgaver som hele tiden har vært en del av NATOs portefølje. Dette kan tyde på at forståelse av politikkutforming i hovedsak er rettet mot å forbedre eksisterende praksis fremfor å skape noe nytt (Aberbach m.fl. 1981: 13). På den andre siden poengteres det at nærområdeinitiativet er et eksempel på en case der Norge var tidlig ute med å sette NATO-oppgaver på agendaen som senere viste seg å få økt relevans for flere allierte (FD 02, 28.01; FD 01, 05.03; FD 05, 07.02). Initiativet fikk ingen god mottakelse blant de allierte i startfasen, og det norske synspunktet fremsto lenge som relativt sært i den bredere NATO-sammenheng. En informant fra FD illustrerer dette ved å vise til reaksjoner fra andre allierte etter forsvarsminister Strøm-Erichsens innlegg i Vilnius i 2008 (Strøm-Erichsen 2008a: 8; FD 05, 07.02): «Umiddelbart etter presentasjonen ble vi konfrontert med reaksjoner fra andre allierte: What was this all about? Hva var dette?» (FD 05, 07.02). Også etter at non-paperet ble lagt frem i London, ble det umiddelbart ytret skepsis fra enkelte allierte. Informanter viser samtidig til tilbakemelding fra andre allierte som i ettertid mener at nærområdeinitiativet vitner om «god politisk teft».13 Synspunkter fra NATOs internasjonale stab støtter dette. «The non-paper itself was described as ‘brilliant work, carefully prepared and written’, offering tangible results for low costs» (Hilde & Widerberg 2014). Likevel advares det mot en tendens til å overdrive hvor gjennomtenkt prosessen rundt nærområdeinitiativet i virkeligheten var. Initiativet har ikke vært preget av tunge byråkratiske prosesser hvor ethvert valg ble drøftet og nøye gjennomarbeidet før det ble satt i system (FD 02, 28.01). Beskrivelsen som brukes er en: «go-with-the-flow»-mentalitet (FD 02, 28.01). «Vi vet ikke hvor vi går, hvor vi kommer fra, og hvilke utfall prosessene ville komme til å ha» (FD 02, 28.01). Klimaendringer i nord brukes som eksempel på en sak som har utviklet seg raskere enn antatt og som førte til økt relevans for nærområdeinitiativet. På tidspunkt rundt 2005 kunne man vanskelig se for seg at Kina ville krysse Nordøstpassasjen med en isbryter i 2012 (FD 02, 28.01). «Vi snakket om å gå fra å være en ytre flanke til å få fornyet aktualitet og fokus. Så viser det seg at vi er der allerede nå». (…) «Vi oppfattet ikke at det var store endringer i nord, men over tid kommer dette kanskje tydeligere frem» (FD 02, 28.01). Russlands offensiv mot Georgia i 2008 er et annet eksempel på noe som ofte nevnes som en viktig driver, men som ikke nødvendigvis ble oppfattet på den måten da man stod i det (FD 02, 28.01; FD 06, 24.01; FD 04, 22.02).14

«Hybrid»

Kategorien «hybrid» representerer ytterkanten av Aberbach m.fl.s (1981) kontinuum som beskriver forholdet mellom byråkrati og politikk. Kategorien beskriver byråkrater som innehar både teknisk fagkompetanse og politisk entusiasme (Aberbach Rockman 1988: 5). Konkretisering av «hybrid» vil her innebære en byråkrat som ser på seg selv som en del av den politiske prosessen så vel som den tekniske, en byråkrat som vil kunne sette i gang et politisk initiativ uten å føle behov for formelt å forholde seg til politisk ledelse underveis i prosessen. Med et slikt utgangspunkt vil man forvente at byråkratiets rolle i arbeidet med nærområdeinitiativet drives frem av byråkrater som fremstår som likestilt med politisk ledelse.

Det konkrete opphavet til nærområdeinitiativet knyttes til Svein Efjestad, daværende ekspedisjonssjef i Avdelingen for sikkerhetspolitikk i FD. Han beskrives som primus motor i arbeidet med nærområdeinitiativet, og trekkes frem som «nærområdeinitiativets far» (FD 06, 24.01; FD 02, 28.01; FD 01, 05.03).»Efjestad har her vist en kapasitet som stiller i en egen liga. Han har absolutt fremstått som en ledende skikkelse i dette arbeidet» (FD 01, 05.03). På spørsmål om hvorvidt politisk ledelse spilte en viktig rolle i arbeidet med nærområdeinitiativet, svarer en informant følgende: «Når det gjelder tilblivelsen, har det ikke vært viktig» (FD 05, 07.02). Samtidig vises det til tidligere statssekretær Espen Barth Eide. Informantene fra FD bruker tidvis store ord for å beskrive hans innsats i promoteringen av nærområdeinitiativet opp mot nytt strategisk konsept i NATO. «Våpendrager» og «forkjemper» er eksempler på dette (FD 05, 07.02; Hilde & Widerberg 2010).

Efjestad har omfattende teknisk kompetanse og erfaring, og har vært ansatt som ekspedisjonssjef siden 1995 og tilsatt i FD siden 1981 (22. juli-kommisjonen 2012). I kraft av sin stilling har han tett kontakt med politisk ledelse. Han kan med rette beskrives som en representant fra embetsverket som innehar en godt utarbeidet politisk teft. Inntrykket er likevel at Efjestad kjenner sin rolle godt, og at han forholder seg til instrukser fra politisk ledelse. Dette illustreres ved referanser til at forslag fra byråkratiet ikke alltid vinner frem, og at dette er forholdsvis normalt. Det ser ikke ut til å være hensiktsmessig å plassere Efjestad i kategorien «hybrid» slik den presenteres i denne artikkelen. Beskrivelsen av en embetsmann som beveger seg inn på «shared territory» er mer passende, selv om dette neppe går ut over rammen for hva hans stilling omfatter (Aberbach & Rockman 1988: 5–6). På bakgrunn av den informasjonen som foreligger, kan Efjestad identifiseres som en aktør som ser ut til å ha spilt en meget viktig rolle i utarbeidelsen av nærområdeinitiativet.15 Data fra intervjuene støtter ikke argumenter om at byråkratene har monopolisert politikkutformingsprosessene. Lite tyder på en fremvekst av en armé av hybrider. Det er likevel viktig å være reflektert rundt byråkratenes rolle.

Ifølge Hill er både aktørenes personlige egenskaper og saksområde faktorer som påvirker mulighet for å forme politiske prosesser (Hill 2003: 55, 57). I et lite miljø vil enkeltpersoner kunne få stor betydning i beslutningsprosesser (ibid.). Det norske statsapparatets begrensede omfang har blitt beskrevet som et særtrekk (Knudsen 1995: 64.) Det vises til at det ofte ikke er mer enn ti personer som dekker et internasjonalt saksområde i det norske statsapparatet (Salomonsen 1981, sitert i Knudsen 1995: 64). Data fra intervjuene styrker dette synspunktet og tegner et bilde av en relativt liten gruppe byråkrater som periodevis fordyper seg i dette arbeidet, og som utvikler en unik kunnskap om prosessene tilknyttet forhandling og promotering med andre allierte. Hillsman (sitert i Hill 2003: 96) hevder at «policy-making is politics». Uavhengig av om man som aktør ser på seg selv som en skaper av politikk, vil man med å delta i politikkutforming automatisk være en del av den bredere politiske prosessen.

Refleksjon

Til tross for at politisk ledelse la få føringer på den konkrete utarbeidelsen av non-paperet om nærområdeinitiativet, påpeker informanter at initiativet ble høyt prioritert blant politikerne (FD 06, 24.01; FD 07, 18.02; FD 04, 22.02; FD 07, 18.02). Det hevdes at tematikken var øverst på dagsordenen på både politisk og embetsnivå i FD i perioden etter 2008 og i opptakten til nytt strategisk konsept i NATO 2010 (FD 04, 22.02). Byråkratene beskriver denne type bred politisk støtte i kombinasjonen med lav grad av innspill fra politisk ledelse, både i FD og senere i behandling på regjeringsnivå som a-typisk (FD 01, 05.03). Man kan argumentere for at det er relativt uproblematisk at byråkratiet i FD har påvirkning på sikkerhetspolitiske avveininger, ettersom de store linjene i denne type politikk anses å være preget av kontinuitet.16 På den andre siden er sikkerhetspolitikk å anse som «High Politics», politikk som i siste instans handler om statens overlevelse og beskyttelse av vitale interesser (Evans & Newham 1998: 235). Det er derfor lite trolig at politikerne skulle være villig til å gi fra seg kontroll over denne type saker. Få innspill fra politisk ledelse kan tolkes som en tillitserklæring til byråkratiet. Politikerne anerkjenner byråkratenes kompetanse på feltet, og har tillit til at byråkratiet kommer til å utføre oppgavene i tråd med ønskene fra politisk ledelse og overordnede sikkerhetspolitiske mål.

En forklaring som blir gitt på nærområdeinitiativets mottakelse på regjeringsnivå, er at det passet godt inn i den bredere rammen for økt satsing på nordområdene (FD 01, 05.03).17 Dette tyder på at byråkratene tilegner seg politisk kunnskap som gjør dem i stand til å komme med forslag som synes å passe godt med den bredere politikken som promoteres av sittende regjering, og at dette ikke er begrenset til politikken som føres i FD isolert. Den tilsynelatende vektleggingen av nordområdedimensjonen skapte imidlertid utfordringer i ettertid. Informanter i FD peker på at enkelte ansatte i UD blandet sammen nærområdeinitiativet og promotering av nordområdene og den bredere Arktis-dimensjonen Norge førte i NATO, bilateralt, og opp mot EU (St.meld. nr. 15 (2008–2009): 97).18 «UD oppfattet til en viss grad dette (nærområdeinitiativet) som et nordområdeinitiativ fordi dette kom parallelt med Støres innlegg i NATO om nord. Dette ble videre sauset sammen i en forferdelig saus» (FD 07, 18.02). Det er altså også tendenser som peker mot at byråkratiets politiske sensitivitet er en form for fokusert sensitivitet som begrenses av rammen i et gitt departement (Rose 1974: 418). Dette støttes av at byråkratiet i FD ser ut til å bli overrasket over UDs bekymring for hvordan nærområdeinitiativet vil kunne påvirke relasjonen til Russland (FD 07, 18.02).

Interdepartementale relasjoner mellom FD og UD

Et overordnet prinsipp i norsk utenrikspolitikk er at Norge til enhver tid må tale med én stemme (St.meld. nr. 15 (2008–2009: 163–164). Avklaring av målkonflikter mellom departementene er således viktig i utforming av utenrikspolitikken. Utenriksministeren har det overordnede ansvaret for norsk utenrikspolitikk, og rollen som samordnende og rådgivende departement trekkes frem som et fremtredende ansvarsområde for UD (St.meld. nr. 15 (2008–2009): 163). UD og FD er de delene av statsforvaltningen som oftest blir forbundet med utenrikspolitikk (Græger & Neumann 2006: 67). FDs ansvarsfelt omfatter i hovedsak utforming og iverksetting av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk (Prop. 1 S 2009–2010: 1.1). Sikkerhets- og forsvarspolitikken i Norge har tradisjonelt sett blitt betraktet som underlagt utenrikspolitikken (Græger & Neumann 2006: 72, 75). Dette har imidlertid ikke hindret omfattende «tautrekking» mellom FD og UD (ibid.). Det tilsynelatende uavklarte status- og maktforholdet gjennom forvaltningen av Norges forhold til NATO illustrerer dette: «Selv om FD skal koordinere Norges forsvarspolitiske relasjoner til NATO, har UD, i tråd med hvem som ‘eier’ utenrikspolitikken, det overordnede ansvaret for å forvalte landets interesser i NATO og andre multilaterale organisasjoner» (Græger & Neumann 2006: 81).

Som vist gjennom den foregående analysen oppsto nærområdeinitiativet i FD, men initiativet har relevans også for UDs ansvarsområde. Denne delen av analysen studerer interdepartementale relasjoner ved å drøfte uenigheten mellom Sikkerhetspolitisk avdeling i FD og Avdeling for sikkerhetspolitikk og nordområdene i UD om hvordan nærområdeinitiativet ville påvirke forholdet til Russland. Dette bør ikke tolkes som en uenighet om nærområdeinitiativet per se, men snarere som et uttrykk for ulike oppfatninger om konsekvenser av et slikt sikkerhetspolitisk initiativ. Nærområdeinitiativets relevans for ansvarsområdene til FD og UD samt mulige uoverensstemmelser vedrørende sikkerhetspolitisk situasjonsforståelse og prioritering innad i den norske departementsstrukturen er sentrale elementer i analysen, og bidrar til å åpne opp statens «svarte boks».19

Sikkerhetspolitisk avdeling i FD ble etablert på 80-tallet av forsvarsminister Johan Jørgen Holst. Avdelingen utfordret da UDs monopol innenfor sikkerhetspolitikk, og kan ses på som en form for motekspertise til UDs sikkerhetspolitiske avdeling (Bjerga 2002: 17). Det er ikke vanskelig å få bekreftet at det er en viss forskjell i FDs og UDs tilnærming til sikkerhetspolitikken (UD 03, 08.02; FD 02, 28.01). «Det er ikke slik at det er konflikt mellom partene, men det er til tider klart at vi har forskjellige syn på hva som bør gjøres» (UD 09, 27.03). Informantene beskriver dette som en naturlig konsekvens av ulik portefølje i de to departementene: FD er et spesialdepartement med høy militærteknisk kompetanse. De militære aspekter ved sikkerhetspolitikken vil derfor vektes tyngre i FD enn i UD (UD 08, 05.02; UD 09, 27.03). Dette preger naturlig nok deres uttalelser om norsk sikkerhetspolitikk. Informantenes beskrivelse av UDs rolle vektlegger at dette departementet forvalter en bredere portefølje i sin sikkerhetspolitiske avdeling og derfor snakker om sikkerhetspolitikken «på en annen måte» (UD 08, 05.02). Dialog og diplomati fremheves som Norges viktigste sikkerhetspolitiske virkemidler av informanter i UD. Dette innebærer på ingen måte en avvisning av NATOs militære relevans (UD 09, 27.03). Uttalelser som peker på interdepartementale ulikheter blir gjennomgående etterfulgt av en spesifisering om at dette ikke innebærer omfattende konflikter og problemer (UD 09, 27.03; UD 08, 05.02; FD 02, 28.01). NATO er Norges sikkerhetspolitiske ankerfeste, og det stilles ikke spørsmål ved verdien av medlemskap i alliansen verken i FD eller UD (St.meld. nr. 15 (2008–2009): 90; Prop. 73 S, 2011–2012: 3.1). Til tross for at informanter fra begge departementene viser til at de er en del av den samme forvaltningen og deler syn på den bredere rammen av sikkerhetspolitikk, er det likevel klart at man ønsker å få gjennomslag for en tilnærming som passer best med den porteføljen som forvaltes av det enkelte departement (UD 08, 05.02; Allison 1971: 172).20

Det har ikke vært mulig å få bekreftet tidspunktet da UD ble introdusert for nærområdeinitiativet. Det ser ut til å ha vært en pågående dialog fremfor en konkret hendelse. Informanter antyder at det skjedde rundt årsskiftet 2007–2008 (FD 05, 07.02; UD 08.05.02; UD 03, 08.02). Den diplomatiske forbindelsen mellom Norge og Russland blir beskrevet som utfordrende i denne perioden (UD 09, 27.03).21 Negative reaksjoner fra UD knyttet til nærområdeinitiativet var ifølge informanter forankret i en bekymring for at Russland skulle tolke initiativet som et ønske om økt NATO-tilstedeværelse i nord og styrking av militærkapasitet i regionen – en form for opprustning og provokasjon (UD 03, 08.02). Dette kunne potensielt svekke Norges mulighet til å benytte seg av diplomati, som av UD blir ansett som Norges viktigste sikkerhetspolitiske virkemiddel (UD 09, 27.03). De negative reaksjonene fra UD kom tilsynelatende noe overraskende på FD. Fra FDs side er nærområdeinitiativet en «back to basics»-operasjon, en videreføring av tradisjonell NATO-politikk. Dette reflekteres i at FD så det som unødvendig å gjennomføre spesifikke sikkerhetspolitiske vurderinger opp mot Russland før initiativet ble lansert (FD 07, 18.02; FD 05, 07.02; FD 02, 28.01). «Det var ikke noen grunn til at Russland skulle bli provosert, dette ligger innenfor NATOs oppgaver» (FD 07, 18.02). «Vi så ingen rasjonell grunn for at dette skulle skape motreaksjon fra russisk side» (FD 05, 07.02). Informanter i FD anerkjenner likevel at Russland er en fast dimensjon i norsk sikkerhetspolitikk, grunnet geografi (FD 02, 28.01). I casen nærområdeinitiativet ser det ut til at bekymringer knyttet til NATOs manglende kunnskap om alliansens nærområder veide tyngre enn bekymringer for reaksjoner fra Russland (FD 07, 18.02; FD 06, 24.01).

I Allisons modell karakteriseres forhandlingssituasjoner som en «pull and halt» fra de involverte aktørene (Allison 1971: 168–169). Ulike synspunkter blir satt opp mot hverandre for å komme frem til et politisk utfall (ibid.). Samtidig legges det vekt på at forhandlingssituasjoner ofte kan være uoversiktlige (Allison 1971: 146). Relasjonene og forhandlingene bygges gjerne på formelle regler, men også normer, kultur og det som refereres til som «fuzzy»-tradisjoner (Allison 1971: 170). Forhandlingssituasjonen mellom FD og UD har vist seg vanskelig å kartlegge i detalj. Spørsmål om hvordan meningsforskjellen mellom FD og UD konkret ble løst, resulterer i diffuse svar i begge departementene. Informantene husker ikke det konkrete forløpet, men peker på at det var en vedvarende dialog i perioden, og at dette fortsatt er tilfellet når det gjelder nærområdeinitiativet (UD 03, 08.02; FD 01, 05.03). Det fremgår i intervjuene at det ikke finnes formelle retningslinjer for å koordinere samarbeidet mellom FD og UD på embetsnivå.

Det er selvsagt mange prosesser tilknyttet å finne frem til den norske posisjonen. Det er en prosess å finne frem. Behandlingen i regjeringen foregår selvsagt etter formelle prosedyrer, og det er formaliteter i instrueringen av NATO-delegasjonen. Om det ikke er strengt formelt, er det i hvert fall en innarbeidet praksis om at det skal være enighet (mellom FD og UD) om instrukser som gis til NATO-delegasjonen. Vi ønsker å fremstå som enhetlige (FD 01, 05.03).

Mye tyder på at FD allerede hadde lagt ned mye arbeid med nærområdeinitiativet før det ble tatt videre til UD. «Initiativet var allerede utarbeidet av FD. UD kjøpte ideene» (FD 04, 22.02). Det bærer preg av å være en presentasjon snarere enn en forhandling hvor partene møttes for å komme frem til en felles posisjon. En informant i FD uttaler følgende: «Vi måtte ta en runde med UD for å forklare hva dette (nærområdeinitiativet) gikk ut på, etter dette var de (UD) om bord (…) UD har for lenge siden adoptert, altså på en god måte ... dette (nærområdeinitiativet) som en norsk tilnærming» (FD 05, 07.02). Uttalelsen antyder at FD tok eierskap til initiativet og så det som sitt ansvar å tydeliggjøre hva initiativet omfattet. Informanter i UD bekrefter at de ble introdusert for en utarbeidet «pakke» som allerede var klarert med politisk ledelse i FD (UD 08.05.02; UD 03, 08.02). Det faktum at initiativet var såpass godt gjennomarbeidet og utviklet, blir også nevnt som en årsak til UDs støtte til nærområdeinitiativet (UD 08, 05.02). Fravær av en tydelig forhandlingssituasjon nevnes som en begrunnelse for at det er vanskelig å si nøyaktig hvordan målkonflikten ble løst. Informantene ser likevel ikke manglende regulering i samarbeidet som et problem. Informantene henviser til jevnlige møter mellom de to departementene og at denne type saker ofte blir behandlet ved slike anledninger (UD 09, 27.03). Svar på kontrafaktiske spørsmål om hva som hadde skjedd dersom man ikke hadde blitt enige, bærer preg av at informantene ser på dette som en urealistisk situasjon og at det eventuelt ville ha blitt behandlet på regjeringsnivå (FD 01, 05.03). Dette støtter uttalelser om godt samarbeid og tillit mellom partene. Det er interessant å merke seg at informanter fra begge departementene mener at relasjonen mellom FD og UD har blitt betydelig bedre de siste årene. Det vises til bedre kommunikasjon og større forståelse for de ulike prioriteringene som gjøres i de to departementene (UD 09, 27.03; FD 05, 07.02). En forklaring som nevnes er økt satsing på spesifikk sikkerhetspolitisk kompetanse i FD og UD. Det sitter nå eksperter på sikkerhetspolitikk både i FD og UD som «snakker samme språk» og som blant annet samarbeider tett gjennom NATO-delegasjonen i Brussel.

Nasjonale særtrekk er viktige for å forstå beslutningsprosesser i utenrikspolitikken (Knutsen 1995: 20). Et særtrekk ved den norske statsforvaltningen er som nevnt at den utgjør et lite miljø (Salomonsen 1981 i Knudsen 1995). Dette kan innebære en høy grad av kjennskap til andres posisjoner til tross for at man befinner seg i ulike departementer. Intervjuene viser at det var stor forståelse for FDs syn i enkelte seksjoner i Avdelingen for sikkerhetspolitikk og nordområdene i UD, og at bekymringer knyttet til Russland ikke var en unison reaksjon fra UD.22 Dette tyder på at heller ikke avdelingene i UD fremstår som enhetlige i sin situasjonsforståelse.23 Intervjuene gir inntrykk av at byråkratene i UD er reflektert rundt egen rolle i møte med FD: «Vi kan i for stor grad bli opptatt av dialog, og har forståelse for FDs tilnærming» (UD 08, 05.02; støttes av UD 04, 22.02). Dette kan tolkes som at enkelte UD-ansatte ikke alltid ser UDs hovedprioriteringer som de mest hensiktsmessige for å ivareta deres fagområde. Samtidig gjøres det klart at det ofte er UD som må «rydde opp» når FD opererer uten den diplomatiske finfølelsen som karakteriserer UDs relasjon med bilaterale partnere. «Det er til oss de kommer og stiller spørsmål. Det er vi som må forholde oss til utenriksministre og ambassadører som ikke alltid har like stor forståelse for hva Norge foretar seg» (UD 04, 22.02). Dette fremstår som en delvis «dobbelhatting» som inkluderer stor forståelse for hverandres synspunkter, samtidig som det konsekvent refereres til at FD og UD forvalter ulike porteføljer. Data fra intervjuene kan tolkes i retning av at det sikkerhetspolitiske miljøet har utarbeidet en form for interdepartemental fagkultur tilknyttet sikkerhetspolitikk som går på tvers av departementskulturen i UD. Denne fagkulturen ser ikke ut til å omfatte Avdelingen for sikkerhetspolitikk og nordområdene i UD i sin helhet. Ikke overraskende ser det ut til å være mest forståelse for FDs tilnærming i den seksjonen som har mest kontakt med FD. I denne sammenheng nevnes Seksjonen for sikkerhetspolitikk og Nord-Amerika. Denne seksjonen kan plasseres mellom FD og UD i sin sikkerhetspolitiske situasjonsforståelse. Ansatte i denne avdelingen fremstår som lojale i gjennomføringen av UDs portefølje, men viser samtidig stor grad av innsikt og forståelse for FDs situasjonsbeskrivelse. En viktig forklaring på dette kan være hyppig kontakt med FD samt deltakelse og kontakt med NATO-delegasjonen i Brussel. Flere av informantene i FD og UD har tilbrakt lengre perioder ved delegasjonen. I et slikt arbeidsmiljø er det naturlig at det bygges nettverk på tvers av departementene. Bildet av et svekket NATO vil nok være tydeligere for en seksjon i UD som jobber tettere med NATO-delegasjonen og FDs Sikkerhetspolitiske avdeling enn i avdelinger i UD som er mer direkte tilknyttet bilaterale forhold til Russland og nordområdene.

Avsluttende betraktninger

Denne artikkelen har belyst embetsverkets rolle i utformingen av norsk sikkerhetspolitikk gjennom en case-studie av nærområdeinitiativet. Det har blitt lagt vekt på verdien av å åpne opp statens «svarte boks» gjennom å fokusere på prosesser internt i statsapparatet. Det argumenteres for at det er hensiktsmessig å studere byråkratiet rolle gjennom to komplementære analyser.

Den første analysen har vært sentrert rundt byråkratiet i FD, som antas å ha vært hovedaktøren i arbeidet med nærområdeinitiativet. Byråkratiets rolle drøftes i lys av et analytisk rammeverk som tar utgangspunkt i fire kategorier som beskriver forholdet mellom politikere og byråkrater: Politikk/administrasjon, fakta/interesser, energi/likevekt og hybrid. Byråkratene i FD fremstår som aktive deltakere i politikkutformingen. Igangsetting av prosesser som senere materialiserte seg til nærområdeinitiativet er et resultat av embetsverkets innsats. Analysen antyder at kun et fåtall personer var direkte involvert i arbeidet med nærområdeinitiativet. Det argumenteres for at enkeltpersoners mulighet til å påvirke prosessen har vært relativt stor. Den erfaring og tillit som daværende ekspedisjonssjef Svein Efjestad hadde, synes å danne en stabil plattform for byråkratenes promotering av nærområdeinitiativet. Anerkjent fagkunnskap og omfattende institusjonelt minne blant de mer erfarne byråkratene har således spilt en viktig rolle for å få nærområdeinitiativet plassert på den politiske agendaen. Byråkratene innehar politisk teft i forståelsen kunnskap om og sensitivitet for politikken. Dette begrunnes blant annet ut fra byråkratenes pragmatiske forståelse av hva som skal til for å få gjennomslag for politikk i den bredere NATO-setting. Artikkelen har presentert eksempler på komplementær arbeidsfordeling mellom byråkratene og politikere på enkelte områder i arbeidet med nærområdeinitiativet. I slike sammenhenger fremstår byråkratene som bevisst på begrensninger ved egen rolle gjennom å vise til at enkelte oppgaver er utenfor byråkratenes kontroll og forbeholdt politisk ledelse. Referanser til at byråkratenes påvirkning på politikkutforming begrenses av behov for godkjenning fra politisk ledelse, styrker denne påstanden. Til tross for at politisk ledelse hadde få innspill til nærområdeinitiativet, avviser byråkratene at de fikk fritt spillerom i utarbeidelsen av initiativet. Byråkratene ser likevel ut til å nyte omfattende tillit fra politisk ledelse idet de får operere relativt uforstyrret innenfor enkelte prosesser tilknyttet nærområdeinitiativet. Utarbeidelsen av non-paperet er et eksempel på dette. Det bør likevel noteres at nærområdeinitiativet fremstår som en konkretisering av problemstillinger man lenge hadde ønsket å markere overfor NATO. Byråkratiets sikkerhetspolitiske forslag kan dermed sies å være forankret i etablerte interesser. Sett i sammenheng med det faktum at norsk sikkerhetspolitikk er preget av kontinuitet og at nærområdeinitiativet ikke bryter med kontinuiteten, kan byråkratiets frihet i politikkutformingen forsvares, til tross for at dette omhandler «High Politics». Det artikkelen imidlertid ikke kan besvare er hvorvidt dette er en frihet innenfor et begrenset område. Ettersom nærområdeinitiativet preges av en høy grad av konsensus mellom byråkrater og politisk ledelse, er det ikke mulig å si noe substansielt om dette. Slike refleksjoner bør imidlertid gjøres i studier av mer konfliktfylte politikkutformingsprosesser.

Den andre delen av analysen har diskutert den interdepartementale relasjonen mellom FD og UD i arbeidet med nærområdeinitiativet. Analysen har lagt vekt på en målkonflikt som omhandler ulike syn på initiativets konsekvens for Norges bilaterale forhold til Russland. Målkonflikten brukes til å illustrere forskjeller i FDs og UDs referanseramme, og kan tolkes som et eksempel på ulik situasjonsforståelse og tilnærming til sikkerhetspolitikk innad i det norske statsapparatet. Det fremkommer at det er ulike reaksjoner på Russland-dimensjonen også internt i UD, og det argumenteres for at skepsisen som ytres fra UD neppe er representativ for departementet som helhet. Dette antyder at heller ikke UD som departement er enhetlig i sin situasjonsforståelse. Til tross for ulik situasjonsforståelse og tilnærming til nærområdeinitiativet, ser det likevel ut til at det er stor enighet mellom de to departementene om hovedlinjene i norsk sikkerhetspolitikk. Informanter i FD og UD fremhever at samarbeid mellom de to departementene tilknyttet nærområdeinitiativet har vært – og fremdeles er – godt.

Sikkerhetspolitikk er utfordrende å kartlegge. Denne studiens innside–ut-tilnærming bidrar med å belyse ulike prosesser i politikkutforming gjennom å følge et sikkerhetspolitisk initiativ internt i den norske statsforvaltningen. Gjennom å åpne opp den «svarte boksen» og studere byråkratiets rolle i politikkutformingen rundt nærområdeinitiativet, ser vi at staten utgjør en kompleks arena for utforming av sikkerhetspolitikk. Studien har identifisert interessante aspekter ved byråkratiets rolle og viser at sikkerhetspolitikk og «high politics» ikke nødvendigvis er forbeholdt det politiske toppnivået.

Om artikkelen

Artikkelen er basert på forfatterens masteroppgave med tittel «Nærområdeinitiativet i NATO – embetsverkets rolle i utformingen av norsk sikkerhetspolitikk». Oppgaven ble levert ved Institutt for samfunnsvitenskap, Universitetet i Oslo våren 2013. Forfatteren var tilknyttet Fridtjof Nansens Institutt som masterstipendiat. Takk til informanter som har delt av sin tid og unike kunnskap om tema, og takk til Internasjonal Politikks fagfeller for konstruktiv tilbakemelding. Takk til Paal Sigurd Hilde for gode innspill, og særlig takk til Svein Vigeland Rottem for veiledning gjennom hele prosessen.

Litteratur

Aberbach, Joel D., Robert Putnam & Bert A. Rockman (1981) Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge: Harvard University Press.

Aberbach, Joel D. & Bert A. Rockman (1988) Image IV Revisited: Executive and Political Roles. Governance, 1: 1–25.

Allison, Graham T. (1971) Essence of Decision, Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston: Little, Brown.

Bjerga, Kjell-Inge (2002) Rasjonalisering, politisk styring og profesjonsfrihet – Forsvarets øverste ledelse 1942–2002. I Forsvarets Overkommando 60 år 1942–2002. Oslo: Forsvarets Overkommando.

Bøifot, Erik (2007) Det norske militære engasjement i Afghanistan – idealisme eller egeninteresse? Masteroppgave. Oslo: Forsvarets stabsskole.

Eide, Espen Barth (2008) NATO at 60: Bigger, Bolder, Better? Center for strategic and international studies (CSIS). Tilgjengelig på http://csis.org/event/nato-60-bigger-bolder-better. Lesedato 10.04.2012.

Eide, Espen Barth (2009) Collective Defence in Todays Security Environment. Tale, Luxembourg 16. oktober. Tilgjengelig på http://www.regjeringen.no/en/dep/fd/whats-new/Speeches-and-articles/Speeches-and- articles-by-other-apolitica/statssekretaer_espen_barth_eide/2009/collective-defence-in- todays-security-en.html?id=582015. Lesedato 09.10.2012.

Evans, Graham & Jeffrey Newham (1998) The Penguin Dictionary of International Relations. London: Penguin Books.

Fermann, Gunnar (2013) Utenrikspolitisk analyse. Begreper, perspektiver, anvendelser. Kap. 4 i Gunnar Ferman Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering. Oslo: Cappelen Damm.

Græger, Nina (2009) NATO «à la carte»? Utfordringer for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Foredrag i Oslo Militære Samfund 9. november. Tilgjengelig på http://www.oslomilsamfund.no/oms_arkiv/2009/2009-11-09-Gr%C3%A6ger.pdf. Lesedato 03.02.2013.

Græger Nina & Iver B. Neumann (2006) Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet som beslutningspolitiske aktører. Kap. 4. i Birgitte Kjos Fonn, Ivar B. Neumann & Ole Jacob Sending Norsk utenrikspolitisk praksis, aktører og prosesser. Oslo: Cappelen.

Haftendorn, Helga (2011) NATO and the Arctic: Is the Atlantic alliance a cold war relic in a peaceful region now faced with non-military challenges? European Security, 20(3): 337–361.

Haraldstad, Marie (2013) Nærområdeinitiativet i NATO – embetsverkets rolle i utformingen av norsk sikkerhetspolitikk. Masteroppgave. Oslo: Institutt for samfunnsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Hilde, Paal Sigurd & Helene F. Widerberg (2010) NATOs nye strategiske konsept og Norge. Norsk Militært Tidsskrift, 4: 10–20.

Hilde, Paal Sigurd & Helene F. Widerberg (2014) Norway and NATO: The Art of Balancing. I Robin Allers, Carlo Masala & Rolf Tamnes (red.) Common or Divided Security? German and Norwegian Perspectives on Euro-Atlantic Security. Frankfurt: Peter Lang Publishing Group (199–215).

Hill, Christopher (2003) The Changing Politics of Foreign Policy. Houndmills: Palgrave Macmillan.

Holst, Johan Jørgen (1967) Norsk sikkerhetspolitikk i strategisk perspektiv. Bd. 1: Analyse. Oslo: Norsk Utenrikspolitisk Institutt.

Jonson, Pål (2010) The Debate About Article 5 and its Credibility. What is it all about? Research paper. Research Division, NATO Defence College, no. 58, May, pp. 3 ff. Tilgjengelig på http://www.ndc.nato.int/about/quick_search.php?icode=4.

Knudsen, Olav Fagelund (1995) Beslutninger i norsk utenrikspolitikk. I Torbjørn L. Knutsen, Gunnar M. Sørbø & Svein Gjerdåker (red.) Norges utenrikspolitikk. Bergen: Chr. Michelsens Institutt/Cappelen Akademisk Forlag (kap. 3).

Knutsen, Torbjørn L. (1995) Norsk utenrikspolitikk som forskningsfelt. I Torbjørn L. Knutsen, Gunnar M. Sørbø & Svein Gjerdåker (red.) Norges utenrikspolitikk. Bergen: Chr. Michelsens Institutt/Cappelen Akademisk Forlag (kap. 1).

Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid. Forsvarsdepartementet. Tilgjengelig på http: //www.regjeringen.no/nb/dep/fd/dok/regpubl/prop/2011-2012/prop-73-s-20112012.html?id=676029FD strategisk konsept 2009. Lesedato 10.01.2013.

Prop. 1 S (2009–2010) For budsjettåret 2010. Forsvarsdepartementet. Tilgjengelig på http: //www.regjeringen.no/nb/dep/fd/dok/regpubl/prop/2009-2010/prop-1-s-20092010.html?id=580886. Lesedato 10.01.2013.

Prop. 1 S (2013–2014) For budsjettåret 2014. Utenriksdepartementet. Tilgjengelig på http://www.regjeringen.no/pages/38491307/PDFS/PRP201320140001_UDDDDPDFS.pdf. Lesedato 15.11.2013.

Rose, Richard (1974) The Problem of Party Government. New York: Free Press.

Rottem, Svein Vigeland (2008) Hva forsvarer Norge? Det norske møte med en ny virkelighet. Avhandling levert for graden philosophiae doctor. Tromsø: Det samfunnsvitenskapelige fakultet, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Tromsø.

St.meld. nr. 38 (2008–2009) Om samarbeidet i NATO i 2008. Utenriksdepartementet. Tilgjengelig på http: //www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/regpubl/stmeld/2008-2009/stmeld-nr-38-2008-2009-.html?id=561589. Lesedato 27.08.2012.

St.meld. nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter, Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk. Oslo: Utenriksdepartementet. Tilgjengelig på http: //www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/regpubl/stmeld/2008-2009/stmeld-nr-15-2008-2009-.html?id=548673. Lesedato 24.08.2012.

Strøm-Erichsen, Anne-Grete (2008a) Trusler og utfordringer, sikkerhet og forsvar. Foredrag i Oslo Militære Samfund 7. januar. Tilgjengelig på http: //www.regjeringen.no/nb/dep/fd/aktuelt/taler_artikler/ministeren/forsvarsminister-stroem-erichsen/2008/oms-foredrag-.html?id=495932. Lesedato 01.10.2012.

Strøm-Erichsen, Anne-Grete (2008b) Vårt engasjement i Afghanistan. Tale ved Forsvarets Afghanistan-seminar, Oslo Militære Samfund 25. februar. Tilgjengelig på http: //www.regjeringen.no/nb/dep/fd/aktuelt/taler_artikler/ministeren/forsvarsminister-stroem-erichsen/2008/afghanistan.html?id=501638. Lesedato 01.10.2012.

22. juli-kommisjonen (2012) Intervjureferat fra intervju med Svein Efjestad, 15. februar. Tilgjengelig på http://www.google.no/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source= web&cd=3&ved=0CEAQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.vl.no%2F%3Fscript%3Dfrmw.script.get_file%26pos_id%3D315&ei=R2-DUaCuFYmM4gSXgIG4DA&usg =AFQjCNFFWqiFfPnRcVNCFpo4-9hYJu0nUA&bvm=bv.45960087,d.bGE. Lesedato 28.04.2013.

118.–19. september 2008.
2Forfatteren har tilgang til non-paperet, men har ikke lykkes med å få tillatelse til å sitere direkte fra dokumentet. Konkrete beskrivelser av nærområdeinitiativet baserer seg derfor på beskrivelser som finnes i stortingsmeldinger, Forsvarets langtidsplan, forsvarets strategidokumenter samt akademiske henvisninger.
3For mer info om «out of area»-debatt se Jonson (2010) og Rottem (2008: 21).
4Grunnet artikkelens omfang vil den bredere sikkerhetspolitiske konteksten rundt nærområdeinitiativet ikke drøftes inngående. For mer detaljer rundt kontekst, se Haraldstad (2013).
5Daværende statssekretær Espen Barth Eides foredrag på konferansen «NATO at 60: Bigger, bolder, better?» i Washington 9. desember 2008, er et eksempel på en anledning hvor norske synspunkter rundt nærområdeinitiativet ble fremmet på en arena som omhandlet nytt strategisk konsept i NATO (Eide 2008).
6Kategoriene kan forstås som et kontinuum hvor ytterkantene «politikk/administrasjon» og «hybrid» ligger nær opptil idealtyper. I tråd med erfaringer fra Aberbach m.fl. (1981) om varierende relevans ved de ulike kategoriene, vil drøftingen knyttet til kategorien «politikk/administrasjon» være mindre omfattende.
7Modellen «Governmental Politics» er én av Allisons tre modeller som analyserer utforming av utenrikspolitikk.
8Med unntak av Hilde & Widerbergs publikasjoner (2010; 2014), som i særlig grad er knyttet opp mot arbeidet med nytt strategisk konsept i NATO 2010, er det skrevet lite om nærområdeinitiativet (Haftendorn 2011). Det samme kan sies om den interne dynamikken i FD og UD innenfor samfunnsvitenskapelig forskning (Græger & Neumann 2006: 68). Begrenset litteratur om tema, samt vektlegging av den interne dimensjonen ved nærområdeinitiativet, tilsier at intervjudata utgjør hovedkilde til informasjon (Haraldstad 2013).
9En tolkning er at byråkratene i FD og UD kan sies å ha sammenfallende interesser ved at begge departement argumenterer for løsninger de mener er i statens interesse. Kritikken rammer derfor i større grad mangel på en enhetlig forståelse av hvilke handlinger som er prioriteres for å oppnå det som er i statens interesse, altså deres ulike situasjonsforståelse. Forfatteren ønsker også å spesifisere at analysen i stor grad dekker perioden før nærområdeinitiativet er omformet til konkret politikk (før offisiell lansering), og at det neppe kan forventes at departementene skal fremstå som enhetlige i selve utformingsprosessen. I Haraldstad (2013: 6.3) vises imidlertid eksempler på manglende enhetlig forståelse også etter at initiativet var lansert. Se også Fermann 2013 kap. 4 for faglig oversikt.
10Eliteintervjuer med nøkkelinformanter utgjør hovedgrunnlaget for empirien i denne analysen. Utvalget består av ni eliteinformanter som alle er byråkrater eller embetsmenn ansatt i UD eller FD (Haraldstad 2013: 3.0). Sitater fra intervjuene er anonyme, men informantlisten er presentert med navn i vedlegg. For å styrke reliabiliteten i studien og øke transparens overfor leser er informantene gitt et tilfeldig nummer fra 1 til 9 som oppgis som referanse i analysen. Numrene samsvarer ikke med rekkefølgen i informantlisten, og er heller ikke listet kronologisk etter dato for intervjuer. Det er derfor ikke mulig å knytte sitater til konkrete navn. Gjennom denne innretningen kan informantene skilles fra hverandre, og leseren kan følge de ulike informantene i tekst.
11Dette blir illustrert ved at referanser til begrepene avskrekking og beroligelse var ukjent for mange norske offiserer rundt 2005 (FD 07, 18.02; Holst 1974 [1967]).
12Her er det interessant å merke seg at pensjonerte offiserer nevnes som viktige støttespillere i startfasen av nærområdeinitiativet (FD 05, 07.02; FD 07, 18.02).
13Informanten legger ikke nødvendigvis det samme i dette begrepet som Aberbach m.fl.s (1981) «politiske teft/political skill; se for øvrig også Hilde & Widerberg (2014).
14Flere viser til at intervensjonen kan ses på som «hell i uhell» ved at det bidro til å fremstille de norske synspunktene som i overkant fremadskuende og gjennomtenkte (FD 07, 18.02; FD 06, 24.01).
15Denne analysen baserer seg på et begrenset antall intervjuer som har vært tematisk sentrert rundt nærområdeinitiativet. Det er derfor vanskelig å slå fast om Efjestads sentrale rolle i arbeidet med nærområdeinitiativet er et trekk som er unikt for denne casen. Dersom en aktør hører hjemme i kategorien «hybrid», vil det neppe være tilstrekkelig å hevde seg i én enkelt case som det som her belyses.
16Tradisjonelt har norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk vært preget av solid tverrpolitisk enighet (Bøifot 2007: 65, Græger & Neuman 2006: 72). Dette bidrar til å sikre systemet fra for store endringer når maktkonstellasjonen på Stortinget endres.
17Intervjuer i FD bekrefter at nærområdeinitiativet ikke er et nordområdeinitiativ per sé, men at initiativet innebærer en nordområdekomponent for Norges del (FD 04, 22.02).
18Referansen til innlegg i NATO om nord viser til utenriksminister Jonas Gahr Støres briefinger i NATO som fokuserte på nordområdene og den bredere utviklingen i Arktis generelt. Brifingene startet opp i november 2007, omtrent samtidig som arbeidet med nærområdeinitiativet begynte å skyte fart (Hilde & Widerberg 2014, 2010).
19Det teoretiske rammeverket for analysen baserer seg på Graham Allisons modell, «Governmental Politics» (Allison 1971: 144). Se også Fermann (2013: 107).
20Ved å vise til eksempler innenfor amerikansk sikkerhetspolitikk, illustrerer Allison at enighet rundt de bredere rammene for sikkerhetspolitikk ikke nødvendigvis utelukker uenighet om hvilken påvirkning en gitt politikk vil ha på amerikanske sikkerhetsinteresser (Allison 1971: 167). Dette ser ut til å ha relevans også i en norsk kontekst.
21Dette gjaldt ikke utelukkende for Norges, men også for flere andre vestlige lands forhold til Russland (Hilde & Widerberg 2014; Hilde & Widerberg 2010: 13; Græger 2009).
22Informantene identifiserer ikke hvor bekymringen om Russland konkret stammer fra. Informanter fra begge departementer bekrefter at det kommer fra UD. Det avvises videre at dette kommer fra Seksjonen for sikkerhetspolitikk og Nord-Amerika i UD.
23Græger & Neumann (2006: 73) argumenterer for at UD har vært utsatt for et funksjonstap som følge av internasjonaliseringen og globaliseringen av politikken, og viser til at de fleste departementene nå håndterer saker som tidligere lå under UD. «Det som skal koordineres er blitt langt mer omfattende, og de som skal koordinere det – UD – er selv mindre koordinert enn noen gang» (Græger & Neumann 2006: 74).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon