Fremveksten og institusjonaliseringen av norsk freds‑ og forsoningspolitikk

Siden 1890-tallet har en inngangsverdi for debatten om norsk utenrikspolitikk vært at Norge er et fredelig land. De sviktende historiske og sosiale forutsetningene for et slikt syn trenger vi ikke komme inn på her (men se f.eks. Leira 2004; Ulriksen 2002; Neumann 2004). Hva freds- og forsoningspolitikk angår, er poenget at slike historier beredte grunnen for at Norge allerede under den kalde krigen mottok henvendelser om å legge til rette for fredsforhandlinger mellom tredjeparter. Et tidlig eksempel er fra 1971, da Norge fikk en føler fra den thailandske utenriksministeren Khoman om å være mellomledd i relasjonen med Kina. UD aksepterte, men understreket at Norge skulle være «formidler, ikke megler» (Utenriksdepartementet 1971). Forestillingen om at Norge var fredelig, la til rette for at slike henvendelser ble behandlet, og at de ble behandlet med velvilje.

Den kalde krigen satte trange grenser for hva en NATO-alliert som Norge kunne gjøre på egenhånd. Da den gikk mot sin slutt, var utenriksminister Thorvald Stoltenberg ikke sen om å igangsette tiltak som skulle utvide handlingsrommet for norsk utenrikspolitikk (Neumann 2010). To av disse, Barentssamarbeidet og det som senere skulle bli freds- og forsoningspolitikken, bar raskt frukter. Barentssamarbeidet angår oss ikke her, men det gjør Stoltenbergs tid mellom utenriksposteringene, der han blant annet jobbet i det som ved siden av New York er verdens viktigste knutepunkt for humanitært arbeid, nemlig Genève. I 1989 ble Stoltenberg utnevnt som FNs høykommissær for flyktninger. Med seg på laget brakte han en aktivist: Norges daværende hovedrepresentant ved Det internasjonale Røde Kors i Genève, Jan Egeland. Egeland trakk i sitt arbeid primært på nettverk han hadde bygget opp i Røde Kors-tiden, og informasjon som ble ham tildel fra det. Egeland gikk i gang med å involvere Norge i et stort antall freds- og forsoningsinitiativer, hvorav Osloprosessen er den desidert mest kjente. En diplomat som har vært sentral i dette arbeidet siden dets begynnelse, og som ble rekruttert til å arbeide med Sudan tidlig på nittitallet og har vært aktiv i freds- og forsoningsarbeidet i denne delen av verden siden, fortalte i et intervju at en kollega som jobbet i FNs organisasjon for fredsoperasjoner (Department for Peace Keeping Operations, DPKO) en gang foreslo at norsk UD og DPA samarbeidet så godt fordi de begge var dysfunksjonelle organisasjoner som var avhengige av uformelle nettverk og «doers» for å få gjort ting. I dette tilfellet var det Egeland som var UDs «doer». Han kunne bruke sin brede ekspertise fra humanitær assistanse, sitt Røde Kors-nettverk fra Norge og fra Genève og sin pragmatiske holdning til konflikter, hvilket ville si at han brukte det som var for hånden, gjorde det som var mulig å gjøre og lot det tilsynelatende umulige ligge. Han oppnådde resultater som UD kunne smykke seg med. Derfor fikk han også mer penger, som ble konvertert til nye resultater. Resultatet var en positiv feedback loop som også åpnet spillerom på tilstøtende områder.1

I løpet av Egelands tid i UD var det, nettopp fordi det uformelle opplegget virket så godt, liten eller ingen institusjonalisering av freds- og forsoningsporteføljen. Da arbeiderpartiregjeringen som Egeland var en del av tapte valget i 1997, tok Knut Vollebæk, en karrierediplomat som også var medlem av Kristelig Folkeparti (KrF), over som utenriksminister. KrF hadde tradisjonelt vært en av de viktigste støttespillerne for norsk freds- og forsoningspolitikk. Årene 1997–2000 ble år for ivaretakelse: Prosesser som allerede var igangsatt fortsatte mer eller mindre som før, men samtidig var det få nye initiativer å spore. Et kortvarig gjensyn med Arbeiderpartiet i regjeringskontorene i 2000 skapte ny fremdrift på feltet idet statssekretær i UD, Raymond Johansen, tok grep for å formalisere freds- og forsoningsarbeidet. Fire personer, hvorav tre karrierediplomater og en forhenværende politiker rekruttert utenfor UDs rekker, ble plassert i hver sin regionseksjon i UDs Avdeling for bilaterale spørsmål for å jobbe spesifikt med freds- og forsoningsspørsmål, og rapportere direkte til utenriksministeren (i praksis statssekretær Johansen selv). Disse fire UD-ansatte, som ble plassert på ulike seksjoner i avdelingen, forsøkte opprinnelig å gjennomføre koordineringsmøter seg imellom, men fant fort ut at samtalene deres førte med seg lite annet enn utvekslinger av «folk med rare navn vi hadde snakket med på steder med rare navn».2 Selv om mangelen på videre institusjonalisering i seg selv ikke var tilstrekkelig til å hindre fremdriften på feltet, oppsto en mer alvorlig utfordring rundt to andre seniordiplomater ved samme avdeling. Gitt viktigheten av å «opprettholde linjene» i UDs organisasjonsstruktur, kom det ikke som en overraskelse at de mislikte å ha underordnede som hadde direkte adgang til den politiske ledelsen, og som dermed ikke bare kunne, men faktisk var ment å gå utenom dem. Det ble altså tatt for gitt at etablerte diplomater automatisk skulle tilpasse seg nye praksiser. Til tross for denne motstanden fikk de nye praksisene etterhvert fotfeste i kjølvannet av den kalde krigen. Formell institusjonalisering daterer seg tilbake til 2000, da en egen enhet ble opprettet innenfor UD. Denne enheten ble oppgradert til seksjon i 2004. I skrivende stund har denne et dusin ansatte, og et budsjett på mer enn 600 million euro.3 Noen av de ansatte har arbeidet som spesialutsendinger i bestemte konflikter (i 2010 var en i Nepal og en på Filippinene). Fra starten utviklet arbeidet seg i nært samarbeid med ikke-statlige organisasjoner, og UD kunne trekke på og til og med ansette ikke-diplomater for formålet (et eksempel fra 2012 er tidligere Oslo-biskop Gunnar Stålsett som spesialutsending til Øst-Timor). Den viktigste delen av arbeidet er tilrettelegging.

Freds- og forsoningspolitikk som systemopprettholdelse

Den stadige opptrappingen av freds- og forsoningspolitikken skapte mye debatt på 1990-tallet. På den ene siden sto de som støttet arbeidet av humanitære grunner. På den annen sto de som mente at arbeidet trakk ressurser og oppmerksomhet bort fra arbeidet for norske nasjonale interesser. Disse kritiske røstene, spesielt Aftenpostens Nils Morten Udgaard, ville snarere ha fokus på Russland og norske nærområder. Denne typen kritikk, som gjerne fremføres i en «hva kan det nytte»-innpakning, har vært stadig tilbakevendende i debatten om norsk freds- og forsoningspolitikk.4

Den sentrale forutsetningen for den pågående debatten om norsk utenrikspolitikk er altså at realpolitikk står mot idealisme. Realpolitikken dikterer angivelig at Norge, qua småstat, bør holde en lav profil og passe sine egne saker. Det er stormaktene som skal ta seg av systemet. Ut fra denne logikken blander freds- og forsoningspolitikk oss inn i en masse ubehagelige saksforhold som kan skape problemer senere. Idealismen dikterer til sammenligning at vi gjør vårt beste for å hjelpe. Etisk sett er det ingen valid kritikk mot å hjelpe at hjelpen ikke er tilstrekkelig eller at den er ineffektiv. Det etiske imperativet til å hjelpe gjelder med andre ord uavhengig av effektivitetshensyn.

Splittelsen mellom realpolitikk og idealisme har den norske debatten hentet direkte fra hundre års internasjonal fagdebatt om statssystemets beskaffenhet. Dette er ikke stedet å gå gjennom den (jeg viser til en hvilken som helst innføringsbok for IR-faget). Her vil jeg isteden konsentrere meg om å kritisere et avgjørende premiss for det realistiske argumentet, nemlig at det kun er mulig å bidra til opprettholdelse av orden dersom man selv er en stormakt. Denne forutsetningen hviler på ideen om at autoritet må være forankret i makt for å være effektiv, og videre at denne makten må være tvangsmakt. Som maktrealist ser jeg liten grunn til å utfordre tesen i seg selv – det er påfallende hvor godt det hjelper å ha en pistol i lommen eller i hånden når man gir ordre, eller å ha en institusjonell ressurs bak seg som låner ekstra vekt til det man sier. Men dette er selvfølgelig ikke hele historien. Historisk sett finnes det også andre måter å holde sosial orden på.

La oss ta de lokale forholdene her omkring fra innføringen av jordbruket til begynnelsen av vikingalderen som eksempel.5 I denne perioden var den politiske organiseringen det som på fagsproget kalles akefal (gr.: hodeløs). Det betyr at det ikke var noe overhode innen det politiske liv. I en slik situasjon er det absolutt imperativt at det finnes i alle fall noe og noen som tar seg av politiske grunnoppgaver som å skifte vær og vind mellom forskjellige aktører slik at menneskene det angår kan fremstå som mer enn en sum av enkeltindivider, altså som et samfunn. Arkeologen Kristian Kristiansen har trukket en parallell mellom denne situasjonen og en observasjon den britiske antropologen Evans-Pritchard gjorde blant Nuer-folket på 1930-tallet (Kristiansen 1984; se også Bull 1977).6 (Grunnen til at Kristiansen trekker parallellen, er selvfølgelig at arkeologer ikke kan observere de samfunn de studerer direkte.) Dersom det er overlapp i materiell kultur og sosial organisasjon mellom et ikke-observerbart samfunn som den nordeuropeiske ca. 2500–1700 før Kristus og et observerbart som Nuer-samfunnet på 1930-tallet, er det sannsynlig (men selvsagt ikke gitt) at det man kan observere i sistnevnte, også kan kaste lys over førstnevnte. Grunnen til at dette er spesielt interessant for oss som studerer internasjonale relasjoner, er at den akefale sosiale organiseringen det er snakk om til forveksling ligner det sosiale modus vi finner i statssystemet, der det heller ikke finnes noe formelt overhode. Statssystemet blir gjerne kalt anarkisk (gr.: an archos), uten hersker. Uten hersker, uten hode (vi snakker i begge tilfeller uten overhode).

Den instans som ivaretok det lille som var av institusjonalisert orden blant nuerne, var Leopardskinn-høvdingen (kuaar twac). Han iverksatte megling når konflikter oppsto, som oftest som følge av stjeling av kyr eller drap på andre nuere. I sistnevnte tilfelle er drapsmannen trygg i høvdingens telt, som betraktes som hellig. I førstnevnte tilfelle, når en ku er blitt stjålet

[…] går høvdingen først, sammen med en rekke eldre fra hans landsby, til anklagerens hjemsted, hvor han blir gitt en øl […] de besøkende eldre sitter sammen med eldre fra den anklagedes landsby og høvdingen i et av fjøsene og snakker om uoverensstemmelsen. [...] Ingen samtale kan avholdes med mindre begge parter ønsker å få uoverensstemmelsen avklart og er beredt på å inngå kompromiss og underkaste seg voldgiftsrett. Høvdingens oppgave er å være megler mellom personer som ønsker at andre personer skal hjelpe dem ut av en vanskelighet som kan føre til vold (Evans-Pritchard 1949: 163–164).

Evans-Pritchard forklarer hvordan Leopardskinn-høvdingen er den eneste personen som innehar en politisk funksjon, slik at han alene utgjør den systembevarende kraften. Høvdingens forhandlingsteknikker er en del av et spill hvor alle kjenner reglene og de ulike utviklingsfasene: når man forventes å gi etter, når man forventes å holde fast på sitt, når man skal vike i siste øyeblikk osv.

Hovedpoenget for oss i denne sammenhengen er at Leopardskinn-høvdingen ikke er en mektig mann. Faktisk er det motsatt: han tilhører ikke en gang det segmentet som, ut fra sin posisjon i slektskapssystemet, eier land. Ei heller handler han på vegne av noen som besitter en slik posisjon (slik tilfellet var for middelalderens europeiske diplomater, hvis praksiser høvdingens ofte minner om). Når ingen i forhandlingenes hete ønsker å lytte til ham, er det eneste høvdingen kan gjøre å vifte med spydet sitt. Han vises ingen spesiell respekt, og hans domsavsigelser er ikke autoritative. Evans-Pritchard viser til en uttalelse om Leopardskinn-høvdinger: «We took hold of them and gave them leopard skins and made them our chiefs to do the talking at sacrifices for homicide» (Evans-Pritchard 1949: 173). Gjenytelsen Leopardskinn-høvdingen får er at han får mat fra landsbyen og oppnår en status han ikke hadde tidligere, nemlig rollen som tilrettelegger. Det vi har her er dermed et tydelig eksempel på systemopprettholdelse, utført av en enhet i systemet som er klart mindre innflytelsesrik sett ut fra maktressurser.

Leopardskinn-høvdingens blotte eksistens illustrerer at det ikke nødvendigvis er enhetene med mest ressurser og størst evne til å projisere dem som tar seg av systemopprettholdelsen. Det er ikke noe iboende trekk ved slike systemer at det bare er stormakter som bruker ressurser på og sørger for opprettholdelse av systemet. Nå har ikke realister fra Morgenthau og Carr og fremover vært spesielt sterke på sosialteori (unntaket er Raymond Aron), og de har heller ikke sett på systemer generelt og kan i så måte ikke lastes direkte for å ha oversett noe som ikke direkte angår forholdet mellom stater. Men også i statssystemers historie har vi en rekke eksempler på aktører som har hatt en sterk interesse av systemopprettholdelse og har brukt mye ressurser på det. Fra Amarna-systemet har vi bystaten hvis ruiner ligger på vestsiden av Kypros’ sørkyst. I det greske bystatssystemet har vi for eksempel kosmopolitiske Korint. Det er ingen tilfeldighet at det nettopp var i et av brevene til menigheten i Korint at Paulus skrev om hvordan det ikke finnes jøder eller grekere, slaver eller frie når man møtes i Kristus (1. Kor. 12:13; se også Galaterne 3.28); dette var ord som passet perfekt i en stor havneby der folk herfra og derfra gikk om hverandre og der alle hadde interesse av at handelen gikk nogenlunde uhindret.) Hva middelalderens Europa angår, har vi Venezia og Genua. I dagens system har vi blant annet Norge. Og det er grunn til å tro at Norge vil fortsette å spille en slik rolle frem mot 2020.

På vei mot 2020: Norsk freds- og forsoningspolitikk som systeminvestering

Det finnes fornuftige, funksjonelle grunner til at stater av liten og middels størrelse kan ha en egeninteresse i å opprettholde et eksisterende system. For det første, selv om selve definisjonen på en stormakt er en stat som kan falle tilbake på bruk av tvangsmakt dersom alternative former for konfliktløsning feiler, så kan ikke andre stater gjøre det samme. Småstater har derfor generelt en interesse i institusjonalisering. For det andre, jo mer organiserte og forutsigbare prinsippene for konfliktløsning er, jo vanskeligere er det å konvertere militære ressurser til innflytelse over politiske utfall. Med andre ord: små og middels store stater har en relativt sett større interesse i å redusere antall «avtaler på bakrommet» til fordel for regler og transparens. Derav kommer også disse maktenes generelle entusiasme for multilateralisme, som i tillegg til å gi dem «en plass ved bordet» også har en tendens til å virke som en kraft for ytterligere internasjonalisering av beslutningstakning. For det tredje, og dette er et umiddelbart og særlig fremtredende trekk i Afrika, om enn ikke utelukkende der: dersom stater skulle kollapse, er nærliggende småstater særlig sårbare for destabilisering. Afrikas Horn utgjør et nylig eksempel. Merk at som følge av globaliseringen behøver ikke «nærliggende» nødvendigvis å forstås utelukkende som et geografisk begrep. I Norge har vi som kjent store somaliske innvandrermiljøer som i hovedsak ankom på 1990-tallet, såvel som eritreere som ankom i 1980-årene.7 Slik tilfellet ofte er med småstater, kan et bredt spekter av sosiale spørsmål derfor være relevant for opprettholdelsen av internasjonal orden. Følgelig må også virkemidlene for å gjøre dette være tilsvarende vidtfavnende, fra forebygging av sosiale forhold som er antatt konfliktskapende, til gode mekanismer for gjenoppbygging i kjølvannet av konflikter og naturkatastrofer. Et realistisk stormaktsperspektiv som begrenser systemopprettholdelse står her mot et bredere anlagt perspektiv som tar innover seg hele den internasjonale sosiale orden.

En konsekvens av institusjonaliseringen av det internasjonale arbeidet med freds- og konfliktspørsmål har vært at aktører, straks de kommer på banen, blir tildel informasjon om et bredt spekter av ulike konflikter, som deles mer eller mindre fritt. De symbiotiske relasjonene som følger mellom en stat som Norge og Det internasjonale Røde Kors og andre aktører i Genève, innebærer ikke bare at informasjon om nye konflikter og invitasjoner til Norge om å spille en rolle som tilrettelegger i dem følger, men også at Norge blir del av en gaveøkonomi hvor visse tjenester enkelte ganger må settes opp mot visse andre. Merk også at denne type symbiose innebærer at det norske diplomatiet nødvendigvis involvere ikke-statlige aktører, og på den måten kan sies å virke transformerende på diplomatiet som sådan. Som en tidligere seksjonsleder presist oppsummerte det, har Norges kontakter med ICRC og samarbeidet med Centre for Humanitarian Dialogue in Geneva blitt sentrale deler av et større nettverk. Det er enklere for UD å jobbe med private aktører, fordi de har enklere tilgang til de stridende parter og også til en del andre relevante aktører. Når stater kommer inn i bildet, øker alvoret, det blir vanskeligere å forsverge at saker og ting foregår, og dermed øker også friksjonen. Men på den annen side har stater som Norge en fordel i de siste rundene. Stater er mer troverdige vitner til forhandlingsresultater, de tilbyr bedre sikkerhetsopplegg, og de har andre ting å legge i potten som private aktører ikke har, for eksempel territorium. Her har vi rett og slett en skole for nytt diplomati, for dette er en ny måte for diplomater å jobbe på. Før brukte vi bare norske aktører, men nå bruker vi det som er for hånden.8

Sett fra et realistisk ståsted kan ikke småstaters politiske ledere og diplomater falle tilbake på overbevisende hard makt. Dersom fredelige virkemidler for opprettholdelse av systemet feiler, og andre former for konfliktløsning slik som tvangsmakt, militærintervensjon og krig tar over, har de derfor utspilt sin rolle. Dersom det er slik at den sterkeste staten innenfor systemet vil allokere ressurser til opprettholdelse av systemet, slik teorier om hegemonisk stabilitet predikerer, vil dette utvilsomt kunne gjøre stater av små og middels størrelser til gratispassasjerer. En utfyllende tese ville imidlertid være at disse maktene også har en klar egeninteresse i opprettholdelse av systemet, og særlig i konfliktløsning med fredelige midler. For små og mellomstore stater som tjener på et bestemt system, vil interesse og systembevaring smelte sammen til et diplomati som kjennetegnes av forpliktelse til systemet. For Nuer-folkets Leopardskinn-høvding vedvarte forpliktelsen til å opprettholde systemet, uavhengig av hvor mange ganger han måtte frustreres over manglende resultater. Den samme observasjonen ser ut til å gjelde norske diplomater: Forpliktelsen til systemet vedvarer, selv om Norge utpekes som et «får i leopardklær», slik tilfellet var på Sri Lanka, hvor norsk tilrettelegging ga få positive resultater og endte opp med å bli betraktet som kontraproduktivt av begge partene i konflikten. I likhet med Leopardskinn-høvdingen hører Norge såvisst ikke til blant de største enhetene i systemet, og det oppnår helt klart anerkjennelse fra statusen rollen som tilrettelegger gir. Det betyr imidlertid ikke at Norge ifører seg leopardskinnet utelukkende som øvelse i markedsføring. Anerkjennelsen oppstår snarere som en bieffekt av å følge en bestemt styringslogikk. I dagens internasjonale samfunn, hvor nye stormakter er i ferd med å vokse frem, kan Norges økende tilretteleggingsarbeid leses som et systemstabiliserende mottrekk. Som et rikt, lite land med en økonomisk og politisk behagelig posisjon i den nåværende orden, er det vanskelig å se at Norge har noe å tjene på grunnleggende endring. I og med at grunnleggende endring uvegerlig kommer, blir oppgaven å gjøre det beste ut av det. Å forsøke å minimere konflikt underveis er en realpolitisk og etisk sunn linje.

Hovedtradisjonen i norsk utenrikspolitikk siden Norge gikk med i Folkeforbundet har vært arbeid for en bedre organisert verden, for å si det med tidligere utenriksminister Knut Frydenlund (Frydenlund 1982). Dersom vi forstår fred og forsoning som systemopprettholdelse, ligger freds- og forsoningspolitikken solid forankret i den utenrikspolitiske hovedtradisjonen. Norge yter sin skjerv til å dempe konflikter. Konflikt kan bli til borgerkrig. Borgerkrig kan bli til regional krig. Regional krig kan bli til verdenskrig. Krig har alltid sterke, men uforutsigbare effekter på den sosiale orden. Får man bukt med konfliktene, får man bukt med hendelser som potensielt kan true verdensfreden og dermed den globale orden. Dette er spesielt presserende i dagens situasjon der nye stormakter, spesielt Kina og India, blir sterkere og sterkere. Norsk freds- og forsoningspolitikk blir i så måte en systemopprettholdende, og dermed systemkonserverende, kraft. I og med at presset på den nåværende orden bare vil øke frem mot og forbi 2020, er det liten eller ingen grunn til å tro annet enn at fred og forsoning vil forbli en sentral del av norsk utenrikspolitikk. Om noe vil den bli mer, og ikke mindre, viktig.

Litteratur

Borchgrevink, Axel (2009) Aiding Rights? Dilemmas in Norwegian and Swedish Development Cooperation with Ethiopia. Nordisk tidsskrift for menneskerettigheter, 27(4): 452–466.

Bull, Hedley (1977) The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics. London: Macmillan.

Evans-Pritchard, E. E. (1949) The Nuer: A Description of the Modes of Livelihood and Political Institutions of a Nilotic People. Oxford: Clarendon.

Frydenlund, Knut (1982) Lille land – hva nå?. Oslo: Universitetsforlaget.

Harpviken, Kristian Berg & Inger Skjelsbæk (2010) Tilslørt fredspolitikk. Nytt Norsk Tidsskrift, 27(4): 379–388.

Hutchinson, Sharon E. (1996) Nuer Dilemmas: Coping with Money, War, and the State. Berkeley: University of California Press.

Kristiansen, Kristian (1984) Ideology and Material Culture: An Archaeological Perspectiv. I Matthew Spriggs (red.) Marxist Perspectives in Archaeology. Cambridge: Cambridge University Press (72–100).

Leira, Halvard (2004) «Hele vort Folk er naturlige og fødte Fredsvenner» – Norsk fredstenkning fram til 1906. Historisk tidsskrift 83(2): 153–180.

Lægreid, Turid (1996) Den ‘nye’ utanrikspolitikken: humanitær assistanse som realpolitikk. I Iver B. Neumann & Ståle Ulriksen (red.) Sikkerhetspolitikk. Norge i makttriangelet mellom EU, Russland og USA. Oslo: TANO (287–307).

Neumann, Iver B. (2004) Det er typisk norsk å krige. Arr. Idéhistorisk tidsskrift, spesialnummer «Krig», 16(2–3): 3–7.

Neumann, Iver B. (2010) Utenriksministerens spillerom, 1972–2010. Internasjonal politikk, 68(1): 113–128.

Skånland, Øystein Haga (2008) «Norway is a Peace Nation»: Discursive Preconditions for the Norwegian Peace Engagement Policy. Masteroppgave. Oslo: Universitetet i Oslo.

Ulriksen, Ståle (2002) Den norske forsvarstradisjonen. Militærmakt eller folkeforsvar?. Oslo: Pax.

Utenriksdepartementet (1971) Telegram fra Beijing, 31. mars 1971. Norges nasjonale arkiv, ad-doss 25 4/33, II.