Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Utenrikspolitisk entreprenørskap. EU og utviklingen av en Arktis-politikk



London School of Economics and Political Science

  • Side: 7-35
  • Publisert på Idunn: 2011-03-09

Ved smeltingen av havisen i Arktis blir olje- og gassressurser tilgjengelige, og nye shippingruter blir vurdert. Dette har ført til at flere stater har utviklet en regional interesse og fremsatt territorielle krav. På samme tid har Den europeiske union startet utviklingen av en selvstendig overnasjonal politikk for den arktiske regionen. Arktiske nasjoner, som Russland og Canada, og EU-medlem Danmark, gjennom Grønland, har vært kritiske til EUs innblanding i en region hvor EU kun har territoriell tilknytning gjennom de nordlige delene av Finland og Sverige. Hvorfor har da EU startet utviklingen av en Arktis-politikk? Denne artikkelen argumenterer at politikkutviklingen ikke er grunnet medlemsstatenes interesser, som tradisjonelt teoretisert i EUs utenrikspolitikkutforming. I stedet er den et resultat av at Den europeiske Kommisjonen opptrer som en politikkentreprenør for å sikre sin egen utenrikspolitiske kompetanse og relevans. Ved å vektlegge omstridte temaer som miljøproblemer og svake styringsformer maler Kommisjonen et bilde hvor EUs kompetanser er nødvendige, og sikrer dermed sin egen rolle i en region hvor flere og flere aktører har begynt å definere sine interesser.

Nøkkelord: Utenrikspolitikk | Den europeiske union | Arktis | politisk entreprenørskap | institusjonelle interesser

Foreign Policy Entrepreneurship – the EU and the development of an Arctic Policy

With the melting of sea ice in the Arctic region, oil- and gas resources are becoming more accessible and new shipping routes are being considered, leading to several states developing their regional interests and stating territorial claims. At the same time, the European Union has embarked on the development of an independent supranational policy for the Arctic region. Arctic nations such as Russia and Canada, and the EU member state Denmark, through Greenland, have all been critical of the EU’s interference in a region where its territorial bonds are only through the northern parts of Finland and Sweden. Why then has the EU begun to develop an Arctic Policy? It is argued here that policy development is not due to member-state interests, as traditionally theorized in EU foreign policy-making, but rather a result of the European Commission acting as a policy entrepreneur to secure its own competence and relevance in the domains of foreign policy. By emphasising volatile issues such as environmental problems and weak frameworks for governance, the Commission paints a picture where the EU’s competences are needed, thereby securing itself a role in a region that is rapidly becoming significant in world politics.

Key words: Foreign policy | European Union | the Arctic | political entrepreneurship | institutional interests

De siste årenes smelting av den arktiske havisen har vakt bred interesse, med fokus på både bevaring og bruk av land- og havområdene i Arktis. Mens forskere har uttrykt en dyp bekymring for utviklingen, har de arktiske statene lansert nye strategier for å utnytte mulige fordeler av klimaendringene. Mindre is og ny teknologi har ført til åpningen av nye transportruter og lettere tilgjengelige naturressurser, noe som har resultert i forventninger om et kommende «kappløp mot Arktis» (Grindheim 2009; Sale & Potapov 2010). Som en konsekvens har regionen blitt portrettert i Brussel som «ustabil» og «ikke 0regulert av noen spesielt formulerte multilaterale normer eller reguleringer» (European Parliament 2008: 1). På den andre siden erklærte de fem arktiske kyststatene (A5)1 på Ilulissat i 2008 sin vilje til å løse konflikter fredelig gjennom samarbeid og dialog (Arctic Ocean Conference 2008). Det som også ble tydelig fra Ilulissat-erklæringen var at A5-landene er interessert i å holde styringen av regionen seg imellom og dermed ekskludere andre aktører, blant annet Den europeiske union. Som den russiske ambassadøren til EU, Vladimir Chizhov, sa det: «Vi tror at i overskuelig fremtid vil konsolidert innsats av de arktiske statene være tilstrekkelig. La meg minne deg om at det ikke er noe EU-medlemsland blant de arktiske statene» (Chizhov 2009).

Målet med denne artikkelen er å forstå hvorfor EU på samme tid har begynt å utvikle en egen overnasjonal politikk overfor Arktis. EU er ingen åpenbar aktør i regionen, ettersom det såkalte kappløpet mot Arktis omhandler territorier langt utenfor EUs rekkevidde. EU-landene med flest interesser i regionen, nemlig Danmark og Finland, har nylig lansert eller forbedret sine egne individuelle arktiske strategier, der særlig Danmark har vært skeptiske til for mye innblanding fra EU (EU-diplomat b 2010). EUs innblanding i arktiske saker har også skapt negative eksterne reaksjoner, eksemplifisert ved den siste blokkeringen av EUs søknad om observatørstatus i Arktisk Råd (Chaffin 2009). Noen av de arktiske statene har derfor spurt hvilket formål en felleseuropeisk Arktis-politikk vil tjene, og stiller spørsmål ved EUs selvforståelse som en legitim aktør i regionen (EU-diplomat c 2010). EUs tilnærming, formål og legitimitet har tilsynelatende blitt utfordret, noe som fordrer spørsmålet hvorfor man i Brussel har startet en politikkutvikling som det ikke synes å være noe tilsynelatende behov for eller ønske om. Dette leder til spørsmålet i denne artikkelen: hvorfor utvikler EU en egen Arktis-politikk?

Ettersom en Arktis-politikk i utgangspunktet omhandler en ekstern region, faller denne politikkutformingen under EUs utenrikspolitikk. Dermed må vi forholde oss til det overordnede spørsmålet om hvordan man skal forstå og forklare EU som skaper av utenrikspolitikk. Tradisjonelt har dette blitt forstått som et politikkområde underlagt medlemslandenes suverenitet og skapt deretter (Aggestam 2008). At det også finnes nasjonale europeiske interesser med hensyn til ressurser i Arktis, er klart fra diskusjonen rundt et kommende «kappløp» etter potensielle naturressurser (Grindheim 2009). Dette skulle da tilsi at en Arktis-politikk er drevet av og for EUs medlemsland. I denne artikkelen vil jeg derimot hevde at utviklingen av en Arktis-politikk er et resultat av at EU-kommisjonen har fungert som en overnasjonal entreprenør for å sikre sine egne interesser. Disse interessene er knyttet til behovet for institusjonell overlevelse gjennom å utvide EUs utenrikspolitiske område, og dermed også utvide sin egen utenrikspolitiske relevans og kompetanse.

Argumentet følger imidlertid ikke en ren neofunksjonalistisk forklaring hvor medlemslandene blir ignorert til fordel for det overnasjonale. Snarere vil det argumenteres for at EUs utenrikspolitikk bør forstås som resultat av en intra-institusjonell kamp mellom Kommisjonen, Europaparlamentet og medlemslandene, hvor man ikke kan ignorere verken institusjonenes eller statenes rolle i utenrikspolitiske beslutninger. Argumentet forsøker på den ene siden å bygge en bro over de mellomstatlige og de neofunksjonelle forklaringene på hvordan man skal forstå EUs utenrikspolitikk, og prøver på den andre siden å ta et steg forbi denne todelingen. Ved å bruke et teoretisk perspektiv bestående av sosiologisk institusjonalisme og multi-level governance, hvor man anerkjenner interessene til EUs institusjoner og eksistensen av flere nivåer i politikkutformingen, søker denne artikkel dermed å utvikle en dypere forståelse av EUs utenrikspolititiske system. Etter implementeringen av Lisboa-traktaten er dette systemet i endring, med opprettelsen av en «europeisk utenriksminister» som har et omdiskutert mandat for en mer aktiv felleseuropeisk utenrikspolitikk (Miliband 2009). Med en timing som sammenfaller med denne utviklingen, er EUs søken etter en Arktis-politikk et casestudium som gir et verdifullt innblikk i dagsaktuell politikkutforming i EU.

Samtidig som Arktis stadig oftere er på den politiske dagsordenen, både i de arktiske kyststatene og i Brussel, er det også flere vitenskapelige felt som har fattet interesse for regionen de seneste årene.2 Temaene styringsformer, havrett, naturressurser, forvaltning og stormaktspolitikk har alle blitt tatt opp både i fagpublikasjoner og i media. Innenfor dette feltet er målet med denne artikkelen å bringe ny kunnskap innen et lite område som har vært relativt urørt. Ved å bruke en teoretisk tilnærming som går utenfor de tradisjonelle rammene, kan man legge en ny dimensjon til forståelsen av Kommisjonens rolle som utenrikspolitisk aktør, samt EUs rolle i Arktis. Ambisjonen er å legge til en stein til et allerede godt etablert teoretisk hus. Denne steinen skulle dog være av relevans, ettersom den prøver å videreutvikle den teoretiske tilnærmingen til hvordan man forstår EUs utenrikspolitiske prosesser i en tid hvor disse er i endring.

Siden denne politiske prosessen fortsatt er pågående, er det empiriske materialet som brukes i artikkelen i stor grad basert på førstehåndsintervjuer og offentlige dokumenter. Kvalitative intervjuer med EU-tjenestemenn og diplomater er helt nødvendig for å få inngående kunnskap om et tema som fortsatt er under debatt. Dette har imidlertid noen ulemper, ettersom de fleste intervjuobjektene foretrekker anonymitet. I sin tur medfører dette at observasjonene og analysene både er vanskelige å reprodusere og er avhengige av forfatterens subjektivitet. Intervjuobjektene er henholdsvis to representanter fra Kommisjonen, en rådgiver i Europaparlamentet, tre EU-diplomater og lederen for Grønlands representasjon i Brussel.

Videre i artikkelen vil jeg først kort redegjøre for situasjonen i Arktis, så forklare hvorfor EUs streben etter en rolle i regionen har vært omstridt, og deretter utdype hvordan man kan forklare EUs utenrikspolitikk ved bruk av tre ulike teoretiske perspektiv. Deretter vil den empiriske utviklingen av den arktiske politikken bli skildret, i sammenheng med det grunnleggende argumentet rundt Kommisjonens rolle som politikkentreprenør. Til slutt vil analysen og relevansen av de viktigste argumentene bli oppsummert, før jeg ser på de videre implikasjonene for EUs generelle utenrikspolitikkutforming og fremtiden i Arktis.

Arktis

Arktis er generelt definert som det geografiske området nord for polarsirkelen (66 grader nordlig bredde), selv om det er andre definisjoner som setter linjen lenger nord med fokus på Nordishavet og Polområdet (Keskitalo 2004: 25–27). På grunn av issmelting og teknologisk utvikling har nye transportruter fra Europa til Asia, via Arktis, blitt et alternativ til shipping. I tillegg blir nå naturressurser som tidligere har vært utilgjengelige vurdert for utvinning. United States Geological Survey (USGC) beregnet i 2008 at 13 prosent av verdens uoppdagede oljeressurser og 30 prosent av gassressursene er lokalisert i Arktis (USGS 2008; Rottem 2010: 190). Arktis er i tillegg det stedet på planeten hvor klimaendringer og effektene av global oppvarming blir mest synlige, noe flere store pågående forskningsprogrammer i regionen viser (Sale & Potapov 2010: 140–142). Noen har også hevdet at spørsmål om sikkerhet og geopolitikk har blitt mer aktuelt, idet man viser til økt militært nærvær og omdiskuterte tolkninger rundt Russlands unilaterale flaggplanting på havbunnen ved Nordpolen i 2007 (Borgerson 2008). Alle disse faktorene har, uavhengig av hvordan man tolker dem, bidratt til å gjøre Arktis mer fremtredende i verdenspolitikken, og flere stater har begynt å knytte regionen tettere til sine utenrikspolitiske interesser (Hønneland & Rowe 2010: 117–120).

Arktisk Råd3 fungerer i prinsipp som det viktigste organet for mellomstatlig samarbeid i regionen. Etableringen av A5-forumet og de bilaterale tendensene blant statene de seneste årene signaliserer derimot hvordan mye av fokus har forflyttet seg mot kystregionen, der de fleste av de nye økonomiske og sikkerhetspolitiske interessene ligger. Med dette skiftet blir de to EU-medlemmene i Arktis som ikke har nordlig kystlinje, Finland og Sverige, ekskludert. Samtidig ble EUs søknad om observatørstatus i Arktisk Råd avvist i 2009, som en reaksjon på Europaparlamentets vedtak om å forby import av selprodukter (Chaffin 2009). Uten rettigheter til verken ressurser eller territorier i Nordishavet (Hoel 2009: 444–445), og flere negative reaksjoner på deres innblanding både internt og eksternt, kan man spørre om det virkelig er behov for at EU utvikler en egen Arktis-politikk. Som poengtert av en høytstående EU-diplomat: «Hvilket behov er det for en slik politikkutvikling når de enkelte medlemslandenes individuelle strategier til nå har vært tilstrekkelig?» (EU-diplomat c 2010). For å kunne svare på dette spørsmålet vender denne artikkelen seg nå mot et sett av teoretiske forklaringer på EU som utenrikspolitisk aktør.

Hvordan forstå EUs utenrikspolitikk?

Statlig suverenitet

I internasjonale relasjoner og utenrikspolitisk analyse har statens suverenitet generelt vært en av de viktigste forutsetningene for den neorealistiske skolen, som fortsetter å være en av de mest dominerende perspektivene innen fagområdet (Wohlforth 2008: 37). Når man skal forstå EUs utenrikspolitiske utvikling anses dette domenet for å være underlagt interessene til de 27 medlemslandene, ettersom utenrikspolitikk ikke er en eksklusiv EU-kompetanse (Aggestam 2008: 361). Noen tiltak, som majoritetsavstemning i gjennomføringsfasen av beslutninger og en såkalt «enhanced cooperation» hvor ikke nødvendigvis alle statene må delta, har blitt innført og utvidet siden Amsterdam-traktaten i 1997. Målet har vært å omgå den manglende effektiviteten som kommer fra kravet om enstemmige avgjørelser. Men disse tiltakene har ikke endret på det faktum at det fortsatt er medlemslandene som styrer den utenrikspolitiske utviklingen og kan blokkere ethvert forslag som går mot deres nasjonale interesser (Wagner 2003: 578).

Karen E. Smith hevder (1999: 13) at neorealisme gir bedre forklaringer på hvorfor EUs utenrikspolitikk har mislykkes og hvorfor man ikke har opplevd suverenitetsfraskrivelse i nasjonal utenrikspolitikk, enn på den faktiske felleseuropeiske politikken som har blitt skapt. Men med utgangspunkt i de grunnleggende antagelsene til Kenneth Waltz (1979), kan man forklare EUs utenrikspolitikk som samarbeid mellom medlemsland for å dempe sikkerhetstrusler og balansere andre tredjeparts stater. Andreatta (2005: 27) viser også hvordan EUs utenrikspolitikk kan relateres til neorealistiske teorier om dannelse av allianser for å tjene to formål: å begrense eller kontrollere andre medlemsland og å aggregere kapasiteten til de deltakende statene (Schroeder 1976). En annen teoretisk tilnærming som ble utviklet hovedsakelig for å forklare europeisk integrasjon, intergovermentalisme, setter også statens suverene interesser som den viktigste determinanten for utenrikspolitisk samarbeid (Hoffman 1966). I motsetning til neorealistisk teori stammer statenes interesser i dette perspektivet ikke fra trusler i det internasjonale systemet, men fra en innenriks interesseaggregering. Disse nasjonale interessene blir deretter brakt til det internasjonale forhandlingsbordet (Pollack 2010: 19). EUs utenrikspolitikk blir så skapt når medlemslandenes preferanser er justert vis-à-vis hverandre og de finner en felles interesse for en felles handling som går ut over hva de kan gjøre individuelt, i det som Ginsberg (2001) kaller «politics of scale». De overnasjonale institusjonene betegnes som internasjonale sekretariat, som tilrettelegger for utvekslingen mellom statene (Moravcsik 1998a, 1998b).

Det som er felles for disse to teoretiske tilnærmingene er fokuset på statens suverenitet og dens interesser når man samarbeider om utenrikspolitikk i EU. Enhver rolle for de overnasjonale institusjonene – som Kommisjonen – overses, ettersom kravet om enstemmighet i utenrikspolitikkens beslutningsprosesser gir statene muligheten til å blokkere alt som går mot deres preferanser. Og når disse preferansene ikke sammenfaller, vil statene gjennomføre sin utenrikspolitikk uavhengig og individuelt, i det som Hoffman (1966) kaller «the logic of diversity». Med hensyn til utviklingen av en Arktis-politikk innebærer dette at medlemslandene har vært drivere for den. I tråd med både neorealisme og intergovermentalisme kan den arktiske politikken forklares som en dannelse av en allianse eller et koordinerende tiltak for å aggregere EU-medlemmenes kapasiteter i en regional kamp hvor det eksisterer et mangfold av sterke nasjonale interesser. Enten har alle 27 medlemslandene felles interesser i Arktis, eller så er noen av statene med flest interesser i stand til å bruke EU som et verktøy for sin egen agenda gjennom forhandlinger med de andre statene. Sammen forklarer disse teoriene utviklingen av en Arktis-politikk som drevet av og utviklet i henhold til medlemslandenes interesser.

Spill-over

En annen teoretisk forklaring på EUs utenrikspolitiske samarbeid kommer fra en videreutvikling av Ernst Haas' (1958) svært innflytelsesrike teori, neofunksjonalisme, som ble utviklet for å forklare de tidlige fasene av EUs integrasjon. Forutsetningen er at når stater velger å integrere en bestemt sektor, som kull- og stålproduksjon, vil dette smitte over (spill-over) på andre sektorer ettersom en økonomi og et samfunn ikke kan deles inn i helt differensierte og uavhengige sektorer (Rosamond 2000; Schmitter 1974). Som en forklaring på europeisk utenrikspolitikk har neofunksjonalisme vanligvis blitt diskreditert, siden det har vært minimalt med institusjonalisering og spill-over på dette politikkområdet. Karen E. Smith (1999) hevder derimot at denne kritikken ignorerer den spill-over-effekten mellom «lavpolitikk» (økonomi) og «høypolitikk» (utenrikspolitikk) som bruken av økonomi i utenrikspolitikk skaper. Det å skille økonomi og politikk i forhold til en ekstern tredjepart er vanskelig siden EUs økonomiske instrumenter brukes til å støtte oppunder utenrikspolitiske avgjørelser (K. E. Smith 1999: 17–18). Og ved å samhandle i det overnasjonale miljøet vil de utenrikspolitiske institusjonene begynne å påvirke de deltakende statene og endre deres identitet og lojalitet mot å nå politiske beslutninger ut over det «minste felles multiplum», noe som fører til en utilsiktet vridning mot det overnasjonale nivået (Pollack 2010: 18).

For å forklare utviklingen av en felles Arktis-politikk, vil neofunksjonalistisk teori ha en motsatt tilnærming av det første teoretiske rammeverket som fokuserte på medlemslandenes suverenitet. I stedet for å argumentere for staten som den viktigste driveren og beslutningstakeren, understreker neofunksjonalisme hvordan staten blir satt på sidelinjen og mister sin suverenitet når en naturlig spill-over i favør av det overnasjonale nivået inntreffer. For det første vil utviklingen av en Arktis-politikk, på grunn av mangfoldet av kompetanseområder som miljø, handel og energi, være et resultat av en funksjonell spill-over mellom sektorer. For eksempel skaper EUs sterke engasjement i miljøpolitikken funksjonelle behov for en tilsvarende energi- og handelspolitikk, som igjen flyter over i domenene til utenrikspolitikk ettersom den arktiske regionen er knyttet til alle disse spørsmålene. Skillet mellom det lavpolitiske og det høypolitiske blir da uklart, som hevdet av Karen E. Smith (1999: 17), fordi bruken av høypolitiske utenrikspolitiske virkemidler blir avgjørende for å utvikle vellykket politikk i den lavpolitiske handels- og miljøpolitikken. Dette skaper også en teknisk spill-over, siden kompetanse om disse temaene blir utviklet og ligger i overnasjonale institusjoner som forbigår medlemslandenes tjenestemenn. Og til slutt vil en politisk spill-over oppstå når det enkelte medlemslands tjenestemenn selv begynner å bruke EUs forum for spørsmål om Arktis, heller enn å fokusere på deres nasjonale hensyn i sine egne nasjonale fora. Samlet kan man forstå EUs driv etter en Arktis-politikk som et naturlig resultat av en spill-over effekt mellom politikkområder, som en konsekvens av at EU utvider politikken sin gradvis på andre områder til fordel for det overnasjonale nivået. Denne teorien står i klar kontrast til ideen om at statene er de eneste driverne av politikken.

Institusjonalisme og multi-level governance

De to ulike måtene å forstå EUs utenrikspolitiske beslutninger på som er beskrevet i de foregående seksjonene, har blitt kalt en noe statisk «dikotomi» mellom to teoretiske tilnærminger som favoriserer evnen til å generalisere heller enn evnen til å gi saksspesifikke forklaringer (Øhrgaard & Branch 1999; Chryssochoou 2001). Som et svar på dette har mange ulike teorier forsøkt å gå ut over denne «grand theory»-tilnærmingen i studien av europeisk utenrikspolitisk integrasjon. Disse teoriene har tatt mange veier, men denne artikkelen argumenterer for en spesifikk variant som prøver å bygge bro over gapet mellom det mellomstatlige og overnasjonale, med fokus på både rollen til institusjonene og eksistensen av ulike politikknivå.

Det første viktige aspektet er hvordan institusjonene påvirker beslutningsprosesser og har en identitet, noe som medfører egne institusjonelle preferanser. Teorien som diskuterer dette har fått merkelappen sosiologisk institusjonalisme og er knyttet til det konstruktivistiske identitetsbegrepet (Pollack 2010: 22). I stedet for bare å tjene det formål de ble opprettet for, er institusjoner aktører med sine egne preferanser, som forhandler med de andre aktuelle aktørene, i dette tilfellet medlemslandene (Risse-Kappen 1996, Fierke & Wiener 1999). En institusjon som Kommisjonen har en preferanse og sin egen agenda, nemlig å sikre sin egen relevans og overlevelse ved å utvide sin kompetanse og betydning når det utformes politikk (Vanhoonacker 2005: 69). Studier av både Woll (2006) og Kelley (2006) viser hvordan Kommisjonen, i en situasjon da det ikke var noe tydelig behov for mer overnasjonalt engasjement, har brukt både agendasetting og politikkutforming for å få mer ekspertise og kompetanse i henholdsvis internasjonal luftfartspolitikk og EUs utvidelsesprosess. Den rasjonelle tanken om at institusjoner opptrer som et sekretariat blir da unøyaktig, siden de har egne agendaer. Man kan også, som i tilfellet med Kommisjonen, påvise utviklingen av en politikk som favoriserer dem, mer enn hva som ville vært tilfellet med et nøytralt sekretariat (Risse-Kappen 1996, Woll 2006).

Michael E. Smith (2004a, 2004b) har i tillegg utviklet en helhetlig teori for å forklare samspillet mellom det overnasjonale og det statlige nivået i utviklingen av en europeisk utenrikspolitikk. Det sentrale i hans teori er eksistensen av flere nivåer i en såkalt multi-level governance, hvor ingen av nivåene kan spille en utelukkende enkeltstående rolle. Ved å trekke argumentet om institusjonenes interesser for langt, vil man bevege seg mot neofunksjonalisme og ideen om at statene er tilsidesatt i politikkutformingen. For selv om institusjonene er innflytelsesrike i den politiske prosessen, må ikke medlemslandenes suverenitet bli neglisjert i utenrikspolitikk (M. E. Smith 2004a: 743). Samtidig har nasjonale organisasjoner og regionalt nivå en sterkere innflytelse på utenrikspolitikken enn det som er vurdert i intergovermentalisme, ettersom det regionale nivået, avhengig av styrken til sentralmakten, kan utøve politikkutforming i samarbeid med de andre nivåene (Hooghe & Marks 2001). Kombinasjonen av sosiologisk institusjonalisme og multi-level governance forklarer dermed hvordan styring og politikkutvikling i EUs utenrikssaker foregår på ulike nivåer og hvordan disse nivåene samhandler (Hooghe & Marks 2001). I henhold til M. E. Smith er den ekstra verdien av multi-level governance-tilnærmingen «å forklare hvordan felles allmenne interesser er definert, prioritert og oversatt til konkrete politiske tiltak gjennom institusjonalisert atferd på EU- og nasjonalt nivå» (2004a: 743).

Bruken av dette teoretiske rammeverket i vurderingen av den arktiske politikken består dermed av ideen om at institusjoner spiller en aktiv rolle i politikkutformingen, som må analyseres på ulike nivåer uten å forsømme verken medlemslandene, regionalt nivå eller institusjonene. Teorien posisjonerer seg et sted mellom neofunksjonalisme og intergovermentalisme, og legger samtidig til en mer kompleks forståelse som er tilpasset det utenrikspolitiske systemet i EU. En politikk for Arktis må da bli sett på som et resultat av samspillet mellom EU-institusjonene, det regionale nivået og medlemslandene, alle med sine egne agendaer. Kommisjonen og Europaparlamentet vil, i henhold til den teoretiske argumentasjonen ovenfor, presse på for et resultat som øker deres egen relevans og kompetanse, og medlemslandene opptrer i henhold til sine egne nasjonale interesser. Samspillet og utvekslingen mellom interesser og aktører kan forklare både prosessen og utviklingen av EUs arktiske politikk, men det grunnleggende spørsmålet er fortsatt ubesvart; nemlig hvorfor denne politikkutformingen finner sted. De teoretiske perspektivene som beskrevet ovenfor gir et godt konseptuelt fundament for å svare på dette spørsmålet videre i denne artikkelen.

Utviklingen av en Arktis-politikk

Eksistensen av et bredt spekter av europeiske interesser i Arktis, med hensyn til energi, miljø, handel og sikkerhet, er åpenbar. Spørsmålet er imidlertid hvorfor EU, som ikke er en enhetlig utenrikspolitisk aktør, er i ferd å skape en felles politikk for en region hvor det er sterk motstand mot unionens tilstedeværelse både internt og eksternt. Ved bruk av politikk-syklusen, som deler beslutningsprosessene inn i agendasetting, politikkutforming, beslutningstaking, gjennomføring og evaluering, kan man grovt kategorisere den nåværende utviklingen av den arktiske politikken (Young 2010: 47). Det har ennå ikke har blitt fattet noen klar beslutning om utformingen av en Arktis-politikk, og derfor har heller ingen implementering funnet sted. Denne analysen vil derfor fokusere på de to første stadiene i syklusen. Den empiriske utviklingen kan deles i to deler: agendasettingsfasen (1) der driverne av politikkutformingen skaper interesse og legitimitet for en ny politikk, og politikkutformingsfasen (2) hvor de forskjellige preferansene fra de interne og eksterne aktørene påvirker utfallet og den videre veien mot en konkret europeisk arktisk strategi. Dokumenter og uttalelser publisert av EU-institusjonene og de berørte statene,4 sammen med flere kvalitative intervjuer, vil i det følgende bli analysert for å forklare hvorfor EU utvikler en Arktis-politikk.

Overnasjonalt entreprenørskap

Første gang Arktis ble nevnt som et sted der EU hadde interesser, samt behovet for en felles politikk for å støtte disse interessene, var i den «Integrerte Maritime Strategien for Den europeiske union» fra 2007. Denne strategien la grunnlaget for en bredere EU-tilnærming til bruken av havet, hvor Arktis ville komme til å bli viktigere i fremtiden (Commission 2007: 13). Den neste EU-rapporten som nevnte Arktis kom i 2008, fra Kommisjonen og den daværende høyrepresentanten for EUs utenrikspolitikk, Javier Solana. Fokuset var på hvordan klimaendringer kan produsere geopolitiske spenninger. Arktis er spesielt brukt som et eksempel på en region som trenger oppmerksomhet, ettersom issmeltingen i nord fører til nye ressurskappløp som kan få politiske konsekvenser (High Representative and the Commission 2008). Rapporten spesifiserer også interessene som eksisterer i regionen, ved å nevne olje- og gass, fremtidig shipping og mulige sikkerhetsdilemmaer. Spesiell oppmerksomhet ble gitt til den russiske flaggplantingen på Nordpolens havbunn, en handling som ble tolket som et tegn på den sårbare og usikre situasjonen i Arktis (High Representative and the Commission 2008: 8). Løsningen var å finne i EUs multilaterale design, som ble vurdert som den beste måten å bygge styringsformer og fremme samarbeid i ustabile regioner. I tillegg er EU den eneste rammen ved siden av FN som er bred nok til å takle årsakene til klimaendringene (High Representative and the Commission 2008: 10). Til slutt oppfordret rapporten til utviklingen av en «europeisk Arktis-politikk for å ta hensyn til ressurstilgang og åpningen av nye handelsruter i regionen» (High Representative and the Commission 2008: 11).

På bakgrunn av disse anbefalingene utviklet både Kommisjonen og Europaparlamentet en interesse og en agenda for den arktiske regionen (Offerdal 2010: 36, 39). I oktober 2008 vedtok Europaparlamentet en resolusjon om Arktis, som tok opp aspekter Parlamentet mente man måtte vurdere når EU skulle konstruere en Arktis-politikk (European Parliament 2008). Spesielt fokuserte man på hvordan Arktis er et sårbart miljø, hvor et mulig moratorium på ressursutvinning og en Arktis-traktat lignende Antarktis-traktaten burde bli vurdert. Senere samme år kom en uttalelse fra Kommisjonen kalt «The EU and the Arctic», hvor man beskriver EUs interesser og fremtidige målsetninger i regionen (Commission 2008). Denne uttalelsen innebar det første skrittet mot utviklingen av en konkret Arktis-politikk for EU og er det førende dokumentet i den videre politikkutviklingen.

Den første oppgaven denne uttalelsen setter seg fore er å konstruere en legitim rolle for EU i regionen, en plattform hvorfra EU kan skape sin egen arktiske politikk. Siden de nordlige delene av Sverige og Finland er definert som en del av den arktiske regionen, legges det vekt på hvordan en Arktis-politikk per definisjon ikke er en utenrikspolitikk. Heller er den et naturlig engasjement av en legitim regional aktør som ønsker å skape en politikk som kombinerer interne og eksterne elementer (Politisk Rådgiver i Europaparlamentet 2010). Med dette ignorerer man at de faktiske interessene som uttalelsen omhandler, som handelsruter og olje- og gassproduksjon, ligger langt utenfor enhver EU-grense i Finland eller Sverige. I tillegg blir EUs tilknytning til Grønland5 brukt som et naturlig argument for EUs legitime engasjement. Dette på tross av at Grønland har vært skeptisk til EUs innblanding grunnet importforbudet på selprodukter fra 2009, med bakgrunn i det man på Grønland ser på som manglende kulturforståelse i Brussel (Skifte Lennert 2010).

Det andre som uttalelsen forsøker, er å skape et bilde der EUs multilaterale tilnærming er den optimale løsningen i en region som mangler styring og muligens kan bli gjenstand for geopolitiske konflikter rundt ressurser og territorium (Grindheim 2009: 32). Både Europaparlamentet og Kommisjonen fokuserer på eksistensen av regional ustabilitet, eksemplifisert gjennom det nevnte russiske kravet på Nordpolens havbunn (Commission 2008: 10; European Parliament 2008: 1). Som Kommisjonen beskriver det:

De største problemene knyttet til arktiske styresett inkluderer fragmenteringen av det juridiske rammeverket, mangelen på effektive instrumenter, fraværet av en overordnet politikkutformingsprosess og manglende deltakelse, implementering og geografisk virkeområde (Commission 2008: 10).

For å løse disse problemene kommer Kommisjonen med flere tiltak, rettet mot å skape en bred mellomstatlig dialog som også omfatter EU-landenes interesser. EU skal være en arena for samarbeid sammen med Arktisk Råd, og hjelpe til å forbedre ulike institusjoner knyttet til forskning og maritime spørsmål. Europaparlamentet går enda lenger i sin 2008-resolusjon og foreslår at «Kommisjonen bør være forberedt på å ta initiativ til oppstart av internasjonale forhandlinger som skal føre til vedtak av en internasjonal traktat for beskyttelsen av Arktis, som har som sin inspirasjon fra Antarktis-traktaten» (European Parliament 2008: 4).

For det tredje blir klimaendringer knyttet til regionen, ettersom Arktis er det stedet på kloden hvor temperaturøkningen er mest synlig og har størst konsekvenser for miljøet (Airolodi 2008). EU er igjen beskrevet som den beste løsningen, ikke bare for å takle klimaendringene i Arktis, men også for å fremme bærekraftig politikk på et globalt nivå (Grindheim 2009: 30–31). Denne argumentasjonen kommer fra EUs projiserte selvbilde som en miljøforkjemper, noe Vogler argumenterer er et verktøy for å få både kompetanse og legitimitet innen et politikkområde hvor det overstatlige har potensial til å tilrane seg makt fra nasjonalstaten (Vogler 2009). Som formulert av Kommisjonen:

Å takle de grunnleggende årsakene til endringene i Arktis krever en global respons. […] EU er ledende i å bekjempe klimaendringer og i å fremme en bærekraftig utvikling. EUs medlemsstater og Det europeiske fellesskap er parter i de fleste multilaterale miljøavtaler av grunnleggende betydning for Arktis (Commission 2008: 3).

På denne måten blir EU uvurderlig for å takle omfanget av miljøspørsmål i Arktis, som også er koblet til resten av Europa siden klimaendringer overskrider landegrenser (High Representative and the Commission 2008: 5; Schreurs & Tiberghien 2007). I tillegg til et fokus på miljø og styringsformer, viser Kommisjonen til et bredt spekter av spesifikke regionale interesser, med fiske, transport, turisme, olje og gass som potensielle områder hvor EU kan bidra til å utvikle Arktis videre. Kommisjonen har slik klart å male et bilde av en ustabil situasjon i Arktis, hvor det er behov for de verktøyene EU kan tilby gjennom multilateralt samarbeid og kompetanse. På denne måten omgår man også det faktum at den arktiske regionen i stor grad omhandler interesser som er knyttet direkte til de suverene statene i området, som sikkerhetspolitikk og energiforsyning. Man argumenterer i tillegg med selvfølgelighet for EUs rolle i regionen, med bakgrunn i Nord-Sverige og Nord-Finland og det faktum at store deler av miljøproblemene i Arktis kommer fra utslipp innad i EU (Politisk Rådgiver i Europaparlamentet 2010). Som en representant fra Kommisjonen hevder er EU et naturlig valg som en arena for samarbeid i regionen, grunnet sin eksistens som en multilateral organisasjon som overgår Arktisk Råd både i levetid og erfaring (Kommisjonsrepresentant a 2010). Tanken er at Arktis trenger EU minst like mye som EU trenger Arktis.

Statlige interesser

Situasjonen beskrevet av Kommisjonen og Europaparlamentet finner ikke gjenklang i de fem landene som har territorielle rettigheter i den arktiske regionen. Som det fremgår av Ilulissat-erklæringen fra 2008:

I kraft av sin suverenitet, suverene rettigheter og jurisdiksjon i store deler av Nordishavet er de fem kyststatene i en unik posisjon til å møte disse mulighetene og utfordringene. I denne forbindelse minner vi om at et omfattende internasjonalt juridisk rammeverk gjelder for det arktiske hav. […] Vi ser derfor ikke behov for å utvikle et nytt omfattende internasjonalt juridisk regime for å styre Nordishavet (Arctic Ocean Conference 2008: 1–2).

Under denne paraplyen har A5-statene fortsatt å samarbeide seg imellom, ved å understreke at retningslinjene fastsatt i 2008, med hjemmel i FNs havrettskonvensjon (UNCLOS), er tilstrekkelig for å styre regionen (Canada Foreign Affairs and International Trade 2010). Europaparlamentets fokus på en ny internasjonal avtale som ligner på Antarktistraktaten har derfor skapt negative reaksjoner i alle de fem arktiske kyststatene (EU-diplomat a 2010; EU-diplomat c 2010). Som en EU-diplomat uttalte: «Ethvert press fra EU angående nye styringsformer i Arktis fører bare til EUs egen ekskludering, siden EUs tilstedeværelse ikke er nødvendig i en region styrt av suverene stater» (EU-diplomat a 2010). Dette har dermed ført til en oppfatning av at EU prøver å få et fotfeste i regionen ved å skape nye styringssystemer der deres egen betydning er vektlagt (EU-diplomat a 2010; EU-diplomat c 2010).

Europaparlamentets fokus på nye styringsformer i Arktis ble også videreført i en parlamentarisk debatt i mars 2010, hvor den nye høyrepresentanten for EUs utenrikspolitikk, Catherine Ashton, gav en redegjørelse for utviklingen av EUs arktiske politikk. Europaparlamentarikerne Søndergaard, Bal?ytis og Tarand etterspurte alle utviklingen av en egen traktat for Arktis som legger føringer på utvinningen av naturressurser i regionen (European Parliament 2010). I tillegg innførte man i 2009 det nevnte importforbudet på selprodukter. Denne EU-politikken har ikke lettet på den eksterne skepsisen til EUs ønske om å bli en regional aktør, eksemplifisert ved Canadas blokkering av Kommisjonens søknad om observatørstatus i Arktisk Råd i 2009. Selv om en observatørstatus i Arktisk Råd ikke ville medført store politiske endringer, har denne ekskluderingen av EU en betydelig symbolverdi som markerer de negative reaksjonene som utviklingen av en europeisk Arktis-politikk har skapt.

Det synes derfor klart at det eksisterer en divergens mellom EU, representert ved Kommisjonen og Parlamentet og de suverene arktiske statene. De eksterne reaksjonene som beskrevet ovenfor har naturligvis også påvirket EUs medlemsland, og dermed Utenriksrådet i EU, spesielt ettersom A5 inkluderer EU-medlem Danmark og sentrale nabostater som Norge og Russland. Som tidligere nevnt er EUs utenrikspolitikk sterkt relatert til statlige interesser, og utenrikspolitiske beslutninger er underlagt enstemmighet blant de 27 medlemslandene. EU-landene med flest interesser i regionen er naturligvis de arktiske statene, Danmark, Finland og til en viss grad Sverige. Sverige har derimot fokusert mer på utviklingen av europeisk Østersjø-strategi (Kommisjonsrepresentant a 2010). Danmark, som representerer interessene til Grønland, har samtidig vært ett av medlemslandene som fremmer en svak Arktis-politikk for EU (Kommisjonsrepresentant a 2010; EU-diplomat b 2010).

Spesielt det nevnte importforbudet av selprodukter vakte sterke negative reaksjoner på Grønland, og dermed også i Danmark. Med en befolkning på 56 000, der seljakt utgjør en sentral del av både økonomi og kultur, har en blokkering av seleksport til det europeiske markedet en stor negativ innvirkning (Skifte Lennert 2010). Frykten for at EU kan gjøre mer skade enn godt, grunnet sin manglende forståelse når det kommer til arktiske forhold, har ført til at Danmark motsetter seg en omfattende Arktis-politikk. I stedet presser man på for at Arktis-politikken skal fungere som et overordnet rammeverk, hovedsakelig for å takle overnasjonale EU-kompetanser som forskning og miljøpolitikk (EU-diplomat b 2010; Skifte Lennert 2010). Samtidig bidrar EU med ulike økonomiske tilskudd til Grønland, noe som synes å resultere i en dansk/grønlandsk holdning hvor den finansielle støtten er ønsket, mens EUs innflytelse er uønsket.

Finland har, på den andre siden, vært den største tilhengeren av en større EU-rolle i Arktis (Kommisjonsrepresentant b 2010). I motsetning til Sverige har Arktis og dets forbindelse til Russland vært en av de viktigste pilarene i finsk utenrikspolitikk (Ojanen 2001). I den nylig presenterte finske Arktis-strategien fokuserer man på hvordan EU kan bruke en Arktis-politikk for å bedre forholdet til Russland, både i sikkerhetspolitikk og handel, samt potensialet i Arktis for å takle Europas bekymringer rundt energiforsyningssikkerhet (Ministry for Foreign Affairs Finland 2010: 26–27). Det synes klart at det finske presset for en aktivt EU-politikk er relatert til det man i Finland oppfatter som mulige fordeler i form av investeringer og fokus på emner som er av nasjonal interesse (Aalto, Blakkisrud, & Smith 2008). I tråd med dette understreker den finske utenriksministeren, Alexander Stubb, at en slik politikkutvikling bør skje innenfor den Nordlige Dimensjon, som allerede er delvis etablert for å ivareta finske interesser (Arter 2000; Stubb 2009).

I de 27 medlemslandene er også den generelle interessen stigende, etter som Arktis blir stadig viktigere på verdenskartet. Spesielt den innflytelsesrike trioen i EUs politikkutforming, Storbritannia, Tyskland og Frankrike, har utviklet spesifikke interesser i sammenheng med at nasjonale selskaper innen både shipping og olje- og gassutvinning er blitt involvert i regionen (Kommisjonsrepresentant b 2010). Men som en EU-diplomat uttalte, styrer ikke disse interessene den politiske prosessen. I stedet er det slik at man tillater utviklingen av en fellespolitikk å fortsette «forutsatt at den passer medlemslandenes interesser, eller i hvert fall ikke går imot dem» (EU-diplomat a 2010). Resultatet synes å være at bare et fåtall medlemsland har en genuin interesse i enten å drive eller å bremse en Arktis-politikk. Derfor blir temaet i stor grad fanget i det generelle utfallet av EUs utenrikspolitikk når medlemslandenes interesser ikke konvergerer: stillstand. Dette skaper igjen et vakuum for politikkutforming som overnasjonale institusjoner som Kommisjonen kan utnytte, i et område som er tett belagt med ulike interesser og aspekter. Men en eventuell Arktis-politikk er, som påvist, en følsom utenrikspolitisk sak, hvor medlemslandene ikke kan tillate at EU-nivået kupper politikkutformingen. Utenriksrådet i EU har derfor svart to ganger på uttalelsen fra Kommisjonen. 2008-konklusjonen fra Rådet er en anerkjennelse av Kommisjonens uttalelse, som en forberedelse til en full politikkgjennomgang innen 2009 (Council 2008). Denne politikkgjennomgangen fra 2009 vurderer hele utviklingen av en Arktis-politikk og etablerer deretter noen retningslinjer for den fremtidige utviklingen av hva som tillates å gjøres på et overnasjonalt nivå (Council 2009).

Det interessante er at dette dokumentet ikke omhandler noen av de bekymringene som er uttrykt i uttalelsene fra Kommisjonen eller Europaparlamentet. Av de 23 punktene i konklusjonen er 11 knyttet til miljø og forskning, 5 omhandler respekten for UNCLOS mens 5 fremmer samarbeid innad i Arktisk Råd. Det siste punktet ber om en rapport fra Kommisjonen innen juni 2011. Ideen om en ny arktisk traktat eller nye styringsformer er ikke nevnt. Det er heller ikke de såkalte geopolitiske problemene som presentert av både Kommisjonen og Parlamentet. Konklusjonen understreker snarere suvereniteten til de arktiske statene og behovet for å respektere eksistensen av de sentrale nasjonale interessene i regionen (Council 2009). Det er ingen referanse til noen sikkerhetspolitiske bekymringer rundt ressurser eller omstridte territorier, og heller ikke noen omtale av den famøse russiske flaggplantingen fra 2007. EU er heller ikke portrettert som løsningen for de miljømessige utfordringene eller styringsstrukturene i regionen (Council 2009). Til slutt, selv om Arktis er blitt et område av interesse på grunn av potensielle naturressurser (Burkeman 2008), er det ingen omtale av EUs interesser i olje- og gassutvinning. Konklusjonen peker bare på behovet for at utnyttelse av eventuelle ressurser må skje på en bærekraftig måte.

Rådets 2009-konklusjon står dermed i skarp kontrast til uttalelsene fra både Kommisjonen og Europaparlamentet, ettersom den utelater alle omstridte temaer og heller fokuserer på små og ukontroversielle områder som forskning, respekt for havretten og de positive effektene av samarbeid i regionen. Som en representant fra Kommisjonen hevdet, kan dette forklares med det daværende svenske formannskapets imøtekommenhet overfor danske bekymringer angående en for sterk formulert politikk (Kommisjonsrepresentant b 2010). Dette fikk Danmark i bytte mot dansk støtte til Sveriges Østersjø-strategi, som ble lansert noen måneder tidligere (Kommisjonsrepresentant b 2010). Siden mange av medlemslandene har viktige interesser i Russland, var også bekymringer for å irritere et land som har territoriale krav på nesten 50 prosent av Arktis en viktig faktor som bidro til Rådets nøytrale svar (Monaghan 2008; EU-diplomat c 2010). Grunnet bekymringer rundt å styrke EU-nivået med for mye kompetanse i en utenrikspolitikk som omhandler sensitive temaer og nasjonale interesser, tøylet Utenriksrådet dermed Kommisjonen og gav klare føringer for den videre utviklingen av EUs arktiske politikk.

En forklaring på EUs søken mot nord

Fra denne empiriske analysen kan noen generelle linjer trekkes. For det første ser det ut til at initiativet til å utvikle en felles EU-politikk overfor Arktis ikke var ansporet av medlemslandene, men heller av Kommisjonen med støtte fra Europaparlamentet. For det andre er det tydelig at publikasjonene fra Kommisjonen og Parlamentet søker å etablere EU som en legitim arktisk aktør, samtidig som man ønsker å fremstille EU som løsningen på mange av de eksisterende problemene i regionen. For det tredje har disse ambisjonene hos det overnasjonale nivået forårsaket reaksjoner, både eksternt og internt, og stater som Russland, Canada, Danmark og Finland har alle gitt stor oppmerksomhet til saken siden den berører sentrale nasjonale interesser. Som et resultat av både forhandlinger og bekymring svarte Rådet til Kommisjonen med det tryggeste alternativet, ved å styre unna eventuelle omdiskuterte eller spenningsfylte temaer. Man gir i stedet det overnasjonale nivået myndigheten til å utvikle en Arktis-politikk som dreier seg om brede EU-kompetanser i miljø, handel og urfolkspolitikk. Med hensyn til spørsmålet om hvorfor EU utvikler en Arktis-politikk, kan man gjøre seg noen analytiske vurderinger.

For å forklare den arktiske politikkutviklingen må man sette den empiriske analysen i sammenheng med de teoretiske perspektivene som er gjennomgått tidligere i denne artikkelen. De tradisjonelle teoriene, neofunksjonalisme og neorealisme/intergovermentalisme, kan brukes til å kaste lys over deler av EUs søken etter en Arktis-politikk. Neofunksjonalisme kan forklare hvordan Kommisjonen klarte å bruke de overlappende kompetanseområdene som den arktiske regionen består av for å sikre sin rolle som politikkutformer. Siden den arktiske regionen inneholder temaer knyttet til EU-kompetanser, kan spill-over-effekten til en viss grad brukes for å forstå hvordan overnasjonal kompetanse i miljø- og handelspolitikk smittet over på utvikling av en utenrikspolitikk for hele regionen. På samme måte må det mellomstatlige fokus på medlemsstatenes interesser vurderes for å forstå den andre fasen av den politiske utviklingen. Selv om Kommisjonen formet dagsordenen til en Arktis-politikk, ble medlemslandenes interesser tydelige i Rådets konklusjoner fra 2009, hvor man begrenset Kommisjonens handlingsrom i spenningsfylte saker knyttet til sikkerhet, energi og nye styringsformer.

Men verken medlemslandenes interesser eller spill-over-hypotesen kan forklare oppførselen til Kommisjonen og den konkrete utviklingen diskutert ovenfor. De mellomstatlige teoriene kan ikke forklare hvorfor politikken blir utviklet uten medlemslandene som drivende kraft, og den neofuksjonalistiske argumentasjonen kan ikke forklare det institusjonelle samspillet omkring politikkutforming i EU. Dikotomien mellom nasjonalstaten og det overnasjonale mangler dermed forklaringskapasitet innen de to empiriske hovedtrekkene, nemlig (1) Kommisjonens rolle og (2) de ulike nivåenes samhandling.

Kommisjonens entreprenøriske rolle

Det første hovedtrekket, Kommisjonens rolle, må forstås i lys av de institusjonelle egeninteressene og årsakene til disse. Selv om en politikk for Arktis er en utenrikspolitikk, så har medlemslandene ikke vært driverne av den, slik som realisme eller intergovermentalisme antar. Deres fokus på statenes utenrikspolitiske suverenitet synes malplassert i denne politikkutviklingen, ettersom den viktigste aktøren har vært Kommisjonen. En vurdering av denne institusjonen som et internasjonalt sekretariat undervurderer rollen og agendasettingsmakten som utøves av Kommisjonen, også i utenrikspolitiske saker. Neofunksjonalisme og ideen om spill-over mislykkes også i å takle den rollen som Kommisjonen har spilt i utformingen av en Arktis-politikk. Initiativet kom ikke, som vist ovenfor, ut fra andre politikkområder eller fra en naturlig spill-over mellom sektorer og kompetanseområder. Snarere, som beskrevet i sosiologisk institusjonalisme, hadde Kommisjonen en egeninteresse i å initiere politikkutformingen med bakgrunn i preferanser for sin egen viktighet og relevans (Vanhoonacker 2005: 69). Gjennom å ha brukt sin ekspertise til først å skape en legitimitet for EUs involvering og deretter synliggjøre et «behov» for EUs bidrag i sensitive og dagsaktuelle saker som miljø og styringsformer, drev Kommisjonen ideen om en felleseuropeisk politikk for Arktis frem.

Som hevdet av Myrjord (2003: 241–243) har Kommisjonen også ved tidligere anledninger, med hensyn til Barents Euro Arctic Council, overskredet sine egne juridiske grenser i utenrikspolitikk og handlet utenfor den eksterne kompetansen som var gitt av medlemslandene. Siden Kommisjonens virksomhet ikke går på tvers av medlemslandenes interesser, har man fått lov til å utvide sin utenrikspolitiske innflytelse, selv om det skjer uten direkte samtykke fra medlemslandene (Myrjord 2003: 242). Dette mønsteret ses i utviklingen av EUs arktiske politikk, som Kommisjonen drev under påskudd av å styrke EUs internasjonale rolle. En slik politikkutvidelse vil til slutt også føre til at Kommisjonen tilegner seg mer utenrikspolitisk kompetanse og relevans, siden dens rolle er direkte knyttet til EUs internasjonale posisjon som håndhever av felleseuropeisk utenrikspolitikk (Nuttall 1996). Dette ble igjen støttet av Europaparlamentet, som da ville høste de samme fordelene ettersom noen av kompetanseområdene i en Arktis-politikk sammenfaller med utvidelsen av Europaparlamentets politikkområder etter Lisboa-traktaten.

Årsakene til dette behovet for institusjonell politikkutvidelse i denne spesifikke casen kan forklares med bakgrunn i to momenter. Først forutsier M. E. Smiths (2004b) institusjonalismeteori at endringer i det institusjonelle oppsettet vil skape endringer i politiske utfall. Signeringen av Lisboa-traktaten i 2007 og den påfølgende implementeringen i desember 2009 har delvis vært for å forbedre effektiviteten og samarbeidet i EUs utenrikspolitikk (Duke 2008). Drivet for en Arktis-politikk har skjedd i samme tidsperiode, hvor den nyutnevnte høyrepresentanten for EUs utenrikspolitikk har plassert Arktis på toppen av sin agenda (European Parliament 2010). I den forbindelse kan politikken ses i lys av et ønske om å skape resultater etter implementeringen av institusjonelle endringer som tar sikte på å skape et mer helhetlig og aktivt EU på den internasjonale scenen.

Det andre momentet er hva Clive Archer kaller et EU-driv for en geografisk politikkekspansjon (Norsk institutt for forsvarsstudier 2009: 4). Dette foregår i en politisk situasjon hvor tradisjonell medlemskapsutvidelse av unionen ikke er like tilgjengelig som tidligere. Som Karen E. Smith (1999) argumenterer er EUs tiltrekningskraft, i form av potensielt medlemskap, det sterkeste utenrikspolitiske verktøyet EU har overfor nærliggende tredjeparts naboland. Kelley (2006) påpeker også at den institusjonelle oppbyggingen av arbeidsgruppene i DG Relex, som arbeider med utenrikspolitikk for naboregionene, består av de samme ansatte med den samme strukturen som i de tidligere gruppene for utvidelsesprosessen i 2004 og 2007. Ansporet av idealet om en sterkere europeisk stemme utvider Kommisjonen EUs utenrikspolitiske påvirkning gjennom sin «Neighbourhood Policy», overfor nye regioner uten klare medlemskapskandidater6 (Kelley 2006). En pågående regional politikkekspansjon er da en måte å benevne Kommisjonens driv etter en Arktis-politikk som et verktøy for å holde sin utenrikspolitiske kompetanse relevant, også i en fase etter den seneste medlemskapsutvidelsen. Oppsummert kan Kommisjonens rolle i utviklingen av en Arktis-politikk forklares med behovet for institusjonell kompetanseutvidelse, med bakgrunn i de institusjonelle endringene etter Lisboa-traktaten og drivet etter å opprettholde regional politikkekspansjon.

Politikkutforming på ulike nivåer

Det andre hovedtrekket observert i utviklingen av en Arktis-politikk er samhandlingen mellom ulike nivåer i politikkutformingen som går ut over den tradisjonelle oppfatningen av EUs utenrikspolitikk som enten mellomstatlig eller overnasjonal. Multi-level governance-tilnærmingen utviklet av M. E. Smith (2004a, 2004b) tar derimot høyde for eksistensen av flere samhandlende nivåer simultant. Både det overnasjonale nivået og det statlige nivået utgjør sentrale roller ved å formidle ulike preferanser i politikkutformingen. Ved ikke å begrense analysen til én av to sider kan man inkorporere det faktum at den arktiske politikken utvikles på ulike styringsnivåer, der staten, det internasjonale og det regionale nivået alle spiller en rolle. Det regionale nivået derimot, har ennå ikke blitt fullt innarbeidet i denne politikkutformingsprosessen, ettersom den fortsatt er tidlig i politikksyklusen. Samtidig er det flere sentrale nasjonale interesser innblandet, noe som gir mindre handlingsrom for det regionale nivået.

Disse ulike nivåene driver alle med den samme politikkutformingen, men på ulike nivå. Selv om Rådet eller det statlige nivået uttrykker preferanser eller interesser, betyr ikke det nødvendigvis at disse er de eneste som eksisterer og former politikken (Hooghe & Marks 2001). Det samme gjelder for Kommisjonen, eller det overnasjonale, som også utvikler en politikk i henhold til sine interesser innenfor det samme temaet. Dermed eksisterer det ikke noe enten/eller slik som beskrevet av neofunksjonalisme og neorealisme/intergovermentalisme, men heller flere samhandlende nivåer i utviklingen av en Arktis-politikk. Verdien av multi-level governance-tilnærmingen her er kapasiteten til å gi en forklaring på både hvordan Kommisjonen kunne kuppe politikkutformingen av en utenrikspolitikk uten noe mandat fra medlemslandene, og hvordan Rådet deretter legger motstridende føringer på den videre politikkutformingen. Samtidig spiller Europaparlamentet en rolle som en ekstern tredjeaktør som influerer prosessen, uten verken å kunne drive eller stagnere den. Hadde ikke Kommisjonen drevet politikkutformingen, kan man spørre om EU hadde søkt en overnasjonal rolle i Arktis. Og denne rollen hadde ikke tatt den formen den har om ikke Rådet hadde satt føringer i henhold til medlemslandenes interesser. I tillegg har Europaparlamentets fokus på noen spesifikt sensitive emner ført til både eksterne og interne reaksjoner, noe som igjen påvirker utfallet av politikkutformingen. Slik må man se de ulike nivåenes rolle og deres samhandling som en komplett måte å forstå prosessen og utfallet av EUs utvikling av en Arktis-politikk.

Ved bruk av sosiologisk institusjonalisme og multi-level governance kan dermed de to hovedtrekkene i utformingen av en Arktis-politikk forklares, ut over det som er mulig ved å forholde seg til tradisjonelle forståelser av EUs utenrikspolitikk. Først, med en forståelse av EU-institusjonene som mer enn bare passive aktører, kan man forklare den arktiske politikken som et resultat av institusjonelle interesser. Dette har bakgrunn i endringene i Lisboa-traktaten og behovet for en regional politikkekspansjon som ansporet Kommisjonens søken mot Arktis. For det andre, ved å legge til en forståelse av at EUs politikkutforming blir gjennomført på flere nivåer samtidig, kan man bevege seg bort fra en enten/eller-oppfatning og forklare hvordan den arktiske politikken har vært et samspill mellom EUs institusjoner og medlemsland. Slik forklarer man hvordan Kommisjonen, Rådet og Europaparlamentet alle spiller ulike aktive roller på veien mot en felles EU-politikk. Samlet gir dette en kompleks, men tilstrekkelig forklaring på hvorfor EU utvikler en felleseuropeisk Arktis-politikk på tross av både interne og eksterne motsetninger.

Konklusjon

Formålet med denne artikkelen var å undersøke hvorfor EU utvikler en Arktis-politikk på et overnasjonalt nivå, ettersom det eksisterer et mangfold av innvendinger mot en slik politikkutvikling når det kommer til territorium, hensikt og statlige preferanser. For å forklare denne politikkutformingen har jeg konseptualisert de ulike teoretiske perspektivene rundt hvordan å forstå utenrikspolitiske beslutninger i EUs flerhodede og unike system. Denne artikkelen har argumentert for at det tradisjonelle fokuset på statens suverenitet ikke er tilstrekkelig i dagens studium av EUs utenrikspolitikk, siden dets natur har utviklet seg ut over suveren statlig kontroll. Samtidig er ideen om at staten er tilsidesatt og gjenstand for et ufrivillig kompetansetap unøyaktig, ettersom staten fortsatt har en sterk posisjon i utenrikspolitikkutforming. Bare ved å inkludere atferden og de individuelle preferansene hos de overnasjonale institusjonene, interessene til medlemslandene og samspillet mellom dem, kan man forklare hvorfor EU utvikler en egen Arktis-politikk.

Denne artikkelen konkluderer med at en Arktis-politikk blir utviklet fordi Kommisjonen søker å utvide sin egen utenrikspolitiske innflytelse og kompetanse, og på samme tid sikre EUs posisjon og interesser i et kommende «kappløp mot Arktis» (Grindheim 2009). Ved å utvide EUs eksterne rekkevidde med en såkalt regional politikkekspansjon, utvider også Kommisjonen sin egen kompetanse i den utenrikspolitiske sfæren. Dette går hånd i hånd med etableringen av en ny europeisk «utenriksminister» og søken etter en felleseuropeisk utenrikspolitikk. Analysen av uttalelsene og intervjuene understreker hvordan det overnasjonale nivået, i motsetning til det som tradisjonelt er teoretisert i utenrikspolitikk, har fungert som en entreprenør med vekt på den uunnværlige verdien av EU innen omstridte og vanskelige saker i Arktis. Med fokus på sensitive og dagsaktuelle temaer som miljø og styringsformer, har Kommisjonen forsøkt å skape legitimitet for EUs engasjement. Men på grunn av den strategiske betydningen av regionen, spiller noen av medlemslandene en aktiv rolle som bremsere i politikkutformingen. Dette understreker betydningen av EUs intra-institusjonelle prosesser og dets status som en ikke-enhetlig aktør med flere motstridende interesser i håndteringen av et komplekst politikkområde som Arktis.

Naturlig nok finnes det andre verdifulle forklaringer på utviklingen av EUs arktiske politikk, ettersom de nye arktiske strategiene lansert i ikke-EU land kan ha ansporet den politiske prosessen innad i EU. Flere veier fører til Rom, og siden man fortsatt befinner seg midt i en ikke-fastsatt politikkutformingsfase, er det å få oversikt over interesser, handlinger og forklaringer en målsetning som kan virke forhastet. Med bakgrunn i det teoretiske argumentet som er blitt utviklet her, gir artikkelen imidlertid en plausibel forklaring på hvorfor EU utvikler en Arktis-politikk. På denne måten kan funnene gi verdifull innsikt i det relativt nye og uberørte forholdet mellom Arktis og EU som et tema som sannsynligvis vil bli stadig viktigere i årene som kommer. Med den forventede uttalelsen fra Kommisjonen innen juni 2011, det pågående arbeidet for å sikre EU observatørstatus i Arktisk Råd og effektene av klimaendringer i regionen, vil Arktis fortsette å være høyt prioritert på EUs utenrikspolitiske agenda. Dette kan man og se ved at flere og flere stater, inkludert EU-27, begynner å definere klare målsetninger i Arktis. Ved å tilegne seg informasjon både gjennom intervjuer og analyser, samt ved bruken av teoretiske tilnærminger, har denne studien prøvd å legge til en liten stein blant mange i et felt som stadig blir mer relevant.

EUs fremtidige rolle i Arktis

Denne studien har også reist noen interessante spørsmål rundt Arktis og EUs ambisjoner om å få en sterkere internasjonal stemme etter innføringen av Lisboa-traktaten. Utviklingen av en Arktis-politikk følger trenden med en mer aktiv felleseuropeisk utenrikspolitikk, hvor Kommisjonen, høyrepresentanten for utenrikspolitikk og et aktivt Europaparlament ønsker å være politikkentreprenører. Men ettersom medlemslandene fortsatt kontrollerer de fleste av spakene i EUs utenrikspolitikk, synes fokus på handel, multilateralisme og styringsformer å være de overnasjonale hovedtilnærmingene for å øke EUs ytre påvirkningskraft (Dimitrova & Dragneva 2009).

Det som er bekymringsverdig fra et EU-synspunkt er hvordan disse tilnærmingene har ført til mangel på legitimitet blant andre utenrikspolitiske aktører. EU-tjenestemenn har gjentatte ganger nevnt hvordan EUs rolle og intensjoner blir misoppfattet i Arktis (Kommisjonsrepresentant a 2010; Politisk Rådgiver i Europaparlamentet 2010). Dette skaper unødvendige spenninger siden de arktiske statene ønsker å verne om sine nasjonale interesser. For det første, om EU virkelig er misoppfattet, kan det være nødvendig å tilpasse seg til en annen utenrikspolitikk med et mer tradisjonelt fokus på interesser og formål, i stedet for å gå på hva Adrian Hyde-Price kaller «etiske korstog» (Hyde-Price 2008: 29). Ved å prøve å være en «kraft for det gode i verden», eller i dette tilfellet en kraft for det gode i Arktis, spiller EU i en annen liga enn de andre arktiske aktørene og risikerer eksklusjon eller fremmedgjøring blant stater som er klare til å eskalere for å forsvare sine uttalte geopolitiske og økonomiske interesser (Hyde-Price 2008). Uten å gjøre det samme vil EUs fokus på multilateralisme for å løse miljø- eller styringsproblemer ikke være tilstrekkelig, om målet er å få en regional rolle. Og så lenge bilaterale forhandlinger mellom de arktiske statene skaper resultater, eksemplifisert ved den norsk-russiske signeringen av delelinjeavtalen i 2010 (Gibbs 2010), er behovet for EUs multilaterale løsninger i Arktis ikke åpenbart.

Et annet problematisk punkt i opprettelsen av en felles utenrikspolitikk for Arktis er effektene av Europaparlamentets engasjement. Som hevdet av flere intervjuobjekter har det sittende Parlamentet en tendens til å oppføre seg «aktivistisk» for å få innflytelse og publisitet (Kommisjonsrepresentant b 2010; EU-diplomat c 2010). Dette har i denne saken ført til negative konsekvenser ved utvikling av felles utenrikspolitikk, ettersom man da også må ta hensyn til eksterne reaksjoner utenfor EU. Grunnet både mangel på interesse og mangel på kunnskap om denne avsidesliggende og tynt befolkede regionen, har bare noen få av Europaparlamentarikerne funnet en særlig interesse i Arktis. Dette resulterer i et Parlament som blir styrt av et mindretall som til nå har fokusert en god del på spenningsfylte spørsmål som en Arktis-traktat, et moratorium på ressursutvinning og importforbud på selprodukter (Politisk Rådgiver i Europaparlamentet 2010). Som vist har disse emnene skapt sterke negative reaksjoner blant de andre arktiske aktørene, noe som har tvunget Kommisjonen til å være på defensiven og fremstille EU som en «misoppfattet arktisk aktør» (Kommisjonsrepresentant a 2010). Samtidig har ikke Utenriksrådet i EU engang anerkjent Europaparlamentets rolle i etableringen av en Arktis-politikk, da dette ikke er nevnt eller henvist til i noen av Rådet konklusjoner. Man skal dog ikke undervurdere Parlamentets innflytelse og påvirkningskraft i denne saken, grunnet alle krysskompetansene som eksisterer om Arktis, hvor også Parlamentet har bestemmelsesrett. Dette fordrer en ny situasjon i EU hvor man må ta større hensyn til Parlamentets interesser, men hvor også Parlamentet må innse at deres handlinger og utspill får konsekvenser, spesielt i utenrikspolitikk.

Disse punktene angående EUs legitimitet: fokuset på normative problemstillinger og Europaparlamentets aktivisme, har to konsekvenser for utforming av utenrikspolitikk i EU. For det første gjør Europaparlamentet seg mindre relevant i saker om en Arktis-politikk, ettersom det ikke trår varsomt i en politikksfære hvor det kunne hatt stor innflytelse grunnet krysskompetanseproblemstillinger. For det andre blir EU helhetlig oppfattet – eller misoppfattet – som en ustabil aktør som truer interessene til de arktiske statene, som ikke har noen ønsker om å opprette en ny arktisk traktat eller et moratorium på ressursutvinning (EU-diplomat a 2010; Ministry for Foreign Affairs, Norway 2009: 54; Ministry for Foreign Affairs Finland 2010: 27–28). Spesielt det man i den arktiske regionen opplever som EUs forsøk på å diktere leve- og utviklingsvilkår i et område hvor EU ikke har noen reell myndighet, skaper spenninger mellom aktørene. I henhold til multi-level governance-tilnærmingen kan det dermed være av interesse for EU å legitimere sin egen innblanding i Arktis gjennom en større samhandling med det regionale nivået. EUs regionalpolitikk er ett av hovedpunktene i Kommisjonens arbeid, hvor regioner ofte får mer påvirkningsmakt i Brussel enn i de nasjonale hovedstedene (Pollack 2010: 54). Ved å spille på dette nivået og dets interesser, kan aksepten for EUs engasjement i Arktis bli forankret på en ny måte som forbigår nasjonalstatenes frykt for å miste statlig suverenitet. Til forskjell fra Antarktis, som Europaparlamentet gjentatte ganger har sammenlignet Arktis med, bor det ca. 4 millioner mennesker i Arktis. Disse er spredt utover områder som varierer med alt fra høyutviklet industri til urfolkterritorier. Ved å gå i dialog med menneskene som bor i regionen og unngå en politikkutforming som går på tvers av deres interesser, kan man begynne å etablere den legitimiteten som EU sårt trenger i utviklingen av sin arktiske politikk.

Disse momentene kan fordre en nytenking rundt EUs tilnærming til utenrikspolitiske beslutninger for den arktiske regionen, siden et gap synes å eksistere mellom den retorikken som brukes i Brussel og den faktiske politikken som er ønsket og skapt av medlemslandene. Å dreie fokus mot intra-institusjonelt samarbeid i stedet for dagens intra-institusjonelle kamp, med en erkjennelse av dette retoriske gapet, vil være avgjørende om EUs ambisjoner i Arktis skal bli noe mer enn bare fjerne drømmer. Argumentet fremført i denne artikkelen kan dermed være en del av et bredere grunnlag for videre akademisk forskning på forholdet mellom EU og Arktis. Dette bør være av relevans, ettersom den arktiske regionen er et geografisk område som er i ferd med å bli varmere de neste årene, både bokstavelig og billedlig talt.

Litteratur

Aalto, P., H. Blakkisrud & H. Smith (2008) The New Northern Dimension of the European Neighbourhood. Brussels: Centre for European Policy Studies.

Aggestam, L. (2008) «New actors, new foreign policy: EU and enlargement» i S. Smith, A. Hadfield & T. Dunne Foreign Policy: Theories, Actors, Cases. Oxford: Oxford University Press (359–376).

Airolodi, A. (2008) The European Union and the Arctic Policies and Actions. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

Andreatta, F. (2005) «Theory and the European Union's International Relations» i C. Hill & M. E. Smith International Relations and the European Union. Oxford: Oxford University Press (18–38).

Arctic Ocean Conference (2008) The Ilulissat Declaration. Ilulissat: Arctic Council.

Arter, D. (2000) «Small State Influence Within the EU: The case of Finland's ’Northern Dimension Inititative’», Journal of Common Market Studies, 38(5): 677–697.

Barents Observer (2009, 30. april) Arctic Council keeps EU in the cold. Hentet 3. mars 2010, fra Barents Observer: www.barentsobserver.com/arctic-council-keeps-eu-in-the-cold.4586806-116320.html

Borgerson, S. G. (2008) «Arctic Meltdown. The Economic and Security Implications of Global Warming», Foreign Affairs, 87(2): 63–77.

Burkeman, O. (2008, 5. april) A Very Cold War Indeed. Hentet 4. mai 2010, fra The Guardian: http://www.guardian.co.uk/environment/2008/apr/05/poles.endangeredhabitats

Cameron, F. (1998) «The European Union as a Global Actor: Far from Pushing Its Political Weight Around» i C. Rhodes The European Union in the World Community. London: Lynne Rienner Publishers (19–44).

Canada Foreign Affairs and International Trade (2010, 8. april) Arctic Ocean 2010, Chair's Summary. Hentet 3. juli 2010, fra Department of Foreign Affairs and International Trade Canada: http://www.international.gc.ca/polar-polaire/arctic-meeting_reunion-arctique-2010_summary_sommaire.aspx?lang=eng

Catellani, N. (2001) «The Multilevel Implementation of the Northern Dimension» i Hanna Ojanen The Northern Dimension: Fuel for the EU?. Helsinki: Finnish Institute of International Affairs/Berlin: Institute for European Politics (54–77).

Chaffin, J. (2009, 29. april) Canada slows EU entry to Arctic Council. Hentet 24. februar 2010, fra Financial Times: http://www.ft.com/cms/s/0/bacb51ee-34e8-11de-940a-00144feabdc0.html

Chizhov, Vladimir (2009, 14. mai). EU-Russia summit to focus on 'hard security'. Hentet 3. juni 2010, fra EurActiv nyhetsartikkel: http://www.euractiv.com/en/priorities/eu-russia-summit-focus-hard-security/article-182320

Chryssochoou, D. N. (2001) Theorizing European Integration. London: Sage Publishing.

Commission. (2007, 10. oktober) An Integrated Maritime Policy for the European Union. Hentet 3. mai 2010, fra Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0575:FIN:EN:PDF

Commission (2008, 11. november) The European Union and the Arctic Region. Hentet 5. mars 2010, fra Communcation from the Commission to the European Parliament and the Council: http://ec.europa.eu/external_relations/arctic_region/docs/com_08_763_en.pdf

Council (2008, 8. desember) Council Conclusions on 'European Union and the Arctic'. Hentet fra 2914th General Affairs Council.

Council (2009, 8. desember) Council conclusions on Arctic issues: 2985th FOREIGN AFFAIRS Council meeting. Hentet 3. mars 2010, fra Council of the European Union: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/111814.pdf

Dimitrova, A. & R. Dragneva (2009) «Constraining external governance: interdependence with Russia and the CIS as limits to the EU's rule transfer in the Ukraine», Journal of European Public Policy, 16(6): 853–872.

Duke, S. (2008) «The Lisbon Treaty and External Relations», EIPASCOPE , 2008(1): 13–18.

EU-diplomat a (2010, april 29) EU–Arctic Relations. (Intervjuer: A. Østhagen).

EU-diplomat b (2010, mai 4) EU–Arctic Relations. (Intervjuer: A. Østhagen).

EU-diplomat c (2010, mai 9) EU–Arctic Relations. (Intervjuer: A. Østhagen).

EU Maritime Affairs. (2010) The EU and the Arctic Union. Hentet 24. juni 2010, fra EU Maritime Affairs: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/arctic_overview_en.html

European Parliament (2008, 9. oktober) European Parliament Resolution of 9 October 2008 on Arctic Governance. Hentet 19. mars 2010, fra European Parliament: Texts Adopted: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P6-TA-2008-0474

European Parliament (2010, 10. mars) Debates: 11. EU policy on Arctic issues (debate). Hentet 29. mars 2010, fra European Parliament: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20100310+ITEM-011+DOC+XML+V0//EN

Fierke, K. & A. Wiener (1999) «Constructing institutional interests: EU and NATO Enlargement», Journal of European Public Policy, 6(5): 721–742.

Gibbs, W. (2010, 27. april) Russia and Norway Reach Accord on Barents Sea. Hentet 29. mai 2010, fra New York Times Europe: http://www.nytimes.com/2010/04/28/world/europe/28norway.html?_r=1

Ginsberg, R. H. (2001) The European Union in international politics: baptism by fire. Boston: Rowman & Littlefield Publishers.

Grindheim, A. (2009) The Scramble for the Arctic? A Discourse Analysis of Norway and the EU’s Strategies Towards the European Arctic. Oslo: Fridtjof Nansen Institute.

Haas, E. (1958) The Uniting of Europe. Stanford: Stanford University Press.

High Representative and the Commission (2008, 14. mars) Climate Change and International Security. Paper from the High Representative and the European Commission to the European Council. Hentet 5. mars 2010, fra Council Doc. 7249/08: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/reports/99387.pdf

Hill, C. & M. Smith (2005) International Relations and the European Union. Oxford: Oxford University Press.

Hoel, A. H. (2009) «Do we need a new legal regime for the Arctic Ocean?», International Journal of Marine and Coastal Law, 24(2): 443–456.

Hoffman, S. (1966) «Obstinate or obsolete: The fate of the nation state and the case of Western Europe», Daedalus, 95(3): 862–915.

Hoffman, S. (1982) «Reflections on the Nation-State in Western Europe Today», Journal of Common Market Studies, 21: 21–37.

Hooghe, L. & G. Marks (2001) Multilevel Governance and European Integration. Oxford: Rowman & Littlefield.

Hyde-Price, A. (2008) «A ’tragic actor’? A realist perspective on ’ethical power Europe’», International Affairs, 84(1): 29–44.

Hønneland, G. & L. Rowe (2010) Nordområdene – hva nå? Trondheim: Tapir Akademiske Forlag.

Iversen, I. (2007, 3. august) Kappløp mot Nordpolen. Hentet 3. mars 2010, fra Dagsavisen: http://www.dagsavisen.no/utenriks/article308190.ece

Jakobson, L. (2010, March) «China Prepares for an Ice-Free Arctic», SIPRI Insights on Peace and Security, 2: 1–16.

Kelley, J. (2006) «New Wine in Old Wineskins: Promoting Political Reforms through the New European Neighbourhood Policy», Journal of Common Market Studies, 44(1): 29–55.

Keskitalo, E. H. (2004) Negotiating the Arctic: The construction of an international region. New York: Routledge.

Kommisjonsrepresentant a (2010, 29. april). EU–Arctic Relations. (Intervjuer: A. Østhagen).

Kommisjonsrepresentant b (2010, 30. april) EU–Arctic Relations. (Intervjuer: A. Østhagen).

Leland, S. R. & A. H. Hoel (2008) «Learning by doing: The Barents cooperation and development of regional collaboration in the north» i P. Aalto, H. Blakkisrud & H. Smith The New Northern Dimension of the European Neighbourhood Brussels: Centre for European Policy Studies (36–54).

Miliband, D. (2009, 29. oktober) Actor or spectator? A foreign policy agenda for the European Union. Hentet 3. november 2009, fra Global Europe: http://www.globeurope.com/standpoint/actor-or-spectator

Ministry for Foreign Affairs, Finland (2010, 7. juni) Finland’s strategy for the Arctic region drafted. Hentet 7. juni 2010, fra Press Releases: http://www.vn.fi/tiedostot/julkinen/pdf/2010/arktinen_strategia-0706/arktinen_strategia_070610.pdf

Ministry for Foreign Affairs, Norway (2009) Arbeidsprogram for EU/EØS-saker. Hentet 8. mars 2010, fra Regjeringen, Europaportalen: http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/eu/091023_ArbeidsprogramforEOS-saker2009-2010.pdf

Monaghan, A. (2008) «’An enemy at the gates’ or ’from victory to victory’? Russian foreign policy», International Affairs, 84(4): 717–733.

Moravcsik, A. (1998a) The Choice for Europe: Social Purpose & State Power from Messina to Maastricht. New York: Cornell University Press.

Moravcsik, A. (1998b) A New Statecraft? Supranational Entrepreneurs and International Cooperation. Harvard University: Weatherhead Center for International Affairs.

Myrjord, A. (2003) «Governance Beyond the Union: EU Boundaries in the Barents Euro-Arctic Region», European Foreign Affairs Review, 8: 239–257.

Norwegian Barents Secretariat (2010) Talking Barents. Kirkenes, Norway: Norwegian Barents Secretariat.

Norsk institutt for forsvarsstudier (2009, september) Defining an interest: the European Union and the High North – The EU's involvement in the Arctic. Hentet 2. mars 2010, fra Geopolitics in the High North: http://www.geopoliticsnorth.org/index.php?view=article&catid=3%3Anewsflash&id=62%3Adefininf-and-interest-the-european-union-and-the-high-north&format=pdf&option=com_content&Itemid=73

Nuttall, S. (1996) «The Commission: The struggle for legitimacy» i C. Hill The Actors in Europe's Foreign Policy. London: Routledge (130–150).

Offerdal, K. (2010) «Arctic Energy in EU Policy: Arbitrary Interest in the Norwegian High North», Arctic, 63(1): 30–42.

Ojanen, H. (2001) The Northern Dimension: Fuel for the EU? Helsinki: Finnish Institute of International Affairs/Berlin: Institute for European Politics.

Politisk Rådgiver i Europaparlamentet (2010, 29. april) EU–Arctic Relations. (Intervjuer: A. Østhagen).

Pollack, M. A. (2010) «Theorizing EU Policy-Making» i H. Wallace, M. A. Pollack & A. R. Young Policy-Making in the European Union. Oxford: Oxford University Press (15–44).

Risse, T. (2000) «’Let's Argue!’: Communicative Action in World Politics», International Organization, 54(1): 1–39.

Risse-Kappen, T. (1996) «Exploring the Nature of the Beast: International Relations Theory and Comparative Analysis meet the European Union», Journal of Common Market Studies, 34(1): 53–80.

Rosamond, B. (2000) Theories of European Integration. London: Macmillan Press.

Rottem, S. V. (2010) «Klima og sikkerhet i Arktis», Internasjonal Politikk, 68(2): 183–204.

Sale, R. & E. Potapov (2010) The Scramble for the Arctic: Ownership, Exploitation and Conflict in the Far North. London: Frances Lincoln.

Schimmelfennig, F. & W. Wagner (2004) «Preface: External governance in the European Union», Journal of European Public Policy, 11(4): 657–660.

Schmitter, P. (1974) «A Revised Theory of European Integration» i L. Lindberg & S. Scheingold Regional Integration: Theory and Research. Cambridge: Harvard University Press.

Schreurs, M. A. & Y. Tiberghien (2007) „Multi-Level Reinforcement: Explaining European Union Leadership in Climate Change Mitigation», Global Environmental Politics, 7(4): 19–46.

Schroeder, P. W. (1976) «Alliances 1815–1945: Weapons of Power and Tools for Management», i K. Knorr Historical Dimensions of National Security Problems. Lawerence: University Press of Kansas.

Skifte Lennert, L. (2010, 30. april) Greenland, the EU and an Arctic Policy. (Intervjuer: A. Østhagen).

Smith, K. E. (1999) The Making of EU Foreign Policy: The Case of Eastern Europe. New York: Palgrave.

Smith, M. E. (2004a, August) «Toward a theory of EU foreign policy-making: multi-level governance, domestic politics and national adaptation to Europe's common foreign and security policy», Journal of European Public Policy, 11(4): 740–758.

Smith, M. E. (2004b) Europe's Foreign and Security Policy: the Institutionalization of Cooperation. Cambridge: Cambridge University Press.

Stubb, A. (2009, 29. september) A New Arctic Era and Finland's Arctic Policy; Keynote speech in the 20th Anniversary Seminar of the Arctic Centre.

The Arctic Council. (2009, 29. april) Tromsø Declaration. Hentet 3. juli 2010, fra http://arctic-council.org/filearchive/Tromsoe%20Declaration-1..pdf

USGS (2008) Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle. Hentet 3. juni 2010, fra U.S. Geological Survey: http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008-3049.pdf

Vahl, M. (2005) Models for the European Neighbourhood Policy: The European Economic Area and the Northern Dimension. Brussels: Centre for European Policy Studies: Foreign and Security Policy CEPS Working Documents.

Vanhoonacker, S. (2005) «The Institutional Framework» i C. Hill & M. E. Smith International Relations and the European Union. Oxford: Oxford University Press (67–90).

Vogler, J. (2009) «Climate change and EU foreign policy: The negotiation of burden sharing», International Politics, 46(4): 469–490.

Wagner, W. (2003) «Why the EU's common foreign and security policy will remain intergovernmental: a rationalist institutional choice analysis of European crisis management policy», Journal of European Public Policy, 10(4): 576–595.

Waltz, K. (1979) Theory of International Politics. Boston: McGraw-Hill.

Wohlforth, W. C. (2008) «Realism and foreign policy» i S. Smith, A. Hadfield & T. Dunne Foreign Policy: Theories, Actors, Cases. Oxford: Oxford University Press (31–48).

Woll, C. (2006) «The road to external representation: the European Commission’s activism in international air transport», Journal of European Public Policy, 13(1): 52–69.

Young, A. R. (2010) «The European Policy Process in Comparative Perspective» i H. Wallace, M. A. Pollack & A. R. Young Policy-Making in the European Union. Oxford: Oxford University Press (45–68).

Øhrgaard, J. C. & A. P. Branch (1999) «Trapped in the supranational/intergovernmental dichotomy: a response to Stone, Sweet and Sandholtz», Journal of European Public Policy, 6(1): 123–143.

1A5: De arktiske kyststatene med territorielle rettigheter i Polhavet: Russland, Norge, Canada, USA og Danmark/Grønland.
2Se for eksempel Offerdal 2010, Hønneland & Rowe 2010, Rottem 2010, Grindheim 2009 eller Borgerson 2008.
3Består av åtte medlemmer: A5 pluss Finland, Sverige og Island.
4For en mer omfattende diskursanalyse se Grindheim (2009), som analyserer hvordan den norske og den europeiske diskursen rundt nordområdene/Arktis varierer.
5Grønland fikk hjemmestyre fra Danmark i 1979, og i 1985 meldte landet seg ut av EF etter en folkeavstemning, relatert hovedsakelig til bekymringer rundt bruken av havressurser. Grønland er fortsatt tilknyttet EU som en del av avtalen mellom EU og Danmark om oversjøiske land og territorier (OCT) (Airolodi 2008).
6Man har også brukt Islands mulige tiltredelse inn i EU som et argument for et behov for EUs arktiske politikk, selv om kun en liten del av Islands havområder tilhører definisjonen av Arktis (Commission 2008; European Parliament 2008, 2010).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon