Rettsliggjøring har betydning for forståelsen av internasjonal politikk. Det eksisterer i dag en rekke juridiske autoritetsstrukturer med global rekkevidde, som stater innordner seg under. Ett eksempel er reglene om internasjonal frihandel. Basert på juridisk tolkning og anvendelse av WTO-reglene har tvisteløsningsorganet i WTO vurdert om EU har hatt tilstrekkelig rettslig grunnlag for å nekte import fra USA av genmodifisert mat og kjøtt tilsatt hormoner. Hvorvidt Europa skal tillate import av slik mat har derved blitt et rettslig spørsmål.

I det følgende vil jeg presentere en oversikt over det som fremstår som internasjonal rettsliggjøring, og hvilke konsekvenser denne får for ulike aktører på ulike plan.

Omfang, presisjon og håndhevelse

Etter andre verdenskrig har relasjoner mellom stater og mellom deres innbyggere i økende grad blitt gjenstand for rettslig regulering. Det er i seg selv ikke noe nytt at relasjoner mellom stater blir sett som regulert av rettsnormer.1 Det nye er omfanget av de forpliktelsene som rettsnormene pålegger statene, normenes presisjonsnivå og håndhevingen av normene av uavhengige organer. Rettsliggjøring brukes her som benevnelse på det fenomen at stater påtar seg et økende antall forpliktelser, basert på normer med større presisjonsnivå, og som i større utstrekning enn tidligere håndheves av uavhengige organer.2

Utgangspunktet for den internasjonale rettsordenen som har vokst frem etter andre verdenskrig er FN-pakten. Pakten har et globalt virkeområde og fastsetter en rekke overordnete regler for relasjoner mellom stater, herunder tvisteløsning gjennom den internasjonale domstolen (ICJ). FN-pakten medførte at flere stater påtok seg mer omfattende forpliktelser med større mulighet for anvendelse i konkrete saker, som også ble sikret en viss grad av uavhengig håndhevelse. Slik sett representerte pakten en form for internasjonal rettsliggjøring.

Den internasjonale rettsliggjøringen er likevel ikke på noen måte begrenset til FN-pakten. Omfanget av dagens internasjonale rettsliggjøring ses først og fremst i de mange ulike sektorer som er rettslig regulert, de typer av regler som anvendes for å regulere de ulike sektorene og håndhevelsen av disse reglene.

Sektorer som i dag er gjenstand for internasjonal rettslig regulering, og som tidligere ikke har vært regulert i tilsvarende omfang, inkluderer blant annet handel med tjenester,3 investeringer,4 offentlige innkjøp,5 menneskerettigheter,6 miljøvern7 og grensekryssende familierelasjoner.8 Videre er disse sektorene ofte regulert av regler med høyt presisjonsnivå og som av den grunn kan anvendes i konkrete situasjoner. Et eksempel er reglene om offentlig innkjøp. Dersom en stat kjøper varer og tjenester over en viss verdi, skal kjøpet skje etter en anbudskonkurranse. Stater som ikke oppfyller sine forpliktelser har gjennom WTO-reglene akseptert at andre stater, på visse vilkår, kan iverksette sanksjoner. Hvorvidt en stat har oppfylt disse forpliktelsene og om en stat kan iverksette sanksjoner, er utformet på en måte som etterlater lite rom for politisk og diplomatisk skjønn. Det er i dag også en rekke domstoler og domstolsliknende organer som håndhever de mange ulike folkerettslige reglene. En studie viser at det i 2004 var 125 juridiske institusjoner som hadde som mandat å klassifisere handlinger og opptreden i lys av folkerettslige normer (Romano 2004).9

Foruten rettsregler med et globalt eller tilnærmet globalt virkefelt har det etter andre verdenskrig også vokst frem en rekke regionale rettsregler, som har fått vesentlig betydning for relasjonene mellom stater på regionalt nivå. De mest vidtgående regionale rettsreglene etablert etter 1945 er EU-reglene, som ifølge EU-domstolen selv og en rekke akademiske analyser har antatt en konstitusjonell karakter (Weiler 1998). Men det som til nå har vært EUs viktigste pilar, rettslig regulering av økonomi og markeder, er ikke unikt for det europeiske samarbeidet. I en rekke andre regioner har stater gått sammen i organisasjoner med rettsregler som regulerer økonomi og markeder på tvers av statsgrenser, herunder NAFTA, ASEAN og AU.

Konsekvenser

Den internasjonale rettsliggjøringen får konsekvenser for ulike aktører på ulike nivåer. Rettsliggjøringsprosesser har betydning for hvilken ekspertise som er relevant for å forstå og regulere mellomstatlige forhold, dynamikken i mellomstatlige forhold, differensiering av internasjonale relasjoner, staters suverenitet og maktfordeling på ulike nivåer.

For det første kan rettsliggjøring bety at spørsmål som tidligere ble håndtert av diplomater, i større grad blir håndtert av jurister. Når mellomstatlige forhold reguleres av rettsregler som kan anvendes av uavhengige organer, bli det også et rettslig spørsmål hvordan stater skal opptre korrekt og formålstjenlig overfor andre stater og deres borgere. Ved uenighet mellom stater vil det videre være de rettslige normene og ikke nødvendigvis politiske eller diplomatiske hensyn som vil være avgjørende for hvordan uenigheten skal løses. Spørsmål om hvordan stater skal opptre overfor hverandre på områder som nå er regulert av rettsnormer, vil derfor kunne besvares mer effektivt av jurister enn av diplomater. En illustrasjon av hvordan rettsliggjøring innebærer at jurister utfordrer diplomater, ser vi i konflikter om internasjonal handel. Før etableringen av WTO hadde diplomater ofte avgjørende innflytelse ved håndtering av slike konflikter, mens det etter etableringen av WTO og det uavhengige tvisteløsningsorganet nå i større utstrekning håndteres av jurister (Weiler 2001).

For det andre medfører rettsliggjøring at relasjoner mellom stater både sementeres og utvikles. Når det først er etablert rettsregler i mellomstatlige forhold, er reglene vanskelige å endre. Dette fordi folkeretten i utgangspunktet krever samtykke for at en stat gjennom traktat skal påta seg en ny eller endre en allerede eksisterende forpliktelse (Koskenniemi 2005: 304 ff). Slik sett bidrar rettsliggjøring til sementering av relasjoner mellom stater. Men rettsliggjøring betyr ikke nødvendigvis at relasjoner sementeres. Når det etableres nye rettsregler er det i seg selv uttrykk for at relasjonene endres. I visse tilfeller fastsetter også folkerettslige avtaler egne endringsprosedyrer som gjør det enklere å endre innholdet av forpliktelsene.10 I andre tilfeller vil presset mot en medlemsstat for å akseptere en endring kunne bli så stort at den reelle muligheten for å motsette seg endringer er liten. Og i tillegg har en rekke domstoler og tribunaler, som har fått mandat til å tolke og anvende folkerettslige avtaler, gjort dette på en måte som har bidratt til dynamisk utvikling av forpliktelsens innhold, basert på en formålsorientert lesning av avtalene.

For det tredje betyr internasjonal rettsliggjøring at det oppstår nye konflikter mellom ulike sektorer på det internasjonale planet. Dette er en følge av at folkeretten fragmenteres.

Mens det tidligere kunne være mulig å se folkeretten som et enhetlig system, består nå rettsreglene som regulerer relasjoner mellom stater av en rekke ulike regelsett som håndheves av ulike og uavhengige instanser (Koskeniemmei & Leino 2002; Teubner & Lescano 2004; ILC 2006). Dette medfører en risiko for at et spørsmål kan bli behandlet av flere instanser, som vil være forpliktet til å anvende ulike regler for vurdering av samme spørsmål. Eksempelvis påbyr FNs rammekonvensjon om klimaendring (gjennom Kyoto-protokollen) tiltak for å redusere klimagassutslipp, samtidig som slike tiltak kan medføre handelshindringer som kan være forbudt etter WTO- og EU-reglene.

For det fjerde skaper den internasjonale rettsliggjøringen et paradoks for statenes suverenitet. Dels er rettsliggjøringen et uttrykk for suverenitet, idet reglene er et resultat av at statene har brukt sin myndighet til å inngå avtaler med andre stater for å håndtere problemer som de ikke kunne håndtert like godt alene. Dels er rettsliggjøringen også en skranke for statens suverenitet, idet den setter grenser for hva staten kan foreta seg etter at den har påtatt seg forpliktelsene.

For det femte blir maktfordeling endret på flere nivåer. Dels skjer det forskyvninger av makt fra stater til de institusjoner som håndhever forpliktelsene. Dels kan maktforholdene mellom statlige institusjoner internt i stater endres som følge av rettsliggjøring. Blant annet vil den utøvende og den dømmende makt normalt styrkes på bekostning av lovgivers makt. Videre ser det også ut til at den omfattende internasjonale rettsliggjøringen også endrer forholdet mellom stat og marked. Dette skjer ved at det gjennom rettsregler etableres markeder på tvers av stater, hvor markedsaktørene har krav på rettslig beskyttelse. I tillegg har regler som beskytter grensekryssende økonomisk virksomhet, stort sett mer effektive håndhevelsesmekanismer enn regler som beskytter f.eks. miljø og menneskerettigheter. Endelig ser det også ut til at den internasjonale rettsliggjøringen forskyver maktforholdet mellom stat og borger. Selv om internasjonal menneskerettighetsbeskyttelse ikke har like effektive håndhevelsesmekanismer som regler som beskytter grensekryssende økonomisk virksomhet, så betyr de internasjonale menneskerettighetene at det er skranker for hva stater kan foreta seg overfor sine og andre staters borgere.

Den internasjonale rettsliggjøringen skaper et nytt rettslig landskap som påvirker mekanismer for å holde dem som styrer ansvarlige. Når staten avgir makt til internasjonale domstoler, og nasjonale lovgivende institusjoner mister makt til fordel for utøvende og dømmende institusjoner, får valg til nasjonale lovgivende forsamlinger relativt sett mindre betydning. Samtidig betyr den internasjonale rettsliggjøringen at borgerne får økt mulighet til å holde offentlige myndigheter ansvarlige i henhold til rettslige standarder. I tillegg bidrar internasjonal rettsliggjøring også til at det etableres standarder som gjør at stater kan holdes ansvarlige for sine handlinger overfor andre stater og deres borgere. I dette nye landskapet oppstår det nye maktformasjoner, som har betydning for forståelsen av politikk på nasjonalt og internasjonalt nivå. Analyser av internasjonal politikk ser derfor ut til også å fordre forståelse av rettsliggjøringen og dens konsekvenser.

Litteratur

Abbott, Kenneth W., Robert O. Keohane, Andrew Moravcsik, Anne-Marie Slaughter and Duncan Snidal (2000) «The Concept of Legalization», International Organization 54(3): 401–419.

Blichner, Lars Chr. & Anders Molander (2008) «Mapping Juridification», European Law Journal 14(1).

ILC (2006) Report of the Study Group of the International Law Commission (ILC) «Fragmentation of International Law. Problems Caused by the Diversification and Expansion of International Law», UN Doc, A/CN4/L.682.

Koskenniemi, Marti (2001) The Gentle Civilizer of Nations. The Rise and Fall of International Law 1870–1960. Cambridge: Cambridge University Press.

Koskenniemi, Marti (2005) From Apology to Utopia. Cambridge: Cambridge University Press.

Koskenniemi, Marti & Päivi Leino (2002) «Fragmentation of International Law? Postmodern Anxieties”, Leiden Journal of International Law 15(3)

Lowenfield, Andreas (2003) International Economic Law. Oxford: Oxford University Press .

NOU (2008) 14 «Samstemt for utvikling?»

Romano, Cesare (2004) «The International Judiciary in Context: A Synoptic Chart» (version 3.0), at http://www.pict-pcti.org/publications/synoptic_chart/synop_c4.pdf

Teubner, G. & A. Fischer-Lescano (2004) «Regime-Collisions: The Vain

Search for Unity in the Fragmentation of Global Law», 25 Michigan Journal of International Law 999.

Weiler, J.H.H. (1999) The Constitution of Europe «Do the New Clothes have an Emperor?» and other Essays on European Integration. Cambridge: Cambridge University Press.

Weiler, J.H.H. (2001) «The Rule of Lawyers and the Ethos of Diplomats: Reflections on the Internal and External Legitimacy of WTO Dispute Settlement» i R. Porter et al. (red.) Efficiency, Equity, and Legitimacy: The Multilateral Trading System at the Millennium. Washington, DC: Brookings Institution Press.