Hvorfor styrer Robert Mugabe Zimbabwe mot økonomisk ruin? Hvorfor invaderte Napoleon III Mexico? Hvorfor bytter ikke Kim Jong Il bort sine atomvåpen mot penger fra andre land? Mer generelt, hvorfor fører mange diktaturer en politikk som går på tvers av interessene til brede befolkningslag?

Ofte er svaret at diktatorer kalkulert fører en politikk som, til tross for negative virkninger for befolkningen, leder til politiske, økonomiske eller andre typer gevinster for diktatoren selv. Det beste utgangspunktet for å forstå politikk i diktaturer er derfor ikke en redegjørelse for «de nasjonale interesser», hva nå det måtte bety, eller interessene til brede befolkningslag. For å forstå politikkutforming i diktaturer må vi heller stille, og finne svar på, spørsmål av følgende karakter: Hvor mye makt er samlet i diktatorens hender? Hvilke grupper trenger regimet støtte fra for å overleve? Og ikke minst, hva er de viktigste interessene til diktatoren og regimets støttespillere? Disse spørsmålene leder mot en analyse av politikk i diktaturer der diktatoren og hans støttespillere betraktes som rasjonelle aktører, og der politikk i stor grad utformes på bakgrunn av disse aktørenes egeninteresse.

Nedenfor vil jeg først diskutere hva antakelsen om en rasjonell diktator innebærer, og hvilke implikasjoner dette har for studiet av politikk i diktaturer. Etter dette vil jeg presentere noen av de sentrale teoretiske og empiriske bidragene som kaster lys over økonomisk politikk i diktaturer og diktatorers overlevelsesstrategier. Deretter vil jeg diskutere forståelsen av diktaturers utenrikspolitikk, og belyse dette ved å se nærmere på afrikansk sikkerhetspolitikk etter avkoloniseringen. Til slutt vil jeg raskt, og mer normativt, drøfte noen praktiske spørsmål rundt hvordan demokratiske regjeringer og andre aktører bør forholde seg til diktaturer, med et spesielt fokus på bistandspolitikk overfor diktaturer.

Side: 405


Den rasjonelle diktatoren

For å forstå valg av virkemidler må vi forstå målsetninger. En tynn eller instrumentell forståelse av rasjonalitet krever kun at målsetningene, eller preferansene, er komplette og transitive. Komplette preferanser innebærer at alle mulige utfall kan rangeres. Transitive preferanser tilsier at hvis man foretrekker a foran b, og b foran c, vil man foretrekke a foran c. Gitt disse betingelsene vil en aktør, for eksempel en diktator, benytte seg av de virkemidlene som gir høyest mulig grad av måloppnåelse. Diktatoren har selvsagt flere begrensninger han må ta innover seg, i form av ulike institusjoner og andre aktørers forventede reaksjoner, men ut over dette vil en rasjonell diktator velge virkemidlene som gir ham størst nytte.

For eksempel: Hvis diktatoren er opptatt av å beholde «jobben sin», og antar at det er høyere sannsynlighet for å beholde makten dersom han undertrykker en demonstrasjon enn dersom han tillater den, vil diktatoren undertrykke. Undertrykkelse av demonstrasjonen kan i etterkant vise seg å lede til sterkere og farligere motstand, men diktatoren handlet på informasjonen og forventningene han i utgangspunktet hadde. At en diktator kan oppføre seg rasjonelt betyr dermed ikke at diktatoren alltid oppnår det han forventer. Diktatorer kan selvsagt også lide av impulsive tendenser, ønsketenkning og systematisk feilvurdering av sannsynligheter. De kan utelate å sende med vinterfrakker på felttog til Sovjetunionen (Hitler), eller spise mattelæreren sin (Bokassa). Disse typene atferd er riktignok forenlige med visse rasjonalitetsmodeller, men andre atferdsmodeller kaster antakelig bedre lys over slike handlinger. Generelt er likevel rasjonalitetsmodellen et godt utgangspunkt for analyse av politikk i diktaturer.

Er diktatorer i gjennomsnitt som andre mennesker? Antakelig ikke. Det er grunn til å tro at det vil forekomme en selvseleksjon inn i dette yrket. En posisjon som diktator betyr makt og mulighet til berikelse. Dermed kan man forvente at herskesyke og grådige mennesker vil jobbe hardere for å oppnå diktatorstatus enn andre. Vilje og evne til å undertrykke og røve til seg ressurser er også evner som trengs på veien mot en posisjon som diktator. Forskningen på politikk i diktaturer har derfor ofte tatt utgangspunkt i at diktatoren er opptatt av penger og makt. Spesielt maktmotivet er interessant, siden en posisjon som diktator tillater virkeliggjøring av en rekke andre målsetninger, som gjennomføringen av et politisk program, heder og ære – eller sex med mangfoldige partnere. For en diktator er det derfor viktig å minimere sannsynligheten for å bli kastet fra makten. Poengene ovenfor kan muligens virke trivielle; selvsagt er diktatorer egeninteresserte, og de tenker over konsekvensene av sine handlinger. Likevel er det viktig å understreke disse poengene. Spesielt er det viktig å understreke at man ikke må slutte fra hva som ville vært gunstig for brede befolkningslag (økonomisk vekst, sikkerhet, reduksjon av ulikhet) til hva

Side: 406


den politiske ledelsen måtte ønske. Det er også viktig å innse at man ikke må slutte fra offentlig uttalte målsetninger til virkelige preferanser.

I enkelte tilfeller sammenfaller politikken generert av diktatorens egeninteresse med politikken ønsket av bredere interesser. Dersom diktatoren tror han kan overleve lenger ved makten ved å unngå en økonomisk krise eller la være å starte en krig landet er dømt til å tape, kan dette bidra til politikk som også er i befolkningens interesse. Det er ikke bare media og menigmann som synder i sine analyser, med hensyn til (ofte implisitt) å anta at diktatorer vil maksimere nasjonal velferd. Spesielt later dette til å være tilfellet i studier av diktatorer som fører «god politikk». Bueno de Mesquita m.fl. (2003: 81) påpeker at selv eminente økonomer som Paul Krugman og Joseph Stiglitz går i denne fellen. Eksemplene er også mange i statsvitenskapelig litteratur om hurtigvoksende asiatiske diktaturers økonomiske politikk. Selv i ellers gode analyser som Wade (1990), Evans (1995) og Leftwich (2000), slurves det (enkelte ganger) på dette feltet. Dersom diktatoren ikke fører optimal vekstpolitikk, antas dette ofte i litteraturen å være fordi han ikke kan (manglende autonomi, manglende byråkratisk kapasitet og manglende informasjonstilgang) heller enn at han ikke vil.

Mitt inntrykk er at historikere sjeldnere begår denne typen feilslutninger enn statsvitere, fordi de dykker dypere i sitt kildemateriale. Gode biografier belyser ofte «mørke sider» ved politiske ledere som mange finner overraskende og urovekkende, men som ikke alltid er synlige fra makroøkonomiske statistikker og offisielle dokumenter. Samfunnsvitere trenger derfor teoretiske rammeverk som muliggjør en analyse av hvordan politikk oppstår. Vi trenger analytiske verktøy som belyser hvordan og hvorfor diktatorer handler som de gjør, og hvordan diktatoren og andre sentrale aktører kommer frem til politiske beslutninger.

Politikk i diktaturer

Mye står på spill når diktatorer fatter politiske beslutninger. Konsentrasjonen av makt i diktaturer gjør at studiet av det politiske lederskapet blir viktigere enn i demokratier. Jones og Olken (2005) viser empirisk at egenskaper ved statslederen har sterke effekter på økonomisk politikk, men kun i diktaturer. Imidlertid er det store variasjoner mellom diktaturer. Styrken til uavhengige politiske institusjoner og diktatorens støttespillere har implikasjoner både for diktatorens handlingsrom, og for hvilke insentiver diktatoren har til å velge ulike typer politikk innenfor handlingsrommet. Flere studier viser at diktatorer kan ha egeninteresse av å fatte og implementere beslutninger som er uheldige for landets økonomi. Bueno de Mesquita m.fl. (2003) sammenlignet listen av land med skrøpelige øko-

Side: 407


nomiske resultater og listen av ledere som hadde sittet lenge ved makten. Disse var sterkt sammenfallende. Et sentralt begrep benyttet i denne analysen er «vinnerkoalisjonen». Vinnerkoalisjonen er gruppen av individer en bestemt leder støtter seg på for å beholde makten. Dersom ett av diktatorens viktigste mål er å sitte ved makten, blir dermed vinnerkoalisjonens ønsker sentrale for politikkutforming. Sammensetningen av vinnerkoalisjonen er viktig; en vinnerkoalisjon bestående hovedsakelig av militære aktører vil antakelig tvinge frem økt ressursbruk til det militære, mens en vinnerkoalisjon bestående av landeiere vil kjempe mot landreformer. Også størrelsen på vinnerkoalisjonen har betydning for politikkutforming. Dersom vinnerkoalisjonen er liten, vil det være relativt lønnsomt for diktatoren å konsentrere seg om å fordele «private goder» til sine få støttespillere. Dersom vinnerkoalisjonen er stor, vil det imidlertid være relativt billigere å produsere kollektive goder som også andre utenfor vinnerkoalisjonen kan nyte godt av, og som bidrar til høyere økonomisk vekst.

Det er derfor ikke merkelig at det er stor variasjon mellom ulike diktaturer når det gjelder økonomisk politikk og økonomiske resultater (Rodrik, 2000). Besley og Kudamatsu (2009) har en annen, plausibel forklaring på denne variasjonen. Besley og Kudamatsus poeng er at politikk i diktaturer vil avhenge av det relative maktforholdet mellom diktatoren og vinnerkoalisjonen. Dersom vinnerkoalisjonen er sterk, vil den klare å presse diktatoren til å bedrive politikk som ofte har gunstige makroøkonomiske virkninger. Maktforholdet mellom vinnerkoalisjonen og diktatoren avhenger av hvor enkelt det er for diktatoren å bytte ut medlemmer av vinnerkoalisjonen med andre aktører, og av hvor stor sannsynlighet det er for at medlemmene av vinnerkoalisjonen vil være med i en eventuell ny vinnerkoalisjon dersom diktatoren kastes. Dersom det kinesiske kommunistpartiet kaster en leder, vil det være relativt stor sannsynlighet for at de samme partimedlemmene sitter i den nye vinnerkoalisjonen, og dette reduserer lederens makt over partimedlemmene. I diktaturer med mer personbasert styre og lav grad av formalisering av politikk er denne sannsynligheten mindre, og det vil være mindre villighet i vinnerkoalisjonen for å kaste en leder. Dette gjelder spesielt i etnisk delte samfunn, der frykten for at en ny leder skal komme fra en annen etnisk gruppe er stor (Miquel 2007).

Kort oppsummert: Jo lettere det er for diktatoren å bytte ut medlemmer av vinnerkoalisjonen, og jo tettere medlemmenes skjebne er knyttet til diktatoren, desto lettere er det for diktatoren å presse igjennom sine personlige preferanser, ofte med negative konsekvenser for andre. Diktatorer er ofte klar over disse poengene, og søker å manipulere sine vinnerkoalisjoner. Stalin lot for eksempel politisk allierte leve i konstant frykt for å holde grepet om makten, og Mobutu roterte på sine ministre av taktiske grunner. Enkelte regjeringsmedlemmer ble til og med kastet i fengsel ved flere anledninger for så å returnere til regjeringen (Meredith 2006).

Side: 408


Vi kan generalisere poenget ovenfor: Politikk i diktaturer tjener ofte bredere interesser når diktatoren er bundet opp av andre aktører og institusjoner. North og Weingast (1989) viser til parlamentets rolle i England etter 1688 når de skal forklare hvorfor den engelske kongen kunne låne mer på det private lånemarkedet, og til lavere rente, enn den spanske eller franske kongen. Siden parlamentet hadde kontroll over finansene, kunne ikke den engelske kongen etter eget forgodtbefinnende slette gjelden sin, og dette gjorde at private investorer torde låne til kongen. Dette fikk også betydning for engelsk utenrikspolitikk, ettersom England hadde flere ressurser å trekke på i krig. Betydningen av sterke, uavhengige institusjoner for politikk i diktaturer er ikke begrenset til dette eksemplet. Knutsen (2009) viser at statskapasitet har en sterk, positiv effekt på økonomisk utvikling, men kun i diktaturer. I diktaturer trengs det sterke uavhengige institusjoner for å tvinge diktatoren til å føre en fornuftig økonomisk politikk.

Det er selvsagt ikke bare makt som motiverer diktatorer. Wintrobe (1998) deler diktatorer inn i ulike klasser, som for eksempel «the Tin-Pot» og «the Totalitarian», der førstnevnte ønsker økt privat konsum og sistnevnte ønsker å styrke sitt grep om samfunnet. Wintrobe fremhever at ulike typer diktatorer bruker ulike virkemidler. Under en økonomisk krise vil for eksempel totalitære diktatorer redusere bruken av repressive virkemidler, mens «Tin-Pots» vil øke dem. Mange rasjonell aktør-modeller antar at diktatoren maksimerer sitt private konsum. Olson (1993) viser blant annet hvordan skatte- og eksproprieringsnivået i diktaturer avhenger av tidshorisonten til diktatoren: Tålmodige diktatorer og diktatorer som verdsetter sine arvtakeres velferd vil ekspropriere mindre, siden de sterkere ønsker å øke produktiv aktivitet, og dermed skattegrunnlaget, i fremtiden. Robinson (2001) og Acemoglu og Robinson (2006) betviler imidlertid generaliteten av denne hypotesen, ettersom høyere produktivitet og fremvekst av nye grupper, som en handelsbasert middelklasse, vil kunne redusere diktatorens overlevelsessannsynlighet og dermed ofte også forventet fremtidig konsum. En diktator opptatt av egen maktposisjon, og som tror at økt velstand vil lede til krav om demokratisering, vil være varsom med å legge til rette for økonomisk vekst. Overland et al. (2000) argumenterer imidlertid for at overlevelsessannsynligheten til diktatoren faktisk kan øke med økonomisk utvikling, siden dette kan øke regimets legitimitet. Et relevant skille som bør utforskes grundigere er effektene av kortsiktig vekst og mer langsiktige strukturelle endringer i økonomien. Muligens er det verdt å finne tilbake til, og teste empirisk, Davies’ (1962) argument om at langvarig vekst etterfulgt av stagnasjon har en tendens til å velte regimer. Det er også mulig at økonomisk vekst kan lede til økt overlevelsessannsynlighet for diktatoren dersom den viktigste sikkerhetstrusselen er en annen stat. For å kunne avskrekke et angrep trengs det en moderne hær, og for en moderne hær

Side: 409


kreves det en industrialisert økonomi. Dette kan lede diktatoren til å foretrekke økonomisk vekst, selv om det skulle øke trusselen fra demokratibevegelser (Knutsen 2011).

Et svært interessant eksempel er Kina under Chiang Kai-shek. Da det statsbærende partiet Kuomintang hadde sin base på fastlandet og deltok i en borgerkrig med kommunistene, førte de en økonomisk politikk basert på plyndring av den lokale befolkningen. Da Kuomintang ble kastet på båten over til Taiwan og etablerte kontroll over et fast avgrenset territorium, kunne den kommunistiske fienden regnes som ekstern. Chiang Kai-shek og Kuomintang begynte straks en helt annen økonomisk politikk, med sterk vekt på økonomisk utvikling. Dette var ikke tilfeldig. Insentivene ble snudd på hodet med konsolideringen av makt over et avgrenset territorium, en svakere intern sikkerhetstrussel og en «ny» ekstern sikkerhetstrussel (Knutsen 2011). Aktørene og motivene var noenlunde de samme, den økonomiske politikken var totalt ulik.

Et viktig poeng fra denne diskusjonen er at intern økonomisk politikk og ekstern sikkerhetspolitikk er relaterte. Elementet som nøster disse politikkområdene sammen er diktatorens egeninteresse, særlig ønsket om å beholde makten. De ulike typene politikk kan forstås som virkemidler, og diktatorens valg av optimale virkemidler avhenger av kontekstuelle faktorer.

Diktaturets utenrikspolitikk

Analyser av internasjonal politikk har ofte bygget på forutsetningen om at «nasjonale interesser» er styrende. For visse analytiske formål kan en slik antakelse gi fruktbare resultater, gitt at analytikeren er klar over og eksplisitt på de forenklende antakelsene som gjøres og hvilke konsekvenser antakelsene har for analysen. Det er imidlertid liten grunn til å tro at diktatorer kun vil være opptatt av å beholde makten når de bedriver innenrikspolitikk, og utelate dette hensynet i interaksjonen med andre stater. Det innenrikspolitiske maktmotivet har tvert imot ofte hatt sterke implikasjoner for diktaturers utenrikspolitikk. Flere eksempler på dette kan hentes fra utenriksøkonomisk politikk, der regimer som Quing-dynastiet i Kina, militærjuntaen i dagens Burma og regimet i Nord-Korea har lukket sine land for økonomisk interaksjon, mye grunnet ønsket om å redusere destabiliserende innflytelse fra utlandet. Også diktaturers sikkerhetspolitikk er påvirket av innenrikspolitiske forhold. Avledende kriger kan bli satt i gang for å styrke regimets hjemlige legitimitet eller for å distrahere nasjonale aktører fra å fokusere på hjemlige problemer. Napoleon IIIs invasjon av Mexico er et godt eksempel på en krig som (antakelig) ble satt i gang med bakgrunn i slike motiver. I visse tilfeller kan det være lønnsomt for en diktator å intervenere i et annet land,

Side: 410


enten fordi han kan tjene økonomisk på dette selv, eller fordi ressursene som ranes i forbindelse med intervensjonen kan brukes til å belønne støttespillere. Napoleon I beriket for eksempel både seg, sin familie og sine soldater med ressurser fra sine mange felttog, både som general, konsul og keiser.

Krig er imidlertid et dramatisk virkemiddel, og ofte en risikabel affære. Politiske ledere som taper i krig mister ofte makten. Spesielt er krig mot demokratier farlig, siden disse er flinke til å mobilisere ressurser og vinne kriger de deltar i (Bueno de Mesquita et al., 2003). Oppbyggingen av et eksternt fiendebilde, uten nødvendigvis å drive frem en konflikt, kan være en nyttig strategi for et diktatur. Iran har for eksempel sin «Store Satan» i USA, og Robert Mugabe benyttet tidligere hver mulige anledning til å legge skylden for Zimbabwes problemer på «Bush and Blair».

For å belyse hvordan egeninteresserte eliter kan påvirke sikkerhetspolitikk, vil jeg fokusere nærmere på Afrika fra avkoloniseringen til slutten av den kalde krigen. Her klarte statsledere, opptatt av å beholde sine maktposisjoner, å koordinere frem den såkalte «afrikanske freden», ved hjelp av «The Organization of African Unity» (OAU) (Knutsen, 2011). Afrika har opplevd mange borgerkriger, men det har vært relativt få mellomstatlige kriger mellom afrikanske land. Som nevnt kan det være sterke økonomiske og maktpolitiske motiver som trekker i retning av å invadere andre land. Imidlertid er det få diktatorer, eller demokratiske ledere for den del, som ønsker å få sitt land invadert. Dette gjelder spesielt ledere for regimer med lav legitimitet i befolkningen, en beskrivelse som passer godt for en del av Afrikas «Big Men».

Med svak institusjonell forankring av det politiske regimet, i stater uten historiske røtter, var det viktig for postkoloniale afrikanske ledere å sikre seg at ikke naboer eller andre aktører truet den delikate politiske balansen i hjemlandet. Å hindre invasjon eller konflikter over grenser var svært viktig for at afrikanske ledere kunne bli sittende ved makten. Makt er et sterkt motiv i seg selv, men i Afrika finnes det også svært mange eksempler på diktatorer som har tjent seg enormt rike på sin maktposisjon (se for eksempel Meredith, 2006). Både grådige og maktsyke diktatorer hadde derfor svært sterke insentiver til å hindre en mellomstatlig krig på eget territorium. Imidlertid kan det tenkes at diktatorer av relativt store land kunne ha insentiver til å starte krig og plyndre relativt mindre land. Hvorfor skjedde ikke dette i det postkoloniale Afrika? Et svar er at lederne, selv om de kunne være fristet av militære eventyr i naboland, var aller mest opptatt av egen maktposisjon og innenrikspolitisk stabilitet. Disse lederne, blant annet ved hjelp av OAU, klarte å koordinere seg frem til et handlingsmønster som tilsa at «I’ll mind my own business, if you mind yours». OAUs traktat av 1963 fokuserte sterkt på ikke-intervensjonsprinsippet, og dette var klokt av afrikanske ledere gitt

Side: 411


deres egne utsatte posisjoner. Ved å gjøre den afrikanske sikkerhetspolitikken multilateral, ble kostnadene ved å invadere et naboland så høy, også for regionale stormakter som Nigeria og Zaire, at man lot være til tross for fristelser. Kun én afrikansk diktator, Idi Amin, falt som følge av invasjon fra et annet afrikansk land i perioden fra avkolonisering til slutten av den kalde krigen. Mange undertrykkende diktatorer klarte å klore seg fast, og de andre statsledernes frykt for invasjon bidro til dette utfallet. Andre kontinenter uten slike koordineringsregimer, eller med sterkere institusjonaliserte diktaturer, opplevde langt flere internasjonale kriger enn Afrika etter avkoloniseringen.

Hvordan forholde seg til et diktatur?

Dersom andre aktører, for eksempel norske, skal omgås diktatorer, er det grunnleggende å forstå den politiske dynamikken i diktaturer. Man oppnår sine målsetninger i større grad dersom man forstår sin motpart. Er Kim Jong Il en gal mann som handler tilfeldig og på impuls, eller er han en kalkulerende aktør opptatt av å beholde makten? Dette er det selvsagt vanskelig å svare på med sikkerhet, men systematiske trekk i både økonomisk politikk og sikkerhetspolitikk tyder på at det sistnevnte er tilfellet. Et nordkoreansk lederskap som aksepterer avtaler for å få økonomiske ressurser og berolige sine ytre fiender, og som deretter bryter avtalene når tiden kommer for å oppfylle tunge forpliktelser om nedrustning, oppfører seg som et rasjonelt, sikkerhetsmotivert regime. Sør-Koreas ledere ser ut til å ha tatt dette innover seg, og satser nå på omfattende pakkeavtaler der de tunge forpliktelsene for Nord-Korea kommer først. Dette vil ha større sannsynlighet for å lykkes, gitt at det nordkoreanske lederskapet er kalkulerende aktører, uten moralske forpliktelser knyttet til overholdelse av avtaler. Legg imidlertid merke til at det nordkoreanske regimet kan ha sterke insentiver til å fremstå som irrasjonelle, gitt at andre aktører vil behandle irrasjonelle aktører, som for eksempel kan tenkes å skyte opp atomraketter når de blir fornærmet, med den største forsiktighet.

Også i bistandspolitikken er det viktig å ta innover seg den politiske dynamikken i diktaturer. Egeninteresserte diktatorer og deres støttespillere vil benytte direkte bistand uten betingelser til å oppfylle sine egne målsetninger. Uformelle lovnader om demokratisering, etter en viss tidsperiode når landet har utviklet seg og blitt «modent nok» for demokrati, vil være lite troverdige. Disse poengene har etter hvert sunket inn for eksempel hos vestlige politikere og i den vestlige opinion. Imidlertid betyr ikke dette at man skal gi opp bistand eller demokratiseringstiltak. En krone benyttet til utdanning eller helse i fattige land har en langt sterkere effekt på menneskelig velferd enn en krone brukt på de

Side: 412


samme formålene, eller privat konsum, i allerede rike land. Dersom man bryr seg om menneskers velferd utenfor egne landegrenser, er det svært gode grunner til å trappe opp bistand, gitt at den kanaliseres og implementeres på riktig måte. Å stille strenge krav til bruken av bistandsmidler i ikke-demokratiske land, er å yte verdens fattige en tjeneste, og ikke et overtramp. Å sikre effektiv bruk av bistandsmidler er vanskelig, og å lokke diktaturer opptatt av egen regimesikkerhet til demokratisering ved bruk av pisk og gulrøtter er enda vanskeligere. Men det er ikke umulig, spesielt hvis donorland setter gradvis strengere krav over tid (Wintrobe, 1998), og de potensielle gevinstene er så store at man bør forsøke.

Imidlertid setter dette krav til tøff, strategisk virkemiddelbruk og en forståelse av den politiske dynamikken i diktaturer. Mer spesifikt fordrer det at donorlands trusler om frafall av bistand hvis ikke betingelsene, for eksempel knyttet til demokratisering, etterfølges, må være troverdige. Dersom regjeringer i donorland ikke er villige til å kutte bistand, for eksempel på grunn av humanitære hensyn eller på grunn av bistandsorganisasjoners press, vil regimene som mottar bistand fort merke seg dette. Disse regimene vil da ikke ha noen insentiver til å endre atferd. I verste fall vil bistandsmidler kun brukes som ressurser for å opprettholde regimets maktposisjon (Bueno de Mesquita et al., 2003). Dermed er det kanskje tryggere å allokere bistandsmidler til demokratiske utviklingsland, spesielt hvis man enten ikke er villig eller har mulighet til å bruke bistandsmidler som «pisk og gulrot».

Hvis benyttet på en strategisk måte, kan imidlertid bistandspolitikk overfor diktaturer oppnå viktige resultater i form av delvis politisk liberalisering. Press fra giverland på afrikanske regimer bidro antakelig til at en rekke valg, som ikke nødvendigvis var frie og rettferdige, ble holdt på begynnelsen av 1990-tallet. Disse valgene var ofte fylt med alle mulige triks fra «the menu of election manipulation» (Schedler, 2002), men selv om slike valg kommer til kort i forhold til demokratiske idealer bidrar de til en delvis åpning av politiske prosesser. Enda viktigere er det at gjentatte valg, også av det noe tvilsomme slaget, kan generere en demokratisk egendynamikk. I en svært grundig og god studie viser Staffan Lindberg (2006) at mange av de nye afrikanske demokratiene fra det tidlige 90-tallet har overlevd. Og ikke bare øker de afrikanske valgenes kvalitet over tid, men også ulike sivile rettigheter som ytringsfrihet og organisasjonsfrihet later til å styrkes etter hvert, også i regimer som tidligere var demokratier kun i navnet. Disse resultatene, sammen med resultater som viser at demokrati har positive økonomiske effekter i fattige land med lav statskapasitet (Knutsen, 2009), har klare implikasjoner for giverland som ønsker frihet og velstand også utenfor sitt eget lands grenser: Bistandsmidler bør brukes til å stabilisere eksisterende demokratier eller for å lokke mindre demokratiske land til politisk liberalisering.

Side: 413


Det er viktig å ta innover seg at diktatorer vil søke å omgå institusjonelle krav som pålegges dem i bytte mot økonomiske ressurser. Derfor bør giverlandene kanskje ikke være altfor overrasket når ledere prøver å fuske ved valg. Men dette betyr ikke at man bør gi opp håpet om demokratisering i Afrika eller andre steder. Over tid kan som nevnt selv mangelfulle valg ha en reell effekt. I tillegg vet vi etter mange års erfaring langt mer om alle de mulige måtene en demokratisk konkurranse kan fikses på, både i forkant, under og etter valg (se f.eks. Schedler, 2002). Dette betyr at kravene til frie og rettferdige valg også kan nyanseres, for å gjøre det vanskeligere for politiske ledere å jukse. Man vil antakelig ikke klare å utelukke juks, men man kan redusere omfanget ved å øke kostnadene for juksing. Mange diktatorer vil også være i en posisjon til å overse slike krav, selv om økonomiske ressurser skulle holdes tilbake. Dette gjelder spesielt hvis de kan hente økonomiske ressurser fra andre donorland som ikke stiller betingelser. Imidlertid betyr ikke dette at man skal la være å prøve i de land der det er en reell mulighet for demokratisering. Til det er frihet, politisk likhet og tilhørende materiell velferdsøkning i verdens fattige land for viktig.

Konklusjon

For å forstå politikk i diktaturer, er det vesentlig å forstå diktatorens preferanser. Det er liten grunn til å tro at den allmenne diktator bevisst handler på grunnlag av sin egen befolknings interesse. Enkelte ganger kan heldige sammenfall, generert av bestemte kontekstuelle faktorer, lede til at også diktatorer gjør ting som kommer sin befolkning til gode. Dette er imidlertid ofte langt fra tilfellet. Dersom man innser at diktatorer gjerne har en klar egeninteresse av å drive økonomisk politikk, utenrikspolitikk og annen politikk på bestemte måter som ikke gagner befolkningen, har man kommet et stykke på vei. Man kan dermed unngå feiltolkninger som at en diktator må være dum eller gal, siden landets økonomi går til grunne. Siden optimal politikk fra diktatorens side avhenger av en rekke kontekstuelle variabler, kan man også unngå den enda mindre plausible tolkningen at en tidligere snill og smart diktator må ha blitt dum eller gal, når den økonomiske politikken endres i negativ retning. Slik har for eksempel Robert Mugabe og Fidel Castro blitt tolket. Forståelse av den politiske dynamikken i diktaturer kan også ha praktiske konsekvenser. Hvis vi vet hva som motiverer den politiske ledelsen og deres støttespillere, blir det også enklere å utforme politikk, både i form av pisker og gulrøtter, for å oppnå våre egne mål på en mer effektiv måte.

Side: 414


Litteratur

Acemoglu, Daron og James A. Robinson (2006) «Economic Backwardness in Political Perspective». American Political Science Review 100 no. 1: 115–31.

Besley, Timothy og Masayuki Kudamatsu (2009) «Making Autocracy Work» i Elhanan Helpman [red.] Institutions and Economic Performance. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Bueno de Mesquita, Bruce, Alistair Smith, Randolph M. Siverson og James D. Morrow (2003) The Logic of Political Survival. Cambridge, MA: MIT Press.

Davies, James C. (1962) «Toward a Theory of Revolution». American Sociological Review 27:5–19.

Evans, Peter B. (1995) Embedded Autonomy: States & Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press.

Jones, Benjamin F. og Benjamin A. Olken (2005) «Do Leaders Matter? National Leadership and Growth since World War II». The Quarterly Journal of Economics 120 no. 3: 835–64.

Knutsen, Carl H. (2009) «Africa’s Growth Tragedy Revisited: Weak States, Strong Rulers». GARNET Working Paper No 71/09.

Knutsen, Carl H. (2011) «The Economic Effects of Democracy and Dictatorship». Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Ph.d.-avhandling.

Leftwich, Adrian (2000) States of Development: On the Primacy of Politics in Development. Cambridge: Polity Press.

Lindberg, Staffan I. (2006) Democracy and Elections in Africa.Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Meredith, Martin. (2006) The State of Africa – A History of Fifty Years of Independence. London: The Free Press.

Miquel, Gerard Padró (2007) «The Control of Politicians in Divided Societies: The Politics of Fear». Review of Economic Studies 74 no. 4: 1253–74.

North, Douglass C. og Barry R. Weingast (1989) «Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in 17th Century England». Journal of Economic History 49 no. 4: 803–832.

Olson, Mancur (2003) «Dictatorship, Democracy and Development» i Stephen Knack [red.] Democracy, Governance and Growth. Ann Arbor: The University of Michigan Press.

Overland, Jody, Kenneth L. Simons og Michael Spagat (2000) «Political Instability and Growth in Dictatorships». London: Royal Holloway College, University of London. Working Paper no. 354.

Robinson, James A. (2001) «When is a State Predatory?» Cambridge, MA: Harvard University. Working Paper.

Rodrik, Dani (2000) «Institutions for High-Quality Growth: What They Are and How to Acquire Them».Cambridge MA: National Bureau of Economic Research. NBER Working Paper no. 7540.

Schedler, Andreas (2002) «Elections without Democracy: The Menu of Manipulation». Journal of Democracy 13 no. 2:36–50.

Wade, Robert (1990) Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization.Princeton: Princeton University Press.

Wintrobe, Ronald (1998) The Political Economy of Dictatorship. Cambridge: Cambridge University Press.