Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Klima og sikkerhet i Arktis

Side: 183-204
SammendragAbstract

Klima og sikkerhet i Arktis

Arktis og nordområdene opplever en renessanse. I enkelte analyser hevdes det at konflikter vedrørende regionens naturressurser kan føre til eskalerende maktbruk. Idet isen trekker seg tilbake vil vi kunne se en kamp om ressursene i Polhavet. Spørsmålet er om en slik utvikling vil føre oss inn i en ny kald krig. Vil uløste juridiske spørsmål og forverrede internasjonale relasjoner i kjølvannet av et endret klima føre med seg militær konflikt? I denne artikkelen er blikket rettet mot klimaendringer i Arktis, sosioøkonomiske konsekvenser av en slik utvikling og sikkerhetspolitikk. Ambisjonen er å vise at en fruktbar analyse av sikkerhetspolitiske spørsmål i Arktis må hvile på innsikt om det folkerettslige rammeverket som regulerer virksomhet i regionen, usikkerheten og variasjonen i klimaendringene, sosioøkonomiske utfordringer og muligheter samt en mer edruelig realpolitisk analyse. I artikkelen konkluderes det med at potensialet for et sivilisert Arktis er stort.

Nøkkelord: Arktis | sikkerhet | konflikt | klimaendringer

Climate and Security in the Arctic

The Arctic and High North are enjoying a renaissance. According to some observers, interest in the region’s natural resources could take on a military aspect. As the receding ice cap initiates a run for possession of whatever natural resources lie beneath the Arctic Ocean, will it bring us to the brink of a new Cold War? Will unresolved legal issues and deteriorating foreign relations in the wake of climate change create the conditions for armed conflict rather than diplomatic resolution? In this article, climate change, socio-economic consequences and questions of security are addressed. The purpose is to show that a fruitful analysis of security policy challenges in the north must rest on an insight into the international legal framework on which co-existence in the region rests, the variability in climate change projections, socio-economic challenges and opportunities and a sober realpolitik analysis. The article concludes that a description of the situation as «an armed mad dash for resources» seems rather overdrawn.

Key words: Arctic | conflict | climate change | security
Jeg vil takke tre anonyme fagfeller og redaksjonen i Internasjonal Politikk, Barbro Hugaas, Geir Hønneland, Leif Christian Jensen og Øystein Jensen for verdifulle kommentarer og innspill på tidligere utkast av denne artikkelen.

I langtidsproposisjonen for Forsvaret (St.prp. nr. 48 (2008–2009)) og den omfattende meldingen om norsk utenrikspolitikk (St.meld. nr. 15 (2008–2009)) blir det framhevet at nordområdene er Norges viktigste strategiske satsingsområde.1 I gjentatte uttalelser fra tidligere forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen og utenriksminister Jonas Gahr Støre understrekes dette (Strøm-Erichsen 2008, 2009; Støre 2008, 2009). I lys av endrede klimatiske betingelser og da særlig havisens tilbaketrekning, forventes den sosioøkonomiske aktiviteten i regionen å nå nye høyder. Parallelt med denne norske entusiasmen for de nordlige havområder ser vi at Arktis er på vei oppover på dagsordenen i de fire andre landene (Danmark/Grønland, Russland, USA og Canada) som grenser mot Polhavet, samt i EU og i NATO. En slik utvikling finner sted med Norge som pådriver2 – til tross for at en slik utvikling også kan føre med seg en erkjennelse om at man har motstridende interesser.

Samtidig har man kunnet lese i internasjonale analyser at veien til storstilt konflikt i Arktis ikke nødvendigvis er lang. Ett av de mest siterte bidragene i denne sammenheng er skrevet av den tidligere amerikanske kystvaktoffiseren Scott Borgerson. I en artikkel i Foreign Affairs fra 2008 hevder han: «[w]ithout U.S. leadership to help develop diplomatic solutions to competing claims and potential conflicts, the region could erupt in an armed mad dash for its resources» (Borgerson 2008). I internasjonal

Side: 184


presse har lignende resonnement også blitt trukket fram. I en artikkel i Time Magazine fra 2007 heter det for eksempel: «[j]ust as 150 years ago, when Russia and Britain fought for control of central Asia, it is tempting to think that – not on the steppe or dusty mountains but in the icy wastes of the frozen north – a new Great Game is afoot» (Graff 2007). Og i The Guardian våren 2008 heter det om Arktis: «And suddenly it is the target of a gold rush» (Burkeman 2008). Spørsmålet en kan stille seg er om dette kun er overdramatiserte framstillinger av den nye virkeligheten som er i ferd med å avtegne seg i Arktis.

Siktemålet i denne artikkelen er å redegjøre for sentrale utviklingstrekk i Arktis, både klimatiske og sosioøkonomiske, som kan sies å ha sikkerhetspolitisk relevans. En kort presentasjon av de fem statene3 som omkranser Arktis sine tilnærminger til regionen, vil også bli framlagt. Artikkelens hovedambisjon er således deskriptiv. Samtidig er målet gjennom anvendelse av teoretisk innsikt å imøtegå en oppfatning om at potensialet for eskalerende maktbruk i Arktis er stort. Den bærende påstanden er at analyser som vist til ovenfor, avtegner et noe fordreid bilde. Konfliktpotensialet vies for mye oppmerksomhet. Her vil det bli hevdet at utsiktene til sivilisert konfliktløsning er gode. For å underbygge denne påstanden vil teksten bli disponert på følgende måte: Innledningsvis vil det bli redegjort for de teoretiske inngangene som skal fungere som analytiske verktøy for å belyse artikkelens empiriske nedslagsfelt.4 Videre følger en redegjørelse for klimatiske endringer vi ser i Arktis, de ulike politiske utfordringene man kan stå overfor som en direkte eller indirekte konsekvens av disse endringene og hvorledes de fem statene synes å møte denne utviklingen. Avslutningsvis vil den empiriske framstillingen være gjenstand for en oppsummerende analyse. Det er likevel viktig å understreke at her tegnes et overordnet bilde, og det vil ikke bli foretatt dypdykk i de enkelte politiske felt (ressursutnyttelse, skipstransport osv.). Hovedpåstanden er uansett: utsiktene til sivilisert konfliktløsning er gode, og potensialet for eskalerende maktbruk i regionen er ofte overdramatisert.

Makt, samarbeid og sikkerhet

Realismen omtaler som kjent det internasjonale systemet som tilnærmet anarkisk (Waltz 1979). Stater er de sentrale aktører, og de er opptatt av å maksimere egen sikkerhet og makt. Det internasjonale systemet vil være

Side: 185


preget av at «[h]opes for peace will probably not be realized, because the great powers that shape the international system fear each other and compete for power as a result» (Mearsheimer 2001: xi). I forlengelsen av slike tanker vil naturligvis risikoen for militær konflikt og konfrontasjon være et sentralt kjennetegn ved internasjonale relasjoner. Vi finner også resonnementer i Scott Borgersons analyse i Foreign Affairs som kan sies å ha fotfeste i en slik tradisjon. Han hevder blant annet: «Global warming has given birth to a new scramble for territory and resources among the five Arctic powers» (2008). Framstillingene vi finner i nasjonal og internasjonale presse er gjerne også farget av en slik virkelighetsoppfatning (Burkeman 2008; Graff 2007).

Ett av realismens hovedkjennetegn er dens pessimistiske natur (Rottem 2004). Kampen om sikkerhet som finner sted blant verdens stater, er om relative gevinster.5 Det internasjonale systemet er preget av mistro og et evigvarende potensial for konflikt. John Mearsheimer forteller oss at «[t]his cycle of violence will continue far into the new millennium» (2001: xi). Stephen Walt hevder at «[....] organized violence has been a central part of human existence for millenniae and is likely to remain so for the foreseeable future» (1991). Det eksisterer således ingen fredfull internasjonal arena. Definerende for fagtradisjonen er dermed en evigvarende kamp om sikkerhet. En slik analytisk inngang kan (og bør) således brukes som et kritisk perspektiv på muligheter for sikkerhet, inkludert sikkerhet i Arktis.6 Mer spesifikt kan en si at teoretikere innenfor denne fagtradisjonen belyser de maktstrukturene som etablerer scenen for utviklingen i Arktis. Et sentralt moment her er det såkalte sikkerhetsdilemmaet (Herz 1950), et dilemma som oppstår når en stat eller gruppe av stater søker å øke sin egen sikkerhet gjennom ensidige sikkerhetstiltak (for eksempel opprustning). Slike tiltak vil av andre stater kunne oppfattes som offensive tiltak som truer deres sikkerhet. Borgersons uttalte ønske om at USA må «lede an», kan også leses gjennom et slikt prisme. Statene vil søke å balansere førstnevnte staters opprustningstiltak ved å iverksette egne sikkerhetstiltak. Dette kan føre oss inn i en opprustningsspiral eller militarisering av et gitt område.

Sentrale begreper i den liberalistiske fagtradisjon er «gjensidig avhengighet» og «integrasjon». Integrasjon refererer til den prosessen hvor tettere samarbeid mellom ulike aktører innenfor et gitt problemfelt kan ha en spillover-effekt, i den forstand at samarbeid innen nærliggende felt forenkles eller blir en nødvendighet (Haas 1958). I tesen om gjensidig avhengig-

Side: 186


het understrekes det at stater er gjensidig påvirket av andre staters handlinger, som igjen kan åpne for en felles erkjennelse om at samarbeid er den beste løsningen på en gitt utfordring. Eksempler på en slik gjensidig avhengighet i Arktis kan vi finne innenfor felt som transport, petroleumsutvikling og fiskeri. Et slikt integrert samarbeid kan heve terskelen for konflikt mellom ulike aktører/stater (Keohane & Nye 1977). På den andre siden kan økt gjensidig avhengighet legge grunnlaget for kommende konflikter, i den forstand at man blir bevisst sine interesser innenfor en gitt sektor. Et viktig premiss for et slikt samarbeid er uansett ideen om absolutte gevinster. Samarbeid er således et kjennetegn ved internasjonal politikk. Dette er særlig relevant idet blikket er rettet mot de folkerettslige regimene som skal være styrende i Arktis (Hoel 2009; Jensen & Rottem 2010), et sentralt poeng senere i teksten. I nyere akademisk litteratur med et spesifikt fokus på Arktis kan vi gjenfinne slikt tankegods. Forskere som gjerne får merkelappen regimeteoretikere er opptatt av hvorledes internasjonale samarbeidsmekanismer påvirker politikk innenfor gitte felt (Stokke 2007; Young 2009). Oran Young hevder i forbindelse med arktisk samarbeid at «[t]he nature of the demand for governance in the far north is shifting today. But there is no reason to draw pessimistic conclusions from this observation about our ability to adjust and adapt the Arctic’s governance complex in a manner conducive to the pursuit of sustainable development» (2009:82). Vi kan også gjenfinne lignende resonnement hos Alf Håkon Hoel (2009). Her understrekes således aktørmangfoldet i utformingen og etableringen av politikk i en arktisk kontekst.

En tredje inngang til studiet av «et nytt Arktis» som er relevant i denne sammenheng, finner vi i arbeidene til Kristian Åtland (Åtland 2009; Åtland & Bruusgaard 2009). Han ser særlig nærmere på hvorledes desikkerhetiseringsprosesser er virksomme i Arktis generelt og i russisk politikk med relevans for Arktis spesielt. Begrepet sikkerhetisering er utviklet av Københavnerskolen. I deres forskning er det talehandlingen som er i fokus. Det er her grunnlaget for hva som er og kan bli et spørsmål om sikkerhet ligger.7 Ole Wæver, en av de ledende forskerne innenfor dette miljøet, har gitt seg selv merkelappen postmoderne realist (Buzan, Wæver & de Wilde 1998). Han understreker at statene er de mest relevante aktørene i internasjonal politikk, men har samtidig blikket rettet mot det ideasjonelle, eller nærmere bestemt hvorledes enkelte praksiser er innleiret i et sett av kulturelle forestillinger og historiske praksiser. Wæver skriver blant annet at sikkerhet «carries with it a history and a set of connotations that it cannot escape» (1995: 47). Sikkerhetspolitikk er nær tilknyttet bruken av ekstraordinære virkemidler og unndras gjerne demokratisk kontroll. Satt på spis-

Side: 187


sen kan man hevde at sier man sikkerhet, så får det visse konsekvenser. Sentralt i Københavnerskolens analyser er å avdekke hvordan ulike aktører rammer inn utfordringer vedrørende eksempelvis energi og klimaendringer innenfor en gitt kontekst. Sikkerhet er således hva stater (eller andre sentrale aktører) gjør det til, eller i Alexander Wendts språkdrakt: «anarchy is what states make of it» (1992). Sikkerhet er dermed noe som aktivt blir konstruert av relevante aktører med ulike agendaer på forskjellige arenaer.8 Spørsmålet en bør stille seg er hvorvidt utfordringene i Arktis blir rammet inn i en sikkerhetspolitisk logikk, eller mer generelt om «[s]ecuritization theory can help us understand why and how certain issues become security issues, while others remain outside the sphere of security politics» (Åtland & Bruusgaard 2009: 335). Vi vil komme tilbake til disse teoretiske refleksjonene i den avsluttende analysen.

Et nytt klima i Arktis

Klimadebatten har i stor utstrekning omhandlet to spørsmål: Er forandringene et produkt av menneskelig påvirkning,9 og hvordan vil klimaendringer påvirke sosioøkonomiske strukturer og miljøet? Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) konkluderer i sine rapporter at forandringene vi er vitne til er et produkt av menneskelig aktivitet (IPCC 2007), altså utslipp av klimagasser.10 I ACIA-rapporten (The Arctic Climate Impact Assessment 2004) er fokus på den arktiske region, med et særlig blikk på sosioøkonomiske og miljømessige utfordringer. Konklusjonene i begge disse arbeidene er entydige: klimaendringer vil ha store konsekvenser i Arktis. Vi finner en rekke faktorer som er sentrale her: økende luft- og havtemperatur, havnivåstigning, havisens utstrekning, drivis, permafrost og ekstremvær.11 Disse faktorene er gjensidig påvirket av hverandre, og usikkerheten vedrørende utviklingen er stor.

Vi er vitne til både globale og regionale temperaturstigninger, men den gjennomsnittlige temperaturstigningen er dobbel så høy i Arktis som den globale temperaturstigningen (ibid.). Avhengig av hvilket scenario man legger til grunn, er det forventet at temperaturen vil stige mellom

Side: 188


1,1 og 6,4 ºC innen 2100. Det er to hovedforklaringer bak denne variasjonen mellom de ulike scenariene. For det første er det uklart hvor store utslippsreduksjoner vi vil se i framtiden, og for det andre fører kompleksiteten i klimamodellen og naturlige variasjoner til at nøyaktige projeksjoner er en umulighet.12 Et sentralt poeng i denne sammenheng er at det vil være store temperatursvingningene i Arktis, både innenfor en sesong og fra år til år.13

Viktigst i denne sammenheng er at i alle scenarier utviklet innenfor IPPC (2007) opererer man med en reduksjon i havis. Satellitedata fra 1978 og fram til i dag viser at isen i Arktis er redusert med 2,7 % prosent per tiår, og at vi er vitne til økt reduksjon om sommeren (7,4 %). Reduksjonen i sommeris har dermed vært rundt 20 % de siste 30 år.14 Isen trekker seg nordover og vil fortsette å gjøre det i tiden framover. I ACIA-rapporten konkluderer man med at halvparten og muligens all havis i Arktis vil forsvinne før 2100.15 Man forventer at den årlige isen vil bli redusert med mellom 10 og 50 %. Mer åpent hav vil igjen absorbere mer varme, noe som fører til økt smelting. Dette er den såkalte ice-albedo feedback loop. Det er således avgjørende å ha relevante data om mengden av is i Arktis (med lokale variasjoner) i de kommende tiår. Hovedkonklusjonen er uansett: det vil bli mindre is i Arktis. Et sentralt spørsmål er om en slik utvikling vil føre med seg mer drivis. Her er dataene mangelfulle. Usikkerhet vedrørende havstrømmer kompliserer dette bildet ytterligere. Scenariet som avtegner seg har dermed to dimensjoner: hvor langt nord vil isen trekke seg, og hvor mye drivis (og størrelsen på isblokkene) vil vi finne?16

Den viktigste faktoren i denne sammenheng er altså havisens tilbaketrekning (også betinget av havstrømmer), og potensialet for økt aktivitet som følge av en slik utvikling. Slike klimatiske endringer har både direkte

Side: 189


og indirekte implikasjoner for regional og nasjonal sikkerhet.17 Et endret klima gir nye operative utfordringer, og utvidet aktivitet former det operasjonelle bildet av Arktis. Det er likevel viktig å ta regionale og årlige variasjoner med i analyser av den sosioøkonomiske utviklingen. Vi vil se store regionale variasjoner. Planlegging er således vanskelig. Dette bringer oss over til de sosioøkonomiske konsekvensene klimaendringene vil kunne få for regionene i Arktis.

Transport, ressurser og folkerett

Når isen trekker seg tilbake, åpnes det for økt aktivitet i området. Innledningsvis i denne artikkelen blir det vist til beskrivelser av Arktis som et nytt Klondyke og at nye transportruter vil føre med seg en storstilt omlegging av internasjonal skipsfart (Graff 2007). En slik utvikling vil igjen kunne føre med seg konflikt mellom ulike aktører som ønsker å operere i Arktis.18 Som allerede påpekt: dette er påstander som bør justeres, og mye tyder på de er betydelig overdrevet.19 Det er særlig tre felt som fortjener oppmerksomhet: internasjonal skipsfart (herunder turisme), ressursutnyttelse og uavklarte juridiske spørsmål.

Vi bør rette blikket mot sobre vitenskapelige analyser av mulighetene for internasjonal skipsfart i Arktis. Det er tre ruter som har betydning i denne sammenheng; den Nordlige sjørute, Nordvestpassasjen og en transarktisk rute. En seilingsrute tvers over Polhavet er nok en fjern realitet, men et visst potensial finnes hos de to andre. Det vil uansett være slik at regional skipsfart vil utgjøre brorparten av trafikken i området i den nærmeste framtid. Det viktigste nyere arbeid gjennomført i denne sammenheng er The Arctic Marine Shipping Assessment, eller The AMSA 2009 Report. Rap-

Side: 190


porten er et produkt av Arktisk Råds ønske gjennom Council’s Protection of the Arctic Marine Environment (PAME) å «conduct a comprehensive Arctic marine shipping assessment [...]» (AMSA 2009). Rapportens fokus er på skip: «their uses of the Arctic Ocean, their potential impacts on humans and the Arctic marine environment and their marine infrastructure requirements» (AMSA 2009: 2). Ambisjonen bak dette arbeidet er således ikke å fastsette spesifikke operasjonelle og økonomiske muligheter ved de ulike seilingsrutene. Ett sentralt premiss i arbeidet er muligheten for et isfritt Arktis så tidlig som 2015, men kun for en kort periode om sommeren. Til tross for en slik utvikling vil isforholdene kunne være like vanskelige. Det er viktig å understreke at det er ikke er lett å si noe nøyaktig om utviklingen, men man bør ikke trekke den konklusjon at en tilbaketrekning av havisen nødvendigvis gjør isforholdene enklere. Og videre: «harsh conditions and lack of infrastructure in much of the Arctic create a higher vulnerability to emergencies than in more temperate climates» (AMSA 2009: 13). Med bakgrunn i en slik erkjennelse bør man studere den framtidige utviklingen i Arktis, samt potensialet for arktisk skipsfart som sådan og hvilke samarbeidsmekanismer som er nødvendige for å gjøre seilingsrutene levedyktige. Mye tyder likevel på at i skrivende stund er utfordringene for internasjonal skipsfart i Arktis større enn mulighetene. Det vil uansett være nødvendig med stabilitet og utviklede internasjonale samarbeidsrutiner hvis rutene skal være levedyktige.20 Vi finner samtidig få økonomiske analyser av mulighetene og begrensningene vedrørende de ulike seilingsrutene i Arktis.21 Framtiden er således usikker, og troen på at Polhavet står på terskelen til å erstatte andre internasjonale seilingsruter bør modifiseres.

Videre er energirelaterte problemstillinger på toppen av dagsordenen når fokus er på Arktis. I en energitørst verden er søket etter stabile leveranser av energi av stor betydning. Når forskere, journalister og politikere drøfter det framtidige Arktis, er oftest energi det viktigste temaet. Vi finner gjentatte referanser til US Geological Survey (USGS) fra 2000. Her hevdes det at 25 % av verdens uoppdagede petroleumsressurser kan befinne seg i Arktis. Disse tallene har fått stor oppmerksomhet i norsk offentlighet. Nyere data har modifisert denne framstillingen noe. I US Geological Survey fra 2008 blir det hevdet at det arktiske området kan inneholde 13 % av verdens uoppdagede oljeressurser og 30 % av de uoppdagede gassressursene (USGS 2008). Dette er selvfølgelig høyst interessante tall

Side: 191


og vil kunne medføre økt aktivitet i regionen. Det bør likevel påpekes at den største prosentandelen av disse ressursene befinner seg innenfor de enkelte staters uomstridte grenser (Holtsmark & Smith-Windsor 2009). Mulighetene for at væpnet konflikt om uttaket av disse potensielle ressursene eller nærmere bestemt eierretten til disse ressursene skal få en internasjonal karakter, er således nokså begrenset. Samtidig kan man kritisere disse tallene for å blende opinionen. De teknologiske utfordringene knyttet til offshorevirksomhet i regionen er store. Utfordringene vedrørende utnyttelse av Snøhvitfeltet har vært mange, og framtiden til Sjtokman-feltet er også usikker.22 Det forholder seg uansett slik at oppfatningene om et stort potensial for olje- og gassutvinning kan legge grunnlaget for politikkutformingen i de gjeldende stater. Aktører innenfor petroleumssektoren vil selvfølgelige være varsomme med å engasjere seg i regionen kun basert på slike tall, men det er ikke dermed sagt at oppfatninger om et stort potensial er uten relevans. Slike persepsjoner kan sette den politiske agendaen. Uavhengig av hvilket scenario man «tror» på, er uansett ressurspotensialet stort. Men de teknologiske utfordringene kan og bør heller ikke undervurderes.

Til tross for at petroleumsressursene får mest oppmerksomhet i offentligheten, finner vi også andre verdier i Arktis som har og kan få økende betydning for de enkelte stater. Det finnes blant annet ressurser av kull, nikkel, kopper, volfram, bly, sink, gull, sølv, diamanter, mangan, krom og titan i regionen (ECON 2007). Det er ikke rom her for en nærmere beskrivelse av disse ressursene, men det er viktig å understreke at brorparten av ressursene befinner seg innenfor de enkelte staters uomstridte grenser. Terskelen for at det ville finne sted konflikt vedrørende uttaket av disse ressursene, er således høy.

Fiskeressursene i regionen er av stor økonomisk betydning.23 Viktige internasjonale fiskefelt er lokalisert i Beringhavet og i Barentshavet. Et sentralt spørsmål er hvorvidt og i hvilken utstrekning artene som er relevante for kommersielt fiske vil forflytte seg ytterligere nordover grunnet økende havtemperatur og andre klimatiske forhold. Vi ser for eksempel endringer i vandringsrutene til torsken i Barentshavet (Loeng et al. 2008). Slike endringer kan også ha betydning for fiskeriforvaltningsregimene i regionen. Fiskeartene som beskattes vil for eksempel kunne endre sitt forflytningsmønster mellom statenes eksklusive økonomiske soner. Det bør likevel understrekes at fiskeriforvaltning i all hovedsak blir definert som et

Side: 192


«soft power issue».24 Men på den andre siden, det å vedlikeholde gode relasjoner innenfor slike felt har også sikkerhetspolitisk relevans. Usikkerhet vedrørende forvaltningsregimene i Arktis kan skape mellomstatlige spenninger.25 Den mulige utviklingen beskrevet ovenfor må altså også sees i lys av det folkerettslige rammeverket og eksisterende samarbeidsmekanismer vi finner i regionen, eller som har relevans for denne.

I Ilulissat på Grønland i mai 2008 erklærte de fem statene som grenser mot Polhavet at man ønsker at folkerettslige regimer, og da med særlig henvisning til Havrettstraktaten, skal regulere den økte aktiviteten man forventer vil finne sted i regionen (Ilulissat-erklæringen 2008). Ilulissat-erklæringen er et uttrykk for en enighet om å skape stabile forventninger om hvorledes det «nye» Arktis skal reguleres. Slikt samarbeid kommer også til uttrykk i for eksempel Arktisk Råd og i Barentssamarbeidet. Uten å tegne et for optimistisk bilde av slikt samarbeid, uttrykker det et felles ønske om internasjonale reguleringer.26

Det som kompliserer bildet er det faktum at vi finner flere ikke-avklarte maritime grensedragninger i Arktis.27 Et nyansert bilde av sikkerhetspolitiske utfordringer i de nordlige havområder krever at man ser ut over de rent materielle og økonomiske dimensjonene. Man må også basere seg på en erkjennelse av at vi her støter an mot en internasjonal rettsorden. Det er ikke slik at det er den som først planter flagget på havets bunn som sikrer seg rettigheter til de ressurser som måtte finnes i det gitte området. Statene som omkranser Polhavet sine rettigheter og forpliktelser er en følge av folkerettens regler (Jensen & Rottem 2010). Arktiske spørsmål stod ikke øverst på dagsordenen da den moderne havets folkerett ble forhandlet fram under FNs tredje havrettskonferanse mellom 1973 og 1982. Vi finner heller ingen eksplisitt referanse til Polhavet i Havrettskonvensjonen,28 men i artikkel 234 i Havrettskonvensjonen blir kyststatenes rett til å vedta og håndheve lover og forskrifter for å hindre og kontrollere havforurensning fra skip i isdekkede områder dekket. Denne refereres ofte til som «the Arctic article». Det er også klart at man hadde Polhavet i tankene ved formuleringen av artikkel 234. Poenget her er at de arktiske kyststatene

Side: 193


uansett vil måtte forholde seg til det folkerettslige rammeverket som Havrettstraktaten er en del av.29

Havrettskonvensjonen er i skrivende stund ratifisert av flere enn 150 stater, og den er i de fleste mellomstatlige rettsforhold det relevante internasjonale rammeverk for nasjonal lovgivning også i Polhavet (ibid.). Blant de arktiske kyststater er det foreløpig bare USA som ennå ikke har ratifisert konvensjonen.30 Det er således viktig å erkjenne at det legale rammeverket for Arktis har relevans for stater som opererer i området. Ilulissat-erklæringen er illustrerende i så måte, og ønsket om å løse uavklarte grensedragninger uten bruk av våpenmakt er et bærende prinsipp. Man skal på den andre siden være varsom med å tegne et for rosenrødt bilde av utviklingen i Arktis. Til tross for hva som kan synes å være en felles tilslutning om at samarbeid er veien å gå i Arktis, finner vi ulike tilnærminger blant aktørene med interesser i Arktis.

Relevante aktører

De fem landene som omkranser Polhavet, Danmark/Grønland, Canada, Norge, Russland og USA, har både ulike tradisjoner og interesser i regionen.31 Vi kan innledningsvis skille mellom stormaktene USA og Russland på den ene siden og Danmark/Grønland, Canada og Norge på den andre.32 Det er likevel ikke siktemålet i denne artikkelen å gjennomføre en nærgående analyse av statenes utfordringer og muligheter i Arktis, men diskutere enkelte relevante problemstillinger i lys av et endret klima i Arktis – problemstillinger som er sentrale når vi avslutningsvis diskuterer potensialet for konflikt.

Under den kalde krigen stod regionen sentralt i den sikkerhetspolitiske spenningen mellom Sovjetunionen og USA. Den korteste avstanden mellom de to supermaktene gikk over Arktis, og regionene var således

Side: 194


strategisk viktig. Den militære aktiviteten var høy, og da særlig hvis man tar høyde for at det var rent strategiske vurderinger som gjorde området relevant, og ikke et gitt ressurspotensial. Sovjetunionens fall endret det geopolitiske bildet totalt. De seneste år har man vært vitne til økt russisk aktivitet i Arktis, noe som har vist seg gjennom gjenopptagelsen av de strategiske bombeflytoktene og økt øvelsesvirksomhet. Men man er langt unna nivået fra den kalde krigen. Det forholder seg uansett slik at Arktis er meget relevant sett med russiske øyne. Russland er den mest sentrale aktøren i Arktis. Det er på russisk side vi finner de fleste naturressursene, og kapasitetsmessig er Russland i en særstilling.33 Den russiske retorikken og handlingsmønsteret understreker dette. Flaggplantingen på havets bunn på Nordpolen i 2007, som fikk bred oppmerksomhet i internasjonale media, er et nærliggende eksempel.34 Vi finner likevel en dobbelthet i det russiske engasjementet i Arktis. Det blir understreket at man skal følge de folkerettslige spillereglene, men samtidig finner vi gjentatte uttalelser om at Russland skal forsvare og fremme sine interesser i Arktis, også gjennom militær tilstedeværelse. Dette er ikke nødvendigvis et paradoks. Militær tilstedeværelse utgjør tradisjonelt sett en sentral del av enhver stats suverenitetshevdelse. Russland har således på bakgrunn av sin geografiske utstrekning, legitime interesser i regionen.

USA har gjennom sitt globale engasjement i enda større utstrekning redusert sitt arktiske fokus.35 Det er ikke dermed sagt at Arktis er uten relevans i USA, noe som viser seg i debatten rundt en mulig ratifisering av Havrettstraktaten og den arktiske strategien fra 2009. Her påpekes det blant annet: «The United States has broad and fundamental national security interests in the Arctic region [...]» (White House 2009). I lys av denne nylige formulerte arktiske strategien kan man se en utvikling mot økt amerikansk oppmerksomhet mot regionen. Spenningen mellom et endret klima og nye sikkerhetsutfordringer generelt og i Arktis spesielt, blir også satt på dagsordenen.36 På den andre siden, den uenighet og de spenningene vi har sett mellom Russland og USA de seneste år, har i marginal grad omhandlet arktiske forhold. Dette kan tolkes dit hen at potensialet for konflikt i nord er begrenset.

Hvis man ser nærmere på de mer spesifikt operative problemstillingene man må forholde seg til i lys av et endret klima, har USA og Russland lignende utfordringer. Et nærliggende eksempel er tilbaketrekningen av per-

Side: 195


mafrostgrensen, som har ført med seg ødeleggelser i bygningskonstruksjoner i Alaska og i Russland (ACIA 2004). Gitt en økende kommersiell aktivitet i Arktis, vil de to stormaktene også møte de samme utfordringene vedrørende for eksempel økt ekstremvær, kombinert med havnivåstigning og usikkerhet vedrørende isens tilbaketrekning og forekomsten av drivis. Om slike fellesutfordringer vil kunne legge grunnlaget for et mer utstrakt samarbeid, er det likevel tidlig å konkludere entydig om.

Hvis vi retter blikket mot de tre andre statene som omkranser Polhavet, finner vi også likheter og forskjeller. Norge står i en særstilling på grunn av Golfstrømmen, noe som har medført at infrastrukturen på norsk side er godt utbygd hvis man sammenligner med Danmark/Grønland og Canada.37 Vi kan også gjøre et skille mellom hvordan de tre landene framstiller Arktis i offentligheten og hvorledes man ønsker å møte disse nye utfordringene kapasitetsmessig. I den danske forsvars- og sikkerhetspolitiske debatt har Arktis fått økt oppmerksomhet den seneste tid. I det danske forsvarsforliket fra 2004 er internasjonale operasjoner og terror på toppen av agendaen. Arktiske spørsmål er knapt nevnt. Dette gjelder også koblingen mellom klimaendringer og sikkerhet generelt. Det nylig lanserte forsvarsforliket for perioden 2010 til 2014 setter Arktis på agendaen. Det hevdes blant annet med referanse til issmelting i Arktis at: «[d]en stigende aktivitet vil forandre regionens geostrategiske betydning og vil derfor på sigt medføre flere utfordringer for dansk forsvar» (Forsvarsministeriet 2009). I den offentlige debatt ser vi også at Arktis er på dagsordenen.38

Hvis vi ser mot Canada, så har den sittende regjeringen satt Arktis på agendaen. Statsminister Harper uttalte blant annet i 2007: «Canada has a choice when it comes to defending our sovereignty over the Arctic. We either use it or lose it. And make no mistake, this Government intends to use it.»39 Denne fornyede oppmerksomheten skal etter planen også få et substansielt uttrykk. Canada ønsker å kanalisere militære ressurser til regionen (Huebert 2009; Elliot-Meisel 2009). Utformingen av av «Canada’s Northern Strategy» i juli 2009 er også et uttrykk for et fornyet fokus på Arktis. Canada har tydeliggjort at man har interesser og ambisjoner i området. Uavhengig av et slikt uttalt ønske om å sette Arktis på agendaen, vil Canada møte de samme utfordringene som Danmark/Grønland. Områdene som skal forsvares, eller hvor man skal tydeliggjøre sine interesser, er enorme. I den danske debatten har en slik erkjennelse sunket inn (Jørgensen &

Side: 196


Rahbek-Clemmensen 2009). Til tross for det danske forsvarets fokus på Arktis (les Grønland), innser man at det vil være en umulig oppgave å etablere et fullgodt nasjonalt militært nærvær i området (ibid.). Vi er vitne til en viss kapasitetsheving og/eller aktivitetsnivå i både Danmark/Grønland og Canada, men å snakke om en form for militarisering er å trekke det altfor langt. Utfordringene som blir skissert er også gjerne koblet til søk og redning, for eksempel hvis et turistskip skulle havarere (ibid.), og ikke nødvendigvis geostrategiske vurderinger.

I Norge har nordområdene (og i den senere tid Arktis) fått en helt sentral plass i utenrikspolitikken (Hønneland & Jensen 2008).40 Fra forsvarspolitisk hold vises det gjerne til fregattkjøpet, MTB-investeringene og flyttingen av operativt hovedkvarter til Reitan utenfor Bodø når nordområdenes betydning skal understrekes. Kystvaktens aktive tilstedeværelse i regionen blir også framhevet (St.prp. nr. 48 (2008–2009)). Det er ikke ambisjonen her å vurdere om dette engasjementet for nordområdene har fått det substansielle uttrykket man kunne forvente gitt retorikken, men at Norge står i en særstilling sammenlignet med Canada og Danmark/Grønland hva gjelder det operative bildet (mindre is), er likevel klart. Isfrie havner og en nokså velutviklet infrastruktur underbygger dette. Generelt kan man si at gjennom nordområdedebatten har muligheter og utfordringer i Arktis fått ytterligere oppmerksomhet i norsk sikkerhetspolitisk planlegging. I Canada har regionen fått økt oppmerksomhet de seneste par år, og det samme gjelder Danmark.41 Retorikken i Canada er til tider også tøffere, men at dette skal føre til en militarisering av utfordringer statene står overfor i området, eventuelt en opprustningsspiral, er nok å trekke det for langt, se nedenfor.

Relevant i denne sammenheng er også uenigheten mellom Canada og USA vedrørende spørsmål om Nordvestpassasjens status som navigasjonsrute42 – et spørsmål som vil bevege seg høyere opp på agendaen gitt at tilbaketrekningen av havisen vil kunne medføre levedyktige seilingsruter. En kan likevel ikke forvente at denne konflikten skal få en militær dimensjon. Canada og USA som medlemmer av NATO og integrert i et sikkerhetsfellesskap, vil med meget liten sannsynlighet ty til militærmakt for å presse igjennom sine tolkninger av slike spørsmål. Det er ikke dermed sagt at stater gjennom militær tilstedeværelse ikke vil gi uttrykk for hva som blir oppfattet som legitime interesser, koblet til for eksempel myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse. Det samme kan sies om konflikten mellom Dan-

Side: 197


mark/Grønland og Canada hva gjelder suvereniteten over Hans Ø.43 Vi finner også andre mellomstatlige spenninger i regionen som er forankret i uavklarte legale forhold. Det omstridte området i Barentshavet mellom Norge og Russland, samt spørsmål vedrørende tolkningen av Svalbardtraktaten, kan i større utstrekning enn de to tidligere nevnte eksemplene få en sikkerhetspolitisk dimensjon – uten at vi her vil trekke den konklusjon at faren for storstilt militær konfrontasjon er overhengende. Med denne redegjørelsen for de klimatiske endringene, sosioøkonomiske konsekvenser og statenes posisjonering som bakteppe, kan vi igjen trekke på teoretisk innsikt.

Et sivilisert Arktis

Hvis vi tar utgangspunkt i en realistisk tilnærming til studiet av internasjonale relasjoner, vil staters sikkerhetsmaksimerende ambisjon få oppmerksomhet. Spørsmålet en således vil stille seg er hvorvidt slike vurderinger er relevante i Arktis. Har Arktis geopolitisk relevans (eller vil få det i nær framtid) og mer spesifikt, hvordan vil man avveie forholdet mellom politisk gevinst og militær risiko i gitte konfliktscenarier i Arktis? Området kan sies å være geopolitisk relevant sett i lys av rent strategiske vurderinger. Den korteste veien mellom USA og Russland går via Arktis. Under den kalde krigen var som sagt dette sentralt i sovjetisk og amerikansk forsvarsplanlegging (Tamnes 1991). En slik geopolitisk inngang kan synes noe konstruert gitt dagens maktpolitiske bilde, hvor USA står i en særstilling og Russland ikke lenger kan defineres som en balanserende motpol til USA og NATO. En slik foreløpig konklusjon betyr likevel ikke at faren for konflikt er fraværende, men den geostrategiske betydningen av regionen er mindre relevant i dag enn under den kalde krigen. Arktis har på den andre siden opplevd en sikkerhetspolitisk renessanse, hvis vi sammenligner med siste halvdel av 1990-tallet. Russlands fornyede maritime aktivitet og mer offensive retorikk i tilknytning til Arktis kan lede tankene hen mot en mulig utvikling mot et eventuelt sikkerhetsdilemma i Arktis – en situasjon hvor russisk aktivitet fordrer et større amerikansk engasjement. Til tross for at lite tyder på at dagens internasjonale klima skulle tilsi en slik opprustningsspiral, vil en realist hevde at faren for eskalerende maktbruk alltid er til stede. Det er heller ikke nødvendigvis slik at politisk uenighet om arktiske forhold i seg selv vil medføre spenning i regionen, men andre geopolitiske forhold vil igjen kunne gjøre området strategisk relevant. En slik tilnærming fordrer en bredere geostrategisk analyse, som det dessverre ikke er rom for i denne artikkelen.

Side: 198


Hvis vi legger til grunn at faren for en slik storstilt opprustning i regionen er om ikke fraværende, men nokså liten, betyr ikke det at Arktis er uten sikkerhetspolitisk relevans. Konflikter om begrensede ressurser og grensedragninger kan potensielt eskalere, ikke til storstilt væpnet konfrontasjon, men til avgrenset konflikt som igjen umuliggjør en fornuftig forvaltning av ressursene i området. Samtidig vil en slik utvikling vanskeliggjøre maritim aktivitet generelt. Spørsmålet en således må stille seg med utgangspunkt i en realpolitisk inngang til problemfeltet, er hvorvidt aktørene som omkranser Polhavet vil se seg tjent med en militarisering av regionene. En rasjonell aktør vil med all sannsynlighet veie den politiske gevinsten opp mot den militære risikoen (Diesen 2007). Gitt områdets reduserte strategiske betydning og aktørenes avhengighet av stabilitet for å drive kommersiell virksomhet, vil man veie ulike forhold opp mot hverandre. Tvetydigheten i ulike klimaspådommer kompliserer dette bildet ytterligere. Lite tilsier at de gjeldende statene vil se seg tjent med utstrakt bruk av våpenmakt for å få gjennomslag for en gitt politikk i regionen. Det forholder seg dermed slik at sett gjennom en realists briller er sjansene for utstrakt bruk av militærmakt i området lite sannsynlig. Men på den andre siden betyr ikke det at faren for konflikt er fraværende. Det er nettopp denne erkjennelsen som ligger til grunn for enhver realists analyse: «[h]opes for peace will probably not be realized, because the great powers that shape the international system fear each other and compete for power as a result» (Mearsheimer 2001: xi). Vi kan også finne denne typen argumentasjon i Borgersons analyse (2008).

En drøfting av utviklingen i Arktis sett i lys av et klima i endring blir likevel mangelfull uten at man retter blikket mot de regulerende samarbeidsmekanismer som vi finner i regionen. Med utgangspunkt i en analyse som i mer eller mindre grad er forankret i en liberalistisk tradisjon, vil man kunne hevde at gjensidig økonomisk avhengighet hever terskelen for konflikt. Samtidig vil man vise til at man i stor utstrekning har velfungerende forvaltningsregimer som gjelder for området. Et nærliggende eksempel er fiskerisamarbeidet mellom Russland og Norge, et over 30 år gammelt forvaltningssamarbeid som i stor grad kan sies å være vellykket (Hønneland 2006). Samarbeidet ble etablert under den kalde krigen. Dette kan være et argument både for at regionene vil forbli sivilisert, men også det motsatte. Samarbeidet innenfor visse politiske felt viser seg mulig også i en situasjon hvor spenningen er høy på andre felt. En realist vil dermed si at samarbeid er mulig innenfor felt som ikke har direkte sikkerhetspolitisk relevans, men være umulig innenfor andre felt. På den andre siden vil man kunne hevde at et slikt fruktbart samarbeid kan berede grunnen for tettere integrasjon mellom ulike aktører, og i dette tilfellet Norge og Russland (Rottem, Jensen og Hønneland 2008). Vi kan således snakke om en positiv spill-over-effekt. Utviklingen av Barentssamarbeidet og Arktisk Råd er

Side: 199


relevante eksempler i så måte, uten at disse har noen direkte tilknytning til fiskerisamarbeidet mellom Norge og Russland. Begge disse institusjonene er likevel også kjennetegnet av at klassiske sikkerhetspolitiske utfordringer ikke er en del av dagsordenen.44

En slik inngang til studiet av utfordringer og muligheter i nord vil altså også være relevant hvis blikket er rettet mot annen maritim virksomhet. Utviklingen av potensielle petroleumsressurser i regionen fordrer samarbeid mellom statene. Dette viser seg både hva gjelder selve utviklingen av teknologi for å utvinne ressurser i gitte felt, noe Sjtokman er et eksempel på, og hva gjelder transport av olje og gass. Det er ikke dermed sagt at samarbeid er umulig til tross for sikkerhetspolitiske spenninger på andre felt, men det vil uansett forholde seg slik at slike spenninger vil dempe mulighetene for en bærekraftig og økonomisk levedyktig utnyttelse av ressursene i regionen. Hvis vi legger til grunn at stater er mer eller mindre rasjonelle aktører, vil de også legge slike vurderinger til grunn for sine kalkyler.

Et sentralt poeng her er at i en ren militærpolitisk kost–nytte-analyse vil anvendelsen av militære virkemidler kunne virke mot sin hensikt, og sist men ikke minst, hvordan en stat vil utforme sin utenrikspolitikk vil i stor grad være betinget av det folkerettslige rammeverket. Det er ikke dermed sagt at man ikke vil kunne oppleve sikkerhetspolitisk turbulens. En bør likevel være forsiktig med å trekke konklusjoner om maktpolitiske konsekvenser uten å nærmere analysere det faktiske potensialet for konflikt – hva er man enig om, hvilke grenser er uavklarte, hvor, når og hvordan skal de potensielle ressursene utnyttes osv.?

Et siste moment som fortjener oppmerksomhet i denne sammenheng, er tendensen man ser til å beskrive utfordringene i nord som sikkerhetspolitiske utfordringer. Satt på spissen kan man hevde at ved gjentatte uttalelser om at vi her snakker om harde sikkerhetspolitiske utfordringer, så står man i fare for å få en selvoppfyllende profeti. Indirekte behandler Københavnerskolen slike spørsmål.45 Sikkerhet er noe som blir aktivt konstruert i samspillet mellom en rekke aktører. I denne forbindelse kan vi finne en dualitet blant de tre mindre nasjonene som omkranser Polhavet. På den ene siden unndras utfordringene i regionen en klassisk sikkerhetspolitisk logikk. Dette viser seg på det retoriske plan i Danmark/Grønland, Canada og Norge. Samtidig finner vi også en mer realpolitisk inngang til disse spørsmålene. Den canadiske posisjonen med vektlegging av suverenitetshevdelse og hvor militær tilstedeværelse blir et bærende element, kan vi

Side: 200


også finne i Norge. Den danske posisjonen er likevel en noe annen, idet man erkjenner at Grønland rett og slett er enormt stort. Poenget er uansett: hvordan man portretterer muligheter og utfordringer i Arktis, har ifølge Københavnerskolen betydning. Satt på spissen kan man si at sikkerhet er hva stater (og andre autoritative aktører) gjør det til.

Et nærliggende eksempel er portretteringen av Russland i norsk offentlighet, hvor russisk utenrikspolitikkpolitikk gjerne blir beskrevet som et nullsum-spill, hvor en realpolitisk logikk rår (Hønneland 2003). Den russiske retorikken vedrørende Arktis er også ofte «tøff» (Zysk 2008). Russland framstår samtidig som den absolutt viktigste aktøren i regionen, hva gjelder ressurspotensial, aktivitetsnivå og kapasitetsmessig. Vi bør likevel være varsomme med å trekke den slutning at stormakten vil ty til våpenmakt for å få gjennomslag for sine interesser eller at vi er på vei inn i en resikkerhetiseringsprosess, jf. analysen ovenfor. Russland har legitime interesser i regionen, og militær tilstedeværelse i Arktis må også tolke i et slikt lys. Amerikanerne, på den andre siden, viser fornyet interesse for de arktiske områder, men har ingen uttalt ambisjon om å legge press på Russland i Arktis. Hvorvidt den økende amerikanske oppmerksomheten regionen har fått vil kunne lede til et høyere spenningsnivå, er det for tidlig å konkludere entydig om. På det nåværende tidspunkt tyder likevel mye på at en beskrivelse av Arktis i et potensielt «armed mad dash for its resources» er noe overdrevet. Faren for en resikkerhetisering av (felles)utfordringer i Arktis er således ikke overhengende.

Konklusjon

Vi er vitne til økt aktivitet i regionen, men mulighetene for et sivilisert Arktis er større enn farene for eskalerende maktbruk. Bildet av et snarlig Klondyke og voldsomt økende aktivtet må også justeres. Det er likevel enkelte utfordringer vi bør ha blikket skarpt rettet mot. Som følge av den økte aktiviteten i Polhavet er det viktig å etablere gode beredskapsstrukturer hva gjelder søk og redning samt ved ulykker som kan føre med seg forurensning. Slike utfordringer må sees i lys av at til tross for havisens tilbaketrekning, vil andre klimatiske forhold kunne bli mer presserende, for eksempel ekstreme værforhold. Arktis vil i uoverskuelig framtid være et særdeles vanskelig miljø å operere i. Sentralt er således heller spørsmålet koblet til standarden på overvåkning og søk- og redningskapasiteter i området. Samtidig vil spesifikke miljøvurderinger måtte gjøres. Vi snakker således «myke» og kanskje felles sikkerhetsutfordringer. Dette også sett i lys av en økende klima- og miljøbevissthet internasjonalt.

Side: 201


Det er derfor viktig å holde et skarpt fokus på de utfordringer som er reelle og ikke gå inn i en polemikk hvor alle utfordringer vedrørende Arktis blir sauset sammen, og hvor man avslutter med en konklusjon om at veien til konflikt er kort. Faren ved å avtegne et fordreid bilde er at man kan få en selvoppfyllende profeti. Sier man at noe er et sikkerhetspolitisk anliggende, risikerer man å innlemme det i en uønsket politisk logikk (Wæver 1995),46 uten at det her påstås at sjansene er store for at vi er på vei i en slik retning. En økende bevissthet rundt en slik problemstilling er likevel viktig for norsk offentlig debatt.

Det er særlig tre grunner til å konkludere med at sjansene for sivilisert konfliktløsning er større enn sjansene for snarlig eskalerende maktbruk. For det første er det uklart når og hvordan ressursene i Arktis blir utnyttet, samtidig som store deler av disse ressursene befinner seg innenfor avklarte grenser. Videre er bildet av Polhavet som en snarlig konkurransedyktig seilingsrute nokså overdrevet, til tross for at regional skipsfart og turisme er økende. Uklare og flertydige projeksoner om klimaendringer, både regionalt og globalt, gjør planlegging vanskelig. For det tredje og i forlengelsen av dette, ser vi et overordnet positivt samarbeidsklima. Det erkjennes av de fem statene at økonomisk levedyktig forvaltning av de potensielle ressursene i regionen fordrer internasjonalt samarbeid. Konklusjonen her er dermed at potensialet for et sivilisert Arktis er stort.

Litteratur

Arctic Climate Impact Assessment (ACIA) (2004).

Arctic Maritime Shipping Assessment (AMSA) (2009).

Austin, John L. (2001) [1962] How to Do Things with Words. Cambridge: Harvard University Press.

Bellinger, John B. (2008) «Treaty on Ice». The New York Times 23. juni

Borgerson, Scott. G. (2008) «The Arctic Meltdown. The Economic and Security Implications of Global Warming». Foreign Affairs 87(2): 63–77.

Burkeman, Oliver (2008) «A very cold war indeed». The Guardian 5. april. Tilgjengelig på http://www.guardian.co.uk/environment/2008/apr/05/poles.endangeredhabitats. Lesedato: 25. januar 2010.

Buzan, Barry, Ole Wæver & Jaap de Wilde (1998) Security: A New Framework For Analysis. London: Lynne Rienner Publishers.

Canada’s Northern Strategy (2009) Tilgjengelig på http://www.northernstrategy.ca/index-eng.asp. Lesedato: 25. januar 2010.

Diesen, Sverre (2007) «New Perspectives on Military Power in the Arctic.» Tale av Norges forsvarssjef Sverre Diesen, Tromsø 25. september. Tilgjengelig på http://www.mil.no/multimedia/archive/00099/New_Perspectives_on__99589a.doc. Lesedato: 25. januar 2010.

Side: 202


ECON (2007) Arctic Shipping 2030: From Russia with Oil, Stormy Passage, or Arctic Great Game?. Oslo; Norshipping/ECON, 2007–070.

Elliot-Meisel, E. (2009) «Politics, Pride, and Precedent: The United States and Canada in the Northwest Passage». OCEAN DEVELOPMENT AND INTERNATIONAL LAW 40(2): 204–232.

Forsvarsministeriet (2004) Forsvarsforliget for 2005–2009. Tilgjengelig på http://www.fmn.dk/SiteCollectionDocuments/FMN/Forsvarsforlig%202005%202009/forlig04_forligstekst.pdf. Lesedato: 25. januar 2010.

Forsvarsministeriet (2009) Forsvarsforliget for 2010–2014. Tilgjengelig på http://www.fmn.dk/Nyt%20og%20Presse/Documents/Forligstekst%202010%20-%202014%20med%20bilag.pdf. Lesedato: 25. januar 2010.

Glomsrød, Solveig & Iulie Aslaksen (red.) (2006) The Economy of the North. Oslo–Kongsvinger: Statistisk sentralbyrå. Tilgjengelig på

http://www.ssb.no/english/subjects/00/00/30/sa_economy_north/sa84_en/sa84_en.pdf. Lesedato: 25. januar 2010.

Graff, James (2007) «Fight for the Top of the World.» Time Magazine 19. september.

Haas, Ernst. B. (1958) The uniting of Europe: political, social, and economic forces, 1950–1957. Stanford, Calif.: Stanford University Press.

Harper, Stephen (2007) Prime Minister Stephen Harper announces new Arctic offshore patrol ships. 9. juli. Tilgjengelig på http://www.pm.gc.ca/eng/media.asp?id=1742. Lesedato: 25. januar 2010.

Havrettskonvensjonen (1982) i Magnus Buflod, Knut Anders Sannes og Kristoffer Aasebø (red.) Folkerettslig tekstsamling (2004). Oslo: Cappelen Damm (499–567).

Herz, John H. (1950) «Idealist Internationalism and the Security Dilemma». World Politics, 2:2: 157–180.

Hoel, Alf H. (2009) «Do we need a new legal regime for the Arctic Ocean?». International Journal of Marine and Coastal Law, 24(2): 443–456.

Holtsmark, Sven G. & Brooke A. Smith-Windsor (red.) (2009) Security Prospects in the High North: geostrategic thaw or freeze?.NATO Defence College.

Huebert, Robert (2006) «Renaissance in Canadian Arctic Security». Canadian Military Journal 6(4): 17–29.

Huebert, Robert (2009) «Canadian Arctic Sovereignty and Security in a Transforming Circumpolar World». Foreign Policy for Canada’s Tomorrow 4.

Hønneland, Geir (2003) Russia and the West – Environmental co-operation and conflict. London: Routledge.

Hønneland, Geir (2006) Kvotekamp og kystsolidaritet. Norsk-russisk fiskeriforvaltning gjennom 30 år. Bergen: Fagbokforlaget.

Hønneland, Geir & Leif Christian Jensen (2008) Den nye nordområdepolitikken. Barentsbilder etter årtusenskiftet. Bergen: Fagbokforlaget.

Ilulissat Declaration. 2008. Tilgjengelig på http://uk.nanoq.gl/Emner/News/News_from_Parliament/2008/05/~/media/66562304FA464945BB621411BFFB6E12.ashx. Lesedato: 25. januar 2010.

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (2007) The Physical Science Basis, Summary for Policymakers.

Jensen, Øystein & Svein Vigeland Rottem (2010) «The Politics of Security and International Law in Norway’s Arctic Waters». Polar Record, Vol. 46 (1): 75–83.

Side: 203


Jørgensen, Henrik J. & Jon Rahbek-Clemmensen (2009) Holdt hovedet koldt!. Dansk Institut for Militære Studier.

Keohane, Robert O. & J.S. Nye. (1977) Power and interdependence: World politics in transition. Boston: Little, Brown and Company.

Larsen, Henrik (2009) «A Distinct FPA for Europe? Towards a Comprehensive Framework for Analysing the Foreign Policy of EU Member States». European Journal of International Relations, Vol. 15 (3): 537.

Lasserre, Frédéric (2009) «High North Shipping: Myths and Realities» i Holtsmark, Sven G. & Brooke A. Smith-Windsor (red.) Security Prospects in the High North: geostrategic thaw or freeze? NATO Defence College.

Loeng, H. et al. (2008) «Klimaendringer i Barentshavet – konsekvenser av økte CO2-nivåer i havet og atmosfæren». Rapport nr. 196. Tromsø: Norsk polarinstitutt,

Mearsheimer, John J. (2001) The Tragedy of Great Power Politics. New York: W.W. Norton & Company.

Meteorologisk institutt, hjemmeside: www.met.no.

Moe, A. (2008) The Russian Barents Sea: Openings for Norway?. I Gottemoeller, R. og R. Tamnes (red.) High North: High Stakes. Bergen: Fagbokforlaget (s. 75–85).

National Ice Center, http://www.natice.noaa.gov/.

NORKLIMA. Forskningsprogram, Forskningsrådet.

http://www.forskningsradet.no/servlet/Satellite?c=Page&pagename=norklima%2FHovedsidemal&cid=1226993599863

National Security and the Threat of Climate Change, The CNA Corporation (2007). Tilgjengelig på http://securityandclimate.cna.org/. Lesedato: 25. januar 2010.

NOU 2003:32 Mot nord!.

Nørby, Søren (2006) Det Danske Forsvar. Opgaver, udstyr og mandskab i det nye årtusind. København: Aschehoug.

Offerdal, Kristine (2008) «Det norske nordområdeinitiativet og USA: Utenriks- eller energipolitikk?». Internasjonal Politikk, 66 (2–3): 349–372.

Regjeringens nordområdestrategi (2006).

Regjeringens nordområdestrategi (2009) Nye byggesteiner i nord.

Rottem, Svein Vigeland (2004) «Realisme som biologisme». Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift. 20(4): 391–412.

Rottem, Svein Vigeland, Leif Christian Jensen & Geir Hønneland (2008) Småstat og energistormakt. Norges sikkerhetspolitiske rolle i nord. Bergen: Fagbokforlaget.

Searle, John R. (1999) [1969] Speech Acts. An Essay in the Philosophy of Language. Cambridge: Cambridge University Press.

Soria Moria-erklæringen (2005).

Soria Moria-erklæringen II (2009).

Stokke, OS. (2007) «A legal regime for the Arctic? Interplay with the Law of the Sea Convention». Marine Policy 31(4): 402–408.

Stortingsmelding nr. 30 (2004–2005).

Stortingsmelding nr. 15 (2008–2009).

Stortingsproposisjon nr. 48 (2008–2 2009).

Strøm-Erichsen, Anne-Grete (2008) «Styrker Forsvaret for fremtidige utfordringer». Nordlys 31. mars.

Side: 204


Strøm-Erichsen Anne-Grete (2009) «Utfordringer for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk». Åpningsforedrag for FHS sjefskurs nr 3, 26. august.

Støre, Jonas Gahr (2008) «Om forholdet mellom Norge og Russland og utviklingen i Russland». Tale ved Norsk utenrikspolitisk institutt (Nupi), Oslo 18. juni.

Støre, Jonas Gahr (2009) «Regjeringens nordområdesatsing». Tale i Vardø 13. oktober.

Tamnes, Rolf (1991) The United States and the Cold War in the High North. Aldershot: Dartmouth.

UNCLOS III (Third United Nations Conferences on the Law of the Sea). 1973–1982. Official Records. Vols I–XVII.

USGS World Petroleum Assessment 2000. Tilgjengelig på http://pubs.usgs.gov/fs/fs-062–03/FS-062–03.pdf. Lesedato: 25. januar 2010.

USGS World Petroleum Assessment 2008. Tilgjengelig på http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008–3049.pdf. Lesedato: 25. januar 2010.

Walt, Stephen (1991) «The Renaissance of Security Studies» i International Studies Quarterly 35(2): 211–239.

Waltz, Kenneth (1979) Theory of International Politics. New York: McGrav-Hill.

Wendt, Alexander (1992) «Anarchy is what States Make of it: the Social Construction of Power Politics». International Organization 46(2): 391–425.

White House (2009) National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive, NSPD-66 / HSPD-25.

Wæver, Ole (1995) «Securitization and Desecuritization» i Ronnie D. Lipschutz (red.), On Security. New York: Columbia University Press.

Young, Oran (2009). «Whither the Arctic? Conflict or cooperation in the circumpolar north». Polar Record 45(232):73–82.

Zysk, K. (2008) Russian Military Power and the Arctic, EU–Russia Centre’s Review VIII – Russian Foreign Policy, EU–Russia Centre, Brussels, October 2008.

Åtland, K. (2009) «Russia's Northern Fleet and the Oil Industry-Rivals or Partners? Petroleum, Security, and Civil-Military Relations in the Post-Cold War European Arctic». Armed Forces & Society 35(2): 362–384.

Åtland, K. & K.V. Bruusgaard (2009) «When Security Speech Acts Misfire: Russia and the Elektron Incident». Security Dialogue 40 (3): 333–353.
1 Nordområdene har fått en politisk aktualitet som man ikke har sett siden den kalde krigen. Et nordområdeutvalg ble nedsatt av UD i mars 2003, og i desember samme år resulterte dette i NOU 2003:32 Mot nord!. I april 2005 fulgte Stortingsmelding nr. 30 (2004–2005) Muligheter og utfordringer i nord. Videre har den rødgrønne regjeringen som kom til makten høsten 2005, satt nordområdene øverst på den utenrikspolitiske dagsordenen. I politiske styringsdokumenter som Soria Moria-erklæringene (2005, 2009) og Regjeringens nordområdestrategi (2006, 2009) har man forsøkt å skissere et overordnet bilde av de utfordringer og muligheter vi finner i nord.
2. I hvor stor utstrekning Norge har lykkes med sin strategi som pådriver har vært gjenstand for analyse, se Offerdal 2008.
3. USA, Russland, Canada, Danmark/Grønland og Norge.
4. Det er ikke ambisjonen her å forsøksvis falsifisere hypoteser utledet fra de ulike teoriretningene, men å bruke teorier som analytiske verktøy for å drøfte utviklingen i Arktis. Analytiske verktøy forstått som «theoretically based guidelines for what is of importance when analysing political processes and actors in a particular field» (Larsen 2009: 545–546).
5. Idet stater søker absolutte gevinster, vil fokus være på maksimering av nytte i et gitt samarbeid. Dette uavhengig av om den gitte samarbeidspartner vil ha større nytte av samarbeidet. Hvis en aktør går inn i en samhandling med en forutsetning om at motpartene ikke skal tjene mer på samarbeidet, vil man operere med relative gevinster.
6. Ikke dermed sagt at de epistemologiske og ontologiske forutsetningene som ligger til grunn for den realistiske fagtradisjonen blir akseptert i dette bidraget.
7. Statsvitere med et slikt utgangspunkt har gjerne Austin og Searle som sine referanser (Austin 2001[1962] og Searle 1999 [1969]).
8. Se Buzan, Wæver & de Wilde 1998 for en presentasjon av dette rammeverket.
9. Her er det ikke rom for en lengre debatt. Men uavhengig hvilket standpunkt man har, så endrer klimaet seg. Det er dermed underordnet i denne konteksten i hvor stor utstrekning dette skyldes menneskelig påvirkning eller naturlig variasjon.
10. De viktigste er carbon dioxide (CO2), methane (CH4), nitrous oxide (N2O) og chlorofluorocarbons (CFC).
11. Listen kan også gjøres lengre ved å inkludere for eksempel havets saltinnhold, utstrekning av snødekke, et tynnere ozonlag og høyere syreinnhold i havet (ACIA 2004). Her er det likevel de som er nevnt i hovedteksten som er mest relevante for argumentene fremmet i denne analysen.
12. Det har i de seneste år blitt publisert en rekke forskningsbidrag som behandler globale og regionale klimaendringer. I denne artikkelen er likevel utgangspunktet ACIA 2004 og IPCC 2007. De har bredest tilslutning. Vi finner flere og mer pessimistiske bidrag vedrørende utviklingen i Arktis.
13. Relevant her er også den erkjennelse at havnivået stiger. Man har kunnet regne seg fram til at havnivået har steget 17 cm de siste 100 år, og at økning har vært størst de seneste tiår. Dette kan være uttrykk for en eskalerende utvikling. Gjennomsnittlig havnivåstigning i det kommende århundret er estimert til mellom 19–58 cm (IPCC 2007). Vi vil også se store regionale variasjoner. Det er samtidig få analyser av hvordan havnivåstigning vil samvirke med økt ekstremvær. Dette er et sentralt tema når man vil si noe om sosioøkonomisk betydning.
14. En viktig kilde til informasjon her er National Ice Center, http://www.natice.noaa.gov/
15. De framstillingene vi finner i ACIA er ikke basert på verste-tilfelle-scenarier. Andre er mer pessimistiske (AMSA 2009). Det må også understrekes at dette kun vil gjelde for perioder om sommeren.
16. Vi kan også gjøre et skille mellom ettårig og flerårig is, hvor ettårig is vil være mykere og smelte hurtigere.
17. Et annet produkt av klimaendringene er at permafrostgrensen vil trekke seg nordover (ACIA 2004: 86). I Arktis har temperaturen i de øvrige permafrostlag økt med opptil 3 ºC. siden 1980. På den nordlige halvkule har maksimumsområdet for permafrost blitt redusert med opptil 15 %. Disse endringene har store regionale konsekvenser. I ACIA-rapporten fra 2004 blir denne utviklingen beskrevet. Her viser man til at det som tidligere var solid grunn nå er ustabil grunn, og kan således medføre store ødeleggelser på bygninger som tidligere stod på trygg og stabil permafrost. Videre har nedbøren i Arktis økt med 8 % i det foregående århundret. Denne nedbøren har hovedsakelig falt som regn. I løpet av dette århundret er det forventet at nedbørsmengden vil øke med 20 %. Det vil også bli mer ekstremvær. I Norge er det forventet at man innen 2100 vil ha fire dager mer i året med vinder sterkere enn 15 m/s. Her er det likevel vanskelig å komme med entydige projeksjoner, ut over at regionen vil bli utsatt for mer ekstremvær i de kommende år.
18. Joshua E. Keating trekker i en spesialutgave av Foreign Policy fra 2009 fram åpningen av Nordlige sjørute som et mulig utgangspunkt for «geopolitical competition».
19. I regi av NATO Defence College har forskere utarbeidet en rekke bidrag som adresserer utviklingen i Arktis (Holtsmark & Smith-Windsor (red.) 2009). Det bør likevel understrekes at dette arbeidet ikke representerer offisiell NATO-politikk. I all hovedsak samsvarer forskernes konklusjoner med de som blir gjort i denne artikkelen.
20. I hvor stor utstrekning statene som omkranser Arktis vil og kan avgiftsbelegge fartøy i transitt, er også et relevant spørsmål i en bredere analyse.
21. Et unntak er Frédéric Lasserres analyse av relevante aktørers oppfatninger om potensialet for arktisk skipstransport (Lasserre 2009). Han konkluderer: «Indeed, shipping companies are in no rush to develop what they perceive as a risky and not necessarily profitable route» (ibid.: 179).
22. For en nærmere beskrivelse av petroleumsaktivitet på russisk side i Barentshavet se Moe (2008).
23. Det har blitt hevdet at 10 % av de globale fiskeressursene finnes i de nordlige havområder (Glomsrød & Aslaksen (red.) 2006).
24. Det er ikke dermed sagt at konflikter vedrørende forvaltningen av fiskeriressurser ikke kan eskalere og i siste instans bli sikkerhetisert (Åtland & Bruusgaard 2009).
25. Elektron-saken er et nærliggende eksempel i så henseende, hvor en russisk tråler «kidnappet» to norske kystvaktinspektører (Rottem, Jensen & Hønneland 2008).
26. Interessant i denne sammenheng er også Borgersons formaning om at USA må ratifisere Havrettstraktaten, men med det utgangspunkt at supermakten skal lede an (2008). Tilslutning til traktaten vil være et virkemiddel for å få gjennomslag for nasjonale interesser.
27. Dette er ikke unikt for Polhavet (Hoel 2009).
28. Havrettskonvensjonen ble vedtatt i 1982 og trådte i kraft i 1994.
29. For en nærmere analyse av det folkerettslige rammeverket generelt og i en norsk-russisk kontekst spesielt se Jensen & Rottem (2010).
30. Se kronologisk liste over Havrettskonvensjonens medlemsstater på hjemmesidene til the United Nations Divison for Ocean and Affairs and the Law of the Sea: http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_agreements.htm. En amerikansk ratifikasjon av Havrettskonvensjonen kan også være nær forestående. Det vil uansett være slik at til tross for mangel på ratifisering vil USA forholde seg til dette rammeverket (Bellinger 2008; Ilulissat 2008; White House 2009)
31. Man opererer ofte med åtte arktiske stater (inkludert Island, Finland og Sverige). I denne artikkelen er de fem statene som omkranser Polhavet i fokus.
32. Rekken av aktører som kan ha og har interesser i Arktis kan bli nokså lang. Det være seg stater som for eksempel Kina og Sør-Korea, internasjonale organisasjoner som EU og NATO, og selvfølgelig regionale aktører som Arktisk Råd og Barentssamarbeidet. Av plasshensyn vil likevel deres interesser i liten grad bli belyst i denne artikkelen, uten at dette betyr at de er uten relevans.
33. Nordflåtens beliggenhet med administrativt hovedkvarter i Severomorsk utenfor Murmansk, er selvfølgelig avgjørende her.
34. Uten at flaggplantingen har noen som helst legal betydning (Jensen & Rottem 2010).
35. Det er samtidig sentralt å påpeke at det er vanskelig å spore data om den militære aktiviteten i regionen. Det forsvars- og sikkerhetspolitiske felt er kjennetegnet av hemmeligholdelse.
36. For en mer utførlig analyse se for eksempel National security and the Threat of Climate Change, The CNA Corporation (2007). http://securityandclimate.cna.org/
37. Det betydelige fokus nordområdene har fått i en norsk kontekst, må også sees i lys av en lang tradisjon for desentralisering.
38. Se for eksempel Dansk Institut for Militære Studier, www.dims.dk. For en nærmere beskrivelse av det danske forsvaret se Nørby 2006.
39. Sitatet er hentet fra den canadiske statsministerenes hjemmeside, http://www.pm.gc.ca/eng/media.asp?id=1742
40. Se note 2 for en oversikt over sentrale offentlige dokumenter i så måte.
41. Mer dyptpløyende analyser av den canadiske posisjonen finner vi hos Huebert 2006, 2009 og Elliot-Meisel 2009. Hva gjelder den danske tilnærmingen, se Jørgensen & Rahbek-Clemmensen 2009 for en bredere analyse.
42. For en mer utførlig analyse av denne uenigheten se Huebert 2006.
43. Hans Ø er en øy i Kennedy Kanalen i Nares Stredet, som ligger mellom den canadiske øyen Ellesmere Island og Nordgrønland.
44. Uten å trekke sammenligningen for langt, kan vi se lignende utfordringer i EU. Veien mot en mer enhetlig forsvars- og sikkerhetspolitikk er mer kronglete enn et samarbeid tuftet på økonomisk integrasjon eller «low politics» felt.
45. Det bør likevel understrekes at «Copenhangen-style security studies are not supposed to say what should or should not constitute a security issue, or to determine whether issue A is a bigger security issue than issue B» (Åtland & Bruusgaard 2009: 349).
46. Det bør likevel igjen understrekes at en analyse som tar utgangspunkt i det rammeverket som Københavnerskolen opererer med, ikke har et eksplisitt normativt formål (se også note 46).
Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon