Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

11. Planlegging av vindkraftanlegg og kommunens rolle

Tor Håkon Jackson Inderberg, seniorforsker og statsviter, Fridtjof Nansens Institutt. Inderberg, THJ, H Rognstad, I-L Saglie, L Gulbrandsen (2019). Who influences windpower licensing decisions in Norway? Formal requirements and informal practices. Energy Research & Social Science 52, 181–191.

Inger-Lise Saglie, professor by- og regionplanlegging, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet. Saglie, I.-L., Inderberg, T. H. J., og Rognstad, H. (2020). What shapes municipalities’ perceptions of fairness in windpower developments? Local Environment, 25:2, s.147–161.

I dette kapittelet analyserer vi kommunens rolle i vindkraftutbygging. Vi finner stor avstand mellom formelle krav og praksis. Kommunen er formelt sett kun høringspart, men spiller reelt en sentral rolle i tidlig fase før konsesjon gis. Konsesjonsmyndighetene legger også svært stor vekt på kommunens holdning i sin vurdering. I detaljfasen etter konsesjon er gitt, er kommunen i begrenset grad involvert, noe som kan bidra til å øke graden av konflikt i vindkraftutbygging.

Nøkkelord: vindkraftutbygging, kommunens rolle, formelle og uformelle prosesser

This chapter analyses the role of the municipality in windpower developments in Norway. We find significant discrepancies between formal requirements and actual practices. While formally the municipality is only a hearing partner, in practice they enjoy a significant influence in the early phases. The licensing authority also puts significant weight on the attitude of the municipality. In detailed planning, the municipality’s influence is significantly reduced, and this may increase the conflict levels.

Keywords: windpower developments, municipalities, formal and informal processes

11.1 Introduksjon

I dette kapittelet diskuterer vi kommunenes rolle i vindkraftutbygging gjennom en analyse av konsesjonsprosessen. Dette gjøres gjennom følgende problemstilling: Hvilken rolle spiller kommunen i konsesjonsprosessen og i detaljprosjekteringsfasen? Vi vil analysere både den formelle og den uformelle siden ved konsesjonsprosessen.1

Kommunene står sentralt i utbyggingen av vindkraft. All vindkraft berører kommunale interesser og må nødvendigvis plasseres i en eller flere kommuner. Etter endringene i plan- og bygningsloven (pbl) i 20082 ble imidlertid kommunenes formelle innflytelse betraktelig endret, siden kommunene i praksis ikke lenger skulle behandle energiinstallasjoner etter pbl, se også Lund-Iversen (kapittel 13). Siden vindkraftressursene ofte er svært gode langs Norges kyst, lokaliseres også mange av vindkraftverkene i disse områdene, og ofte også i grisgrendte kommuner. Særlig kommuner på Sør-Vestlandet i Vest-Agder og Rogaland, og i Trøndelag med Fosen-regionen, har hatt høy utbyggingstakt.

I Norge er industriell vindkraftutbygging et forholdsvis nytt fenomen og startet i realiteten med konsesjonsprosesser fra helt på slutten av nittitallet. Det første norske vindkraftverket av størrelse var Smøla Vindpark på 150 MW, hvor første byggetrinn stod ferdig i 2002. Etter dette ser vi en periode med sakte økning av vindkraftkapasitet frem mot 2012. I denne perioden baserte utbyggerne seg på et Enova-basert støttesystem. Nasjonalt var målet satt til 3 TWh innen 2010, men dette ble langt fra nådd, og dette året ble det samlet produsert omtrent 1 TWh vindkraft i Norge.3 Forventningene i bransjen var lenge en endring i støttesystem fra Enovas investeringsstøtte til elsertifikater, noe som førte til at det ble sendt inn et høyt antall konsesjonssøknader. Samtidig ble selve byggingen i en del tilfeller ikke igangsatt. For flere av de konsesjonsgitte kraftverkene lot investeringsbeslutningene vente på seg, og dette førte til en opphopning av konsesjonsgitte og ikke realiserte kraftverk. Men fra 2012 kunne vindkraft motta ny støtte da Norge tilsluttet seg elsertifikatmarkedet, etablert av svenskene i 2003. Etter dette vil vindkraft i utgangspunktet ikke omfattes av et støttesystem. Men sertifikatsystemet har ført til en sterk økning i realiseringen av vindkraft i perioden etter 2012. Målet har vært å øke fornybar kraftproduksjon med til sammen 28,4 TWh i begge land fra 2012 til utgangen av 2020. Vindkraft er en viktig del av denne satsingen, og NVE peker på at omkring 10 prosent av norsk kraftproduksjon vil komme fra vindkraft innen 2021.

Opprettelsen av sertifikatsystemet må sees i sammenheng med EUs fornybardirektiv, der Norge forpliktet seg til en økning i fornybarandelen til 67,5 prosent i totalt energiforbruk i 2020.4 Selv om Norge har omtrent fullstendig fornybar produksjon av elektrisitet, har forventet økt etterspørsel etter fornybar kraft knyttet til industri, datasentre, økt utveksling med utlandet og elektrifisering av nye sektorer som transport ført til et ønske om mer fornybar kraftproduksjon i regjeringens energipolitikk.5

På oppdrag fra regjeringen presenterte NVE 1. mars 2019 Forslag til nasjonal ramme for vindkraft. Denne besto av to hoveddeler: en oppdatering av kunnskapsgrunnlaget og en geografisk utpeking av 13 områder i Norge som ble vurdert til å ha lavest konfliktgrad. Et uttalt mål med forslaget var å redusere konfliktene omkring vindkraft, som har vokst i de siste par årene. De delene av rammen som pekte ut de «mest egnede områdene for vindkraft», ble imidlertid ganske kontroversielle.6 Mens forslaget til nasjonal ramme for vindkraft ble sendt på høring etter lanseringen i mars, ble alle konsesjonsprosesser satt på vent i NVE. Høringsfristen var 30. september 2019, og innen fristen var det kommet 5325 svar, fra både offentlige aktører, interesseorganisasjoner og et høyt antall privatpersoner.7 Dette indikerer at temaet har fått oppmerksomhet. Den delen av rammen som utpekte de beste områdene for vindkraft, ble imidlertid trukket av regjeringen i begynnelsen av november.

Utbygging av vindkraft fører som regel til endret arealbruk og er avhengig av tillatelse for endringen. Før revisjonen av pbl i 2008 ble konsesjon til å produsere energi og å knytte seg til nettet gitt av statlige energimyndigheter, og tillatelse til endret arealbruk ble gitt av kommunen gjennom plan- og bygningsloven, i praksis gjennom kommune(del)plan og reguleringsplan. For å effektivisere søknadsprosessen ble også arealplanvedtaket en del av søknadsprosessen til energimyndigheten ved lovendringer i 2008.

11.2 Analytisk rammeverk

I dette kapittelet kombinerer vi et teoretisk perspektiv som fokuserer på formelle krav og reguleringer, med et perspektiv som fokuserer på uskrevne og uformelle praksiser. Disse to perspektivene – det formelle (også kalt instrumentelle) og det uformelle (kulturelle) perspektivet8 – bidrar til å belyse hvordan formelle regler og uformell praksis i konsesjonsprosessene for vindkraft virker sammen og påvirker hvilke hensyn som blir vektlagt, og ikke. Dermed kan det også påvirke graden av åpenhet og forutsigbarhet.

En sentral forutsetning i det formelle perspektivet er at offisielle regler og organisasjonsstrukturer påvirker handlinger og derfor kan sees på som verktøy eller instrumenter for styring.9 Begrensede rasjonelle organisasjonsaktører vil handle på grunnlag av disse reglene, som igjen skaper insentiver for ønsket oppførsel og sanksjoner mot uønsket atferd. Organisasjoner vil søke å maksimere sine interesser knyttet til vindkraft i den formelle konsesjonsprosessen. De formelle reglene kan dermed også endres for å nå ønskede mål.10

I det formelle perspektivet blir kommunens inkludering, innflytelse og rolle i konsesjonsprosessen påvirket av formelle strukturer underveis i prosessen, særlig den formelle tyngden som tildeles kommunen selv, samt andre aktører og deres tilgang til viktig informasjon. Disse formelle strukturene – som bestemmer hvem som kan gjøre hva, og når – kan begrense eller styrke forskjellige aktører og deres perspektiver på bekostning av andre, og de har derfor også en avgjørende funksjon for konsesjonsutfallet. Ved å endre regler eller strukturer vil holdninger og interesser bli kanalisert annerledes og i sin tur føre til forskjellige utfall.

Det andre perspektivet, som fokuserer på uformelle praksiser, ser på organisatoriske aktører som begrenset av institusjonelle faktorer – organisasjonsmessig kultur eller gjerne dominerende og stabile rutiner, normer og verdier som både kan hindre og fremme visse praksiser og beslutninger.11 En forutsetning er dermed at institusjonalisert organisasjonskultur påvirker handling og beslutninger i organisasjoner og sektorer. Med «institusjonalisering» forstås her prosessen der organisasjoner eller organisasjonsfelt gradvis blir tilført verdier utover det som er teknisk nødvendig for å løse gitte oppgaver.12 Slike normer og verdier kan til og med i tilfeller også ha handlingsmessig forrang dersom de er i konflikt med formelle strukturer. Atferd er basert på oppfatninger av hva som er «passende» å gjøre, definert av delte og ofte stilltiende aksepterte forutsetninger (normer, verdier og oppfatninger) som ligger til grunn for atferd i og av organisasjonene.13 Enkeltpersoner og organisasjoner følger dermed uformelle regler og prosedyrer som de anser som passende for den aktuelle situasjonen, ved å knytte roller til situasjoner man står overfor, gjennom bruken av slike uformelle «regler».14

Etter dette perspektivet påvirker institusjonalisert organisasjonskultur hvem som inkluderes, og hvilke hensyn som veies over andre i konsesjonsprosessen. Kommunens inkludering, innflytelse og rolle i konsesjonsprosessen påvirkes dermed av konsesjonsmyndighetenes uformelle praksiser, utviklet over tid, og som interagerer med formelle regler.

11.3 Metode

I arbeidet med å kartlegge informasjon til dette kapittelet hviler vi på skriftlige og muntlige kilder. De skriftlige inkluderer offisielle rapporter, juridiske dokumenter og offentlige rapporter og forskningsartikler samt medierapporter og artikler som skriftlige kilder. Disse er referert underveis. Vi har også undersøkt de 239 norske konsesjonsmeldingene og -søknadene og myndighetenes beslutningsdokumenter. I tillegg, spesielt når det gjelder uformell praksis, trekker vi på 19 intervjuer med 34 sentrale informanter. Intervjuene ble gjennomført mellom slutten av 2017 og første halvår 2018 med representanter for NVE, forskjellige strømprodusenter, opposisjonsgrupper / frivillige organisasjoner, kommunale tjenestemenn og politikere, og statlige og regionale myndigheter. Personene som ble intervjuet, ble valgt ut for sine forbindelser med spesifikke geografiske områder med mange utbyggingsprosjekter basert på dokumentariske kilder. Men utvalget er også basert på en «snøballtilnærming» i intervjuperioden, ved at ett intervjuobjekt kunne foreslå nye personer å intervjue. De to utvalgte områdene var Fosen-halvøya i Trøndelag fylke midt i Norge og Dalane-distriktet i Rogaland fylke i Sør-Norge. Vi har fokusert på vindkraftprosjekter med høyere installert kapasitet enn 10 MW, ettersom disse krever fullstendige konsekvensutredninger etter Forskrift om konsekvensutredninger.15

Det ble gjort en innsats for å oppnå en balanse i organisasjonene som var representert, og for å innlemme kritiske stemmer. Alle vi kontaktet, reagerte positivt på å bli intervjuet, men på intervjutidspunktet viste det seg lettere å identifisere pro-vindkraftgrupper enn motstandsgrupper eller individuelle motstandere. Dette ville kanskje ha vært enklere i dag, med økt kontrovers omkring vindkraft, men vi søkte å kompensere for dette gjennom bredere kartlegging og rekruttering av lokale motstandsaktører. En mulig svakhet er at de kommunale representantene som ble intervjuet, kom fra distrikter som viste seg å være positive til vindkraftprosjekter i deres områder. Vi tror likevel ikke dette har påvirket funnene nevneverdig. I alle kommuner var det også motstridende stemmer, og intervjuspørsmålene inkluderte hvordan den lokale prosessen foregikk når kommunestyret skulle komme frem til en holdning til prosjektet. Informasjonen ble også triangulert med andre intervjuobjekter og tilgjengelig informasjon fra områdene for å øke reliabiliteten.

Intervjuene inkluderte spørsmål om praksis og formelle regler i konsesjonsprosessen: hvilke hovedaktører som var involvert, og hvordan de agerte. Vi la særlig vekt på betraktninger og vurderinger av prosessen fra ulike aktører. Intervjuene var semistrukturerte, tilpasset de spesielle kompetanseområdene til hvert enkelt intervjuobjekt. Intervjuer var vår viktigste informasjonskilde for å forstå de formelle og uformelle prosessene som er involvert i konsesjonsutfall, men informasjonen fra intervjuene ble triangulert mot andre intervjuer samt offisielle dokumenter og forskningsartikler. Gjennomgående var målet å produsere pålitelig og robust informasjon om konsesjonsprosessen.

I tillegg til de kvalitative dataene hviler studien på et kvantitativt arbeid. Alle gjennomførte og endelige konsesjonsbeslutninger i Norge har vært gjennomgått, og konsekvensutredningenes verdi, eller score, på de ulike temaene har vært utredet. Også kommunenes holdning til konkrete vindprosjekter i «sine» områder har blitt kodet kvantitativt. Dette har for første gang gitt grunnlag for å regne ut hvor mye innflytelse disse faktorene reelt sett har på konsesjonsprosessen. I datagrunnlaget, som dekker alle konsesjonssøknader for vindkraft fra 1998 til 2018, er det noen manglende caser, men til sammen foreligger et datasett med kodede variabler for 102 vindkraftsaker.

11.4 Konsesjonsprosessen for vindkraft

11.4.1 Formell prosedyre for konsesjon for utbygging av vindkraft

Å bygge et vindkraftanlegg større enn 1 MW krever tillatelse, eller konsesjon, fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) etter energiloven. NVE har fått delegert myndigheten til å gi konsesjon fra Olje- og energidepartementet. Ifølge reglene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven skal tiltak av en viss størrelse konsekvensutredes. For vindkraft innebærer dette tiltak som produserer mer enn 10 MW.16 For vindkraftanlegg over denne størrelsen skal det utarbeides en tidlig varsling, kalt melding, som skal orientere ulike interesser/parter om at planlegging av et vindkraftverk starter opp. Utbygger skal redegjøre for tiltaket og beskrive kort hvilke konsekvenser det kan antas å ha. I denne meldingsfasen er hensikten å komme frem til hvilke fagtemaer som skal utredes i en konsekvensutredning. Meldingen inneholder forslag til hvilke temaer som skal utredes. Denne meldingen legges ut til offentlig ettersyn med seks ukers høringsfrist. NVE arrangerer minst ett folkemøte i forbindelse med høringen. På bakgrunn av høring fastsetter NVE hva som skal utredes, dvs. godkjenner et konsekvensutredningsprogram (KU-program).

Konsesjonssøker (utbygger) er ansvarlig for at KU-programmet blir gjennomført, og kan velge hvilke fagpersoner som gjennomfører selve utredningen, og betaler omkostningene ved dette. Det foreligger flere veiledere for hvordan utredningen bør gjennomføres for de ulike temaene. Når konsekvensutredningene foreligger, sender tiltakshaver inn en full konsesjonssøknad med tilhørende KU. Denne søknaden, inkludert KU, legges ut til offentlig høring til aktuelle høringsinstanser, og NVE arrangerer også et åpent møte om saken. På bakgrunn av full søknad, konsekvensutredning og høringsinnspill behandler NVE søknader og begrunner vedtaket i et eget dokument.

Figur 11.1

Konsesjonsprosessen oppsummert. Inkluderer ikke klage eller detaljplanlegging (MTA).

Et vedtak om konsesjon er i praksis også et planvedtak om lovfestet arealbruk. Dette skyldes at energianlegg er unntatt kravet om reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.17 Det vil si at det ikke må utarbeides en reguleringsplan, noe som ellers kreves ved så store inngrep. I tillegg kan departmentent etter energiloven bestemme at det angitte arealet i konsesjonen kan være en statlig arealplan etter plan- og bygningsloven.18 Departementet kan bestemme dette dersom det er motstrid mellom kommunens gjeldende plan og konsesjonsvedtaket. Dermed kan vindkraftanlegget bygges selv om det er i strid med arealformålet i gjeldende kommunale plan.

I praksis ble derfor kommunens rolle endret fra å være en arealplanmyndighet til å være en høringspart i en konsesjonsprosess i regi av NVE etter lovendringene i 2008. Det var to viktige begrunnelser for endringene. Det ene var at energiforsyning er et nasjonalt anliggende som bør ligge under nasjonal kontroll, og det andre var at reglene om konsekvensutredning ville gi tilstrekkelig kunnskapsbase for å behandle en søknad, og at hensynet til deltagelse fra berørte parter var ivaretatt.19

Under høringsperioden kan ulike myndigheter fremme innsigelse til konsesjonssøknaden. Dette kan for eksempel være samiske myndigheter, miljømyndigheter, kommune eller fylkeskommune. NVE må organisere et meklingsmøte for å finne en mulig løsning. Dersom det ikke er mulig å finne en løsning og innsigelsen opprettholdes, blir innsigelsen automatisk en klage på vedtaket dersom NVE ikke tar hensyn til innsigelsen ved sitt vedtak. Det er også muligheter for andre parter med rettslig klageinteresse å klage på vedtaket, for eksempel miljøorganisasjoner.

Den formelle prosedyren er at NVE behandler klagen. Dersom NVE opprettholder konsesjonsvedtaket, går saken til behandling hos Olje- og energidepartementet (OED). Under behandlingen av klagen arrangerer OED møte og befaring på stedet der alle berørte interesser er invitert til å delta.

En konsesjon gir tiltakshaver rett til å bygge ut og drifte et vindkraftanlegg inkludert tilknytning til nettet. En konsesjon er vanligvis gitt for 25 år, eller også 30 dersom utløp ikke er regulert i konsesjonen,20 og konsesjonen kan inneholde en rekke krav. Energilovforskriften inneholder noen generelle krav til den som får konsesjon.21 Dette kan dreie seg om drift, vedlikehold og modernisering av anlegget, miljø- og landskapsmessige ulemper, beredskap og nedleggelse av anlegget, samt inkludering av kommunen når den mer detaljerte planen for utbygging skal utarbeides, eller mer spesifikke ting som for eksempel å overvåke spesielle fuglebestander. Oppfølgingen av konsesjonen tilligger NVE gjennom NVEs miljøtilsyn og omfatter godkjenning av Miljø-, transport- og anleggsplan (MTA), oppfølging i byggefasen, inspeksjon under og etter at byggefasen er avsluttet, saksbehandling av planer for nedlegging av anlegg og oppfølging av nedleggingsarbeid.

11.4.2 Uformell praksis i utarbeiding av konsesjonssøknad

Den formelle saksgangen i konsesjonssøknaden legger rammer for hvordan arbeidet med en konsesjonssøknad faktisk foregår, men våre undersøkelser viser at det i tillegg er en rekke uformelle praksiser. Dette gjelder særlig de tidlige fasene.

11.4.2.1 Tidlig prosjektfase

Et vindkraftprosjekt bli vanligvis initiert av en utbygger som har identifisert et mulig område. Men det hender også at en grunneier kontakter en utbygger for å høre om det er interesse for å bygge ut. De viktigste elementene i utbyggers vurdering er vindressurser og nettilknytning, men også regionale og kommunale planer samt mulige konflikter med andre arealinteresser, for eksempel miljøinteresser, spiller inn. Det neste skrittet er å kontakte grunneiere. I noen tilfeller danner grunneierne formelle grupper for å forhandle med utbygger, i andre tilfeller ønsker utbygger å forhandle med grunneierne individuelt. Kontrakten mellom utbygger og grunneier er vanligvis ikke kjent, men utbyggere forteller at de vanligvis inneholder beskrivelse av utbyggers rettigheter til å utnytte arealer og en økonomisk avtale, for eksempel en sum utbetalt når utbygging starter, og et årlig utbytte.

I denne tidlige fasen kontakter utbygger som regel også kommunen for å høre om det er interesse for utbyggingen lokalt, og ellers få informasjon som er nyttig i eventuell videreutvikling av prosjektet. Utbyggerne fortalte i intervjuene at en positiv holdning fra grunneiere og kommune var nødvendig for at de ville gå videre med prosjektet. En klart negativ kommune var i praksis «et rødt flagg» for et prosjekt, og de gikk heller da videre med et annet prosjekt i en positivt innstilt kommune.

Mens en avtale mellom grunneier og utbygger som regel kommer i stand på et tidlig tidspunkt, er det ikke alltid at det utarbeides en avtale med kommunen. Kommunene refererte mulige etiske betenkeligheter om at kommunen blir «kjøpt» gjennom en avtale. Dette gjelder spesielt dersom avtalen inngås før kommunestyret har fattet vedtak i saken. Dette diskuteres ytterligere nedenfor.

Utbygger vil som oftest kontakte NVE på dette stadiet. I denne tidlige fasen har NVE også utviklet en praksis med å gi råd til utbyggere om å trekke prosjektet dersom NVE ser at det er alvorlige innvendinger mot det. Dette blir av utbygger tolket som at det er lite sannsynlig at NVE vil godkjenne prosjektet. Det er ikke alltid helt klart i dokumentene hva som er bakgrunnen for at et prosjekt trekkes, men i intervjuene trekkes det frem forhold som problemer med tilknytning til strømnettet, eller for eksempel hensyn til Forsvaret, sterke miljøinteresser eller samiske interesser.

Når utbygger så langt som mulig har sikret seg at grunneier, kommune og NVE er forholdsvis positivt innstilt, vil den formelle prosedyren tre i kraft ved at det sendes en melding til NVE der prosjektet beskrives og det foreslås temaer som skal utredes. Dette sendes på høring med frist for innspill, og NVE avholder det første folkemøtet. Møtet følger et standardformat: NVE orienterer om prosedyren for søknadsbehandlingen, og utbygger orienterer om prosjektet og om temaer for konsekvensutredninger. Deretter er det muligheter for spørsmål og innspill. I intervjuene kom det frem at det som regel blir kritiske spørsmål. Den formelle hensikten er å få innspill til konsekvensutredningsprosessen, men for NVE innebærer møtet også at folk får informasjon om prosjektet, og det øker kanskje legitimiteten til prosessen og prosjektet. I tillegg får utbygger og NVE et inntrykk av om det er lokal motstand mot prosjektet.

På bakgrunn av høringsuttalelsene fastsetter NVE programmet for konsekvensutredningen. Det er utbygger som engasjerer konsulenter for å gjennomføre utredningen. De fleste av de vi intervjuet i kommunene, mener at utredningene gjennomføres av kompetente fagfolk på de ulike temaene, og at de gir et adekvat kunnskapsgrunnlag. Det må her tilføyes at vi bare har intervjuet i kommuner som har vært positive til utbygging. Enkelte, kanskje spesielt representanter for fylkesmenn vi har intervjuet, stiller imidlertid spørsmål ved om det gis tilstrekkelig med tid og ressurser til å gjøre dette. I intervjuene nevnes enkelte eksempler der undersøkelsene foregår på feil tidspunkt av året for å registrere fugl. Samtidig er det også eksempler i vårt materiale på at utreder samarbeider med lokale organisasjoner for å få frem best mulig kunnskapsgrunnlag om for eksempel fuglebestanden i området.

Utbygger sender inn endelig søknad med konsekvensutredning som NVE igjen sender ut på høring og arrangerer folkemøte i kommunen ifølge den formelle prosessen. Det kommer som regel mange høringsuttalelser fra kommunen, regionale og statlige myndigheter, ulike nasjonale eller lokale organisasjoner og enkeltpersoner. Offentlige myndigheter kan fremme innsigelser på dette tidspunktet. I intervjuene understreket NVE og utbygger at et negativt kommunestyre på dette tidspunktet som oftest ville bety at søknaden ville bli avvist. Det ville bli vanskelige samarbeidsforhold for å få gjennomført prosjektet både under bygging og i driftsfasen. Videre ble det påpekt at det var mange søknader om utbygging, og at det var bedre å prioritere prosjekter i kommuner som ønsket utbygging, enn å gå imot lokale ønsker.

11.4.2.2 Avgjørelse fra NVE

Basert på søknaden, konsekvensutredningen og den offentlige høringen fatter NVE en avgjørelse om å gi konsesjon eller ikke. Dette skal ifølge retningslinjene være basert på en avveining mellom fordelene ved prosjektet og de negative konsekvensene det medfører, og begrunnes i dokumentet som følger avgjørelsen om konsesjon eller ikke.22 Avgjørelsen skal også baseres på eventuelle regionale planer om vindkraft. MD og OED har oppmuntret til og gitt ut en veileder om utarbeiding av regionale planer etter pbl, se også Wiig og Tesli (kapittel 12). Men disse planene er ikke juridisk bindende, og NVE kan velge å ta hensyn til dem eller ikke. Fylkesplanen i Rogaland identifiserte ja-, nei- og kanskje-områder. NVE deltok i utarbeiding av planen, men var likevel kritisk til kriteriene som var brukt i den. Den ble derfor i liten grad brukt som grunnlag for å gi konsesjon eller ikke.23 Dette førte til innsigelse/klage til planen fra Fylkesmannen i Rogaland basert på at tiltak i nei-områder fikk konsesjon. For Fylkesmannen i Rogaland har regional plan vært et viktig grunnlag for vurderinger omkring vindkraft i fylket.24

I Sør-Trøndelag var det større sammenheng mellom områdene som var identifisert som mulige utbyggingsområder i den regionale planen, og områdene hvor det var søkt om konsesjon.

Flere av de vi intervjuet, understreket at det var vanskelig å vite hva NVE hadde lagt vekt på bare ved å lese dokumentene. Dette gjaldt særlig miljøorganisasjonene, som var bekymret fordi NVE ligger under Olje- og energidepartementet. Dette skulle tilsi at hensyn til energiforsyning og sikkerhet blir prioritert fremfor hensyn til landskap og miljøinteresser.

Kommunene og utbyggere uttrykte stor tillit til NVEs håndtering av prosessen. Men her må vi ta forbehold om at vi bare har intervjuet kommuner som var positive til vindkraftutbygging.

11.4.2.3 Klage på vedtak

Ulike parter25 kan klage på NVEs avgjørelse, og dette skjer for omkring 80 prosent av sakene.26 OED fastslår først om partene har en rett til å klage ifølge loven. Deretter arrangerer OED et møte med vertskommunene og en befaring i området. OED inviterer alle berørte parter til å delta i befaringen, kommune, regionale og statlige myndigheter (herunder andre berørte departementer), utbygger, organisasjoner og andre berørte. Til grunn for OEDs vurdering gjelder de samme retningslinjene som for NVE. OED kan be om nytt kunnskapsgrunnlag og vil ofte konferere med andre departementer. I praksis blir dette ofte Klima- og miljødepartementet siden mange av klagene omhandler miljøspørsmål. Hensynet til lokaldemokrati veier tungt i OEDs avgjørelse,27 som det gjør i norsk forvaltning generelt, senest presisert i forvaltningsloven.28

Denne gjennomgangen viser at den formelle saksgangen i konsesjonsbehandlingen etter endringene i pbl i 2008 har redusert kommunens rolle betraktelig og ført til en klar sentralisering av beslutningsprosessen. Samtidig har hensynet til lokaldemokratiet en sterk posisjon formelt og politisk, noe som gir kommunen en sterk posisjon. Dette vises tydelig i de innledende fasene hvor utbyggerne på eget initiativ vil skrinlegge prosjekter dersom kommunen klart er imot utbyggingen.

11.4.3 Kommunenes rolle etter at konsesjon er gitt – utarbeiding av detaljplan (MTA)

I de siste årene har mye av kontroversene rundt vindkraftutbygging vært knyttet til kommunenes rolle etter at konsesjon har vært gitt. I denne fasen er kommunenes rolle svakere. Etter at konsesjon er gitt, skal vindkraftanlegget prosjekteres i detalj, men denne fasen er ikke lovregulert. NVE har imidlertid utarbeidet en veileder for hvordan prosessen skal foregå. Utbygger må sende inn en detaljplan og en Miljø-, transport og anleggsplan (MTA-plan) til godkjenning av NVE før utbygging kan starte. I disse planene skal alle komponenter i utbyggingen beskrives og gis nøyaktig plassering. MTA-planen skal også vise hvordan miljøhensyn som har kommet frem i konsesjonsprosessen, har blitt ivaretatt. Ofte er det også i konsesjonsvilkårene gitt bestemte vilkår som må hensyntas i den videre planleggingen.

I mange tilfeller kan det gå lang tid fra konsesjon er gitt til utbygger gjør beslutning om investering. Det kan i noen tilfeller være ti år eller mer siden konsesjonsprosessen, og økonomien og vindkraftteknologien har utviklet seg vesentlig siden dette. Da kan det bli ganske store endringer i vindkraftverket mellom konsesjon og detaljplanlegging. Høyde, dimensjonering og plassering av vindturbiner i prosjektet kan bli endret, noe som igjen fører til endring av veitrase, oppstillingsplasser og andre inngrep innenfor planområdet. De konkrete naturinngrepene kan derfor endre seg fra konsesjonsrunden. Også den visuelle eller landskapsmessige effekten kan være betydelig annerledes. Et annet moment er at konsesjonen kan ha blitt solgt, og at andre eiere/utbyggere som kommunen må forholde seg til, har kommet inn.

Det er ikke spesifisert noen utførlige saksbehandlingsregler for disse planene,29 men i veilederen for MTA-planen heter det at planen skal utarbeides i samråd med berørte kommuner, grunneiere og eventuelt andre rettighetshavere.30 Det kreves at det har vært en dialog med disse partene om hvordan de berøres, og at denne dialogen skal beskrives i MTA-planen eller i oversendelsesbrevet, og eventuelt med vedlegg fra disse. NVE kan ikke godkjenne planen før en slik dialog kan dokumenteres, eventuelt at NVE sender planen på en begrenset høring. Som ledd i behandlingen heter det at NVE vil avholde dialogmøter med kommunen i større saker, og at NVE vil gjennomføre en befaring i barmarksesongen.

Utbygger er altså ansvarlig for å involvere kommunen og grunneierne i utarbeiding av planene. I vårt intervjumateriale hadde ikke alle kommunene erfaringer med detaljfasen. De som hadde det, gav et varierende bilde. En av kommunene har vært tidlig inne i detaljplanleggingen, gitt innspill til planen og opplevd at utbygger har vært lydhør. I andre tilfeller har kommunen måttet forholde seg til forslag som ble sendt ut med svært korte tidsfrister. Disse kommunene mente at de i liten grad hadde vært involvert. Som en kommune uttrykte det, «det formelle er på plass, men den reelle involveringa er jo ikke helt der».

Det er eksempler på at kommunene via e-post har fått tre dagers frist rett før jul til å uttale seg.31 Kommunene sammenligner detaljprosessen etter energiloven med detaljprosessen etter pbl. For dem er det et tankekors at kommunen som myndighet etter plan- og bygningsloven har strenge prosesskrav på detaljnivå for små byggetiltak, mens det skal være så «fritt frem» i detaljfasen for et så stort inngrep som vindkraftutbygging.

11.5 Kommunens rolle i prosessen frem til vedtak om konsesjon

I forhold til konsesjonsprosessen presentert over (figur 11.1) har kommunene en viktig rolle i deler av disse fasene, men er mindre involvert i andre deler av prosessen. Kjennskap til prosessen og når kommunen har innflytelse og ikke, fremstår svært ujevnt fordelt mellom kommunene. Noen kommuner kjenner konsesjonsprosessen godt og vet hvordan de best kan navigere i denne for å maksimere egne interesser, mens andre kommuner er «nybegynnere» og vet ikke hvordan de best skal forholde seg til de forskjellige fasene. Dette har særlig sammenheng med to forhold: at det er praksiser som ikke er formelt regulert, og at prosessen ikke alltid er tilstrekkelig gjennomsiktig.

Selv om kommuner kan ta kontakt med utbyggere for å undersøke mulighetene for vindkraft i sine områder, finner vi at i de fleste tilfeller er det kommunene som blir kontaktet av utbygger. I noen tilfeller har utbyggere behov for å sette opp instrumenter for vindmålinger og kontakter kommunen i en tidlig fase for å få ordnet dette. Det kan i noen tilfeller hende at de politisk valgte i kommunen får vite om utbyggingsideer (formelt eller uformelt) før en eventuell formell henvendelse til kommuneadministrasjonen.32 Dersom utbygger ønsker å gå videre med prosjektet, munner disse prosessene ut i fase 1 beskrevet i figur 11.1, med tidlig melding til NVE. Dette er ofte den første allmenne utlysningen av prosjektet. Selv om kommunene formelt sett bare er høringspart i konsesjonsprosessen, viser den uformelle praksisen at kommunene har betydelig innflytelse i tidlig fase om utbygger velger å gå videre med prosjektideen eller ikke. Noen av representantene fra kommunene er tydelige på at de opplever at NVE «er for utbygging», og de kommunene som ønsker vindkraft, har dermed også opplevd at NVE har «vært på lag».

En annen faktor for kommunene er muligheten for privatrettslige avtaler gjort mellom utbygger og kommunene. Adgangen til å inngå avtaler om avbøtende tiltak mv. ved utbygging av vindkraft er i utgangspunktet ikke særskilt regulert, men det foreligger avtalefrihet og dermed adgang til å inngå avtaler med utbygger.33 Avtalene kan omhandle forskjellige sider ved utbygging og er dermed en frivillig forpliktelse utbygger inngår med kommunen. For kommunen er det dilemmaer knyttet til hva slike avtaler skal inneholde, og ikke minst når avtalen inngås. Slike avtaler er ifølge flere av intervjuobjektene i en rettslig «gråsone», ved at kommunen ikke kan koble utbyggeravtaler til sin holdning til prosjektet eller andre konsekvenser. På oppdrag fra interesseorganisasjonen Energi Norge gjennomførte Advokatfirmaet Thommessen en vurdering av slike avtaler i 2013. Her anbefaler de «at utbygger ikke inngår avtaler med kommunene i forkant av at konsesjonssøknaden eller søknaden om planendringen blir behandlet i kommunestyret».34 Samtidig bekrefter informantene at kommunene i noen tilfeller har ønsket at utbyggeren forplikter seg til forskjellige tiltak i forkant av kommunestyrebehandling. Flere av intervjuobjektene fra kommunene uttrykte at de følte de mistet forhandlingsposisjonen idet kommunestyret gav et positivt vedtak til et prosjekt. I 2019 fikk Landssammenslutninga av Norske Vindkraftkommuner (LNVK) gjennomført en ny juridisk vurdering av dette området. Blant flere anbefalinger var at avtalen bør forhandles i forkant av kommunestyremøte, slik at det kan stemme over kommunens holdning til vindkraftverket og avtalen i det samme møtet, og på denne måten løse dette dilemmaet.35 Flere kommunerepresentanter har også etterlyst ytterligere juridiske avklaringer på dette området, gjerne med henvisning til rettferdighetshensyn og at for vannkraftsaker er forholdet mellom vertskommune og vannkraft vesentlig mer regulert og avklart.36

Ulike former for økonomisk kompensasjon har ofte vært inngått i avtalene. Av de mindre kontroversielle tiltakene som utbygger kan forplikte seg til å finansiere, er tiltak for at prosjektet kan fysisk bygges, slik som å oppgradere veinettet for å frakte inn vindturbinene. Men utbygger har også finansiert for eksempel en offentlig tilgjengelig hytte i vindparkområdet, eller at kommunen kan gjenbruke anleggsbygninger til andre formål når prosjektet er ferdigstilt.37 Typiske områder det ikke er kontroversielt å inkludere i en avtale, er bruk av lokal kompetanse og entreprenører, dekning av saksbehandlingskostnader, avbøtende tiltak og tiltak for å gjennomføre utbygging tilsvarende rammene for utbyggingsavtaler etter pbl. Selv om Thommessen-rapporten38 anbefaler at det ikke inngås avtale om eiendomsskatt eller lignende, har det ikke vært uvanlig at kommunene har ønsket dette, for eksempel under formuleringer som at

«dersom dagens regler for eiendomsskatt endres slik at satsen blir mindre enn 7 promille eller helt faller bort og dette heller ikke kompenseres ved at det innføres andre skatte- eller avgiftsendringer som sikrer Kommunen inntekter, vil utbygger likevel utbetale et årlig beløp til Kommunen tilsvarende dagens eiendomsskatt på 7 promille».39

Et annet spørsmål som har oppstått i enkelte tilfeller, er hva som skjer med avtalene ved eierskifte av konsesjonen eller selskapet som eier konsesjonen. Her kan det foreligge formelle forskjeller mellom situasjoner som innebærer selskapsovertagelse og en ren overdragelse av konsesjon. Enkelte kommuner har hatt negative erfaringer ved at nye eiere fortolket avtalen på en annen måte enn opprinnelige eiere. Dette til tross for at kommunene mente de hadde sikret seg godt med advokathjelp når avtalen ble inngått.

Det viktigste skillet i kommunens innflytelse er fase 4, der den fulle søknaden med konsekvensutredning blir overlevert NVE. I de fleste tilfeller har kommunen(e) uttalt seg om sin holdning til prosjektet, og etter dette blir kommunens innflytelse betraktelig redusert. Som diskutert ovenfor tillegges kommunens offisielle holdning svært stor vekt i konsesjonsmyndighetenes vurdering av søknadene – faktisk så tungt at det har vært definert som et uformelt veto. 40 Det er noen få eksempler på at NVE har gitt konsesjoner som ikke har støtte i lokalkommunen, men de fleste av disse har blitt endret gjennom klagebehandlingen i OED, og vi står igjen med kun ett eksempel på at kommunen har vært mot et vindkraftverk, og at konsesjon likevel har vært gitt.41 Det er Raudfjellet vindkraftverk på Kvaløya i Tromsø kommune. Det er likevel et uformelt veto fordi det ikke er nedfelt i noen bestemmelser at vertskommunens syn skal vektes så tungt, og det ligger snarere muligheter for staten å overkjøre kommunen dersom det er ønskelig, gjennom å gjennomføre planprosessen som en statlig plan. Det er dermed en politisk valgt praksis å vekte kommunens syn så sterkt, og det er dermed heller ingen garanti for at praksisen vil fortsette. Våre kvantitative arbeider viser også at dersom kommunen er klart for en utbygging, vil dette også vektes, og sannsynligheten for at konsesjon gis, øker betraktelig.

Utover den kraftige innflytelsen på konsesjonsutfall har kommunene ikke så mange virkemidler. I en del tilfeller har vi registrert at kommunene i sine kommunestyrevedtak i noen tilfeller har inkludert betingelser og forutsetninger for støtte til konsesjonssøknader til vindkraftprosjekter. Selv om vi ikke har studert disse forutsetningene systematisk, er et klart inntrykk at verken NVE eller OED har maktet å hensynta disse.42 I NVEs saksbehandling har kommunene tilsynelatende stort sett blitt registrert som «for» eller «mot» vindkraftverket. Det betyr at hverken marginale flertall for eller imot eller vedtatte forutsetninger i kommunestyrets støtte tilsynelatende har vært tydelig vektlagt. Det gjelder også i tilfeller der de uttalte forutsetningene har blitt brutt (enten i den generelle konsesjonsbeslutningen eller i detaljplanleggingen) – noe man ville kunne argumentere for at dermed skulle kunne tolkes som at kommunen ikke støtter den aktuelle utbygningen. I så måte kan konsesjonsmyndighetenes tolkning av kommunenes holdning sies å ha vært ganske grovkornet og generell, og dette er det tilsynelatende ikke alle kommuner som har vært klar over.

11.6 Hvorfor sier kommunene ja

Under intervjuene med kommunale aktører har det fremkommet forskjellige perspektiver på hvorfor kommunene har vært interessert i å huse vindkraft. I perioden intervjuene ble gjennomført (2017–2018), synes vindkraft i Norge å være mindre kontroversielt enn det ble kort tid etterpå i forbindelse med nasjonal ramme for vindkraftutbygging, og også noen kontroverser knyttet til detaljplanleggingen av flere kraftverk. De to regionene i fokus her – Fosen og sør i Rogaland – hadde da et høyt antall kommuner med konsesjonsgitte, under bygging eller ferdigstilte vindkraftverk. På dette tidspunktet var det færre kommuner i disse områdene som ikke ønsket vindkraft.

På direkte spørsmål til kommunerepresentanter fra både administrasjonen og politisk valgte personer var det ett svar som klart gikk igjen i alle kommunene: eiendomsskatt. Dette fremsto som en utslagsgivende årsak til at kommunestyrene var interessert i vindkraftverk i sitt område. Som den eneste operative kommunale skatten for vindkraftverk fremstår eiendomsskatten gjennom intervjuene som en grunnleggende faktor for å ønske vindkraftverk for kommunen. Kommunale inntekter varierer imidlertid basert på estimert årlig eiendomsskatt. I tallmaterialet ved gjennomgang av konsesjonssøknader i Norge finner vi estimert eiendomsskatt som varierer fra omkring en halv til opp mot 20 millioner. Flere kommunerepresentanter uttrykte at de ville føle seg sterkt sviktet dersom mulighetene for å inndrive eiendomsskatt ble sterkt redusert eller fjernet, og flere ganger ble det nevnt at de ville oppfatte det som et brudd på en kontrakt med staten dersom de hadde oppgitt lokale naturverdier og den eneste reelle – og begrensede – kompenseringen ville bli fjernet.

Videre nevner kommunale representanter ringvirkninger og lokal sysselsetting, men dette er mindre unisone funn enn for eiendomsskatt, og det kan fremstå som at det er forskjellig kompetanse og tilnærming mellom kommuner til hvordan de tenker omkring dette. Noen kommuner fremstår som relativt entreprenørfokusert og strategiske i møtet med vindkraftutbyggere, mens andre fremstår som mer passive og med mindre kunnskap omkring muligheter og konsesjonsprosessen. Vi møtte også kommunerepresentanter som ikke var klar over vekten kommunens syn har blitt tillagt i konsesjonsutfall.

Disse perspektivene er fra kommunenes offisielle representanter. Selv om de alle var «ja-kommuner», betød ikke dette at det ikke hadde vært diskusjoner internt, eller at det ikke fantes motstandere i kommunen. Vi intervjuet også organisasjoner og enkeltpersoner som var motstandere av vindkraft. Og kommunerepresentantene fremsto i intervjuene også bevisst sin rolle som bærere av lokaldemokrati, demokratiske prosesser og at dette måtte balanseres. I noen kommuner fant vi også indikasjoner på bekymring omkring tapte naturverdier, slik som for eksempel rødlistearter og sårbare naturtyper. Samtidig var de fleste tydelige på at etter at konsesjonsprosessen for energiverk i praksis ble overført i sin helhet til NVE (bortsett fra KU), var det her avveiningene av naturverdier skulle gjøres, og ikke i kommunene. Kommunene uttrykte i flere tilfeller at de uansett hadde begrenset kapasitet for å håndtere planleggingen knyttet til et helt vindkraftverk.

11.7 Diskusjon av kommunens rolle i vindkraftkonsesjoner

De to perspektivene, det formelle og uformelle, setter søkelys på svært ulike aspekter av konsesjonsprosessen. Det formelle perspektivet fremhever de aktørene som har formelle roller og juridiske rettigheter til å få sine interesser hørt. Den formelle prosessen starter med prosjektutviklers innlevering av melding av et vindkraftprosjekt til NVE. Den første offisielle muligheten for kommunen til å gi innspill er gjennom folkemøter og første høringsrunde, som primært handler om hvilke temaer som skal inkluderes i KU. Formelt sett har kommunen, sammen med andre relevante parter som inkluderer miljøorganisasjoner, grunneiere eller (lokale) privatpersoner, rett til å bli hørt og til å ha sine synspunkter vurdert. I hvilken grad og på hvilken måte disse hensyntas, er derimot ikke formelt regulert i særlig grad.

Bildet av kommunenes innflytelse i konsesjonsprosessene frem til i dag endres imidlertid vesentlig når vi ser på uformell praksis. Allerede i fasen før melding leveres, gjøres det ofte valg av utbygger, gjerne i samarbeid med grunneiere og kommunen, om slike spørsmål som utforming og plassering av vindkraftverket. Helt fra begynnelsen av prosjektprosessen er det pågående dialog mellom prosjektutvikler, vertskommunen og NVE. Grunneiere er også viktige aktører i tidlig faser, før innlevering av melding.

NVE går også utover de formelle kravene til involvering av interessenter, både etter energiloven og etter bestemmelsene om konsekvensutredning i pbl, ved systematisk å avholde offentlige møter. Dette er ikke formelt pålagt,43 men NVE har utviklet praksisen med å gjøre dette for å oppnå tidlig tilbakemelding og lokal forankring.

Det er fire sentrale vetoaktører for vindkraftprosjekter på ulike stadier i prosessen: grunneier, prosjektutvikleren, vertskommunen og konsesjonsmyndighetene i form av NVE og OED.44 En nødvendig forutsetning for at en konsesjon skal gis, er at alle disse aktørene i en eller annen form er tilhengere av prosjektet på viktige tidspunkt. Kommunen er vanligvis orientert relativt tidlig i prosessen. I tillegg er kommunen etter hvert kjent som helt sentral for å få konsesjon, siden det har vært tradisjon for å vektlegge denne aktøren svært mye. Dette er bekreftet gjennom kvantitative studier der vi ser at kommunen i praksis har svært stor innflytelse på utfall.45 Men funnene bekrefter også at en kommune som sier tydelig «ja» til vindkraftverk i sitt område, har økt sannsynligheten for at konsesjon blir tildelt.

Enhver person eller organisasjon som ikke representerer eller kan påvirke en av disse aktørene, vil sannsynligvis dermed ha reduserte muligheter til å stoppe eller vesentlig endre prosjekter, kanskje bortsett fra i forbindelse med resultatene av KU. Vår observasjon at noen få aktører synes å være svært innflytelsesrike i prosessen, bekrefter innsikter fra det uformelle perspektivet: Det er ikke bare formelle regler som betyr noe for konsesjonsutfall – uformell praksis og rutiner er også viktig.

Det er til en viss grad uoverensstemmelse mellom de formelle kravene og mer uformell praksis som er etablert i konsesjonsprosessen. De sistnevnte har i stor grad blitt etablert av NVE, som svar på de høye volumene av vindkraftprosjektsøknader og endringer i pbl. Kommunenes formelle rolle har blitt svekket gjennom endringer av formelle prosedyrer, og nye normer, verdier og praksis har blitt utviklet innenfor organisasjonene og i hvordan aktører samarbeider uformelt. Avtaler mellom kommuner og utbyggere gjøres som regel fortsatt, men kommunenes muligheter omkring disse har snevret seg noe inn og må i større grad kobles direkte til implikasjoner av vindkraftverket, enn det var rom til for noen år tilbake. Kommunene får imidlertid fortsatt fordeler av eiendomsbeskatning og lokal byggeaktivitet, og representantene for kommunene vi intervjuet, var fortsatt positive til vindkraft. I høringsuttalelsene for nasjonal ramme registrerer vi at flere av disse fortsatt er positive, men også uttrykker at det har vært nok utbygging i deres områder.46

Praksisen med tung vekting av kommunens syn er ikke forankret i formelle krav, men har et normativt og politisk grunnlag i NVE og OED. Til en viss grad kan det bli sett på som en uformell kompensasjon for endring i den tidligere formelle rollen; og den støtter funnene at oppfatninger om «passende» oppførsel har en tendens til å endre seg saktere enn formelle regler.47 Å gi denne formen for «vetorett» til vertskommunen kan være delvis betinget av at det finnes alternative lokalisering i andre kommuner, og dermed kan dette endre seg avhengig av utviklingen i vindkraftutbygging i Norge, stemning, opposisjon og politiske virkemidler. Vi finner imidlertid at dette utgjør en utfordring i de tilfellene der noen aktører ikke har vært godt kjent med de ulike praksisene og hensynene NVE tar til ulike faktorer. Dette kan tenkes å ha skapt forskjeller mellom kommunene. Noen få av de kommunale representantene vi intervjuet, antok faktisk at NVE ville gi konsesjon selv med motstand fra kommunen, og dette indikerer at de ikke var klar over praksisen med å gi kommuner de facto veto-makt. Denne forskjellen mellom formelle krav og uformell praksis reduserer åpenhet og forutsigbarhet. De med erfaring og inngående kjennskap til prosessen vil sannsynligvis ha en utilbørlig fordel når det gjelder å bli hørt. I tillegg er det en fare for at det kan gjøre kommunene til en sekundær kamparena for vindkraftkonsesjoner, for å indirekte påvirke konsesjonsutfall. Den formelle prosessen, styrt av NVE, kan dermed påvirkes ved at enkelte interesseaktører vurderer påvirkningsarbeid rettet mot kommunen som mest effektivt for å påvirke konsesjonsutfall.

Fasen med utarbeiding av detaljplanleggingen er i liten grad formelt regulert. NVE har imidlertid utarbeidet en veileder, der det heter at «kommunen skal involveres».48 Det er imidlertid uklart hva dette betyr, og uformalisert praksis hos NVE vil dermed være vesentlig å kjenne til for å kunne si noe mer substansielt omkring kommunenes rolle i denne fasen.

Sett helhetlig, i hvilken grad uformelle praksiser i konsesjonsprosessen er gjenstand for nye endringer, vil i uformelle prosesser alltid være uforutsigbart. Mangel på forutsigbarhet kan delvis bli kompensert av at alle vindkraftbeslutninger i Norge fattes av samme enhet i samme nasjonale myndighetsorgan (NVE), spesielt sammenlignet med land der konsesjonsmyndighetene er lagt regionalt eller lokalt – med forventninger om variasjon i praksiser og utfall.49 Videre gir uformelle interaksjoner på tidlige stadier bedre forutsigbarhet om utfallet for utbygger – selv om igjen, kanskje ikke for aktører som normalt ikke er en del av kraftsektoren.

Til slutt bør det nevnes at innflytelse på individuelle konsesjoner betyr mer enn hvorvidt konsesjon gis eller ikke. Det kan også bety innflytelse på antall, plassering og høyde av turbinene og utformingen av vindparken mer generelt.

11.8 Konklusjon: kommunenes rolle

I dette kapittelet har vi diskutert kommunenes rolle i vindkraftutbygging. Vi har gjort dette gjennom en analyse av konsesjonsprosessen, basert på problemstillingen hvilken rolle spiller kommunen i konsesjonsprosessen og i detaljprosjekteringsfasen? Vi har analysert de formelle og de uformelle sidene ved konsesjonsprosessen.

Først og fremst finner vi at det i en del tilfeller er stor avstand mellom konsesjonsprosessens formelle krav og uformell praksis. Det fremste eksemplet er kanskje i hvilken grad kommunestyrets innstilling blir vektlagt. Dette er ikke synliggjort i formell regulering og er basert på konsesjonsmyndighetenes skjønnsmessige handlingsrom. Det er nok rimelig å anta at dersom det skal bygges mer vindkraft etter avslutningen av sertifikatmarkedet i 2021, så er en fortsatt vektlegging av kommunenes ønsker avhengig av at i alle fall noen kommuner er positive og villige til å sette av områder til vindkraft. Ellers vil nødvendigvis NVE/OED måtte overkjøre kommunenes holdning, eller vindkraftutbyggingen vil stoppe opp. Kommunens sterke stilling er derfor sårbar og kan endre seg.

Praksisen frem til nå med å vektlegge kommunens syn på utbygging av vindkraft er vel kjent av utbyggere og også av mange kommuner, om enn i ulik grad. Det fører til at den innledende fasen før melding sendes, får stor betydning. Mens kommunen formelt sett har en begrenset rolle som en høringspart, er kommunen i realiteten en aktør med betydelig innflytelse i tidlig fase gjennom direkte kontakt med utbygger om eventuell videreutvikling av prosjektet eller ikke.

Den nasjonale rammen kunne ført til en annen prosess, ved at utbygger fulgte opp intensjonene i rammen og valgte utbyggingsområder i henhold til rammen, som dermed skulle bety områder med gode vindressurser, god nettilknytning og der miljøkonsekvensene presumptivt skulle være minst alvorlige. Kommunenes holdning kunne derfor tenkes å bli mindre viktig. Istedenfor fortsetter eventuell videre utbygging etter samme skritt for skritt-utbygging som tidligere, og potensielt samme sterke posisjon for kommunene som før. Det bør imidlertid anmerkes at all den tid dette er en uformell praksis, så er det også uklart om dette vil endres.

Kommunenes sterke stilling før konsesjonsvedtaket står i klar kontrast til kommunenes involvering i detaljplanfasen. I denne fasen, som kommer etter selve konsesjonsvedtaket og der mer spesifikk plassering av turbiner, veier, skjæringer og høyde på turbin bestemmes, stiller kommunene vesentlig svakere. Utbygger skal involvere kommunen i detaljplanleggingen, men det er varierende erfaringer med dette i praksis. Kommunen kan komme i en reaktiv posisjon ved kun å bli bedt om synspunkter på ferdige forslag, og ofte med korte frister for tilbakemelding. Det er flere eksempler på at kommunene reagerer på dette, spesielt om prosjektet i denne fasen er betydelig endret på grunn av teknologiutviklingen og andre faktorer.

Avtalene mellom kommunene og utbygger er ikke regulert og resulterer i juridiske og etiske gråsoner om hva de kan eller bør kunne inneholde. Kommunene har hatt ulik holdning og praksis med hensyn til dette. Flere ønsker en større grad av regulering av dette «gråsoneområdet» og sammenligner med vannkraftens forordninger, der forholdet mellom utbygger og vertskommune er vesentlig mer avklart juridisk.

Da regjeringen trakk tilbake den nasjonale rammen for vindkraft, varslet de samtidig at prosessen skulle endres. Prinsipielt bør man vurdere i hvilken grad det er hensiktsmessig å unnta enkeltsektorer fra generelle planprosedyrer gjennom pbl. Samtidig er det mulig å finne forbedringer innenfor nåværende struktur. Ut fra vår analyse i dette kapittelet bør man se på om ikke kommunene bør involveres dypere i detaljplanfasen, og at medvirkning fra andre berørte bør følge tilsvarende regler som reguleringsplanen etter pbl. Videre bør det lages tydeligere terskler for hva som er «vesentlige endringer» mellom konsesjonsvedtak og MTA-plan, og når ny KU skal lages. Så langt vi kjenner til, har ny KU ikke blitt utløst av endringer i detaljplanfasen.

Når det går lang tid før igangsettelse, vil ofte teknologiutviklingen føre til betydelige endringer i den fysiske utformingen av energiverket. Det bør vurderes om det bør være mindre åpning for unntak fra tidsfrister for igangsetting av utbygging etter konsesjonsvedtak, eventuelt når det skal gjennomføres ny KU eller ny konsesjonssøknad. Dette er også foreslått i regjeringens stortingsmelding om konsesjonsordningen for vindkraft, som ble behandlet i 2020 og avventer endelig utfall.50

Videre bør vedtakene i større grad følge opp pbl der det kreves at det skal fremgå av saksfremlegget eller begrunnelsen for vedtak hvordan virkningene av planforslag eller søknad og innkomne uttalelser har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt ved vedtaket.51 Dette er vesentlig både fordi det sikrer transparens i forvaltningen, men også for at innspill i prosessen vurderes og tas på alvor.

Det er videre behov for å definere nærmere hva som kan inngå i en avtale (utbyggingsavtale) mellom kommune og utbygger, og på hvilket tidspunkt i prosessen en slik avtale kan inngås. Dette vil redusere de juridiske gråsonene og sikre større likhet i avtaleinngåelse kommunene imellom, men også mellom utbyggerne.

Videre bør kompensasjonsordningene til kommunene for produksjon av vindkraft gjennomgås. Dette er av stor interesse for kommunene og et helt sentralt element når kommunene vurderer sin holdning til vindkraft. Dersom staten fortsatt ønsker å vektlegge kommunenes holdning til utbygging, vil kompensasjonsordningen indirekte også påvirke mulighetene for fremtidig vindkraftutbygging.

Referanser

Advokatfirmaet Thommessen, ‘Rettslige rammer for ytelser til vertskommuner ved prosjektering, utbygging og drift av vindparker’ (2013) (august).

Blindheim, B. ‘Implementation of wind power in the Norwegian market; the reason why some of the best wind resources in Europe were not utilised by 2010’ Energy Policy (2013) 58 s. 337–46.

Christensen, T., P. Lægreid, P.G. Roness, og K.A. Røvik, Organisasjonsteori for offentlig sektor (Oslo 2004).

Christensen, T. og K.A. Røvik, ‘The Ambiguity of Appropriateness’, i M. Egeberg & P. Legreid (red.), Organizing Political Institutions (Scandinavian University Press, 1999), s. 159–80.

Cowell, R. og P. Devine-Wright, ‘A «delivery-democracy dilemma»? Mapping and explaining policy change for public engagement with energy infrastructure’ Journal of Environmental Policy & Planning 2018 20:4, s. 499–517.

Fauchald, O.-K., Konsesjonsprosessen for vindkraftutbygginger – juridiske rammer. FNI-rapport 1/2018. (Lysaker 2018).

Frøya kommune, Avtale mellom Frøya kommune og Sarepta Energi AS (org. nr. 988 470 937) (2016).

Graham, J.B., J. Stephenson, og I.J. Smith, ‘Public perceptions of wind energy developments: Case studies from New Zealand’ Energy Policy, 2009, 37(9) s. 3348–57.

Gulbrandsen, L.H., T.H.J. Inderberg og T. Jevnaker, Political steering – gone with the wind? Administrative power and wind energy licensing practices in Norway (2021) Accepted in Energy Research & Social Science.

Hager, C.P., Skiftende bris? En casestudie av de største endringene i norsk vindkraftpolitikk i perioden 1990 til 2012 (FNI Report 6/2014. Lysaker, 2014). https://www.fni.no/getfile.php/131852-1469869200/Filer/Publikasjoner/FNI-R0614.pdf

Hjerpbakk, G.H., ‘Utbygging av vindkraft i norske kommuner – en casestudie av Tonstad vindpark med fokus på kommunen som aktør’ (Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Ås 2019).

Inderberg, T.H.J., ‘Institutional Constraints to Adaptive Capacity: Adaptability to Climate Change in the Norwegian Electricity Sector’ Local Environment, 2011, 16(4) s. 303–317.

Inderberg, T.H.J., Rognstad, H., Saglie, I.-L. og Gulbrandsen, L.H. (2019). Who influences windpower licensing decisions in Norway? Formal requirements and informal practices. Energy Research & Social Science, 2019 (52) s. 181–191. https://doi.org/10.1016/j.erss.2019.02.004.

Inderberg, T.H.J., Theisen, O.M., og Flåm, K.H., What influences windpower decisions? A statistical analysis of licensing in Norway), Journal of Cleaner Production, 2020 (273) s 122860. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2020.122860

Justis- og beredskapsdepartementet, Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) (1967) LOV-1967-02-10.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven – pbl) (2008). LOV-2008-06-27-71.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Forskrift om konsekvensutredninger, FOR-2017-06-21 (2017).

Landssammenslutninga av Norske Vindkraftkommuner (LNVK), Veileder for vertskommuner om utbygging av vindkraft (2019).

March, J.G. og J.P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York, Free Pres, 1989).

March, J.G. og J.P. Olsen, ‘The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life’ The American Political Science Review, 1984, 78(3) s. 734–49.

March, J.G. og H.A. Simon, Organizations (Wiley, 1958).

J.G. March, A Primer on Decision-Making. (Free Press, 1994).

Miljøverndepartementet, Ot.prp. nr. 32. 2007–2008. Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen).

Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet, Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg OED og MD (Oslo 2007) https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/retningslinjer-for-vindkraft/id472954/

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Forslag til nasjonal ramme for vindkraft (2019). https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing--nves-forslag-til-en-nasjonal-ramme-for-vindkraft-pa-land/id2639213/

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) Rettleiar for utarbeiding av detaljplan og miljø-, transport- og anleggsplan (MTA) for vindkraftverk. NVE: Rettleiar 1, 2016. https://publikasjoner.nve.no/veileder/2016/veileder2016_01.pdf

Olje- og energidepartementet, Meld. St. 28 (2019–2020). Vindkraft på land – Endringer i konsesjonsbehandlingen.

Olje- og energidepartementet, Meld.St. nr. 25 (2015–2016). Kraft til endring: Energipolitikken mot 2030.

Olje- og energidepartementet, Forskrift om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energilovforskriften) FOR-1990-12-07-959.

Pettersson, M., K. Ek, K. Söderholm, og P. Söderholm, ‘Wind power planning and permitting: Comparative perspectives from the Nordic countries’ Renewable and Sustainable Energy Reviews, 2010 14 s. 3116–3123.

Saglie, I.-L., Inderberg, T.H.J., og Rognstad, H. (2020). What shapes municipalities’ perceptions of fairness in windpower developments? Local Environment 2020 25:2, s. 147–161, DOI: https://doi.org/10.1080/13549839.2020.1712342

Selznick, P. Leadership in administration. A sociological interpretation. (University of California Press, 1957).

Simon, H.A., Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization (The Free Press, 1947).

Tesli, A. og M. Lund-Iversen, ‘Norsk KU-historie’, in F.W. Holth & N. Winge (red), Konsekvensutredninger – Rettsregler, Praksis Og Samfunnsvirkninger (Universitetsforlaget, 2014), s. 54–84.

Thornton, P.H. og W. Ocasio, ‘Institutional Logics and the Historical Contingency of Power in Organizations: Executive Succession in the Higher Education Publishing Industry, 1958–1990’ American Journal of Sociology (1999) 105 s. 801–43

Wiig, H., A. Tesli, S. Stokstad, og G.S. Hanssen, Intensjoner og praksis for regionale planer for vindkraft Intensjoner og praksis for regionale planer for vindkraft NIBR-rapport 2019:14 (Oslo 2019).

1Vi bygger på analyser og rammeverk der deler også er publisert i følgende artikler: Inderberg, T.H.J., Rognstad, H., Saglie, I.-L. og Gulbrandsen, L.H. (2019). Who influences windpower licensing decisions in Norway? Formal requirements and informal practices. Energy Research & Social Science, 52 (June 2018), 181–191. https://doi.org/10.1016/j.erss.2019.02.004. Saglie, I.-L., Inderberg, T.H.J. og Rognstad, H. (2020). What shapes municipalities’ perceptions of fairness in windpower developments? Local Environment, Under Revision. Saglie, I.-L., Inderberg, T.H.J., & Rognstad, H. (2020). What shapes municipalities’ perceptions of fairness in windpower developments? Local Environment 2020 25:2, s. 147–161, DOI: https://doi.org/10.1080/13549839.2020.1712342 Inderberg, T.H.J., Theisen, O.M. og Flåm, K.H., What influences windpower decisions? A statistical analysis of licensing in Norway (2020) 273 (November), Journal of Cleaner Production, 122860.
2Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven – pbl) (2008).
3B. Blindheim, ‘Implementation of wind power in the Norwegian market; the reason why some of the best wind resources in Europe were not utilised by 2010’ (2013) Energy Policy, 58 s. 337–46.
4C.P. Hager, Skiftende bris? En casestudie av de største endringene i norsk vindkraftpolitikk i perioden 1990 til 2012 (2014).
5OED, Meld. St. nr. 25 (2015–2016). Kraft til endring: Energipolitikken mot 2030 (2016).
6NVE, Forslag til nasjonal ramme for vindkraft (2019). https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing--nves-forslag-til-en-nasjonal-ramme-for-vindkraft-pa-land/id2639213/
7 Ibid.
8T. Christensen, P. Lægreid, P.G. Roness, & K.A. Røvik, Organisasjonsteori for offentlig sektor (Universitetsforlaget, 2004).
9 Ibid.
10J.G. March & H.A. Simon, Organizations (Wiley, 1958); H.A. Simon, Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization (The Free Press, 1947).
11P.H. Thornton & W. Ocasio, ‘Institutional Logics and the Historical Contingency of Power in Organizations: Executive Succession in the Higher Education Publishing Industry, 1958–1990’ (1999) 105 American Journal of Sociology, s. 801–43.
12P. Selznick, Leadership in administration. A sociological interpretation. (University of California Press, 1957).
13T. Christensen & K.A. Røvik, ‘The Ambiguity of Appropriateness’, i M. Egeberg & P. Legreid (red.), Organ. Polit. Institutions (Scandinavian University Press, 1999), s. 159–80; J.G. March & J.P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York, Free Press, 1989).
14J.G. March & J.P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York, Free Press, 1989); J.G. March, A Primer on Decision-Making. (Free Press, 1994).
15Punkt 28 i vedlegg I i Forskrift om konsekvensutredninger, FOR-2017-06-21-854 (2017).
16Forskrift om konsekvensutredninger, FOR-2017-06-21 (2017).
17Produksjonsanlegg, slik som vindkraft og vannkraft, er ikke unntatt fra plan- og bygningsloven. I plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd, annet punktum er det imidlertid slått fast at reguleringsplikten ikke gjelder for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi. Dette innebærer at reguleringsplan ikke er påkrevet ved utbygging av vindkraftanlegg og vannkraftanlegg.
18Energiloven § 3-1.
19Ot.prp. nr. 32 (2007–2008). Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen).
20O.-K. Fauchald, Konsesjonsprosessen for vindkraftutbygginger – juridiske rammer (2018). FNI Rapport 1/2008. Lysaker: Fridtjof Nansens Institutt.
21Energilovforskriften § 3-5.
22Retningslinjer OED og MD 2007.
23H. Wiig, A. Tesli, S. Stokstad, & G.S. Hanssen, Intensjoner og praksis for regionale planer for vindkraft Intensjoner og praksis for regionale planer for vindkraft (2019). NIBR RAPPORT 2019:14.
24 Ibid.
25Med rettslig klageinteresse der OED ønsker å legge en vid fortolkning til grunn.
26T.H.J. Inderberg, O.M. Theisen, & K.H. Flåm, ‘What influences windpower decisions? A statistical analysis of licensing in Norway‘(2020) 273 (November), Journal of Cleaner Production, 122860.
27L.H. Gulbrandsen, T.H.J. Inderberg & T. Jevnaker (2019) Political decisions gone with the wind? Wind power politics and administration in Norway, ECPR General Conference.
28Justis- og beredskapsdepartementet, Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) (1967), § 34.
29Fauchald, O.-K., Konsesjonsprosessen for vindkraftutbygginger – juridiske rammer (2018). FNI Rapport 1/2008. Lysaker: Fridtjof Nansens Institutt.
30Rettleiar for utarbeiding av detaljplan og miljø-, transport- og anleggsplan (MTA) for vindkraftverk. NVE: Rettleiar 1, 2016. http://publikasjoner.nve.no/veileder/2016/veileder2016_01.pdf.
31Hjerpbakk, G.H. ‘Utbygging av vindkraft i norske kommuner – en casestudie av Tonstad vindpark med fokus på kommunen som aktør’ (Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, 2019).
32 Ibid.
33Advokatfirmaet Thommessen, ‘Rettslige rammer for ytelser til vertskommuner ved prosjektering, utbygging og drift av vindparker’ (2013) (august); LNVK, Veileder for vertskommuner om utbygging av vindkraft (2019).
34Advokatfirmaet Thommessen, ‘Rettslige rammer for ytelser til vertskommuner ved prosjektering, utbygging og drift av vindparker’ (2013) (august).
35LNVK, Veileder for vertskommuner om utbygging av vindkraft (2019).
36Saglie, I.-L., Inderberg, T.H.J., & Rognstad, H. (2020). What shapes municipalities’ perceptions of fairness in windpower developments? Local Environment 2020 25:2, s. 147–161, DOI: https://doi.org/10.1080/13549839.2020.1712342
37Hjerpbakk, G.H., ‘Utbygging av vindkraft i norske kommuner – en casestudie av Tonstad vindpark med fokus på kommunen som aktør’ (Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, 2019).
38Advokatfirmaet Thommessen, ‘Rettslige rammer for ytelser til vertskommuner ved prosjektering, utbygging og drift av vindparker’ (2013) (august);
39Frøya kommune, Avtale mellom Frøya kommune og Sarepta Energi AS (org. nr. 988 470 937) (2016).
40T.H.J. Inderberg, H. Rognstad, I.-L. Saglie, & L.H. Gulbrandsen, ‘Who influences windpower licensing decisions in Norway? Formal requirements and informal practices’ (2019) 52(June 2018) Energy Research & Social Science, s. 181–91.
41T.H.J. Inderberg, O.M. Theisen, & K.H. Flåm, ‘What influences windpower decisions? A statistical analysis of licensing in Norway (2020) 273 (November), Journal of Cleaner Production, 122860.
42Hjerpbakk, G.H. ‘Utbygging av vindkraft i norske kommuner – en casestudie av Tonstad vindpark med fokus på kommunen som aktør’ (Norges miljø-og biovitenskapelige universitet, 2019).
43A. Tesli, A.,og M. Lund-Iversen, ‘Norsk KU-historie’, i F.W. Holth & N. Kristoffersen (red.), Konsekvensutredninger – Rettsregler, Praksis Og Samfunnsvirkninger (Universitetsforlaget, 2014), s. 54–84
44Inderberg, T.H.J, H. Rognstad, I.-L. Saglie og L.H. Gulbrandsen, ‘Who influences windpower licensing decisions in Norway? Formal requirements and informal practices’ (2019) 52 (June 2018) Energy Research & Social Science, s. 181–91.
45Inderberg, T.H.J., O.M. Theisen, og K.H. Flåm, What influences windpower decisions? A statistical analysis of licensing in Norway (2020) 273 (November), Journal of Cleaner Production, 122860.
46NVE, Forslag til Nasjonal Ramme for Vindkraft (2019). https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing--nves-forslag-til-en-nasjonal-ramme-for-vindkraft-pa-land/id2639213/.
47March J.G. og J.P. Olsen, ‘The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life’ (1984) 78(3) The American Political Science Review, s. 734–49; Inderberg, T.H.J, ‘Institutional Constraints to Adaptive Capacity: Adaptability to Climate Change in the Norwegian Electricity Sector’ (2011) 16(4) Local Environment, s. 303–317.
48Rettleiar for utarbeiding av detaljplan og miljø-, transport- og anleggsplan (MTA) for vindkraftverk. NVE: Rettleiar 1, 2016. http://publikasjoner.nve.no/veileder/2016/veileder2016_01.pdf.
49Cowell, R. & P. Devine-Wright, ‘A «delivery-democracy dilemma»? Mapping and explaining policy change for public engagement with energy infrastructure’ Journal of Environmental Policy & Planning 2018 20:4, s. 499–517.; Pettersson, M., K. Ek, K. Söderholm, & P. Söderholm, ‘Wind power planning and permitting: Comparative perspectives from the Nordic countries’ (2010) 14 Renewable and Sustainable Energy Reviews, s. 3116–3123; Graham, J.B., J. Stephenson, & I.J. Smith, ‘Public perceptions of wind energy developments: Case studies from New Zealand’ (2009) Energy Policy, 37(9) s. 3348–57.
50Meld. St. 28 (2019–2020). Vindkraft på land – Endringer i konsesjonsbehandlingen. Oslo: OED.
51Plan- og bygningsloven, § 14-3

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon