Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Norges Bank – og andre «uavhengige» statsinstitusjoner

The Bank of Norway – and other «independent» state institutions

Tore Grønlie, f. 1946, dr. philos. 1989, professor emeritus, Institutt for arkeologi, historie, kultur- og religionsvitenskap, Universitetet i Bergen.

Artikkelen diskuterer et hovedtema i Norges Banks historie – spenningen og balansen mellom politisk styring og institusjonell autonomi. Det er en utbredt oppfatning i offentligheten at Norges Bank har vært unik i sin posisjonering i dette grenselandet. Men i de senere år har vi fått en flora av statlige institusjoner, etater og bedrifter med i prinsippet den samme doble forutsetning: politisk styring og betydelig selvstendig beslutningsmakt. Så hvor særegen er og har Norges Bank vært? Forfatteren argumenterer for at Norges Bank i stor grad følger hovedlinjene i den allmenne styrings- og forvaltningspolitikken: mer styring fra krigens dager og frem mot 1980- og 90-årene, en mer differensiert utvikling derpå.

The author discusses a main theme in the History of the Bank of Norway: the balance and the tensions between political steering and institutional autonomy. In public life there has been, and still is, a widespread perception that the Bank of Norway holds a unique position at the threshold between politics and the freedom of independent decision making. In recent years, however, Norway has seen the creation of a host of state institutions, agencies and businesses that enjoy, in principle, the same double prerequisite: political direction and considerable autonomy. So, considering the period 1945-2016, how special has the Bank of Norway been? To answer the question, the author compares the development of the relationship between the Bank of Norway and political authorities with three groups of institutions over these years: first, directorates (government agencies of a general nature); secondly, government agencies with varying degrees of judicially specified decision-making autonomy, and thirdly, state businesses (limited liability companies and businesses organised under laws created more specifically to suit state purposes – «foretak»). He argues that, on a general level, both the provisions of political steering and the problems encountered and handled are, to a surprising degree, the same: they concern the drawing of boundaries between areas that should be an object of political decision and those that should be the exclusive domain of the institution, and the content and form of political direction. Furthermore, the Bank of Norway is not unique when it comes to the judicially specified limitations on the government’s right to political instruction. It shares with many other institutions the provision that political direction is appropriate only by the collective action of the cabinet (»regjeringen» – «Kongen i statsråd»). As a matter of fact, «on paper», it is granted less autonomy than many others in that political instruction is possible not only on general issues, but also in individual cases. The relationship between the bank and political authorities over the years is to a considerable degree consistent with the general lines of development of the national politics on constitutional and administrative affairs: steadily increasing political direction from 1945 to the 1980s and 90s, with a more differentiated approach more recently.

Key words: Bank of Norway, political steering and institutional autonomy, policies of constitutional and administrative affairs, juridification

Alle som er interessert i statsmakt og politiske institusjoner har i Norges Banks 200 års historie fått en god bok, systematisk og velskrevet. Den bygger på grundige arkivstudier og bringer mye ny kunnskap. Den diskuterer strukturer og systemer, men lar oss også i høy grad møte personer med tanker, prinsipper og strategier, visjonære og driftige aktører som har stått særlig sentralt i omformingen av banken. Og ikke minst er det en styrke at den er sterkt konsentrert om ett sentralt tema: spenningen og balansen mellom politisk styring og institusjonell autonomi. I betydelig grad fremstår Norges Bank 1816–2016 som et prosjekt for å beskrive, forstå og forklare Norges Banks omskiftelige rolle og innflytelse i styringssystemet vårt.

Jeg tillater meg også å gratulere Norges Bank ved at banken nå på et verdig vis føyer seg inn i rekken av en serie historiske utgivelser om statssystemet vårt de senere årene. Blant disse er to bind Finansdepartementets historie (1995 og 2010), to bind Sentraladministrasjonens historie etter 1945 (2009), som videreførte tre bind fra omkring 1980, Stortingets historie etter 1964 (2014), som etterfulgte fire bind fra 1964, fylkesmannsembetets historie (også 2014), Høyesteretts historie (to bind i 2005, det siste i 2015) og Riksrevisjonens historie (2016) – for å nevne noen av de mest sentrale. Institusjonene fortjener stor takk fordi de gjennom sine initiativ, ikke minst knyttet til store jubileer, har gitt en uvurderlig stimulans til historieforskningen om statsmaktene som forskningsmiljøene selv ikke ville maktet ved egne ressurser. Totalt representerer disse verkene en kollektiv forskningsinnsats av meget stort omfang som har gitt oss et nytt og langt mer solid grunnlag for å forstå statssystemet vårt, institusjonene hver for seg, og ikke minst i dynamisk samhandling.

Unik løsning på allment spørsmål?

Med Norges Banks historie har vi fått et høyst representativt monument over bankens 200 års virke. Vi møter en bank som i etableringens hundreår var sterkt preget av Stortingets detaljstyring, men som før og under hundreårsskiftet erobret posisjoner, for så igjen under første verdenskrig å tape tillit og autoritet. Mellomkrigstidens kriser la grunnlaget for ny selvstendighet og ny makt: «Norges Bank har aldri før og aldri siden fått en så uavhengig og kontroversiell rolle som i mellomkrigstiden», slår prosjektlederen, Einar Lie, fast.1 Verdenskrigen og de tre–fire tiårene etter innebar et nytt kraftig fall i selvstendighet og innflytelse. Først gjennom de siste tiårene har banken igjen erobret posisjoner, selv om forfatterne nå er noe mer forsiktige: Sentralbanken [har i dag] «trolig større innflytelse og autoritet», sier Lie, enn noen gang tidligere, med unntak av mellomkrigstiden.2

Variasjonene i selvstendighet langs tidsaksen fremstår altså – og høyst berettiget så – som et helt sentralt tema i bankens historie. Innenfor de rammer forfatterteamet har trukket, finner jeg i det store og hele ingen grunn til å tvile verken på det hovedmønsteret av brytninger mellom frihet til selvstendige disposisjoner og politisk styring som tegnes av bankens «ups and downs» eller i sin alminnelighet på de forklaringer som fremmes.

Nå er det en utbredt oppfatning i offentligheten at Norges Bank har vært unik ved sin posisjonering i et grenseland mellom politisk styring og selvstendig beslutningsmakt. Spørsmålet diskuteres ikke i boken. Men i de senere år har vi faktisk fått en flora av statlige institusjoner, etater og bedrifter med i prinsippet den samme doble forutsetning: politisk styring og institusjonell autonomi. Flere spørsmål trenger seg derfor på: Hvor særegen er og har Norges Bank vært, og hva har det spesielle bestått i? Hvor spesiell er Norges Bank i sin avbalansering – og vekslinger – mellom styring og autonomi? Lever banken kanskje i nært slektskap med andre? Og hvordan plasserer banken seg i den allmenne styrings- og forvaltningspolitiske utviklingen?

Er det kanskje mulig ved en sammenligning med andre, å komme enda litt nærmere enn forfatterne gjør, en bestemmelse av hvor i det norske politisk-parlamentariske styringslandskapet Norges Bank befinner seg? I mitt forsøk på å finne svar på slike spørsmål, tiltar jeg meg den frihet å konsentrere meg om tiden etter 1945.3

Som et allment utgangspunkt vil jeg argumentere for at spenningen og avbalanseringen mellom politisk styring og institusjonell autonomi er et av de mest sentrale og varige tema i styrings- og forvaltningspolitikken, og i forholdet mellom våre politisk-parlamentariske styringsorganer og underliggende institusjoner, etater og bedrifter.4 Politisk reformvirksomhet er ofte forsøk på å finne nye former å håndtere denne varige spenningen på, ved en ny, eller justert organisasjonsform. Oftest søkes det etter en «idealform» for hver enkelt institusjon som innebærer at staten beholder eller tiltar seg en «nødvendig» eller «riktig» form for styring, men som samtidig gir organet en «nødvendig» eller «riktig» frihet til selvstendige beslutninger. Det kan dreie seg om frihet fra sendrektig forvaltningsmessig saksbehandling, frihet til forretningsmessige disposisjoner, frihet til beslutninger på faglig – eller ideelt – grunnlag, frihet fra detaljerte, skiftende eller vilkårlige politiske inngrep, eller frihet for å garantere rettssikkerheten.

Spenningen er en gjenganger både i den konstitusjonelle og dag-til-dag-løpende politiske debatten. Den dreier seg typisk om grensesettingen mellom hvilke arbeidsfelter som skal gjøres til gjenstand for politisk styring og hvilke institusjonen selv skal rå over, om inngrepenes innhold og form, og ikke minst om forholdet mellom det formelle – lov, forskrift eller vedtekt – og praksis, som slett ikke alltid faller sammen.

Problemet er at det i en omskiftende politisk verden ofte ikke finnes én «riktig» eller «stabil» organisasjonsløsning som kombinerer styring og autonomi på omforent og varig vis. Etablerte styrings- eller organisasjonsformer utfordres på partipolitisk eller ideologisk grunnlag. Holdninger til graden av politisk styring varierer fra felt til felt og over tid med skiftende politisk interesse eller endrete politiske klima – nasjonalt eller internasjonalt. Ideer på reise, og internasjonale bindinger, aktualiserer spenninger og avbalansering på nye vis. Spenningen mellom styring og autonomi står stadig på det politiske sakskartet, og balansen mellom ytterpunktene blir hyppig justert – eller grunnleggende endret. Og avbalanseringen langs styrings–autonomi-aksen står til enhver tid sentralt når en vil bestemme en institusjons rolle, funksjon og innflytelse i det politisk-parlamentariske systemet – også Norges Banks.

Tre beslektede typer av statsinstitusjoner

I det videre skal jeg forholde meg til tre typer statsinstitusjoner eller bedrifter som Norges Bank i en eller annen forstand står i slektskapsforhold til og som kontinuerlig beveger seg i dette spenningsfeltet: direktoratene i sin alminnelighet, dernest og derunder mer spesifikt institusjoner med rettslig betinget avgrensning av retten til politisk styring, og statlige selskaper.

Først til forvaltningen. Forfatterne diskuterer ikke eksplisitt om banken i tiårene etter krigen ble et «forvaltningsorgan», men betoner sterkt integrasjonen i statsapparatet under regjeringens og Finansdepartementets ledelse. Erik Brofoss siteres på at han i 1970 gikk mye lenger enn de fleste sentralbanksjefer i å hevde at «vi er et forvaltningsorgan (uthevet av TG) som Regjeringen må ha en betydelig innflytelse på».5 Hermod Skånland brukte selv i et foredrag fra 2005 betegnelsen «forvaltningsorgan» om banken.6 Dermed må det også være rimelig å studere Norges Bank i relasjon til andre forvaltningsorganer.

Spørsmålet om fagadministrasjoners grad av uavhengighet har vært et gjennomgangstema i norsk styrings- og forvaltningspolitikk siden midten av 1800-tallet – organisatorisk plassering i forhold til moderdepartementer likeså. Det forhold at 1950- og 60-årene var storhetstiden for det som i samtiden ble kalt det «frittstående direktorat», kunne peke i retning av at den reduksjon av selvstendighet som da ble Norges Bank til del, var atypisk. Slett ikke så. «Frittstående» betydde ikke «uavhengig»; statsrådens rett til styring var ikke beskåret. Forkjemperne ønsket ikke en forvaltning sterkt uavhengig av politikk, som i Sverige. Utskillingen var et middel til styrket politisering. De «frittstående» skulle arbeide med spørsmål av teknisk og administrativ karakter og dermed frigjøre tid for statsråden og departementet til å styrke evnen til å drive politikk. Utskilling av politisk følsomme felter – som for eksempel politisaker – ble avvist.7

Og «de frittstående» hadde et motstykke, like viktig. Uavhengige eller delvis uavhengige fagadministrasjoner på viktige politikkområder ble integrert; enten ved å trekke dem inn i departementet eller ved å legge dem under sterkere politisk styring. Gode eksempler er direktoratene i landbruket. «Politisering og integrasjon» er én merkelapp satt på utviklingen i sentraladministrasjonen i mannsalderen etter krigen; utviklingen for Norges Bank faller pent på plass i et slikt bilde.8

Bankens plassering i forhold til den allmenne nye direktoratekspansjonen i tiårene rundt hundreårsskiftet er mindre lett å gripe.9 Heller ikke denne prosessen var primært en selvstendiggjøring. Direktorater ble nå opprettet i stort omfang, også på politisk brennbare felt, som for eksempel nettopp et politidirektorat. Men heller ikke nå var det snakk om frislepp, snarere ble direktoratenes redskapsfunksjon i styringspolitikken styrket. Parallelt med utskillingen ble det opprettet et nytt og potent styringsapparat, et omfattende system for etatsstyring, integrert i et nytt styringsorientert økonomiregelverk i staten.10 Styrkingen av Stortingets kontrollfunksjon med grunnlag i en ekspansiv forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen, underbygger inntrykket av sterkere styring av etater og forvaltningsorganer.11

Det allmenne inntrykket etter hundreårsskiftet var altså et annet enn det bildet forfatterne tegner av en Norges Bank med stadig større selvstendighet. Forfatterne er selv særlig opptatt av det tilsynelatende paradoksale i at den nye loven fra 1985 var sterkt opptatt av tettere tilknytning mellom statsmyndighetene og banken, nettopp på et tidspunkt da bankens selvstendighet i praksis økte. Men loven reflekterte en allment økt styringsinteresse – også under og etter Willoch – i kjølvannet av Maktutredningen, som de nye styringsredskapene var potente uttrykk for.

Slo denne styringsinteressen i det hele tatt ikke inn i Norges Bank, annet enn i selve loven? Mål- og resultatstyring, etatsstyring, økonomiregelverk og forvaltningsrevisjon er ikke tema i Norges Banks historie – og finnes ikke i stikkordregisteret. Formodentlig må det bety at slike styringsredskaper, eller tilsvarende, var fraværende? Var det i så fall bevisste valg, eller ble teknikkene ikke en gang diskutert? Hva sier det eventuelt om bankens selvstendighet og relasjon til andre? Er fraværet i seg selv en sterk indikasjon på at banken nå virkelig var i ferd med å bli noe for seg selv?

Riksrevisjonen finnes heller ikke i stikkordregisteret. I Riksrevisjonens nylig presenterte historie derimot, finnes avsnitt om revisjonens kontroll av statsrådens myndighetsutøvelse i Norges Bank (1985–87), riktignok uten at vi får vite noe om revisjonspraksis,12 og en bred debatt om Riksrevisjonens uoppfylte ambisjon om å overta fullt revisjonsansvar for Norges Bank og Oljefondet (2008–09).13 Banken hadde sitt eget kontrollorgan – representantskapet. Jeg skulle gjerne i bankens historie sett en mer helhetlig drøfting av representantskapets kontrollvirksomhet i praksis – og særlig dets relasjon til Stortinget. Også relasjonene mellom Stortinget og Norges Bank mer allment kunne vært gjort til gjenstand for en mer systematisk analyse.

Forvaltningsorganer med lov- eller forskriftsmessig avgrensning av politiske myndigheters rett til å instruere dem, av mange oppfattet som en særordning nettopp for Norges Bank, ble gradvis et allment utbredt fenomen, i særlig grad synlig mot slutten av 1990-årene. I en viss bredde ble spørsmålet diskutert i Stortinget ved midten av 1970-tallet, under en prinsippdebatt om Stortingets kontroll med forvaltningen. Da slo utenriks- og konstitusjonskomiteen fast at avvik fra retten til politisk instruksjon måtte være unntakstilfelle, der det rådde sterke eller spesielle rettssikkerhetshensyn.14 Trygderetten ble trukket frem som en av de få. Et utvalg av fremtredende politikere som hadde utredet spørsmålet for Stortinget, nevnte så vidt Norges Bank som et eksempel hvor det rådde uklarhet: «Den tradisjonelle oppfatningen synes å være at Norges Bank ikke kan instrueres av Regjeringen og departementet. I praksis samarbeider imidlertid Finansdepartementet og Norges Bank i prinsipielt viktige saker.»15

Utviklingen etter 1990 brøt sterkt med denne allment restriktive holdningen – nå uten noen bred prinsippdebatt om et politisk skifte.16 Og den har gått videre. I 2012 fant Difi, med støtte i en utredning fra Eivind Smith, et drøyt 20-talls forvaltningsorganer med en form for klar rettslig regulert uavhengighet i forhold til politiske inngrep. Mange hørte hjemme i den store gruppen av tilsyn. I tillegg fant Difi at departementene i et stort antall tilfeller la til grunn forutsetninger om uavhengighet, slik at om lag halvparten av 200 forvaltningsorganer kunne inkluderes som «uavhengige» i en eller annen form.17

Avgrensning av retten til politisk inngripen var blitt alminneliggjort! Og uavhengighetsgrunnlaget varierte langt ut over 70-talls-forutsetningen om rettssikkerhet: faglig autonomi, ideelle hensyn og personvern, og legitimitet og likebehandling i markedskonkurransen var gjengangere. To begrensninger som er særlig interessante i vår sammenheng går igjen: avskåret rett til instruksjon i enkeltsaker, og at instruksjonsretten ellers skulle utøves av Kongen i statsråd. Så sent som i 2005 hevdet Hermod Skånland at den siste ga Norges Bank «særegen stilling».18 Det gjorde den ikke, å løfte instruksjonsretten til Kongen ble et vanlig grep.19

Tilsynelatende gikk Norges Bank her «mot strømmen» ved at 1985-loven innførte bestemmelser om politisk instruksjon for bankens vedkommende. Men lovfestet rett til instruksjon trenger ikke innebære en innskrenkning i bankens selvstendighet. Ryssdal-utvalget, som utarbeidet lovforslaget, argumenterte for at de strenge formkravene til instruksjon ville styrke bankens selvstendige stilling. Instruksjon ville innebære overføring av ansvaret for den aktuelle beslutningen til regjeringen, og banken kunne, ved å kreve å bli instruert, reelt styrke selvstendigheten.20 Argumentasjonen er i godt samsvar med den allmenne begrunnelsen for innskrenkninger i den ordinære politiske instruksjonsretten: Retten legges til Kongen for å heve terskelen for inngrep.21

Derimot kan det argumenteres for at Norges Bank på ett felt faktisk etter loven ble mindre selvstendig enn mange andre – i det minste på papiret. For mens retten til politisk instruksjon for andre ofte ble avskåret i enkeltsaker, slo 1985-lovens § 2 ubetinget fast at politisk instruksjon overfor Norges Bank også kunne skje i enkeltsaker. En annen sak er at det allment fortsatte å herske flere uklarheter med hensyn til instruksjonsrettens karakter og rekkevidde i praksis – og at den raskt ble lite aktuell.22

Paralleller til statsselskapene

Et sideblikk til slutt til statsselskapene. De reiser på en rekke felter tilsvarende spørsmål som for Norges Bank: avbalanseringen og grensedragningen mellom styring og autonomi, kanskje særlig knyttet til Stortingets plass i styringsstrukturen, formene for styring og kontroll, om og hvordan lovgivningen skulle presisere styringsrelasjoner mellom institusjonen og dens politiske foresatte, og forholdet mellom lov og praksis.23 Både Norges Bank og statsselskapene fant tidlig sin plass i den konstitusjonelle debatten om relasjonen mellom Stortinget og regjeringen og dermed om «realinnholdet» i norsk parlamentarisme, Norges Bank ved inngangen til 1950-årene, statsselskapene gjennom et antall konstitusjonelle utredninger i 1950-årene og inn på 1960-tallet.

Det er også mange felles trekk mellom de langtrukne og problematiske prosessene for å få knesatt et oppdatert lovverk for henholdsvis Norges Bank og statsselskapene. Etter lovjusteringen i 1949 startet arbeidet med ny lov om Norges Bank i 1950. Et forslag fra 1953 ble etter flere års bearbeiding skrinlagt. Arbeidet ble gjenopptatt mot slutten av 1960-tallet. Et første utkast forelå i 1972, mens loven altså ikke ble vedtatt før tretten år senere.24 Loven var, slår forfatterne fast, raskt i utakt med utviklingen i styringsrelasjonene. Statsselskapene på sin side, ble som en midlertidig løsning i 1940-årene organisert under den ordinære aksjeloven. Fra midten av 1950-årene ønsket Stortinget seg en særlov som skulle presisere myndighets- og rettighetsrelasjoner selskaper og politisk myndighet imellom. Flere lover om statlige selskaper og foretak så også dagens lys på 60-tallet og gjennom første halvdel av 1990-årene. Men de lå tett på aksjeloven. De fikk aldri noen stor oppslutning, og noen fikk et kort liv. Styringspraksis var lite styrt av lovs form – og varierte lite på tvers av rettslige former.25 Derfor fortsatte aksjeloven, med begrensede særtilpasninger til det statlige eierskapet, å dominere bildet.

Også andre felles trekk ved håndteringen av Norges Bank og statsselskapene er interessante. Styringsordningen for det nye statsoljeselskapet understreket i 1974 enda sterkere enn tidligere statsrådens og Stortingets rett til innsyn, styring og kontroll. Statoils vedtekter fikk en paragraf (§ 10), som krevde at selskapet skulle legge frem for generalforsamlingen (dvs. statsråden) alle saker som kunne ha politiske eller prinsipielle sider av betydning eller vesentlige samfunnsmessige virkninger. Styringsparagrafen fikk raskt innpass i en stor bredde av selskapskonstruksjoner.

Også her er det en klar parallell til Norges Bank: Lovens § 2 krever at banken før vedtak av «særlig viktighet» legger saken frem for departementet. Det er også andre likheter. Etter lang tids diskusjon fikk Riksrevisjonen i 1965, nærmere presisert i 1987, hjemmel for på Stortingets vegne å øve kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse i statsselskapene.26 Den samme regel kom som vi har nevnt inn i loven om Norges Bank. Jeg kjenner ikke til forskning om praksis.

Også fremover mot vår egen tid er det mange paralleller, men nå med henblikk på styringens tilbaketrekning. Norges Bank gikk mot stadig større selvstendighet, styrket også av den nye oppgaven med forvaltningen av Oljefondet. For statsselskapene innebar to styringsskeptiske eierskapsmeldinger og delprivatiseringer ved hundreårsskiftet sterkt svekket interesse for styringspåvirkning gjennom selskapenes styringsorganer eller ved lov- og forskriftsmessige særordninger.27 Styringsparagrafen ble riktignok beholdt i flere heleide selskaper, noen ble også underlagt ordinær etatsstyring. Om praksis og den nye «eierstyringen» vet jeg dessverre lite.

Konklusjon

Kanskje kan det nå antydes en forsiktig konklusjon – eller i det minste et tema for mer forskning. Norges Bank ér selvsagt spesiell, i kraft av arbeidsområdets særlige betydning i nasjonaløkonomien, ved at den er «sektoroverspennende»,28 og ved sin posisjon som forvalter av verdens største statlige fond. Men i styringssammenheng er banken én blant mange institusjoner med den doble forutsetning om politisk styring og institusjonell autonomi, selv om formålet med selvstendigheten varierer fra institusjon til institusjon. På et overordnet plan er problemstillingene forbløffende like; de dreier seg om grensesettingen mellom arbeidsfelter som institusjonen skal styre selv og hvilke som kan gjøres til gjenstand for politisk styring, og om styringsinngrepenes og kontrollens innhold og form. Banken er heller ikke spesiell med hensyn til rettslig avgrensning av den politiske styringen. Den har det til felles med mange at instruksjon bare kan skje ved Kongen i statsråd, og «på papiret» er den mindre selvstendig enn mange, ved at instruksjon også kan skje i enkeltsaker.

Norges Bank synes i stor grad å følge hovedlinjene i styrings- og forvaltningspolitikken; mer styring fra krigens dager og frem mot 1980- og 90-tallet, en mer differensiert utvikling derpå. Men kanskje ble den i tiårene etter krigen tettere integrert i styringsapparatet enn de fleste andre forvaltningsinstitusjoner? Og kanskje er Norges Bank i senere tiår særegen, men da ved at den unndrar seg nye styringsredskaper som ble utviklet i 1990-årene og ved hundreårsskiftet, som i stor grad allment er knyttet til budsjettprosessen som banken i betydelig grad styrer selv?

Ett annet trekk kan synes særegent; det har nærmest til enhver tid foreligget en betydelig distanse mellom på den ene siden lov og vedtekt når det gjelder forholdet mellom politisk styring og selvstendighet, og praksis på den andre. Integreringen i statsapparatet skjedde under en lov fra 1892 som hjemlet betydelig selvstendighet; selvstendiggjøringen etter en lov fra 1985, som var styringsorientert. Ubalansen mellom teori og praksis har nok vært særlig påtagelig for Norges Banks vedkommende, men også dette problemet er allment. I alle sektorer med forutsetninger om uavhengighet har det over årtier vært store utfordringer knyttet til å konstruere bestemmelser i lov, forskrift eller vedtekt som med rimelig presisjon har fastlagt domener for henholdsvis politisk styring og institusjonell autonomi, og ikke minst rutiner for praktisk samhandling. Derfor har de også blitt gjengangere i den politiske debatten.

Debatten om statsselskapene har dreid seg om slike problem i tre kvart hundre år. Forholdet mellom departementer og direktorater er lite systematisk regulert og i vesentlige trekk styrt av praksis, heller ikke den alltid vel definert. Lovgrunnlaget for «de politisk uavhengige» er lite enhetlig – eller uavklart. Lover og vedtekter inneholder bestemmelser som aldri eller sjelden blir brukt. Stortinget har ofte vært mer opptatt av å konstruere sikringsbestemmelser for folkevalgt innflytelse enn av å ta dem i bruk. I juni i år forelå en innstilling fra et utvalg under ledelse av Svein Gjedrem, som har utredet ny lov om Norges Bank.29 Det blir spennende å følge den politiske prosessen videre, ikke minst med hensyn på hvor og på hvilken måte en eventuell ny lov posisjonerer banken i det vanskelige grenselandet mellom politisk styring og institusjonell autonomi.

1Einar Lie, Jan Thomas Kobberrød, Eivind Thomassen og Gjermund F. Rongved, Norges Bank 1816–2016, Bergen 2016: 11.
2Samme sted: 479.
3I tillegg til Norges Bank 1816–2016, bygger betraktningene som følger i vesentlig grad på Tore Grønlie, Sentraladministrasjonens historie etter 1945. Ekspansjonsbyråkratiets tid 1945–1980, Bergen 2009 og Tore Grønlie og Yngve Flo, Sentraladministrasjonens historie etter 1945. Den nye staten? Tiden etter 1980, Bergen 2009; i mindre grad også på Tore Grønlie, Til forsvar for folkestyret, i Hanne Marthe Narud, Knut Heidar og Tore Grønlie (red.), Stortingets historie 1964–2014, Bergen 2014: 21–197.
4Om denne og andre varige spenninger i styrings- og forvaltningspolitikken, se (i fortettet form) Grønlie 2009: 13–15 og 422–25, Grønlie og Flo 2009: 13–14 og 440–47, jf. Tore Grønlie, Varige spenninger i styrings- og forvaltningspolitikken, i Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red.), Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring, Oslo 2001: 39–66.
5Lie m.fl. 2016: 350.
6Hermod Skånland, Tilbakeblikk på 20 år med ny sentralbanklov, Penger og kreditt, nr. 3, 2005: 170.
7Om direktoratpolitikken og -utviklingen i tiden 1955–1980, se Grønlie 2009: 163–201 og 347–88.
8For argumentasjon for «politisering og integrasjon» i fortettet form, se Grønlie og Flo 2009: 440–47.
9Om direktoratpolitikken og -utviklingen omkring hundreårsskiftet, se Grønlie og Flo 2009: 239–78.
10Om «den nye styringen», se Grønlie og Flo 2009: 83–130.
11Grønlie 2014: 142–51.
12Harald Espeli og Yngve Nilsen, Riksrevisjonens historie 1816–2016, Bergen 2016: 358–59.
13Samme sted: 450 og 452–53.
14Innst. S. nr. 277, 1976–77: 8–9.
15Dok. nr. 7, 1972–73: 22. «Utredning fra Utvalget til å utrede spørsmål vedrørende Stortingets kontroll med forvaltningen m.v.». Utvalget, sammensatt av svært sentrale parlamentarikere, ble ledet av stortingspresidenten, Høyres Bernt Ingvaldsen.
16Om «Den nye uavhengigheten», se Grønlie og Flo 2009: 323–66.
17Difi-rapport 2012: 7 Uavhengighet eller bare uavklart? Organisering av statlig myndighetsutøvelse.
18Skånland 2005, Skånlands anførsel.
19Grønlie og Flo 2009: 327–28.
20Lie m. fl. 2016: 403. Synspunktet deles av Hermod Skånland, Skånland 2005.
21Grønlie og Flo 2009: 327–28.
22F.eks. Skånland 2005.
23Om statsselskapene og debattene om dem gjennom 60 år, se Grønlie 2009: 227–49 og 408–12 og Grønlie og Flo 2009: 83–101 og 173–206. Jf. også Tore Grønlie, Mellom politikk og marked – organisering av statlig næringsdrift, i Tranøy og Østerud 2001: 301–32.
24Lie m.fl. 2016: 328, 334–335, 359–60 og 402–11.
25Statskonsult Rapport 1998: 21. I godt selskap. Statlig eierstyring i teori og praksis.
26Espeli og Nilsen 2016: 358–59, Grønlie 2009: 408–13.
27Grønlie og Flo 2009: 173–94.
28Skånland 2005: 71.
29NOU 2017:13 Ny sentralbanklov. Organiseringen av Norges Bank og Statens pensjonsfond Utland.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon