Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Distriktsforvaltning under førarprinsippet - nasjonal samlings nyordningsambisjonar overfor det lokale og regionale styringsverket

f. 1972, dr. art., forskar II ved Uni Research Rokkansenteret, Bergen.

yngve.flo@uni.no

  • Side: 7-28
  • Publisert på Idunn: 2015-04-09
  • Publisert: 2015-04-09

Artikkelen kartlegg Nasjonal Samlings planar for nyordning i det lokale og regionale styringsverket, med vekt på planar som aldri vart realiserte og som har fått lite forskarmerksemd. Fylket og kommunen skulle framleis vere dei grunnleggjande einingane. Men båe nivåa skulle formast om til organisatoriske monolittar, der all forvaltning vart samla under høvesvis fylkesmannens og ordførarens førarskap. Skiljet mellom statleg og sjølvstyrt vart i praksis oppheva. Ei kommuneinndelingsreform vart førebudd. Føremålet var å «temje» eigenrådige sektorar og å leggje til rette for storstilt administrativ desentralisering. Distriktsapparatet skulle gjere teneste for ein autoritær, eineveldig stat der aksepten for meiningsvariasjon og avvik var liten.

Local government in a post-war national socialist Norway

The reshaping of local government was of vital interest for the Nasjonal Samling (NS), the Norwegian national socialist party (1933–45) and the NS dominated puppet government established by the German occupants in September 1940. The purges started soon after the assumption of power. ‘Disloyal’ civil servants and local politicians were gradually removed and replaced – preferably by NS party members. Through a municipality act of December 1940, the Führer Principle was introduced in local and regional self-governing bodies. The NS party organisation was to shadow and control public administration at all levels. The focus of this article, however, is long-term reform ambitions, the plans for a post-war national socialist Norway. A number of reforms were prepared, one of them being territorial division. Local government was still based on the established system of regions (fylke) and municipalities, but NS wanted to ‘clean up’ a highly differentiated system of local political bodies and arms of central sectoral agencies. These were to be unified within one body on both regional and municipality levels. Two established functions – the governor (fylkesmannen) and the mayor – were transformed to Führers, responsible only to authorities on a higher level. The local and regional political institutions previously based on local elections were to be transformed to consultative bodies, based on the principles of corporativism. Thus, the – under the ‘old regime’ – fundamental difference between state power and local self-government was abolished (or made irrelevant). A main goal was to create organisations with strengthened capacity and a system with a minimum of sectoral autonomy. The plans for administrative decentralisation – especially to the regional level – were highly ambitious. NS regarded municipalities primarily as instruments of the central state. Local and regional government should serve an authoritarian, autocratic and strongly hierarchic state. The acceptance of divergences – in attitudes, politics and in practice – was low.

Keywords: National socialism, occupation history, local government reforms, Führer Principle.

[NS-programmets] fullstendige gjennomføring er betinget av fredsforhold. [...] Meget er allerede utrettet, mer vil bli gjort; alt som er sagt i programmet skal bli virkeliggjort helt og uavkortet. (Frå innleiinga til Nasjonal Samlings program, 1944)1

Korleis ville Noreg ha sett ut om taparane sigra og sigerherrane tapte?2 Spørsmålet pirrar fantasien, men får samstundes dei faglege varsellampene til å lyse: Kan ein i det heile svare utan å skli ut i fiksjonsforfattarskapen eller måtte gøyme seg bak ein mur av atterhald? Vel, ein må i alle høve kunne slå fast at det alternative etterkrigs-Noreg var ein realitet i form av uttrykte ambisjonar og handfaste planar frå dei som seinare fall ut på taparsida. Desse førestellingane om korleis nasjonen skulle sjå ut har ein eigenverdi, sjølv om vi naturlegvis ikkje har garantiar for at planane ville ha vore realiserte om utfallet av krigen var eit anna. Artikkelen tek føre seg dei politisk-administrative reformambisjonane til Nasjonal Samling og teiknar eit bilete av etterkrigstidas lokale og regionale styringsverk, slik det såg ut med partiets auge – medan krigen enno raste.

Den faktiske reformverksemda under okkupasjonen tok sterkt farge av kva som var strategisk og praktisk mogleg under dei rådande forholda. I fyrste omgang måtte NS utøve makt utan å bryte for radikalt med eksisterande politisk-administrative strukturar, og utan å støyte frå seg embets- og tenestemenn som fann partiets tonar lite lokkande. Okkupasjonsmakta nølte ikkje med å setje ned foten om marionettregimet deira føretok seg noko som vart vurdert å vere i strid med tyske interesser. Samstundes retta NS blikket mot ei framtid der det fanst rom for å skape eit nytt apparat i pakt med prinsipiell, nasjonalsosialistisk tenking. Etter dette scenariet hadde Tyskland sigra og inngått fred med Noreg, som under NS’ leiarskap fekk ein framskoten posisjon i eit germanisert Europa. NS stod sterkt nok til å styre nasjonen utan overoppsyn frå tysk siviladministrasjon, og dei norske motstandarane av NS hadde anten resignert eller slutta seg til rørsla. I denne situasjonen gjaldt det å ha eit organisatorisk vegkart; konkrete planar for korleis NS-statens vilje kunne setjast ut i livet, i bygd og by. Korleis såg dette vegkartet ut, kva prinsipiell tenking låg til grunn, og kva skilde NS-statens påtenkte distriktsapparat frå apparat vi kjenner frå demokratisk tid?

Framstillinga byggjer for ein stor del på reformplanar for fylkes- og kommunenivået som låg føre, men som anten ikkje vart sette ut i livet eller som vart sette ut i livet så seint at dei ikkje fekk praktisk verknad. Den byggjer òg på talar og artiklar der vyane for Det nye Norge3 vart presenterte for eit større publikum. Programformuleringane om distriktsapparatet før krigen var ordknappe, og NS hadde heller ingen parlamentarisk tradisjon og såleis røynsler frå praktisk arbeid med slike spørsmål. Det ser ut som om ambisjonane om å skape eit nytt styringssystem i hovudsak fekk substans etter at partiet kom til makta. Medan visse overordna prinsipp er godt kjende for ettertida og til ein viss grad manifesterte seg i praksis – det gjeld førar- og ansvarsprinsippet, korporativismen og sambandet mellom parti og stat/kommune – er det andre element som har fått lite merksemd. Det gjeld mellom anna tenking knytt til sambandet mellom stat og lokale styringsorgan, strukturspørsmål og oppgåvefordeling. Reformer og reformambisjonar knytt til det for NS så viktige mellomnivået (dvs. fylket), er langt mindre kjende enn motsvarande overfor kommunen. Artikkelen tek sikte på å tette nokre av desse hola.

Typisk for reformene som vart utarbeidde i NS-regi, er at dei inneheldt få referansar til forhold utanfor landets grenser. Argumentet var gjerne at ein returnerte til eit system og ei tenking som hadde historiske føredøme på heimleg grunn, men som var bukka under gjennom mange tiår med demokratisk vanstyre. Det må likevel understrekast at Reichskommissariat, den sivile delen av okkupasjonsmakta, følgde det NS-leia reformarbeidet med argusauge og greip inn i prosessane i form av råd og assistanse – og gjennom diktat og andre tvangsmidlar. Planane henta dessutan opplagt inspirasjon frå modellar og prinsipp frå det nasjonalsosialistiske Tyskland, der ei ny kommunalforfatning basert på førar- og ansvarsprinsippet vart innført i januar 1935.

Denne Deutsche Gemeindeordnung (DGO) er analysert av Anthony McElligott. Han poengterer at DGO – som i ettertid oftast vert oppfatta som eitt av fleire tiltak for å skape den totalitære staten – vart møtt med forventningar også utanom NSDAPs rekkjer, fordi lovverket skapte orden og einsretting i ei kaotisk lokalforvaltning. Men ordninga fungerte aldri tilfredsstillande. Kommunal forvaltning vart prega av strid mellom byråkrati og parti, mangel på kvalifisert personell og overbyråkratisering; vanskar som vart forsterka ved krigsutbrotet. Vanskane vart, skriv McElligot, erkjent på tysk hald hausten 1942. Like fullt såg ein føre seg at heile Europa snart skulle skapast om etter tysk mønster: «The period of hostility, it was believed, would soon be over, and peace would require a new administrative structure. The DGO would become the blueprint for the administration of a new continental power that would also embody the principle of self-government.»4 Omgrepet «blueprint» indikerer at heile det tyskkontrollerte området ville organiserast ut frå ein einsarta modell. Men det er uvisst om Tyskland hadde slike konkrete planar for korleis lokalstyret i Europa skulle sjå ut etter ein tysk siger, og det verkar ikkje utan vidare logisk at ei mangelfull tysk lokalforvaltning då skulle setje standarden. Eit meir sannsynleg scenario er vel at visse grunnleggjande nasjonalsosialistiske styringsprinsipp ville gå att, men at modellane i alle høve i fyrste omgang ville variere.

Så lenge krigen raste, fanst det i alle høve store variasjonar i tyske strategiar for å reformere det politisk-administrative systemet på okkupert territorium. Det finst framstillingar av korleis lokalstyret vart ordna i andre tyskokkuperte land enn Noreg, men då med merksemda retta mot faktiske reformer og lokal tilpassing i tida frå åtaket fram til det tyske nederlaget, ikkje mot langsiktige ambisjonar for korleis styringsverket skulle sjå ut etter ein tysk siger.5

Etter at NS vart opphøgd til statsberande parti av Reichskommissar Josef Terboven den 25. september 1940, starta partiet arbeidet med nyordning; ei revolusjonær endring av samfunnsliv og statsteneste.6 Nyordninga innebar mellom anna at førarprinsippet vart innført i ei lang rekkje offentlege og sivile institusjonar, og at personar som var lojale mot det nye regimet vart plasserte inn i så mange viktige offentlege stillingar som råd. Målsetnaden var å erstatte det gamle styringssystemet med representasjon basert på frie val og fleirpartivesen med eit nytt, basert på utnemningar og korporative prinsipp, og eit tett samband mellom NS og staten. Med utgangspunkt i Rikstinget, ei påtenkt korporativ nasjonalforsamling (nedanfor), skulle Noreg vinne attende fridomen som gjekk tapt den 9. april 1940 og inngå ei fredsavtale med Tyskland.7

Nyordninga vart gjennomført med ein viss suksess i einskilde organisasjonar, men vurdert opp imot dei storstilte ambisjonane må utbytet karakteriserast som magert. Mangelen på kompetente og partilojale menneske til å fylle viktige verv, og den passive og aktive motstanden frå eit gjenstridig folk, er sentrale forklaringar. Viktigare var det likevel at NS-regimet levde på tysk nåde, og at tyske styresmakter sette foten ned overfor tiltak som vart vurdert å vere i strid med deira krigsinteresser. I takt med at krigslukka skranta, auka den tyske motviljen mot eksperimentering i NS-regi. Men sjølv om resignasjonen må ha meldt seg lenge før krigen tok slutt, er det påfallande at praktisk reformarbeid gjekk føre seg heilt fram til dei siste vekene av okkupasjonen.8

Litteraturen knytt til Noreg og den andre verdskrigen er rikhaldig, og den nasjonalsosialistiske nyordninga er eit tema som går att både i oversiktsverk og meir spesialiserte studiar. Framstøytane overfor organisasjonssamfunnet, skuleverket og Den norske kyrkja (og ikkje minst den framgangsrike motmobiliseringa) har vore mest påakta. Historikarar har i noka grad festa seg ved dei langsiktige ambisjonane for politikken til NS, uavhengig av kva som faktisk vart sett ut i livet, men det har – naturlegvis – vore langt meir merksemd kring dei delane av nyordninga som faktisk vart implementerte, med større eller mindre hell. Ei hovudoppgåve av Svein Lorentzen er det arbeidet som går lengst i å forfølgje kommunalpolitiske reformplanar som ikkje vart realiserte.9

Når det gjeld konstruksjonen av ei nasjonalsosialistisk distriktsforvaltning, er det i eksisterande historieforsking i hovudsak tre tema som har vore lyfta fram: For det fyrste har kommunalforordninga frå desember 1940, som innebar at folkestyret vart tilsidesett og erstatta av førarprinsippet, fått relativt stor merksemd. Hovudforklaringa er at dette var, som Øystein Sørensen uttrykkjer det, «NS-regimets kanskje mest vellykkede nyordningsfremstøt»;10 ein strategisk triumf som innebar at styresmaktene i stor utstrekning makta å få «demokratiets menn» til å stille seg til teneste for nyordninga i ein situasjon då NS enno ikkje hadde kompetente menneske til å aksle dei kommunale verva. Fylkesmennenes medverknad til nyordninga av kommunane vart spesielt granska av Undersøkelseskommisjonen av 1945.11

For det andre har den faktiske, kommunale verksemda krigen igjennom vore handsama, særleg gjennom eit utal lokalhistoriske studiar og fleire studiar av einskilde kommunar og fylkeskommunar, men òg gjennom syntetiserande framstillingar.12 Mange av granskingane festar seg ved den (sett bort frå alt som hadde med krigs- og krisehandtering å gjere) forbausande høge graden av «normalitet», nettopp sett i lys av at førarprinsippet hadde fortrengt folkestyret. Forklaringane på denne tilsynelatande normaliteten varierer. Berit Nøkleby legg vekt på NS-regimets vanskar med å rekruttere folk til å fylle dei kommunale verva og motstanden som vart ytt av det faste apparatet: «Kanskje kan det sies at når det gjaldt nyordningen av kommunene, vant nazistene det store slag – i og med at ordningen ble iverksatt – men de tapte i de mange små slag rundt omkring i nemnder og utvalg og administrasjonskontorer landet over.»13 Andre igjen legg vekt på at kommunen var lite eigna som utstillingsvindauge for Nasjonal Samlings politikk, av di den kommunale verksemda i stor grad handla om å finne praktiske løysingar på praktiske problem. «Lokalstyret vart ikkje det omkvervet der ein i okkupasjonsåra i Norge fann den skarpaste fronten og dei kvassaste konfrontasjonane mellom tilhengjarar og motstandarar av Nasjonal Samlings politiske idear og praksis», konstaterer Hallvard Nordås lakonisk.14 I røynda fanst det eit grunnleggjande interessefellesskap kring målsetnaden om å halde det lokale samfunnsmaskineriet i gang så godt som råd. Alternativet, naud og anarki, tente korkje tyske eller norske interesser.

For det tredje har overgangsordningane frå krig til fred, og den striden denne skapte mellom London-regjeringa og Heimefronten, oppteke fleire.15 Striden tok farge av uvissa om kva former frigjeringa av Noreg ville gå føre seg i. Spørsmålet var kven som skulle styre fram til nye val kunne avviklast. Regjeringa la vekt på kontinuitet og ynskte å leggje makta til formannskap valt av dei gamle kommunestyra frå 1937. Sjølv om regjeringa ynskte å reinske ut unasjonale element, la Heimefronten endå større vekt på å få personar med «reine hender» på plass i den kommunale leiarskapen, og ville gje ein på førehand utpeikt ordførar rett til å avgjere kven han ville ha med seg i det lokale overgangsstyret. I London meinte ein at ein slik oppnemningspraksis minte for mykje om det autoritære førarprinsippet som det no var om gjere å verte kvitt snarast råd.

Spørsmålet om kva ambisjonar NS hadde for distriktsforvaltninga, har altså ikkje vore noko sentralt tema i historieforskinga. I jakta på svaret, er det fyrst naudsynt å skape seg eit overblikk – og då kan det vere tenleg å ta utgangspunkt i ein modell over «Norges kommende statsforfatning», slik han vart presentert i ein artikkel av ekspedisjonssjef i Justisdepartementet, Georg Hasle, på vårparten 1944 (sjå modell s. 14).16 I den nyordna staten tronar ministerpresidenten og føraren – som statsleiar og partileiar – på toppen. Rikstinget, eit «politisk forum av rådgivende, orienterende og eventuelt bekreftende og besluttende natur» og ein «formidler og et bindeledd mellom riksstyret og folket»,17 har for ein stor del teke Stortingets gamle plass, men no som sentrum for eit komplekst korporativt apparat, med yrkes- og næringsorganisasjonar i botnen. Partiorganisasjonen til NS inngår i modellen. Hadde detaljrikdomen vore større, ville ein ha sett at partiet representerte ein slags skuggeorganisasjon til den offentlege forvaltninga på lågare nivå. Etter § 1 i Lov om parti og stat av 12. mars 1942, vedteken nokre veker etter at Quisling fekk etablere si «nasjonale regjering», var Nasjonal Samling «det statsbærende parti i Norge og fast forbundet med staten».18

Det einaste elementet som ein utan vidare kjenner att frå demokratisk tid, finst heilt til venstre i modellen: statsforvaltninga, med ministerstyrde departement på toppen og hierarkisk underlagt denne: dei styringsnivåa/organa vi er opptekne av, fylka og kommunane. Men også her markerer modellen eit brot med det gamle. Fylkesmennene og ordførarane personleg er framheva; eit uttrykk for at dei inngår i den nyordna statens førarstruktur. Dei mange regionale sektorforvaltningsorgana (til dømes skuledirektøren) som frå gamalt av var organiserte som «sjølvstendige», administrative einingar underlagt sentrale fagorgan, finst ikkje i modellen i det heile, noko som speglar at dei er meint å ha ein annan status enn tidlegare. Dessutan viser skraveringa at kommunane er rubriserte som «statsorgan», noko som òg står i motsetnad til etablert tenking frå førkrigstida. Modellen gjev elles ingen haldepunkt for å vurdere kva som skil det nyordna distriktsapparatet frå fylke og kommunar i demokratisk tid. Men vi har heldigvis andre og meir detaljerte kjelder til kunnskap om korleis NS-fylket og NS-kommunen var meint å sjå ut.

Fylket: Det viktige mellomleddet

Heilt sidan det kommunale sjølvstyret vart innført i 1837, hadde fylket (fram til 1919: amtet) som styringsnivå prinsipielt sett vore dels statleg, dels sjølvstyrt. I spissen for den statlege komponenten stod fylkesmannen, eit embete som vart introdusert med eineveldet i 1662, og som forvalta ein særeigen kombinasjon av ålmenne og spesifikke oppgåver. Blant dei ålmenne oppgåvene var pålegget om å samordne, ta sjølvstendige initiativ, halde sentrale styresmakter orientert om stoda i fylket og elles fremje interessene til statsmakta. I tillegg til fylkesmannen fanst det ei rekkje statlege sektororgan på fylkesnivå. Sjølvstyret var representert med fylkeskommunen, som i praksis var eit fellesorgan for bygdekommunane i fylket (byane stod utanfor), og som i hovudsak forvalta typiske fellesoppgåver knytte til veg og anna samferdsle, skulestell, helsestell og næring. Fylkestinget, det representative organet, var sett saman av ordførarane i bygdekommunane og møttest berre éin gong årleg. Eit fylkesutval med eit fåtal medlemer peikt ut av fylkestingsmennene fungerte som eit permanent uttrykk for lekmannsstyret, men då i tett kompaniskap med fylkesmannen. Eit særtrekk ved fylkesforvaltninga var nemleg at fylkesmannen hadde den administrative leiarskapen også for fylkeskommunen, og at han som embetsmann jamvel fungerte som ein slags lokalpolitisk frontfigur.

NS-regimet hadde storstilte planar for fylket, og sjølv om dette ikkje vart eksplisitt uttrykt, er det mykje som tyder på at det på sikt var meint å verte eit viktigare organisatorisk ledd i det offentlege Noreg enn kommunen. Nyordningsframstøyt overfor fylket har likevel fått mykje mindre forskarmerksemd enn motsvarande overfor kommunen, noko som speglar at kommunen var den basale eininga i distriktsadministrasjonen, og at den fylkeskommunale verksemda både vart (del)finansiert av kommunane og styrt gjennom kommunane. Dei faktiske institusjonelle endringane på fylkesnivå i løpet av okkupasjonstida var heller ikkje av dei mest dramatiske. Eineveldet vart innført, men for ein stor del innan former som var lette å kjenne att frå demokratisk tid. Førar- og ansvarsprinsippet vart etablert gjennom kommunalforordninga frå desember 1940, noko som innebar at fylkesmannen formelt sett tok alle avgjerder, medan fylkestingets rolle vart å gje råd og eventuelt protokollføre protestar. NS-menn vart innan utgangen av januar 1942 plasserte inn i alle fylkesmannsembete, og partimedlemer tok over mest alle ordførarverv, noko som innebar at også fylkestinga vart nazifiserte. Fylkesutvalet vart omforma til ei forsamling av rådgjevande formenn. Retorikken under tingsetene endra seg, og den nye fylkesleiarskapen ytte mellom anna midlar til partiføremål og til norske frontkjemparar. Like fullt handla det fylkeskommunale livet i all hovudsak enno om «upolitiske» overleggingar kommunane imellom, om å løyse praktiske spørsmål og om å finne den geografisk rettvise fordelinga av gode og byrdar. Oppgåvene og mange av dei andre ytre rammene for verksemda var stort sett dei same som tidlegare.

Hovudarkitekten bak planane NS utvikla for reform av mellomnivået, var Fredrik Prytz, partiveteran og gamal Quisling-ven, utnemnt til fylkesmann i Sør-Trøndelag i oktober 1940, og finansminister under Quisling frå februar 1942. I eit skriv frå desember 1940 hevda Prytz at han i ei årrekkje hadde vore oppteken av «spørsmålet om hvordan landets administrasjon burde omlegges når bevegelsen kom til makten», og han greip i fyrste rekkje fatt i den geografiske strukturen: Talet på fylke burde reduserast frå tjue til åtte, og desse skulle dessutan fungere innan rammene av tre landsdelar. Ideen om det ein i moderne språkdrakt ville omtale som ei geografisk regionalisering av Noreg, ser etter kvart ut til å ha kome meir i bakgrunnen (sjølv om han aldri vart skrinlagt), men det eigentlege føremålet med ei slik inndelingsreform vart halde fast ved, krigen igjennom: Fylka skulle fungere som naturlege økonomiske einingar, dei skulle skape føresetnader for administrativ rasjonalisering og spesialisering og, framfor alt, dei skulle gje grunnlag for ei storstilt administrativ desentralisering. Prytz tok på den eine sida til orde for å føre ei lang rekkje administrative oppgåver ut frå sentraladministrasjonen til fylka, og på den andre sida å skape ei felles organisatorisk ramme kring alle statlege oppgåver på regionalt plan, under fylkesmannens leiarskap. Ideane til Prytz vart vidareutvikla; fyrst i eit brev frå mars 1941, der han tok til orde for å endre prinsippa for utveljing av styringsmenn frå distrikts- til yrkesrepresentasjon. Eit fylkesting sett saman av representantar for kommunane skulle erstattast av eit slankare «fylkesråd» med representantar for yrkeslivet. Prytz ynskte òg å føre byane inn i fylkeskommunen. Utanforskapet hadde etter hans syn ført til økonomisk stagnasjon og fiendskap mellom by og land.19

Planane for fylkesreform vart så presenterte i eit omfattande notat på nyåret 1942, skrive i samarbeid med den nære medarbeidaren Per von Hirsch, NS-fylkesmann i Nordland og seinare ekspedisjonssjef i Finansdepartementet.20 Noko av det nye her var at planane henta næring frå tysk forvaltningskunnskap og statsrett, og at sentralisering og sektorisering (i fyrste rekkje bruken av særadministrasjonar utanom rammene av fylkesmannsembetet) vart identifiserte som særs presserande problem. Ambisjonane om desentralisering og samordning under fylkesmannens leiarskap auka difor endå nokre hakk.

Ideane til Prytz synest å ha samsvara godt med dei ålmenne prinsippa bak nyordninga, og hadde dessutan grunnlag i partiprogrammet som NS vedtok i 1934 og sidan heldt fast ved uendra.21 Her heitte det: «Fylkesmannens stilling som organ for regjeringsmakten styrkes». Samstundes medverka framlegget til å undergrave ein anna målsetnad, henta frå den same programposten: NS forlanga «[s]karpt skille mellem staten og kommunenes opgaver og ansvar». I røynda må ein kunne seie at NS gjekk lenger enn nokon annan i å oppheve det prinsipielle skiljet mellom stat og kommune, eller i alle høve i å gjere skiljet irrelevant. I dei organisasjonsmodellar som etter kvart kom på bordet, var skiljet mellom fylkeskommunal og statleg oppgåveportefølje i praksis vekke. Fylkesmannen var ikkje berre organ for «regjeringsmakta», han vart òg gjennom førar- og ansvarssystemet gjort til eineveldig leiar for fylkeskommunen, og han stod berre til ansvar for høgre instansar, ikkje overfor innbyggjarane eller representantar for desse.

I perioden frå sommaren 1942 involverte Reichskommissariat seg direkte i arbeidet for reform av fylkesnivået, og arbeidet tok form av ein prosess for å konstruere ei lov om fylkesmenn.22 Med unntak av den gamle amtmannsinstruksen frå 1685 og Norske Lov av 1687, fanst ingen ålmenne heimlar for fylkesmannens virke. Av det fyrste lovutkastet frå desember 1942 gjekk det fram at all statleg forvaltning, med unntak av geistleg, militær og arbeidsteneste-relatert, frå no av skulle inn under fylkesmannen. Dei organisatoriske konsekvensane ville verte enorme. Statsetatane skulle gå inn som organisatoriske einingar ved fylkesmannens kontor.23 Ambisjonen var at dei nye fylkeskontora skulle femne om ein stad mellom 13 og 18 avdelingar,24 medan det til samanlikning var berre 13 stillingar hjå fylkesmannen i Hordaland og Bergen i 1940. Etter ein runde i Reichskommissariat på nyåret 1943 vart lovframlegget noko modifisert, mellom anna ved at også samferdsleetatane, domstolsforvaltninga og politiforvaltninga vart haldne utanom.25

Lovframlegget frå desember 1942 hadde klår brodd mot sektor-/fagdepartementa og deira freistnader på å styre si eiga verksemd med minst mogleg «innblanding». Det utløyste då òg intense fagdepartementale protestar. I ei samanfatting av motførestellingane heitte det at lovframlegget var eit åtak mot sentrale verdiar sentraladministrasjonen representerte: differensiering, fagkunnskap og spesialinnsikt. Det var ikkje rimeleg eller føremålstenleg å gje fylkesmannen fagleg instruksjonsmynde, slik lovframlegget la opp til, for han kunne ikkje ha den same innsikta som sentrale faginstansar, og det ville lett oppstå strid mellom fylkesmannen og faginstansane. Lovavdelinga i Justisdepartementet tilrådde at lovframlegget vart utsett, ikkje berre på grunnlag av den administrative motstanden, men òg ut frå praktiske vurderingar: Skulle fylkesmannens leiarskap vere effektiv, laut heile organisasjonen med underliggjande etatar samlast under eitt tak, men slike kontorfasilitetar lét seg ikkje oppdrive kringom i landets 18 fylkeshovudstader.26

Men Finansdepartementet (under leiing av Prytz) og Innanriksdepartementet (det sentrale «nyordningsdepartementet») gav ikkje opp kampen for lova. Innanriksråd Thorleif Dahl, den viktigaste drivkrafta for nyordning av kommunane (seinare), engasjerte seg sterkt for å få på plass ein fylkesadministrasjon som var «det absolutt koordinerende apparat for alle grener av forvaltningen», og «hvorigjennom regjeringsmakten kan håndheves med den styrke som et autoritært styre betinger». Dahl la spesiell vekt på fylkesmannens rolle som hovudkontrollorgan overfor kommunane.27 Usemja knytt til fylkesmannens stilling heldt fram utover i 1943 og 1944, og gjekk mellom anna på spørsmålet om kor vidt fylkesmannen eller Innanriksdepartementet skulle utøve visse kontroll- og godkjenningsfunksjonar overfor kommunane. Quisling sjølv gav i juni 1943 ordre om å utarbeide framlegg om å innlemme byane i fylkeskommunen, men utgreiinga vart aldri sluttført.28

Arbeidet stod lenge i stampe, men sommaren 1944 skar Quisling gjennom og sette fart i sakene. Han oppretta ei arbeidsgruppe under leiing av Prytz, og der mellom andre Jens Hundseid var medlem (han var tidlegare statsminister og einaste fylkesmann frå «det gamle regimet» som meldte seg inn i NS og vart sitjande). I løpet av to juliveker på Fossastøl i Hallingdal utarbeidde gruppa eit lovframlegg. Deretter gjekk det berre litt over ein månad før Quisling sette signaturen si på lova, og då utan at høyringsinstansar hadde fått høve til å kome med innvendingar. Fylkesmannslova skulle ta til å gjelde frå nyttår 1945. Berre eit fåtal regionale statsetatar vart haldne heilt utanom fylkesmannens apparat: geistleg og militær forvaltning, tryggingspoliti, revisjonsvesen og arbeidsteneste. Nokre andre etatar, som ordenspoliti, påtalemakt, toll- og justervesen, forsyningsinspektør og samferdsleverksemdene (post, tele og jarnbane) vart sette i ei mellomstilling som innebar at fylkesmannen fyrst kunne ta avgjerder «etter særlig bestemmelse».29

Quisling var tydelegvis lite innstilt på å gje konsesjonar til fagdepartement som nekta å gje slepp på eigne oppgåver og styringslinjer. Han gav ordre til departementa om å gjere alle naudsynte tiltak for å desentralisere forvaltningsavgjerder «i størst mulig utstrekning» til fylkesmennene. Quisling meinte dette bokstavleg: I dei tilfella departementale oppgåver ikkje vart desentraliserte, skulle han ha tilbakemelding «med nærmere angivelse [...] om grunnen til at vedkommende sak ikke kan desentraliseres». Av den korte lista over tillatne unntak frå desentraliseringa, ser ein at fylkesmannslova på mange måtar var like mykje ei sentraladministrativ reform som ei fylkesreform: Sentraladministrasjonen skulle nemleg berre ta seg av oppgåver som fall i ein av tre kategoriar: «A. Prinsippsaker, retningslinjer og generelle bestemmelser for hele landet. B. Administrasjon av landsomfattende institusjoner og organer. C. Kontroll av lokalforvaltningen.»30

Desentraliseringa til fylkesmennene var påtenkt gjennomført i samband med ein ny budsjettermin, frå 1. juli 1945. Av opplagte grunnar vart det aldri noko av tiltaket, men alt tyder på at NS-styret var innstilt på å gå drastisk til verks. Quisling rekna sjølv med at ein kunne redusere talet på tilsette i departementa «betydelig», og slo fast: «Tjenestemenn som blir overflødige, forutsettes [...] overført til fylkesforvaltningen i den utstrekning disse trenger det.»31

Om «NS-fylket» vart røyndom, med eit korporativt styringssystem og avgjerdsprosessar bygd på styrings- og ansvarsprinsippet, ville det opplagt ha skild seg fundamentalt frå det styringsnivået vi kjenner frå demokratisk tid. For den som kjenner etterkrigstidas politisk-administrative historie, er NS-regimets nyordningsplanar for fylket likevel ei kjelde til gjenkjenning. Desentralisering og samordning skulle nemleg verte to lykelomgrep i reformstrategiane overfor fylket i tiåra etter 1945. Administrativ desentralisering var på den eine sida ein av fleire «avlastingsstrategiar», meint å styrkje vilkåra for politisk leiarskap i departementa, og på den andre sida eit verkemiddel for å skape ei forvaltning med lokalkunnskap og nærleik til innbyggjaren. Administrativ samordning, gjerne i form av organisatorisk integrasjon i fylkesmannens apparat, har ei rekkje gonger vore lansert som medisin for ein stat som har hatt for få arenaer og verkemiddel for sektorovergripande vurderingar og tiltak.

NS ynskte eit fylke som var ein administrativ monolitt: Det skulle representere heile territoriet (inkludert byane), vere både statleg og «sjølvstyrd», og dessutan ein organisatorisk paraply over mest all forvaltning, også fagorgan som til då hadde vore frittståande. I den verkelege verda vart fylkeskommunen ei politisk ramme kring både by og bygd frå 1964. Men regional stat og regionalt sjølvstyre desintegrerte. Den administrative kløyvinga vart sluttført i 1976, då den «nye» fylkeskommunen oppstod. Visse statsetatar er integrerte i fylkesmannsembetet, men den regionale staten utanom fylkesmannen er langt større enn fylkesmannen sjølv. Av 39 regionale lokalforvaltningsorgan per 2006 hadde dessutan heile 33 ein «skreddarsydd» geografisk struktur, noko som er ei utfordring for den regionale samordninga.32 Dagens fragmenterte regionale styringssystem er fyrst og fremst eit produkt av politiske vegval gjort i 1970-åra. Det har i nyare tid ikkje mangla på vidtgåande reformframlegg, der ambisjonen om einskapsfylke (som statleg–sjølvstyrd hybrid) og regionalisering (i form av folkevalde landsdelsorgan med relativt høg grad av autonomi) utgjer det eine ytterpunktet – og ein tonivåmodell (utan sektorovergripande regionale organ i det heile) utgjer det andre.33

Kommunens oppgåve: å tene staten

Dei norske kommunane har heilt sidan 1837 hatt ei dobbelstilling som rammer kring eit lokalt fellesskap og som ledd i ein nasjonal styringsstruktur. Trass i at den kommunale verksemda allereie frå starten var regulert frå statleg hald, var kommunens lokale karakter i praksis dominerande. Den statlege politikken overfor kommunen til langt inn i mellomkrigstida er typisk nok vorten karakterisert som laissez-faire.34 Kommuneinstitusjonen hadde i dei siste tiåra av 1800-talet vunne seg ein opphøgd status som ein grunnpilar i det norske folkestyret og som ei viktig samfunnsbyggjande kraft. Den ideologiske særstillinga og den korte vegen frå tanke til handling innebar at kommunen engasjerte seg på område der staten var meir atterhalden, som på det sosialpolitiske området.35 I åra etter den fyrste verdskrigen vart kommunen utsett for store prøvingar. Gjeldskrisa råka ei lang rekkje kommunar frå byrjinga av 1920-åra, og mange vart sette under statleg administrasjon. Ved inngangen til 1930-åra innsåg det politiske Noreg at dei mest alvorlege økonomiske vanskane ikkje hadde å gjere med uhandterleg gjeldsbyrde, men dei store ulikskapane i ressurs- og inntektsgrunnlag. Medan gjeldsproblematikken hadde skapt ein polarisert og oppheta debatt, gav den nye kriseforståinga grunnlag for ei kommunalpolitisk tilnærming og eit nytt syn på kommunens status og stilling: Staten laut gripe inn med sikte på å utjamne den strukturelle ulikskapen mellom kommunar. Debatten om skuld, ansvar og moral vart dempa til fordel for ei meir sakleg, løysingsorientert og pragmatisk tilnærming til krisa. Dei siste åra før krigen braut ut, var tilhøva ute i kommunane på sett og vis «normaliserte», men den gamle førestellinga om at kommunen skulle vernast mot staten var på vikande front, til fordel for eit ideal om ein stat som meir aktivt greip inn og regulerte den kommunale verksemda.

Som nemnt har kommunalforordninga av desember 1940 status som ein av dei viktigaste sigrane NS vann i kampen for å nyordne Noreg. Makta vart sentrert kring ein departementalt oppnemnd ordførar, og rundt seg fekk han eit råd av «formenn», oppnemnd av fylkesmannen, i nært samråd med ordføraren og fylkesføraren til NS. Gruppa av formenn utgjorde berre om lag 1/3 av talet på medlemer i dei gamle kommunestyra; dei skulle ikkje røyste, men fekk bokført dissensar. Saman med ei tidlegare forordning av oktober 1940, der Innanriksdepartementet gav seg sjølv ryggdekning for å avsetje, flytte og tilsetje offentlege tenestemenn, hadde regimet no eit «legalt» grunnlag for å plassere regimetru menn inn i alle viktige verv, uavhengig av kva innbyggjarane i kommunen måtte meine. Den gamle partipolitikken hadde etter NS’ meining vore eit hinder for fornuftige og objektive avgjerder, og fremja særinteresser på kostnad av heilskapen. Førarprinsippet innebar ein garanti mot maktmisbruk ved at ansvaret eintydig var plassert hjå ordføraren.36

Sjølv om dette var eit radikalt brot med det gamle, innebar forordninga ikkje nokon «avgjørende seier» eller Nasjonal Samlings «gjennombrudd i det norske folks bevissthet»,37 slik innanriksråd Thorleif Dahl hevda i 1943. Dahl var den viktigaste tenkjaren bak NS-statens kommune, og han visste meir enn nokon annan at kommunalforordninga av 1940 berre var eit lite steg på vegen mot den kommunen NS verkeleg ynskte. Forordninga var meint å vere eit mellombels rammeverk.38 Men seinare freistnader på å endre kommunalforfatninga rann ut i sanden,39 og det same gjorde andre ambisiøse planar for å endre rammene kring den kommunale verksemda. Når det spesifikt gjaldt det kommunale styringssystemet, var ambisjonen for kommunen – som på riks- og på fylkesnivå – å få realisert eit «folkestyre bygget på yrkeslivets grunn», altså ei representasjonsordning basert på korporative prinsipp. Ordføraren skulle ideelt sett vere ein «fagmann» innan kommunalforvaltning, og rådgjevande formenn skulle ta sete i kraft av «dyktighet og klokskap, kunnskap og erfaring», vunnen gjennom røynsle frå yrkeslivet.40 Men det korporative styringssystemet vart heller ikkje i kommunen noko meir enn ein papirkonstruksjon.

Planane for reform i kommunale representasjonsordningar og vedtaksprosessar var naturlegvis radikale, men vi skal her feste oss ved eit element i nyordningsframstøyten som innebar minst like dramatiske endringar, nemleg dei ytre rammene for den kommunale verksemda og kommunens plass i det nasjonale styringssystemet. NS hadde eit utprega instrumentelt syn på kommunane. Førar- og ansvarsprinsippet innebar i seg sjølv ei førestelling om klåre hierarki og kommandoforhold, og kommunen var ikkje noko unntak (om enn det er uvisst om fylket var tenkt som eit mellomledd i denne styringsstrukturen eller om styringssignala var tenkt å gå direkte frå stat til kommune). Statsleiinga skulle, som innanriksminister Hagelin formulerte det, gjennom dei kommunale organa «effektivt kunne gjennomføre de formål den vil fremme gjennom dem».41 Denne statsautoritære tenkinga var etablert lenge før krigen. Allereie i programmet frå skipingsåret 1933 slo partiet fast at kommunane var oppretta av staten i statens interesse, og at kommunar «hvis styre efter statens mening ikke holder mål» laut setjast under administrasjon i minst to valperiodar, eit tidsrom då det ikkje skulle haldast val. Partiprogrammet av 1934 var meir diffust i omtalen av kommunen, men det inneheldt mellom anna krav om «omlegging» av det kommunale sjølvstyret og om styrkt statleg kontroll med den kommunale verksemda.42

Kjeldene gjev ikkje haldepunkt for å seie eksakt kva «formål» staten ynskte å fremje gjennom kommunen, men alt tyder på at kommunen skulle vere dimensjonert for eit langt høgre aktivitetsnivå enn kva som hadde vore tilfellet til då. I tråd med tenkinga kring fylkesnivået synest det som om kommunen ville verte ei organisatorisk ramme kring mest all lokal, offentleg verksemd, uavhengig av om denne i utgangspunktet var definert som statleg eller kommunal. Det er mellom anna truleg at kommunen skulle gjere nytte som infrastruktur for å innfri partiets store sosialpolitiske ambisjonar.43

Dei norske kommunane var ueinsarta, både i storleik og økonomisk berekraft, og tradisjonelt hadde det eksistert ein høg grad av aksept for at kommunane kunne gjere sine eigne politiske vegval. Førestellinga om at staten aktivt måtte gå inn og jamne ut nokre av skilnadene, vart markant styrkt i dei demokratiske partia i 1930-åra. Men NS stod i ei særstilling og ynskte å gå mykje lenger for å fjerne ulikskapar kommunar imellom, i alle høve når det gjaldt skattetrykk, og truleg òg når det gjaldt tenestetilbod. Partiet skilde tilsynelatande ikkje mellom ulikskapar som botna i ulikt ressursgrunnlag og dei som botna i ulike lokale prioriteringar. Målet var uansett ein høgre grad av uniformering. Tiltak for å avgrense den kommunale fridomen i val av skattøyre vart sett i verk allereie i 1941.44 Hausten 1944 sette regimet ned ein komité for å førebu ei ytterlegare utjamning, «idet en forlater det hittil gjeldende system med en rekke skattetabeller som gir plass for sterkt forskjellig skattetrykk på samme inntektshøyde i de forskjellige deler av landet». Det nye og forenkla skattesystemet skulle ha ein sosial profil, mellom anna gjennom progressiv skatt.45 Lov om riksskatt, som var vedteken i desember 1944, tok sikte på fellesskatt til stat og kommune med verknad frå og med budsjettåret 1945/46. Skatten skulle fordelast ut frå ein nøkkel fastsett av sentrale styresmakter.46 Målet var i det heile, understreka Thorleif Dahl, «en finansiell og økonomisk utjevning, hvilket er nødvendig for at de sosiale vilkår skal bli mest mulig like overalt i landet».47

At ein kommune ikkje lenger skulle vere ei «verna» eining, gav seg òg til uttrykk ved at NS førebudde revisjon i kommuneinndelinga. Ut frå døme som vart nytta kan det sjå ut som om ambisjonen var å redusere talet på kommunar med 1/3,48 og elles dra grensene slik at ein skapte meir «rasjonelle» einingar. På landsbygda hadde kommunestrukturen fått utvikle seg nokolunde fritt gjennom ei lang rekkje heradsdelingar i hundreåret som var gått sidan 1837.49 Det såkalla Grenseutvalet vart sett ned i oktober 1942, under leiing av høgsterettsdommar Arthur Dahl.50 Utvalet rakk både å utarbeide prinsipielle retningsliner for inndelinga og ein konkret plan for ein ny kommunestruktur. Planane låg føre ved årsskiftet 1944–45, med detaljerte opplysningar om folketal, økonomi og administrative tilbod i dei nye, store kommunane.51

Fylkesførar Axel Aass understreka i ei tale han heldt i 1942 at ein ny kommunestruktur basert på færre einingar var ein føresetnad for sterkare desentralisering. Konsentrasjon av kreftene la grunnlag for det han kalla rasjonalisering, spesialisering og modernisering; kommunane fekk eit meir allsidig næringsliv og større økonomisk motstandskraft, og folk ville lettare kunne bu og arbeide i same kommune.52 Grenseutvalet bygde vidare på denne tenkinga. Det skreiv i den prinsipielle utgreiinga at føremålet med inndelingsreforma var ei «effektiv, enkel og billig forvaltning», og understreka at all administrasjon var organisert av staten «i den samlede forvaltnings interesse». Utvalet tok sikte på å samordne alle former for lokaladministrasjon – parallelliteten til planane for fylkesnivået (tidlegare) er her klår – og ynskte ei «planmessig sentralisering» i dei nye kommunane, som eit bolverk mot fråflytting. I nyare tids terminologi ville ein her ha nytta ord som samlokalisering og styrking av sentrumsfunksjonar. Føremålet med å samle ulike greiner av forvaltninga var dels å lette det interne samarbeidet i forvaltninga, dels å leggje tilhøva betre til rette for innbyggjarane. Ei slik form for sentralisering av det kommunale tenestetilbodet innebar «en vesentlig lettelse for publikum, som da ikke behøver å henvende seg på flere steder i distriktet for å finne frem til de forskjellige kontorer».53

Planane for ein ny kommunestruktur ser ikkje ut til å ha skapt det same engasjementet (og den same motviljen) som planane for desentralisering frå sentraladministrasjon til fylkesmann. Det er fyrst og fremst eit teikn på at planane vart konkretiserte såpass seint at det var lite truleg at inndelingsreforma nokon gong ville sjå dagens lys. Men kjeldene viser døme på intern motstand. Arve Frøisland, NS-fylkesmann i Oppland (og dessutan den einaste demokratisk valde ordføraren frå NS; i Torpa 1934–37) avviste i ei «betenkning» frå november 1943 at store kommunar var meir effektive. Større kommunar ville føre til auka driftsutgifter, den personlege kjennskapen ville få mindre å seie, og administrasjonen ville «trolig stivne mer og mer i byråkratiske former». Mange ville kjenne det som eit historisk overgrep om det skjedde radikale endringar i kommunestrukturen, åtvara han.54

Trass i at demokratiet var avskaffa og at kommunen ville vere ein utprega reiskap for NS-staten, eksisterte det ei førestelling om at det kommunale sjølvstyret framleis ville vere ein realitet i eit nyordna Noreg, om enn i modifisert form. Dei lange og vanskelege sambandslinene og dei ueinsarta levevilkåra gjorde det naudsynt å gje kommunane ein viss handlefridom. Sjølvstyret var òg eigna til få borgarane til å engasjere seg i styre og stell, sa Thorleif Dahl. Men han understreka samstundes at sjølvstyret ville vere sterkt innskrenka, at det ikkje skulle representere ei motvekt til rikseininga, og at det måtte haldast i taumar av ei sterk sentralmakt for å motverke «isolasjon og selvrådighet».55 Axel Aass resonnerte på liknande vis: Innanfor rikstanken skulle lokalforvaltninga ta opp distriktets saker og «fremme dem til helhetens beste», og utan at sakene «kommer på tverke av den store fellestanke».56 Dei to var òg hjartans samde om kva som var føresetnadene for kommunalt sjølvstyre innanfor NS-statens rammer: Den eine var fred, den andre var at Nasjonal Samling fekk politisk gjennomslag både i kommunane og elles i samfunnslivet. Dahl sa at graden av maktoverføring til kommunane var «meget avhengig av folkets politiske modenhet og disiplin»,57 medan Aass var endå meir direkte: «Desto sterkere menneskene slutter opp om vår linje, desto større muligheter vil bygdefolket få.»58 Folket i kommunane skulle ha sjølvstyre til å gjere som NS ville.

NS-kommunen innebar eit markant brot med alle etablerte politiske førestellingar om kommunen frå mellomkrigstida. Men ser vi vekk frå representasjons- og styringsprinsipp og den tvangsmessige bindinga til det autoritære partiet NS, og konsentrerer oss om synet på kommunens funksjonar og plass i det nasjonale styringsverket, er det ikkje til å unngå å sjå at det finst påfallande likskapar med den kommunen som faktisk materialiserte seg eit stykke utover i etterkrigstida, med sosialdemokratiet som pådrivar. Noreg fekk reint faktisk ein kommune som hadde ein utprega reiskapsfunksjon, der staten gjekk inn langt meir direkte og regulerte den lokale verksemda og dessutan gjennomførde vidtrekkande tiltak for å dempe ulikskapar kommunar imellom. Den gamle, «autonome» kommunen vart skapt om til ein forvaltningskommune, ein kommune som vart rusta opp langs fleire dimensjonar for å makte dei store, nye krava til tenesteyting. Transformasjonsprosessen gjekk føre seg over fleire tiår, men kommuneinndelingsreforma (planlagt frå 1946 og i hovudsak gjennomført i fyrste halvdel av 1960-åra) var det fremste uttrykket for det nye synet på kommunens plass. Det kan for kuriositetens skuld nemnast at materialet etter NS-regimets «grenseutval» vart teke i bruk av Kommuneinndelingskomiteen (Scheikomiteen) av 1946, og at topografen som vart henta inn som sakkunnig for Grenseutvalet for å arbeide med dei konkrete inndelingsspørsmåla, fekk same funksjon i Scheikomiteen.59

Eit apparat for ein autoritær stat

Sjølv om planane for NS-statens distriktsapparat har einskilde påfallande likskapar med apparatet som faktisk materialiserte seg etter krigen, finst det ikkje grunnlag for å hevde at regimet frå okkupasjonstida på nokon måte «fekk det som det ville» på lengre sikt. Likskapane speglar fyrst og fremst at det innan styrings- og forvaltningspolitikken finst visse tema, spenningar og problemstillingar som er permanente og at nokre organisatoriske prinsipp kan gjere seg gjeldande, uavhengig av om sentralmakta er autoritær eller demokratisk. Og det er ingen tvil om at NS-statens fylkes- og kommunalapparat skulle gjere teneste for ein autoritær, eineveldig stat, der aksepten for meiningsvariasjon og avvik var liten.

Om ein no legg til grunn at alle føresetnader for ei reell maktovertaking vart innfridde og at distriktsapparatet til NS faktisk vart etablert: Ville det ha vore levedyktig? Vi kjenner ikkje den alternative historia, og kan berre spekulere. Men eit system som berre fungerer om det baserer seg på makt – og at folk ikkje vågar å protestere – er meir ressurskrevjande enn eit system som maktar å skape legitimitet til seg sjølv. Også i eit autoritært samfunn finst det behov for å tilfredsstille behov ute i folket, og det krev mellom anna at styresmaktene vert kjende med eventuelle motførestellingar mot politikken som vert ført. Fråveret av demokrati og open, offentleg debatt er i seg sjølv eit veldig hinder i så måte, og dei alternative synspunkta må difor fangast opp av «systemet» på anna vis.

Ein grunnleggjande veikskap med NS-statens distriktsapparat synest vere at den nye representasjonsordninga nettopp stengde av kanalar for folkeleg respons – ikkje berre på dei områda der nasjonalsosialistisk ideologi kolliderte med andre politiske førestellingar, men òg på område der det romlege perspektivet var viktig. I Noreg følgjer mange av dei grunnleggjande konfliktane ein sentrum—periferi-dimensjon,60 og geografisk funderte interesser gjer seg den dag i dag ofte langt sterkare gjeldande enn ideologisk og partipolitisk funderte interesser. Om enn desentralisering (i administrativ forstand) var eit nøkkelomgrep for NS, er det ingen tvil om at det nye, eineveldige styringssystemet innebar ei veldig politisk sentralisering. Prinsippa for representasjon i dei politiske organa på alle nivå ville byggje på partimonopol og korporative prinsipp. Dette skjedde ikkje berre til fortrengsel for fleirpartisystemet, men òg til fortrengsel for distriktsrepresentasjon. Det er ikkje sikkert at bygda ville ha sine talsmenn i kommunen, eller kommunen i fylket. Det er grunn til å tru at distriktsapparatet til NS ville ha vore – og ville ha vorte oppfatta som – ein struktur som i seg sjølv fremja sentralisme, og som nettopp difor gav næring til motkreftene.

1 Sitert etter «Vi vil ..!», samling av norske partiprogram, NSD/ISF 1997.
2 Artikkelen byggjer i stor grad på «okkupasjonskapitla» i tre ulike arbeid frå forfattarens hand: kap. 7 og 8 i doktorgradsavhandlinga Staten og sjølvstyret. Ideologiar og strategiar knytt til det lokale og regionale styringsverket etter 1900 (2004); kap. 4 i Statens mann, fylkets mann. Norsk amtmanns- og fylkesmannshistorie 1814–2014 (2014) og kap. 2 i band II (om tida etter 1940) av Rogaland fylkeskommunes historie (kjem 2015). Også ålmenne karakteristikkar av styringsverket før og etter den andre verdskrigen byggjer, der ikkje anna er presisert, på desse arbeida. Eg takkar deltakarar på «Bjørnson-seminaret» i Bergen og fagfellane til HT for verdifulle innspel og kommentarar!
3 Omgrepet vart i NS-retorikken nytta om det nyordna, NS-leia Noreg, og utgjorde også tittelen på eit «nasjonalverk» som vart gjeve ut av propagandaavdelinga til NS i åra 1943—44 (sjå seinare bruk i noteverket).
4 A. McElligott, The German Local Government Statute, 1935–1945 and the Crisis of Self-Government and Local Administration, i B. De Wever et Al. (red.), Local Government in Occupied Europe, Gent 2006 (sitat frå s. 31).
5 B. De Wever et al. (red.) 2006 inneheld analysar av lokalstyret i det okkuperte Belgia, Nederland, Frankrike, Noreg, Luxembourg, Hellas, Kviterussland og Ukraina; og – heiter det i føreordet – «presents a first fundament for comparison» (dette potensialet for komparasjon er per i dag ikkje følgd opp). Framstillinga syner til dømes at det fanst interessante parallellar mellom nyordningsstrategiane i Noreg og i Nederland, men at nyordninga i Nederland vart driven fram direkte av Reichskommissariat, og at det nederlandske nasjonalsosialistiske partiet (Nationaal-Socialistische Beweging, NSB) dermed ikkje fekk ei like sentral rolle som «systementreprenørar» som Nasjonal Samling i Noreg.
6 Jf. definisjonen av «nyordning» i H. F. Dahl et al., Norsk krigsleksikon, Oslo 1995.
7 Sjå mellom anna T. Wyller, Nyordning og motstand, Oslo 1958: 93–99. Tankane om eit riksting gjekk tilbake til Nasjonal Samlings fyrste partiprogram. Quisling gjorde den 25.9.1942 prinsipielt vedtak om å organisere eit riksting som kunne innkallast og konstituerast «når omstendighetene gjør dette ønskelig». G. Hasle, Norges kommende statsforfatning 1944, i bd. 3 av H. N. Østbye (red.), Nasjonalverket Det nye Norge, Oslo 1943/44. Sitat knytt til vedtaket 25.9.1942 er henta frå s. 224.
8 Til dømes vart det arbeidd med konkrete kommunesamanslåingssaker i siste halvdel av april. Riksarkivet, Kommuneinndelingskomiteens arkiv (heretter KKA). Boks 75. Notat fra Grenseutvalget, 17.4.1945.
9 S. Lorentzen, Norsk lokalforvaltning under førerprinsippet, Bergen 1973.
10 Oppslagsordet «Dahl, Thorleif» i H. F. Dahl et al. (red.), Norsk krigsleksikon, Oslo 1995. Under debatten kring Undersøkelseskommisjonen av 1945, nytta Arthur Sundt (V) ein liknande karakteristikk. Forordninga var «den kanskje største seier nazistene vant under krigen innenfor Norge». Ot. 1948: 730.
11 Bd. I av innstillinga, kapitlet Fylkesmennene og nyordningen av kommunene 1940 (Stortinget, Oslo 1946). Sjå også Flo 2014, kap. 4; særleg s. 355–359.
12 For sistnemnde, sjå B. H. Borge, Quisling’s Mayors, i B. De Wever et al. (red.), Local Government in Occupied Europe, Gent 2006.
13 B. Nøkleby, Nyordning, bd. 2 i M. Skodvin (red.), Norge i krig, Oslo 1990 (1984): 97.
14 H. Nordås, Nasjonal Samling og det kommunale styret i Rogaland, Oslo 1972: 151. Sjå også motsvarande synspunkt i Aa. Engesæter og J. Thue, Sogn og Fjordane fylkeskommune gjennom 150 år, Oslo 1988: 254.
15 Sjå særleg O. Riste, «London-regjeringa». Norge i krigsalliansen 1940–1945 (del II), Oslo 1995: 83—106.
16 Modellen er henta frå Hasle 1944: 225.
17 Hasle 1944: 227.
18 Sitert etter Statskalenderen for 1943, s. XXVI.
19 Riksarkivet, arkivet etter Kommunalkontoret i Justisdept. Boks Fylkesforvaltningen 1942–43. Forslag fra fylkesmannen i Sør-Trøndelag til Norges inndeling i storfylker, 20.12.1940, og brevet Fylkeskommunenes administrasjonsordning (til Innanriksdept.), 25.3.1941.
20 Riksarkivet, arkivet etter 2. sivilkontor i Justisdept. (heretter 2SIV). Boks Desentralisering V 1923–1946. P.M. angående den offentlige forvaltning i fylkene.
21 Frå punkt 4 under overskrifta I. Staten og samfundet. Henta frå «Orden, Rettferd og Fred», Program for Nasjonal Samling, 1934. Sitert etter «Vi vil ...!», samling av norske partiprogram, NSD/ISF 1997.
22 2SIV. Boks Den nye fylkesmannsloven 1941—1945 II. Oversettelse av avskrift av brev fra Reichskommissar til minister Hagelin av 27. juni 1942.
23 2SIV. Boks Den nye fylkesmannsloven 1941–1945 I. Utkast til lov om fylkesmenn med alminnelige og spesielle motiver.
24 Opplyst av fylkesmann Carl Platou i Oslo og Akershus i omtale av NS-regimets fylkesmannslov, Referat frå fylkesmannsmøtet i Bergen, 1948: 23–25.
25 2SIV. Boks Den nye fylkesmannsloven 1941—1945 I, omsetjing av Gesetz über die Stellung der Fylkesmänner.
26 2SIV. Boks Den nye fylkesmannsloven 1941—1945 I. Utkast til lov om fylkesmannens stilling.
27 T. Dahl, Omlegging av det kommunale selvstyre, i bd 2 av Østbye 1943: 298 f.
28 Lorentzen 1973: 131 f. og 138.
29 Omfattande dokumentasjon om virket til lovkomiteen finst i dok. 20 i landssviksaka mot Hundseid (Riksarkivet, Landssvikarkivet). Framstillinga byggjer elles på oppslaget Fylkesmennenes stilling styrkes, Morgenposten, 1.9.1944, og Fylkesmennene tillagt større myndighet som det sentrale forvaltningsorgan mellom stat og kommune, Aftenposten, 15.9.1944. Dokumentet Innenriksdepartements innstilling av 24. august 1944 om lov om fylkesmenn (2SIV. Boks Den nye fylkesmannsloven 1941—1945 I) viser at departementet ikkje hadde fått høve til å setje seg inn i motiva for lova eller var kjent med eventuelle innspel frå andre departement.
30 2SIV. Boks Desentralisering (Fylkesforvaltningen) I 1944–47. Forslag til brev fra Ministerpresidenten til Næringsdepartementet, 24.7.1944. Brevframlegget vart med små tilpassingar sendt ut til alle departement med administrative funksjonar som etter den nye lova vart lagt under fylkesmannsembetet.
31 2SIV. Boks Desentralisering (Fylkesforvaltningen) I 1944–47. Brev frå Quisling til trafikkminister Hans Skarphagen av 24.11.1944.
32 NIBR-rapport 2006:9.
33 Sjå Flo 2014 og Flo 2015.
34 F. Kjellberg og K Myhren, The Development of Norwegian Municipal Policy From Laissez-Faire to Redistribution, Oslo 1975 (upubl.).
35 Eg viser særleg til teorien om velferdskommunen, sjå T. Grønlie: Velferdskommune og utjevningsstat 1945—1975, i H. E. Næss et al., Folkestyre i by og bygd, Oslo 1987: 251 ff.
36 Dahl 1943: 296, jf. Lorentzen 1973 for substansen i kommunalforordninga.
37 Dahl 1943: 300.
38 Lorentzen 1973: 100, med støtte i rundskriv frå innanriksminister Hagelin av 6.2.1941.
39 Når det gjaldt det konkrete spørsmålet om å vedta ei ny kommunalforfatning, viser Svein Lorentzen at dette i stor grad var eit tysk krav. Tyskarane ville ha ei lov som harmoniserte i større grad med tysk lovgjeving, men framlegget vart trenert frå NS-hald, spesielt av Innanriksdepartementet. Etter det tyske føredømet ville partiet ha fått ein endå sterkare direkte innverknad i det kommunale livet. Lorentzen 1973: 144 (og 256 ff. for framlegg til ny kommunallov).
40 Dahl 1943: 295 f.
41 Lorentsen 1973: 99, basert på utsegner av Hagelin til NS-organet Fritt Folk.
42 Programpostane er siterte høvesvis etter programmet for 1934 (punkt 4) og prinsipprogrammet for 1933 (punkt 6), og er henta frå «Vi vil ...!», samling av norske partiprogram, NSD/ISF 1997.
43 Desse ambisjonane er skildra i Ø. Sørensen, Solkors og solidaritet. Høyreautoritær samfunnstenkning i Norge ca. 1930–1945, Oslo 1991.
44 Lorentzen 1973: 101 (fotnote 8).
45 Riksarkivet, Skatteutjamningskomiteens arkiv. Boks Krigsskade innstillinger m.v. – Innstillinger om skatteutjamning m.v. Foreløpige bemerkninger angående skattetabellene, 30.10.1944.
46 Lorentzen 1973: 148.
47 Dahl 1943: 290.
48 KKA. Boks 76. Forvaltningens inndeling i land- og bykommuner, føredrag av fylkesførar Axel Aass (også publ. i Drammens Tidende 2.11.1942).
49 St.prp. nr. 22, 1955.
50 KKA. Boks 76. Utvalg som skal gi forslag til omregulering av Norges administrative inndeling.
51 KKA. Boks 76. Retningslinjer for Norges administrative inndeling.
52 KKA. Boks 76. Forvaltningens inndeling i land- og bykommuner, føredrag av fylkesførar Axel Aass.
53 KKA. Boks 76. Retningslinjer for Norges administrative inndeling.
54 KKA. Boks 76. Bemerkning til fylkesførerens betenkning av 23/11.1943 om regulering av forvaltningsinndelingen i Hedmark og Opland, 18.12.1943.
55 Dahl 1943: 290 f.
56 KKA. Boks 76. Forvaltningens inndeling i land- og bykommuner, føredrag av fylkesførar Axel Aass.
57 Dahl 1943: 291.
58 Artikkelen Fylkesførerens tale ved åpningen av Opland fylkesting 4. mai 1943. Birkebeineren, Meldingsblad for tillitsmenn – Utgitt av Hedmark og Opland Fylkesorganisasjon FO. 4. Nr. 6/7, 1943: 5 f.
59 Flo 2004: 254 f.
60 S. Rokkan, Geography, religion and social class: Crosscutting cleavages in Norwegian politics, i S. M. Lipset og S. Rokkan (red.), Party systems and voter alignments. Cross-national perspectives, New York 1967.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon