Ove Bring

Neutralitetens uppgång och fall – eller den gemensame säkerhetens historia

Stockholm: Atlantis 2008. 454 s.

De skandinaviske statene har ikke bare hatt lang befatning med nøytralitet i internasjonal politikk. De fostret også gjennom et par generasjoner fra slutten av 1800-tallet noen ledende fortolkere av folkeretten. Navn som Kleen, Koht, Castberg, Boye, Kulsrud, Hammarskjöld og Hagerup gikk igjen i den internasjonale faglitteraturen om nøytralitet og sjøkrigsrett, noe Nobelinstituttets samlinger bærer vitne om. Etter den kollektive sikkerhetens sammenbrudd på 30-tallet ble folkeretten gjerne betraktet som en irrelevant størrelse i maktpolitikken. Men mye taler for å gjenreise bildet av en gruppe rettslærde med sterk historisk bevissthet som i tiårene før 1914 i hvert fall ikke kan beskrives som naive idealister. Snarere må man snakke om sin tids defense intellectuals. De forsto at små land med åpne økonomier ikke hadde egne maktmidler til å beskytte eksponerte handelsinteresser med. De forsto også at sjøkrigsrettens nøytralitetsregime var en realitet i den internasjonale politikken, og at det lå i deres lands interesse å formå stormaktene til å respektere det under konflikter.

Dette ståstedet ga deres skrifter et perspektiv som skilte seg fra stormaktenes. De betonte i større grad den fremadskridende rettsliggjøringen av det internasjonale anarkiet og tolket den som sivilisatoriske fremskritt man ikke måtte gi slipp på. Den skandinaviske fredsbevegelsen gikk et skritt lenger fra 1890-årene og helgenforklarte nøytraliteten som et fredsfremmende og fredsbevarende bidrag til avskaffelsen av krigen. Kohts Freds-tanken i Noregs-sogo (1906) er et framifrå eksempel på et idealistisk perspektiv som stakk under en stol og en sofa de små sjøfartsnasjonenes historiske interesse i å tjene på andres kriger. Hvis man derimot fastholder småstatenes interesse i nasjonal sikkerhet og krigsprofitt, blir det lettere å sammenlikne de skandinaviske rettslærde med stormaktenes; alle tolket folkeretten innenfor en trekantet ramme der historien, rettsvitenskapen og eget lands samtidige sikkerhetspolitiske interesser utgjorde de tre aksene.

Etter at den bipolare verden også har gått inn i historien, kan det spores en økende interesse for folkerettens historie. Hvis fremtidens verdenspolitikk skal foregå innenfor en balanse mellom fire–fem maktsentra, vil den ha noen mekanismer til felles med det klassiske europeiske statssystemet. Folkeretten, nøytraliteten og sjøkrigsretten vokste fra 1600-tallet alle frem som slike reguleringsmekanismer, og det kunne være svært nyttig å gjenreise tolkningene til de skandinaviske rettslærde som studerte mekanismene for hundre år siden.

Ove Bring har levert en viktig studie som nettopp kan tjene som utgangspunkt for en slik gjenreisning. Som mangeårig professor i folkerett ved Försvarshögskolan, ved svenske universiteter og i UD har han de beste forutsetninger for å streke opp noen historiske utviklingslinjer som ikke er så synlige i faget internasjonal historie som de burde være. Det er ikke nedsettende ment når jeg plasserer Neutralitetens uppgång och fall innenfor den samme trekantede fortolkningsrammen som forgjengernes arbeider; her beskrives folkerettens historie gjennom juristens presise omgang med begreper og i lys av en bestemt oppfatning av Sveriges aktuelle utenrikspolitiske interesser. Det er særlig denne siste som strukturerer fremstillingen rundt det omvendt proporsjonale begrepsparet nøytralitet og kollektiv sikkerhet. Nøytraliteten har, ifølge Bring, sin historiske funksjon i perioder da den kollektive sikkerheten ikke har fungert. Omvendt har sterke kollektive sikkerhetsordninger gjort nøytraliteten overflødig. Boken munner da også ut i påstanden om at tradisjonell svensk nøytralitetspolitikk har overlevd seg selv i en verden der FN, EU, AU og NATO bygger ut sterke regionale sikkerhetsregimer.

For en ikke-jurist er det nyttig å få presise definisjoner av historiske begreper som permanent, ordinær og ad hoc-nøytralitet. Det er like relevant for norsk historie at Karl Johan utviklet en svensk nøytralitet som stormaktene aksepterte. Parisdeklarasjonen av 1856 og den andre fredskonferansen i Haag i 1907 formulerte de nye reglene for sjøkrigsretten som de skandinaviske statene mente de kunne leve innenfor, dersom det kom til et stormaktsoppgjør. Deres sprikende fortolkninger av nøytraliteten etter 1914 ble forverret da: «Det första världskrigets praxis medförde att det juridiska skyddet för den neutrala sjöfarten successivt naggades i kanten» (s. 180).

Med Folkeforbundet ble det opprettet et system for kollektiv sikkerhet som vanskelig lot seg forene med den tradisjonelle nøytralitetspolitikken. Solidariteten krevde at stater nettopp måtte ta stilling i en konflikt mellom andre stater – mot aggressoren:

Detta var i själva verket ett grundskott mot neutralitetens dogmer om opartiskhet och icke-inblandning. Ju mer av kollektiv säkerhet som fungerade, desto mindre utrymme för enskilda staters neutralitet – och vice versa. (s. 185)

Bring anfører i denne sammenhengen en meget nyttig diskusjon av begrepet «ikke-krigførende» (non-belligerency), som en posisjon mellom krigførende og nøytral. Ifølge ham var de skandinaviske statene ikke-krigførende under Vinterkrigen, hvilket åpnet for at de kunne yte Finland hjelp uten å bryte med nøytrale forpliktelser. Folkeforbundet og Kellogg-Briandpakten av 1928 hadde innført et forbud mot aggresjon, som fikk til følge at man måtte skille mellom rettferdige og urettferdige kriger:

Neutralitetsrätten blev dispositiv. Staterna kunde disponera över dess regler; antigen använda dem när den kollektiva säkerheten inte fungerade, eller välja bort dem när man prioriterade solidaritet framför utanförskap. Det råder ingen tvekan om att detta är den korrekta folkrättsliga tolkningen i dag. (s. 200 f)

Når det gjelder den kalde krigen, knytter Bring an til en rekke nyere studier som har vist at den svenske nøytraliteten ble tøyd langt i retning av en militær gjenforsikringsavtale med NATO. Dette mener han ikke var betenkelig fra et juridisk synspunkt. Etter den kalde krigen er det snarere nøytralt utenforskap som er blitt avleggs og uforsvarlig. Nøytralitet har bare mening under konflikter mellom stater, mens dagens sikkerhetsutfordringer går på tvers av grenser og må møtes gjennom stadig mer samarbeid mellom stater.

I bokens andre del flytter Bring perspektivet fra nøytralitetens til den kollektive sikkerhetens historie. Det er særlig fredsslutningene og nyordningene i Westfalen i 1648 og Wien i 1815 som han ser som stadier på veien mot kollektive sikkerhetsordninger. 1800-tallets kongressdiplomati utviklet konsultasjonsfora som diplomatene kunne bruke til krisehåndtering, og Bismarcks alliansepolitikk bidro til å trygge freden. Denne fremskrittshistorien gjør det litt vanskelig å forstå hvordan første verdenskrig kunne bryte ut, men det er ingen tvil om at Folkeforbundet var et bevisst forsøk på å opprette en kollektiv sikkerhetsordning som skulle hindre at det skjedde på nytt.

Da den kollektive sikkerheten sluttet å fungere i annen halvdel av 30-årene, forsøkte de skandinaviske og Benelux-statene å vende tilbake til tradisjonell nøytralitet. Man «tog inte avstånd från solidaritetsprincipen som sådan. Neutraliteten var en nödutväg som påtvingades dem på grund av stormakternas oförmåga att garantera den gemensamma säkerhet som förbundsakten syftade till» (s. 353 f).

FN-pakten skulle rette opp svakhetene ved Folkeforbundet. Voldsforbudet mellom medlemsstatene ble styrket, og Sikkerhetsrådet skulle gi stormaktene en direkte rolle i å motarbeide aggresjon. Regionale sikkerhetsordninger har kommet til for å komplementere FNs universelle sikkerhetssystem. Etter den kalde krigen har en regional allianse som NATO påtatt seg stabiliseringsoppgaver, og med bortfallet av Warszawapakten har de tidligere nøytrale blitt alliansefrie. Selv de tre statene som fortsatt betegner seg selv som nøytrale (Østerrike, Sveits og Irland), aksepterer at de ikke kan være upartiske når FN eller EU har vedtatt sanksjoner mot en aggressor.

Brings tolkning ligger nærmere skjæringspunktet mellom den juridiske og den sikkerhetspolitiske aksen enn den historiske. Det vil si at den aktuelle svenske utenrikspolitiske situasjonen strukturerer den historiske fremstillingen av det europeiske statssystemet. Det er her problematisk at en god del av den nyere historiske forskningen er forbigått. Bernard Semmel, Paul Schroeder og Jost Dülffer er bare tre navn på viktige bidragsytere fra slutten av forrige århundre. En konsekvens er at hederstittelen «kollektiv sikkerhet» deles ut litt vel rundhåndet. Det er vanskelig å se at den passer på Westfalen-systemet, all den tid det var fleksibelt nok til å danne rammen om en uavbrutt følge av kriger gjennom nesten 150 år. Skulle man identifisere en vellykket regional fredsordning før den franske revolusjonen, måtte det være den institusjonaliserte Landfriede innenfor Det tysk-romerske riket som for eksempel Georg Schmidt nylig har gravd frem fra glemselen. Etter Schroeders grunnleggende arbeid er det god grunn til å se Wienordningen som en forløper for internasjonalt fredsbevarende samarbeid mellom stormaktene.1 Men – det avløste internasjonalt anarki, og det ble avløst av anarki mellom stormaktene, selv om kongressdiplomatiet oppnådde en viss suksess i regionale spørsmål før 1914.

Det har kanskje ikke vært nok kollektiv sikkerhet i moderne europeisk historie til at man bør definere nøytraliteten i motsats til den. Man kunne snarere forstå nøytralitetens historie som et underkapittel i statssystemets historie, særlig gjennom perioden 1715–1914. Nøytraliteten var et frirom som ble opprettholdt av samarbeidende staters maktmidler (væpnede nøytralitetsforbund), innenfor en maktbalanse. Når maktbalansen ble forrykket til fordel for en hegemonisk stormakt, falt det nøytrale frirommet sammen.

Disse innvendingene reduserer ikke betydningen av Brings bok. Det er å håpe at den vil vekke en fornyet interesse både for de skandinaviske statenes plass innenfor det europeiske statssystemet og for de rettslærdes tolkninger av den.