Innledning

1891 er et svært viktig år i den norsk-svenske unionens historie. Da året startet, så det ut som om det var mulig å finne en løsning på det største stridsspørsmålet i unionen, men da året ebbet ut, var partene på vei mot full konfrontasjon. Spørsmålet gjaldt hvordan man skulle behandle utenrikssaker i unionen, men løsningen kom ikke i 1891. Tvert imot endret forholdet mellom de to lands myndigheter seg i løpet av året fra å være preget av lovende tilnærming til å ende i full skjæring. I de følgende årene eskalerte konflikten, og i 1895 stod Norge og Sverige på randen av krig. Selv om relasjonene mellom norske og svenske myndigheter bedret seg noe etter århundreskiftet, klarte ikke partene å finne en forhandlingsløsning på spørsmålet. Konflikten fikk sin løsning først da norske myndigheter valgte å oppløse unionen i 1905.

Hva var det egentlig som skjedde i 1891? Hva var det som førte til at tilnærmingen mellom partene ble snudd til konflikt? Svaret er konsulatsaken. I januar 1891 var spørsmålet om egne norske konsuler et relativt perifert tema av praktisk art, i januar 1892 var det blitt et brennbart spørsmål som truet unionens eksistens. Formålet med denne artikkelen er å undersøke denne utviklingen. Hvorfor ble konsulatsaken reist? Hva var det Venstre ønsket å oppnå ved å etablere et eget norsk konsulatvesen?

Dette er ikke på noen måte en original problemstilling. Konsulatsaken har blitt grundig behandlet i tidligere forskning; man har studert både hvorfor konsulatsaken ble reist og hvordan man skal tolke konsulatkomiteens innstilling, og i tillegg er det gjort mange forsøk på å forklare bakgrunnen og motivasjonen for den aktivistiske unionspolitikken som Venstre gikk inn for på begynnelsen av 1890-tallet. Men tidligere forskning har i hovedsak dreid rundt spørsmålet om i hvor stor grad politikken var behersket av vikarierende motiver. I denne artikkelen angripes spørs-målet fra en annen vinkel.

«Overgrebet af 1885» – konsulatsakens bakgrunn

Før konsulatsaken, dreide problemet seg om behandlingsformen for utenrikspolitiske saker. Formelt sett var det ministerielle statsråd besluttende i alle utenrikssaker. Siden 1835 hadde det bestått av unionens felles utenriksminister, den svenske statsminister og den norske statsminister i Stockholm. Selv om det ikke stod skrevet noe sted om nasjonaliteten til utenriksministeren, var han i praksis alltid svensk og medlem av den svenske regjering. Når kongen avgjorde utenrikspolitiske saker, satt det altså to svensker og en nordmann hos ham. Men i 1885 bestemte den svenske Riksdagen at den svenske regjeringen fra nå av skulle ha tre representanter i det ministerielle statsråd, i tillegg til at diplomatiske saker ikke lenger bare skulle foredras, men også forberedes av utenriksministeren.

Hensikten med reformen var å begrense kongens sterke innflytelse over utenrikspolitikken, noe som Riksdagens vedtak lyktes med. Men i tillegg førte vedtaket til at balansen i forholdet mellom Norge og Sverige ble forrykket. Det satt nå tre svenske regjeringsmedlemmer i det ministerielle statsråd mot bare ett norsk, og i tillegg skulle altså diplomatiske saker nå behandles av den svenske regjering ved utenriksministeren, og ikke som før formelt av rikenes felles konge. Den ensidig svenske avgjørelsen vekket voldsom harme i Norge; ikke bare aksentuerte nyordningen den norske underrepresentasjonen i det ministerielle statsråd, men -norske myndigheter hadde heller ikke blitt rådspurt på forhånd. Emil Stang, Høyres leder fra 1884–1899, hadde nok mange med seg når han karakteriserte vedtaket som «Overgrebet af 1885».1

Den norske venstreregjeringen, ledet av Johan Sverdrup, startet i 1885 forhandlinger med svenske myndigheter for å få utjevnet sammensetningen av det ministerielle statsråd. Etter innviklede drøftinger kom man fram til enighet om en basis for de videre forhandlinger: Norge skulle også få tre medlemmer i det ministerielle statsråd, men det skulle føres inn i Riksakten, unionstraktaten som regulerte forholdet mellom Sverige og Norge, at utenriksministeren skulle være svensk statsborger. Den norske innrømmelsen ble heftig kritisert av de fleste ledende -venstreaviser da den ble kjent. Nye forhandlinger i 1886 brøt sammen, og saken ble lagt på is.

Vinteren 1890–91 forsøkte Emil Stangs høyreregjering å finne en løsning på saken. Nye forhandlinger ble startet med den svenske regjering. Den svenske regjering forlot nå kravet om at det skulle riksaktfestes at utenriksministeren skulle være svensk, men fordringen ble til gjengjeld tatt inn i en protokolltilførsel fra svensk side. Protokolltilførselen ble oppfattet som «en örfil i ansiktet på det ömsinta norska folket»,2 og forhandlingsresultatet ble utsatt for hard kritikk av venstresiden i Norge. Da avtalen ble lagt fram for Stortinget, ble regjeringen møtt med et dags-ordenforslag underskrevet av representanter for Moderate og Rene Venstre som indirekte kritiserte det resultatet regjeringen hadde oppnådd i forhandlingene. Emil Stang stilte kabinettsspørsmål på saken, men tapte voteringen. Stang gikk av, og Johannes Steen dannet den første regjering av Rene Venstre.

Foran valgkampen høsten 1891 stilte Rene Venstre opp et valgprogram hvor allmenn stemmerett hadde den mest fremtredende posisjonen, men det var kravet om egen norsk utenriksminister som skulle sette mest farge på valget. I utgangspunktet var utenriksministerspørsmålet en ikke-sak. På Venstres valgprogram var ikke utenriksministeren nevnt, ei heller på arbeidsprogrammet, men Bjørnstjerne Bjørnson gjorde utenriksministerspørsmålet til hovedsak i de valgmøtene han deltok i. Bjørnson var en løs kanon innenfor Venstrepartiet, og hadde høyrøstet propagert for utenriksministerspørsmålet siden 1889.3 Men partiet Venstre hadde ikke gått inn for denne saken, og partiets ledende politikere i Stortinget hadde under debatten om regjeringen Stangs forhandlingsresultat i februar 1891 sagt at den egne utenriksministeren var et fremtidsmål, men at det ikke ga noen mening å stille ham opp nå. Partiets valgprogram stadfestet denne holdningen. Venstre skulle arbeide for en «Ordning af de diplomatiske Sagers Behandling, der indfører betryggende konstitutionel Ansvarlighed for norsk Statsmyndighed.»4 Denne programposten kunne kanskje i all sin snirklete rundhet tolkes som et krav om en egen utenriksminister; Bjørnson gjorde da også det på landsmøtet i 1891, men posten sa ikke noe konkret om dette.

Den som sa noe konkret om utenriksministerspørsmålet var Wollert Konow (H), sjef for Innenriksdepartementet i Steens regjering.5 I et valgmøte på Skarnes i august 1891 uttalte han at hvis Venstre fikk flertall ved valget, så skulle spørsmålet om en egen utenriksminister være avgjort innen stortingsperioden var slutt. I etterkant erklærte Konow at uttalelsen hadde kommet impulsivt i et replikkskifte, og at det bare var hans personlige mening og ikke regjeringens politikk.6 Men senere i valgkampen fikk Konow støtte av en rekke statsråder og fremtredende venstrepolitikere: blant annet lovet statsminister Steen på et møte i Lillestrøm at hvis «Folket i Valg» ga Venstre fullmakt til det, ville regjeringen virke for at ordningen med en egen utenriksminister kunne gjennomføres snarest.7 De djerve løftene var egnet til å begeistre velgerne og var en sterkt medvirkende årsak til at det Rene Venstre fikk et klart tillitsvotum ved valget i 1891. Partiet gikk fram fra 35 til 65 representanter, mot Høyre og Moderate Venstre som til sammen hadde 49. Venstre hadde fått det flertallet som Konow ba om – nå var det vel bare å vente på utenriksministeren?

Utenriksministeren blir erstattet med konsulatvesenet

Etter valget ble det stille om den store paradesaken fra valgkampen, og da det nye Stortinget trådte sammen i januar 1892, var regjeringen fortsatt taus om den egne utenriksministeren. I stedet ble en annen sak kjørt fram: kravet om et eget konsulatvesen. Ernst Sars, som selv var aktiv venstrepolitiker i dette tidsrommet, har malende beskrevet hvordan den politiske nyorienteringen ble oppfattet av mange menige velgere: «Dette maatte føles som en skuffelse af mange, kanskje vel endog de fleste venstremænd udover landet. Det maatte synes dem, som om de fik stene istedenfor brød.»8 En egen utenriksminister ville være en stor og avgjørende seier i kampen for Norges ære og rett som suveren stat. Eget norsk konsulatvesen hadde derimot i og for seg lite eller ingenting å bety i prinsipiell henseende. Det kunne oppfattes som et rent økonomisk-praktisk spørsmål som bare skipsredere og sjømenn hadde interesse av.

Årsaken til at regjeringen la kravet om utenriksministeren tilbake i skuffen igjen er åpenbar: man innså at et eget norsk utenriksstyre for øyeblikket var ugjennomførlig. Under valgkampen hadde en replikk blitt til partiets politikk. Politikken var dermed ikke grunnet i en realistisk vurdering av situasjonen, men av at ledende politikere hadde latt begeistringen i øyeblikket, den gode responsen fra valgmøtene, løpe av med seg. Steen og hans regjering visste at Høyre ville møte forslaget med bestemt motstand, og i samtaler med statsminister Steen i november 1891 gjorde kronprins Gustaf det helt klart at så vel kongen som svenske statsmyndigheter stilte seg kategorisk avvisende.9 Ensidig norsk aksjon ville også være for farlig, for mot halve Norge og hele Sverige var det nytteløst å kjempe saken igjennom.

Regjeringen måtte altså la utenriksministeren ligge, hva skulle alternativet være? Svaret ble funnet i kravet om egne norske konsuler. I motsetning til utenriksstyrelsen stod det ikke noe som helst om konsulatvesenet i Riksakten. I Norge var det derfor tverrpolitisk enighet om at landet hadde rett til et eget konsulatvesen, hvis det ønsket det. I løpet av 1891 hadde det i tillegg kommet signaler fra svensk side om at man kunne akseptere en oppløsning av det konsulære fellesskap. Under forhandlingene om reform av det ministerielle statsråd vurderte den svenske regjering om man skulle tilby Norge et eget konsulatvesen: «I det längsta hängde frasen om möjligheten av särskilda norska konsulat med i protokollförslagen men i elfte timman försvann satsen», skrev Carl Fleetwood, kanselliråd i Utenriks-departementet, i sin dagbok.10 Forholdene mellom de to lands regjeringer var nært på dette tidspunkt, så det er sannsynlig at den norske regjering kjente til overveielsene som ble gjort av sine svenske kolleger.

I mai 1891 holdt den konservative svenske riksdagsmannen Broder Abraham Leijonhuffvud en tale i Riksdagen der han hevdet at Norge burde få et eget konsulatvesen og at konsulene ikke skulle være underlagt utenriksministeren. Leijonhuffvud var ikke en hvem som helst. Han hadde vært statsråd i 1870–1874, og var medlem av Riksdagen fra 1874 til 1893. Talen hans vakte derfor stor oppsikt både i Sverige og i Norge.11 Utspillet ble også kommentert av den britiske diplomatiske representanten i Stockholm, Sir Francis Plunkett, i brev til sin overordnede: «… the mere suggestion of such a compromise by a Swede of Baron Leijonhuffvud’s standing shows the advance being made here towards further concessions to Norway.»12

Baron Leijonhuffvud var ikke alene om å se for seg konsesjoner overfor norske krav. Også utenriksminister Carl Lewenhaupt så det som en mulighet å skille det felles konsulatvesenet, noe han ikke la skjul på i samtaler med Plunkett.13 Den norske statsrådsavdelingen i Stockholm hadde mye med Lewenhaupt å gjøre, og må ha kjent til utenriksministerens holdning i spørsmålet. Fra norsk side kunne det altså se ut som om dette var en reform som var mulig å gjennomføre.

Norge og Sverige hadde siden opprettelsen av unionen hatt en felles konsulær representasjon. Konsulatvesenet var blitt omorganisert i 1886, en omorganisering som førte til at konsulatvesenet ble knyttet sterkere opp mot Utenriksdepartementet. Men allerede i 1889 ble det i Stortinget rettet tverrpolitisk kritikk mot finansieringen og organiseringen av konsulatvesenet.14 Kritikken kom i debatten om utenriksbudsjettet og gikk på flere forhold. Beregningsmåten for tonnasjeavgiften, som var med på å finansiere konsulatvesenet, ble kritisert for å ramme den nye dampskipsflåten uforholdsmessig hardt. Det store nettet av visekonsulater i Europa var lite tidsmessig og dårlig tilpasset norsk næringsliv. I tillegg ble det hevdet at visekonsulene hadde utilstrekkelig kjennskap til norsk næringsliv, og at man derfor måtte opprette flere lønnede konsuler og konsulater bemannet med profesjonelt norsk personale på steder der norsk handel og skipsfart ekspanderte. Dessuten måtte konsulatvesenet i tillegg til sine tradisjonelle oppgaver også bli et nasjonalt eksportfremmende organ. Kritikken av konsulatvesenet ble gjentatt i Stortinget i 1890, og da spesielt størrelsen på konsulat- og tonnasjeavgiftene.15 På bakgrunn av dette valgte Stortinget å foreslå for regjeringen å senke avgiftsnivået. Regjeringen Stang startet en undersøkelse av saken, men før man hadde kommet til et resultat, ble Leijonhuffvuds tale kjent i Norge. Stortingets konstitusjonskomité, som nettopp på dette tidspunktet var i ferd med å behandle utenriksbudsjettet, foreslo derfor enstemmig å nedsette en komité som skulle utrede om, og i hvilken utstrekning det var nødvendig for Norge å ansette egne konsuler eller opprette et eget konsulatvesen. Stortinget samtykket, og ba derfor i juni 1891 enstemmig regjeringen Steen om å nedsette en konsulatkomité.

Konsulatkomiteen, som også fikk i oppdrag å vurdere kostnadene en reform ville medføre, arbeidet raskt og kom med sin innstilling allerede i oktober 1891. Konklusjonen var klar og entydig: det var ikke mulig å få til en tilfredsstillende reform innenfor rammene av fellesskapet med Sverige. Hensynet til Norges maritime og kommersielle interesser krevde «med bestemthed» at Norge overtok den fulle ledelsen av sitt konsulat-vesen, og på de viktigste postene i utlandet burde det kun ansettes nordmenn.16

Konsulatkomiteens innstilling ble nå grunnlaget for regjeringen -Steens unionspolitikk. Komiteens innstilling kom omtrent samtidig med at regjeringen innså det urealistiske i håpet om å få gjennomført den egne utenriksministeren på kort sikt, og det var derfor naturlig å skifte fokus over på opprettelsen av et eget norsk konsulatvesen.17 Konsulatkomiteens innstilling fikk altså en svært avgjørende betydning for den videre utvikling i saken, og det er derfor viktig å gå nærmere inn på komiteens arbeid.

Konsulatkomiteen

Det autoritative arbeidet om konsulatkomiteen er Stig Bobergs artikkel fra 1968 om «Realitet och politisk argumentering i konsulatfrågan 1890–1891».18 Bobergs hovedformål er å se nærmere på hvilken rolle reelle eller politiske motiv spilte ved oppnevnelsen av komiteen og i løpet av dens arbeid. Han hevder at det utarbeidete forslaget til et norsk konsulatvesen økonomisk sett var altfor optimistisk og at komiteen ikke tok hensyn til de klagemål som var reist mot det konsulære fellesskap, og da spesielt fra skipsfartsnæringen. Boberg konkluderer med at de økonomiske argumentene som konsulatkomiteen presenterte som grunnlaget for innstillingen ikke var de egentlige årsakene til at man valgte å gå inn for et eget norsk konsulatvesen, men at komiteen leverte et bestillingsverk som skulle støtte opp om Venstres politiske krav om egne konsuler. «Försvaret fördes med praktisk-ekonomisk argumentering medan politisk-nationella motiv i verkligheten var bestämmande».19 I senere forskning har konsulatkomiteens arbeid blitt stående som et illustrerende eksempel på hvordan en ferdig konklusjon kan skape sine egne premisser.20

Bobergs konklusjon hviler i hovedsak på funn han har gjort i brevskiftet mellom Wilhelm Christophersen, konsulatkomiteens formann og mannen som hadde ført innstillingen i pennen, og Wollert Konow, mannen bak «Skarneslinjen» og sjef for Indredepartementet fra 1891–1893. Selve kronvitnet i Bobergs sak er et brev hvor Christophersen kommer inn på spørsmålet om det var påkrevd å få et eget norsk konsulatvesen. Han skriver: «Fra et økonomisk synspunkt vilde jeg hertil svare ’Nei’, medens jeg fra et politisk vilde svare ’Ja’.»21 Ut ifra sitatet virker det rimelig å tolke konsulatkomiteens innstilling som preget av vikarierende motiver, men ved en nøyere lesning av korrespondansen mellom Christophersen og Konow oppdager man at det hefter noen svært problematiske sider ved tolkningen.

Christophersen var høsten og vinteren 1891–1892 i utlandet, sendt ut for å være norsk delegat i handelstraktatsforhandlingene med Frankrike og Spania. Dette medførte at han måtte holde nær kontakt med Konow, Norges indreminister, for å få instrukser i forhold til forhandlingene og for å gi opplysninger om hvordan underhandlingene skred fram. Brev og telegram gikk av den grunn i travel trafikk mellom Konow og Christo-phersen. Og siden konsulatsaken utviklet seg parallelt med handelstraktatsforhandlingene, kommer Christophersen flere ganger inn på spørsmålet om egne konsuler. Det er to brev som er spesielt sentrale. Det første er skrevet rett etter at konsulatkomiteens innstilling var blitt offentliggjort og som en reaksjon på hvordan den ble mottatt i pressen. Det andre brevet kommenterer den norske regjeringens innstilling om konsulatsaken i Stortinget i mars 1892.22 Gjennom disse to brevene utvikler Christophersen sin egen motivasjon for å gå inn for oppløsning av konsulat-fellesskapet med Sverige, og han kommer også inn på momenter som han innrømmer var viktige, men som av forskjellige grunner ikke kunne føres inn i innstillingen.

Christophersens utgangspunkt var at konsulatvesenet var modent for reform, en oppfatning han delte også med sine meningsmotstandere: «Under alle Angreb, hvorfor Konsulatkomiteens Indstilling har været udsat, er der stadigen bleven erkjendt, at Reformer i Konsulatvæsenet ere ønskelige […].» Christophersens hovedkritikk mot det eksisterende konsulatvesenet var at det ikke fylte den rolle et moderne konsulatvesen burde fylle. Han hevdet at konsulene var sunket ned til et nivå hvor de kun påmønstret sjømenn og førte statistikk, mens Christophersen ønsket at de burde brukes til å fremme norske næringsinteresser i utlandet. Konsulene skulle ikke først og fremst være støttespillere for rederinæringen, men pådrivere for den nasjonale næringsutviklingen. Konsulene måtte gjøres i stand til å «fremme de eneste Interesser, der i denne Hensæende ligge oss på Hjerte – vore Næringsveies.»23 Ifølge Christophersen burde altså konsulatvesenet omdannes til å bli et eksportfremmende organ.

Kunne ikke den omorganiseringen som Christophersen ønsket, skje innenfor rammene av det eksisterende unionelle konsulatvesenet? Han mente nei. For det første hevdet han at unionelle arrangementer som konsulatvesenet var svært vanskelig å få endret fordi det var så mange parter involvert (10. mars 1892), og for det andre mente han at Utenriksdepartementet i Stockholm var den fremste bremsen for å kunne gjennomføre en tilfredsstillende reform. Christophersens dom over Utenriksdepartementet var hard: han mente at det ringeaktet og overså konsulatvesenet (2. desember 1891), og at det nærte liten interesse for og hadde ringe skjønn på konsulære gjøremål (10. mars 1892). Diplomatene, hevdet Christophersen, var fullstendig ukjente med de ønsker næringslivet hadde, og kjente ikke til de midlene som fantes for å hjelpe næringslivet fram. Diplomatiet levde på gamle tradisjoner og så med voksende uro på den vekt som konsulatene ble tillagt i andre land. De fryktet for at diplomatiets gjøremål skulle bli absorbert av «Handel og Sjøfart» i stedet for politikk. Dette forsøkte de å utsette så lenge som mulig, blant annet ved å overse alle konsulatanliggender og ved å holde konsulatenes virksomhet innenfor den mest innskrenkede ramme. På grunn av disse forhold mente Wilhelm Christophersen at det ville være umulig å få gjennomført en tidsmessig og tilfredsstillende reform av det felles konsulatvesenet. Norge måtte derfor ta saken i egne hender og opprette et eget konsulatvesen som kunne virke for å fremme norske næringsinteresser.

Boberg hevder i sin artikkel at konsulatkomiteen brukte praktisk-økonomiske argumenter som et skalkeskjul for å fremme politisk-nasjonale motiver. Det sentrale kildematerialet støtter imidlertid ikke opp under en slik konklusjon. Selv om Christophersen også mente at det endelige fremtidsmål var «Norges absolutte Ligestilling med Sverige i Forholdet til Udlandet», et utsagn som må tolkes som et ønske om en egen norsk utenriksminister, så var et eget norsk konsulatvesen først og fremst påkrevd av næringspolitiske grunner.24 Når dette ikke var presisert nok i innstillingen, så var det fordi komiteen hadde beflittet seg på å vise hensynsfullhet overfor Sverige og Høyre: overfor Sverige ved å ikke fremheve Utenriksdepartementet i Stockholms vanskjøtsel av konsulatanliggender, overfor Høyre ved å ikke påpeke at skylden for at skavankene i konsulatvesenet ikke var rettet opp lå hos tidligere norske regjeringer. Hovedformålet var altså å skrive en innstilling som presenterte den ønskede reformen på en minst mulig provoserende måte.

Bobergs påstand om at konsulatkomiteens innstilling var bestemt av vikarierende motiver synes også underlig i og med at komiteen var tverrpolitisk sammensatt. Boberg avviser dette paradokset ved å peke på at komiteen i realiteten hadde et klart venstreflertall. Blant medlemmene fantes det to stortingsrepresentanter, Christian Michelsen som var medlem av Stortingets Venstreforening, mens Rolf Andvord var høyremann på tinget. Av de andre medlemmene må Wilhelm Christophersen og komiteens sekretær, Schanche, regnes som venstremenn, mens de resterende tre hadde en mer usikker partipolitisk tilknytning: Boberg siterer to kilder som presenterer Alf Monsen som høyremann og en som plasserer ham som venstremann.25 På dette grunnlag velger Boberg å plassere ham i Venstre. De to siste, Mohr og Tornøe, blir ikke tillagt noe partistandpunkt av Boberg, men han refererer til to kilder som sier at de tilhørte høyresiden. Bobergs konklusjon om at kun Andvord var høyremann er i beste fall problematisk.

Sannsynligvis er også problemstillingen om partitilhørighet mindre interessant. I etterkant hevdet Konow i et brev til Hans Rasmus Astrup at da komiteen ble utnevnt hadde han ikke først og fremst tatt hensyn til partifarge, men hadde sett etter uavhengige og selvstendige menn.26 Ingen av de som ble utnevnt var da heller utpregede partipolitikere, både Andvord og Michelsen var meningssterke menn som ikke fulgte partiet i alle saker. Det mest interessante med sammensetningen av komiteen er heller yrkesbakgrunnen. Andvord, Monsen og Michelsen var alle dampskipsredere, den nye tids menn innenfor skipsfarten. Christophersen, Tornøe og Schanche hadde sin bakgrunn fra konsulatvesenet, mens August Christian Mohr, som tidligere hadde vært visekonsul i København og sekretær i Indredepartementet, på dette tidspunkt var byråsjef i Statistisk Sentralbyrå. Komiteen ble altså ikke befolket av utpregede partimennesker, men av menn med en relevant profesjonell bakgrunn.

De syv medlemmene leverte en enstemmig anbefaling til Stortinget om at Norge ville være best tjent med et separat konsulatvesen. En av foranledningene til at komiteen ble opprettet var at det hadde kommet klagemål fra skipsfartsnæringen om at konsulatavgiftene var for høye, og som Boberg påpeker tok ikke komiteen hensyn til dette i sitt forslag til organiseringen av det nye konsulatvesenet.27 Han hevder at en senkning av avgiftene ble ofret for at regnestykket for gjennomføringen av det politisk begrunnede kravet om et separat konsulatvesen skulle gå i hop. Men Bobergs artikkel har den slagsiden at den kun forholder seg til den kritikken mot det eksisterende konsulatvesenet som gikk på avgiftsnivået. Det var også andre forhold som ble kritisert. Som vi har sett ved stortingsdebatten i 1889 kom det negative reaksjoner på i hovedsak tre forhold: for høye avgifter, for få fast ansatte nordmenn og for lite eksportfremmende virksomhet. Dette siste punktet ble også aksentuert av konstitusjonskomiteen i 1891 da den anbefalte å nedsette konsulatkomiteen: «Konsulerne ansættes ikke alene for at bistaa Undersaatter fra det Land, de repræsentere, men ogsaa have at fremme Landets Næringsveie.»28 Konsulatkomiteen la i sin innstilling mest vekt på dette siste forholdet: konsulatvesenet måtte bli et redskap for å hjelpe fram norske produkter i den verdensomspennende konkurransen om markeder. Størrelsen på konsulatavgiftene var selvfølgelig av betydning de også, men det som var høyest prioritert var å få etablert et nasjonalt eksportfremmende organ. Når man skal analysere hvorfor konsulatkomiteen la så stor vekt på dette punktet, er det viktig å skjele til den internasjonale debatten om temaet.

Hva skal et konsulatvesen være?

Ønsket om å reformere konsulatvesenet var ikke et særnorsk fenomen. Mot slutten av 1800-tallet var det en aktiv diskusjon i flere vestlige land om reform av konsulatvesenet.29 Belgia ledet an i denne utviklingen. I 1880-årene bygget belgiske myndigheter opp et organ som formidlet kontakt mellom statlig forvaltning og det private næringslivet. Tanken var at hvis forvaltningen kjente til næringslivets behov, ville det være lettere for den å bistå i søken etter nye markeder. Dette organet skal ha gitt svært gunstige resultater for den belgiske utenrikshandelen. Christophersen, som var generalkonsul i Antwerpen, må ha fulgt initiativet nøye. I Danmark ble konsulatvesenet omorganisert i 1893, mens ønsket om reform av konsulatvesenet i retning av et mer eksportfremmende organ ble hyppig diskutert i land som Tyskland og Østerrike. I USA ble konsulatvesenet reformert i 1906, under henvisning til konsulenes store betydning for eksporten.30

Også i Sverige kom det kritikk mot det felles konsulatvesenet. Utformingen av konsulatvesenet var derfor et av temaene for den handels- og sjøfartskomiteen som Riksdagen nedsatte i 1898. En av komiteens konklusjoner var at konsulatvesenet og diplomatiet i sterkere grad burde rettes inn mot tiltak som kunne stimulere den svenske eksporten.31 Denne tendensen ble ytterligere forsterket da Sverige i 1905 oppnevnte en diplomat- og konsulatkomité som skulle utarbeide et forslag til en ny organisering av tjenestene. Et svært sentralt punkt for komiteen var å ta stilling til hvordan denne nye organisasjonen skulle kunne fremme svensk eksport, og da spesielt ved hjelp av konsulene. Et annet spørsmål komiteen skulle ta stilling til var hvilke kompetansekrav som skulle gjelde for konsulene. I årene før komiteen ble nedsatt hadde det kommet en økende kritikk mot konsulene, som det ble hevdet i sin alminnelighet savnet så vel grunnleggende kunnskaper i økonomi og markedsføring som personlige erfaringer fra næringslivet.32 Stefan Håkansson, som har studert komiteens arbeid, skriver at sjøfartsoppgaver så sterkt dominerte virksomheten ved de svensk-norske konsulatene at 1800-tallets konsulatvesen først og fremst fremstår som et serviceorgan for rederinæringen.33 Han hevder at etter hvert som en fikk utbygget linjefarten ut over 1800-tallet, var det mindre behov for disse oppgavene. Håkansson peker også på at konsulene, som i forbindelse med den svenske konsulatkomiteens arbeid ble bedt om å svare på et spørreskjema, viste liten interesse for handelsspørsmål.

Det er interessant å se at den kritikken som ble reist i Norge på 1890-tallet mot det felles konsulatvesenet også hadde sitt ekko i Sverige. Selv om debatten om konsulatvesenet i Sverige kom noen år etter at spørsmålet var reist i Norge, så var det den samme type argumentasjon og den samme oppfatningen om at konsulene hadde et ubrukt potensial til fremme av nasjonale eksportinteresser som var dominerende i debatten. Også i land som Tyskland og Danmark var konsulatspørsmålet et viktig politisk spørsmål, så selv om konsulatsaken fikk en helt spesiell betydning i norsk politikk på grunn av at spørsmålet rokket ved grunnvollen i unionen, så tyder den internasjonale debatten på at det er for lettvint å tolke konsulatsaken som et rent nasjonalt-politisk spørsmål. Internasjonalt var spørsmålet om reform av konsulatvesenet en sak som handlet om nasjonale økonomiske interesser.

Grunnen til at dette spørsmålet kom opp flere steder mot slutten av 1800-tallet må søkes i utviklingen av den internasjonale økonomien. Fra omtrent midten av århundret ble frihandelstankegangen mer og mer dominerende i den vestlige verden.34 Gamle merkantilistiske bestemmelser som satte sperrer for handel over grensene ble opphevet, og gjennom bilaterale handelstraktater basert på mestbegunstigelse ble de europeiske landene bundet sammen i et nett preget av frihandel. Men en lang periode med lavkonjunktur fra 1873 av førte til at kampen om markedene ble hardere. Flere land dreide sin handelspolitikk over i mer proteksjonistisk retning, og det internasjonale varebyttet ble dermed mer komplisert gjennom etablering av økte tollbarrierer og andre restriksjoner på handelen. Samtidig ble den industrielle kapasiteten i de vesteuropeiske landene bygget kraftig ut, langt ut over det nivået som hjemmemarkedene kunne ta av. Så på samme tid som det ble vanskeligere å eksportere, ble landene altså enda mer avhengige av å finne utenlandske markeder til sine produkter. I flere land kom man fram til at konsulatvesenet kunne brukes til å få innpass på nye markeder.

Svensk proteksjonisme og norsk frihandel

Den allmenne proteksjonistiske dreiningen i europeisk handelspolitikk hadde også implikasjoner for forholdet mellom Norge og Sverige. De to unionspartnerne hadde suveren råderett over sin handelspolitikk, og Sverige gikk fra slutten av 1880-tallet over til mer proteksjonistisk handelspolitikk mens Norge holdt fast ved frihandelen. Den svenske Riksdagen vedtok i 1888 betydelige tollsatser på blant annet korn, men gjeldende handelstraktater med Frankrike og Spania gjorde at Sverige ikke kunne tollegge jern og viktige industriprodukter.35 Den svenske regjering gjorde i 1889 et fremstøt mot Spania og Frankrike for å frigjøre seg fra bestemmelsene som etablerte tollfrihet for en rekke produkter, men initiativet førte ikke fram. De svenske proteksjonistene begynte derfor å arbeide for at traktatene skulle sies opp ved første anledning. Dette skapte stor bekymring i Norge, da handelstraktatene var inngått av Norge og Sverige i fellesskap, og fra norsk side var man svært interessert i å beholde traktatene med Frankrike og Spania. Fra norsk side ble også den svenske proteksjonismen oppfattet som problematisk i forhold til det felles konsulatvesenet.36 Hvis konsulatvesenet skulle reformeres til å bli et mer eksportfremmende organ, kunne det da ivareta interessene til både et proteksjonistisk Sverige og et frihandelsvennlig Norge? Konsulatkomiteen mente nei.

Regjeringens innstilling til Stortinget

Konsulatkomiteen var klar på at Norge burde opprette et eget konsulatvesen av hensyn til landets maritime og kommersielle interesser. Da Indredepartementet leverte sin innstilling til Stortinget i saken i mars 1892, ble argumentene fra komiteens arbeid gjengitt, men departementet kom også med momenter som ikke var berørt av konsulatkomiteen. I innstillingen ble det blant annet gitt en oversikt over konsulatvesenet i Frankrike, USA, England, Tyskland, Nederland og Belgia. Det ble fremhevet at det franske konsulatvesenet siden 1880-tallet hadde fått større ansvar for å fremme utenrikshandelen, mens Nederland la vekt på å ha et mest mulig effektivt konsulatvesen utenfor Europa: av 19 lønnede stillinger var fem ansatt i Europa.37 Men mest lovprisning ble det belgiske systemet til del. Etter en grundig gjennomgang av oppbygningen av det belgiske konsulatvesenet, ble konklusjonen: «Efter Alt, hva der er gjort for at udvikle den konsulære Virksomhed, og efter den Aand, der synes at besjæle Belgiens udenrigske Repræsentanter, vil man formentlig være berettiget til at antage, at Belgien kan være tilfreds med sit, efter dets Behov afpassede Konsulatvæsen.»38

Regjeringens innstilling til Stortinget la vekt på at i verdens «mest fremskredne Stater» ble det gjort bestrebelser på å øke konsulenes effektivitet som eksportfremmere. Innstillingen pekte også på at flere land konsentrerte sine lønnede konsulposter utenfor Europa; både Tyskland, Belgia og Nederland hadde over halvparten av sine lønnede konsuler stasjonert utenfor verdensdelen, mens i det norsk-svenske konsulatvesenet var 28 av 32 fastlønnede stasjonert i Europa. Det felles arrangementet var derfor lite gunstig for Norge, som hadde store ambisjoner om å skaffe seg markeder også utenfor Europa: «Fællesskabet har været medvirkende til, at Konsulatvæsenet ikke er givet den Bevægelighed, Norges voxende Interesser og Verdenshandelens Fluktuationer kunde have gjort ønskelig.»39

Regjeringens innstilling til Stortinget fortsatte altså der konsulatkomiteens innstilling slapp, og Wilhelm Christophersen var begeistret: «Med største Interesse har jeg gjennemlest sidstnævnte Dokument, i hvis Udtalelser jeg samstemmer i alle Dele.»40 Han berømmet også Konow med at departementets innstilling hadde vist den samme hensynsfullhet overfor Sverige som konsulatkomiteen hadde beflittet seg på. Regjeringens kritikk av det felles konsulatvesenet var holdt i en nøktern og saklig språkdrakt. Det er tydelig at Steens regjering ikke ønsket å provosere svenskene unødig i saken.

Trodde regjeringen selv på de argumentene den kom med for å oppløse det felles konsulatvesenet? Det eksisterende kildematerialet gir oss ingen indikasjoner på at fremstøtet ikke var oppriktig ment eller at regjeringen snakket om økt eksport, men tenkte på nasjonalpolitisk vinning. Det er talende at da Norge etter 1905 skulle bygge opp et nytt utenriksvesen, argumenterte Wollert Konow med styrke for at det tradisjonelle skillet mellom diplomatiet og konsulatvesenet helt og fullt burde oppheves for å understreke at landets økonomiske interesser skulle være utenriksorganisasjonens viktigste arbeidsområde.41 Utenrikstjenesten skulle bidra til å erobre nye markeder for Norges næringsveier. Den skulle være «Formidler og Løftestang» for norsk skipsfart, handel og industri i områder der disse ikke allerede hadde fått fotfeste. Konow hevdet at dette var en oppgave som de diplomatiske «kavalerer» ikke hadde forutsetninger for å løse. Visjonen for hva som var utenrikstjenestens viktigste misjon var den samme som ble presentert i konsulatkomiteens innstilling i 1891 og i Indredepartementets innstilling fra 1892. Det var en kontinuitet i politikken.

Hva ville regjeringen med konsulatsaken?

Da regjeringen bestemte seg for å gå inn for opprettelsen av et eget norsk konsulatvesen, var det et uttrykk for at Venstres unionspolitiske standpunkt hadde utviklet seg i en mer radikal retning. Fra unionens opprettelse hadde målet med den norske politikken overfor Sverige vært å forsøke å oppnå full likestilling mellom Norge og Sverige gjennom forhandlinger, men ved begynnelsen av 1890-tallet endret Venstre sin strategi. Målet var det samme, full likestilling i unionen, men midlet var blitt utskiftning av fellesinstitusjoner ved stortingsvedtak. Radikaliseringen av Venstres unionspolitikk vakte oppsikt allerede i samtiden, og er kanskje det aspektet ved unionstidens historie som har tiltrukket seg mest oppmerksomhet fra forskere. Den klassiske tolkningen har Rolf Danielsen stått for. Danielsen forklarte Venstres nye unionspolitiske strategi som dels ledet ut fra behovet for nye saker og for en ny velgerskare, og dels ut fra at tanken om at den unionspolitiske radikalismen hadde en samlende effekt på partiet. Hans forklaring var tydelig inspirert av Jens Arup Seips kjente tese om nasjonalisme brukt som vikarierende motiv, en forklaringsmodell som vi har sett også kommer til uttrykk i Bobergs artikkel om konsulatsaken.42

Danielsens tolkning har blitt hyppig debattert. Anders Kirkhusmo avviser teorien om at Venstre brukte unionspolitikken som et bevisst partipolitisk våpen i 1891 som en utilstrekkelig forklaringsmodell.43 Også Per Fuglum har motforestillinger mot å tolke unionspolitikken som en refleks av partipolitisk strategi, og ser spørsmålet om den voksende -norske nasjonalismen i lys av internasjonale paralleller.44 Trond Nordby er også avvisende til Danielsens teori om at det var partitaktikk som var bakgrunnen for Venstres unionelle radikalisme, men med støtte i Boberg hevder han at konsulatsaken i utgangspunktet betydde mest som symbol, og at det ikke lå økonomiske interesser til grunn for saken.45 Leiv Mjeldheim er også redd for å overdrive de partitaktiske elementene som Danielsen fremhever, men på den andre side beskriver han også Venstres omlegging av unionspolitikken som et bevisst forsøk på å få en konfrontasjon med Høyre om saken.46 Bo Stråth, i det siste store verket om unionstiden, refererer til debatten uten å ta et eksplisitt standpunkt.47

Debatten om Venstres unionsradikalisme, inkludert konsulatsaken, har siden Rolf Danielsens tese ble formulert dermed først og fremst dreid seg om i hvilken grad partitaktiske vurderinger gjorde seg gjeldende ved valget av politikk. Stig Bobergs artikkel om konsulatkomiteen støttet opp under tesen, mens senere historikere har påpekt svakheter ved Danielsens modell. Men siden debatten har vært konsentrert om konsulatsaken som et eventuelt partitaktisk spørsmål eller en symbolsak, har det i liten grad blitt lagt vekt på den politiske sammenheng som kravet om egne norske konsuler stod i. Dette er temaet for den siste delen av artikkelen.

Venstreregjeringen til Steen kom til makten etter at Emil Stang ikke hadde greid å rette opp «Overgrebet af 1885». Både Sverdrup og Stang mislyktes i å finne en akseptabel løsning på spørsmålet om sammensetningen av det ministerielle statsråd gjennom forhandlinger med Sverige. Når den radikale venstresiden nå overtok styret i Norge, var det lite sannsynlig at den skulle kunne klare å oppnå et bedre forhandlingsresultat med den konservative svenske regjeringen enn det den norske høyreregjeringen hadde klart kort tid i forveien. Forhandlingsveien var ført til endes uten å lede til resultater, regjeringen måtte finne en annen løsning.

I første omgang ble denne løsningen lanseringen av kravet om en egen norsk utenriksminister. Dette var ikke en løsning som var nedfelt i partiets program, men et resultat av at Konows replikk på Skarnes ble fulgt opp av andre venstretalere. Spørsmålet om det ministerielle statsråd dreide seg først og fremst om den konstitusjonelle behandlingsformen for utenrikssaker. Fikk Norge en egen utenriksminister, ville alle utenrikssaker som angikk landet behandles av den norske regjering, og følgelig ville det ministerielle statsråd miste sin funksjon. Den gordiske knuten ville dermed ha vært løst. Imidlertid viste det seg at heller ikke dette var en farbar vei. Hva skulle det neste trekket være?

Svaret fant man i Venstres arbeidsprogram fra valget i 1891. Venstres program var på dette tidspunkt delt i to: et valgprogram, som var de sakene som partiet gikk til valg på, og et arbeidsprogram, som bestod av saker som partiet på sikt ønsket å gjennomføre. Punkt nummer én på arbeidsprogrammet var tredelt, med saker som alle var rettet inn mot utenrikspolitikken. For det første skulle man arbeide for avslutning av voldgiftstraktater med fremmede makter, som punkt nummer to stod avslutning av særskilte handelstraktater, og som punkt nummer tre sto: «Eget Konsulatvæsen og eget Konsulfond». Hver for seg kunne alle disse punktene relativt sett betraktes som ganske begrensede, men sett i sammenheng var de uttrykk for en klar utenrikspolitisk ambisjon.

De forente riker Norge og Sverige var en europeisk småstat, og som andre europeiske småstater førte den en forsiktig utenrikspolitikk, eller som Ernst Sars formulerte det: «Norge og Sverige havde ikke, kunde ikke ventes at ville faa, kunde ikke ønske at ville faa synderlig anden udenrigspolitik end den, som gaar ud paa at varetage rigernes handels- og sjøfartsinteresser i fremmede Lande.»48 Hvis Norge fikk avsluttet voldgiftstraktater med fremmede makter, kunne man argumentere for at de politiske aspektene ved utenrikspolitikken var tatt vare på. Alle stridigheter med andre land ville da bli avgjort ved voldgift.49 Hvis Norge fikk avslutte særskilte handels- og sjøfartstraktater, ville landet ha full kontroll med utenrikshandelen, og ved et eget konsulatvesen ville norske myndigheter få en kanal for å sette seg i kontakt med fremmede makter. Hvis man fikk gjennomført disse tre sakene, ville det fortsatt være et utenriksdepartement i Stockholm som var ledet av en svensk mann, og nordmennene ville fortsatt være i mindretall i det ministerielle statsrådet, men i realiteten ville så godt som alle norske utenrikssaker bli behandlet og avgjort av norske myndigheter. Gjennomføringen av Venstres arbeidsprogram ville altså gi norske myndigheter både parlamentarisk og reell kontroll over så godt som hele utenrikspolitikken.

Regjeringen Steen grep fatt i alle de tre utenrikspolitiske sakene på sitt arbeidsprogram. Etter initiativ fra radikale venstremenn som Paul Koht, Viggo Ullmann, Vilhelm Andreas Wexelsen, Kristian Moursund og Wollert Konow hadde Stortinget i februar 1890 vedtatt en voldgifts-adresse der kongen ble bedt om å arbeide aktivt for å slutte tvungne voldgiftsavtaler mellom Norge og fremmede makter.50 Regjeringen Stang oversendte adressen til utenriksministeren som trenerte saken. Kort tid etter regjeringsskiftet sendte ministeriet Steen et foredrag til kongen, hvor ønsket om å inngå voldgiftstraktater ble gjentatt. Saken ble først behandlet i ministerielt statsråd i mars 1892, hvor Stortingets adresse og Steens henstilling ble avvist.51 Stortinget fremmet for øvrig voldgifts-adressen igjen i 1893 og i 1897 uten å oppnå resultat.

Den norske voldgiftsadressen var ikke den første som ble vedtatt av en europeisk nasjonalforsamling. Et lignende forslag var allerede blitt vedtatt av den italienske folkeforsamlingen, men i den danske riksdag hadde et forslag om å inngå tvungne voldgiftsavtaler ikke fått flertall.52 Den norske voldgiftsbevegelsen hadde altså paralleller i andre land, men den fikk ekstra vekt på grunn av forholdene i unionen. I Norge visste man lite konkret om kong Oscars tyskorienterte utenrikspolitikk, men mistanken var der. Ryktene gikk om hemmelige politiske avtaler med Tyskland, og man var redd for at Norge kunne bli dratt inn i krigerske forviklinger.53 Frykten for å bli involvert i den internasjonale storpolitikken lå bak den norske voldgiftsadressen i 1890.54

Den radikale venstreregjeringen hadde større hell med seg i bestrebelsene for å få inngått separate handels- og sjøfartstraktater med fremmede makter.55 Frankrike og Spania, som i likhet med Sverige beveget seg i en proteksjonistisk retning, brukte i januar 1891 den første anledning til å si opp de gjeldende avtalene med Norge-Sverige. Da ministeriet Steen tok over makten noen måneder senere, ble det fra første stund arbeidet med å få inngått separate traktater med disse landene. Frankrike avviste det norske ønsket av formelle årsaker, men en særtraktat ble inngått med Spania i 1892, og i de nærmeste årene ble den etterfulgt av andre separate handelstraktater med Sveits, Portugal og Belgia. I tillegg prøvde indreminister Konow i skjul for utenriksministeren i Stockholm i årene 1891–1892 å komme i kontakt med flere av landene i Sør-Amerika for å få inngått separate handelstraktater med dem. To av Wilhelm Christophersens brødre var bosatt i Argentina og Uruguay, og Konow benyttet dem som underhåndsdiplomater. Imidlertid førte ikke forespørslene fram.

Ønsket om separate handelstraktater var blitt lansert allerede ved opprettelsen av unionen, men de norske kravene ble avvist, og det ble -etablert et unionelt traktatfellesskap overfor utenlandske makter.56 -Fellesskapet kom raskt under press på grunn av at Norge og Sverige førte forskjellige tollregimer og hadde divergerende økonomiske interesser, men forskjellene var ikke større enn at de kunne overkommes. Dette endret seg mot slutten av 1880-tallet da Sverige svingte over mot proteksjonisme, mens Norge fortsatte en frihandelsvennlig politikk. Traktatene med Frankrike og Spania stod sentralt i denne utviklingen, og er en god illustrasjon på de interessemotsetningene som fantes mellom unionspartnerne. For svenske proteksjonister var traktatene et irriterende moment som hindret en full tollpolitisk omlegging, for norske politikere var de garantister for viktig markedsadgang for norske varer og tjenester. Økonomiske forhold gjorde at traktatspørsmålet ble mye mer presserende enn det noen gang tidligere hadde vært i unionens historie.

Det radikale Venstre arbeidet altså med de utenrikspolitiske sakene på arbeidsprogrammet straks det kom i regjeringsposisjon. Programmets inspirator synes å ha vært Sigurd Ibsen. Ibsen hadde en fortid i den svensk-norske utenrikstjenesten, men ble skjøvet ut av tjenesten i 1889. I etterkant skrev han en svært kritisk artikkelserie i Dagbladet i 1890 om det diplomatiet han hadde trådt ut av. Artiklene ble året etter samlet i en bok som ble solgt billig i et stort opplag.57 Ibsen propagerte i artiklene for en ordning med to utenriksministre i unionen, men han pekte også på hva som kunne oppnås gjennom opprettelsen av et eget konsulatvesen og retten til å inngå egne handels- og sjøfartstraktater.

Ludvig Daae, sentrumsmann og tidligere statsråd i regjeringen Sverdrup, var en av dem som grep denne ideen med begeistring:

Lad os gaae successivt frem, skabe et ordentlig Konsulatbureau, med en Expeditionschef eller noget Slig, ansætte norske Konsuler, hvor norske Forholde væsentligst paakræve det, slutte Handelstraktater alene, hvor dette er profitabelt, og saa forsøge ad denne Vei, at gjøre den svenske Udenrigsminister op i en Ceremonimester. Have vi først skaffet vore materielle Interessers Tilsyn en norsk Farve, kunne vi tage Udenrigsministeren under Eftersyn og dissekere ham.58

I Daaes dagbok for 1891 får vi et klart bilde av hvor opptatt den gamle statsråden var av saken, og gjennom korrespondanse med politiske kontakter drev han en entusiastisk kampanje for ideens utbredelse.59 Det er ikke bare i Daaes brever vi kan finne begeistret omtale av strategien; også Wilhelm Christophersen nevner fremgangsmåten i sin korrespondanse med Konow.60

Hvis norske myndigheter skulle overta realitetsbehandlingen av norske utenrikssaker, var det behov for å opprette en egnet departementsavdeling. Indreminister Wollert Konow ba derfor i september 1891 Sigurd Ibsen om å utarbeide en plan for en norsk utenriksavdeling underlagt Indredepartementet.61 Ibsen foreslo at en slik avdeling overtok alle de norske konsulatsakene, og at den diplomatiske skriftvekslingen av forretningsmessig natur som angikk Norge også ble overført til denne avdelingen. Sigurd Ibsen hadde klar en detaljert plan for «den udenrigske afdelings virkekreds» i november 1891, men det skulle gå lang tid før planen kunne settes ut i livet. Allerede i begynnelsen av 1892 kjørte konsulat-saken seg fast. Regjeringen klarte ikke å få med seg de Moderate og Høyre på kravet om å opprette et eget norsk konsulatvesen gjennom en ensidig norsk avgjørelse, og de imøtekommende signalene som hadde kommet fra Sverige i 1891, ble nå erstattet med sterk og unison motstand. Venstre var ute av stand til å drive igjennom opprettelsen av et særnorsk konsulatvesen; tanken om voldgiftstraktater strandet på svensk motstand, mens det handelstraktatsmessige skismaet som ble etablert i 1892 viste seg å være en tidsbegrenset innrømmelse overfor norske krav. Norge kunne bare få separate handelstraktater med fremmede makter så lenge svenske myndigheter godtok det.62

Per Fuglum er den eneste historikeren som tidligere har diskutert de synspunktene som Ibsen fremmet og som Daae lot seg begeistre av. Fuglum konstaterer imidlertid at hvis slike planer var vanlig i ledende venstrekretser, ville det ha vært naturlig å prøve å lirke saken igjennom med lempe og dempe ned dens prinsipielle karakter.63 Fuglums observasjon er korrekt i så måte at strategien ville ha hatt større sjanse for å lykkes hvis regjeringen hadde brukt lempe, men ministeriet Steen var altfor preget av tanken om at Norge hadde retten på sin side når man krevde eget konsulatvesen til å kunne inngå kompromiss, selv i formspørsmål. Denne manglende smidigheten gjorde at det radikale Venstre skjøv de Moderate og Høyre fra seg, selv om dette i utgangspunktet var saker som kunne vært egnet til å virke samlende på de norske politikerne. Uten støtte fra de andre norske partiene var det umulig å gjennomføre strategien.

Når regjeringen Steen gikk inn for voldgiftsavtaler med utenlandske makter, egne handelstraktater og eget konsulatvesen, lå det to viktige formål bak. For det første var det et forsøk på å sikre norsk kontroll over landets utenrikspolitikk. For det andre var strategien ment som en løsning på spørsmålet om sammensetningen av det ministerielle statsråd. Denne saken hadde vært en verkebyll i norsk politikk siden 1885, og tidligere forsøk på løsninger hadde mislykkes fordi det ikke var mulig å nå en avtale som oppfylte både norske og svenske krav. Venstres nye strategi var et forsøk på å omgå de konstitusjonelle problemstillingene som reformen reiste, men ledet ikke fram. I stedet for å få et brysomt spørsmål ut av veien samtidig som man sikret at norske utenrikssaker ble realitets-behandlet av norske myndigheter, førte initiativene til at unionsstriden ble kraftig trappet opp. Konsulatsaken ble et stridsspørsmål som skulle bringe Norge og Sverige til randen av krig, før det til slutt endte med at unionen brast i 1905.

Konklusjon

«Overgrebet af 1885» rokket ved den skjøre balansen i unionen mellom Norge og Sverige, og forsøkene på å rette opp skjevheten i sammensetningen av det ministerielle statsråd ledet ikke fram. Hendelser under valgkampen i 1891 førte til at fokus ble skiftet over til spørsmålet om en egen norsk utenriksminister, men etter valget ble det raskt klart for regjeringen Steen at saken ikke kunne gjennomføres. Kravet om et eget norsk konsulatvesen ble i stedet kjørt fram. Argumentene for saken fant regjeringen i innstillingen til konsulatkomiteen. Stig Boberg har tolket komiteens arbeid som et bestillingsverk som skulle støtte opp om Venstres politiske krav om egne konsuler, men en nærmere gjennomgang av det sentrale kildematerialet støtter tesen om at det var næringspolitiske argumenter som først og fremst lå bak komiteens innstilling. Med støtte i internasjonalt tankegods i samtiden, ønsket konsulatkomiteen å omdanne konsulatvesenet til å bli et eksportfremmende organ som skulle hjelpe fram den nasjonale næringsutviklingen og bidra til å åpne opp nye markeder i utlandet. Komiteen hevdet at en slik reform ikke var mulig å gjennomføre innenfor rammene av det eksisterende fellesskapet med Sverige, og at Norge derfor måtte opprette et eget konsulatvesen.

Da regjeringen grep til konsulatsaken, var det et tegn på at Venstres unionspolitiske mål hadde dreid i en mer radikal retning. Denne unionsradikalismen har vært et sentralt tema i den historiske forskningen om unionstiden, men den sterke interessen for radikaliseringen som partitaktisk motivert har skygget for andre innfallsvinkler. Ved å gå inn for eget konsulatvesen, egne handelstraktater og voldgiftstraktater med fremmede makter, ønsket Venstre å få de utenrikspolitiske forhold som angikk Norge under ansvarlig norsk kontroll. Dette var motivert ut ifra troen om at det felles utenriksstyret ikke gjorde en god nok jobb i forhold til å fremme norsk eksport, og dessuten en bekymring over at Norge gjennom kongen og Utenriksdepartementet i Stockholm kunne bli involvert i de store maktene i Europas storpolitiske konflikter. Ved å opprette et eget norsk konsulatvesen og ved å inngå egne voldgiftstraktater og handels-traktater med fremmede makter, ville den svenske utenriksministerens rolle i norske utenrikssaker i fredstid bli redusert til å være en seremonimester. Hvis strategien lyktes, ville den også fungere som en omgåelse av de konstitusjonelle problemstillingene som spørsmålet om sammensetningen av det ministerielle statsråd reiste. Imidlertid var ikke strategien vellykket, men førte tvert imot til at unionsstriden ble trappet kraftig opp. Konsulatsaken kom nå til å dominere unionspolitikken og førte til slutt til at unionen ble oppløst.