Temaet for denne artikkelen er misligheter i embetsverket i Norge i enevoldstiden (1660–1814). Korrupsjon og andre embetsmisligheter var et vedvarende og hyppig forekommende fenomen i samfunnet i tidlig nytid. Det er et emne som har vært gjenstand for økende interesse blant europeiske historikere som arbeider med perioden. Også i norsk og dansk historieskrivning har misligheter blant embetsmenn i oldenborgerstaten vært et tema.

Det mangler likevel spesialundersøkelser av omfang, lovgivning og praksis i slike saker. Overfladiske dykk i kildematerialet etter Danmark-Norges domstoler og embetsverk avslører likevel mange og til dels grove eksempler på embetsmisligheter. Mange embetsmenn lånte ut eller drev egen næringsvirksomhet med midlene de hadde i sine kasser. Det endte ikke alltid like bra. Andre gikk enda lengre og begikk regulære underslag. Nyere forskning har påvist at korrupsjon var vidt utbredt i oldenborgerstaten, ved fortolling av varer, utskriving av soldater samt andre pålegg og restriksjoner som enevoldskongene påla sine undersåtter. Det ser ut til at fenomenet også i embetsverket har vært større og mer omfattende enn tidligere kjent.

I denne artikkelen presenterer jeg først det som finnes av spesial-undersøkelser om mislig embetsførsel i eneveldet. Deretter ser jeg på hvilke lovbestemmelser som eksisterte og begrepsbruken i disse, før jeg omtaler eksempler på slike saker og hvordan de i praksis ble behandlet av den dansk-norske kongemakten. Til slutt forsøker jeg på grunnlag av dette å beskrive holdningen som lå bak eneveldets lover og behandling av embetsmislighetssaker.

Begreper

Først er det nødvendig å klargjøre og definere noen begreper vi skal ta med videre. Det er vanskelig å definere begreper som korrupsjon og embetsmisligheter, da slike praksiser har blitt behandlet ulikt i ulike perioder. Det som er korrupsjon nå, var nødvendigvis ikke det i 1660. I samme periode kan handlinger ha blitt bedømt ulikt i forskjellige miljøer og steder. Ettertidens historikere har ofte ukritisk overført moderne byråkratiske normer på fortiden, og har på den måten bedømt handlinger som korrupte, selv om de ikke ble ansett som det av samtiden. En slik tendens har blitt ytterligere forsterket av en ofte moralistisk holdning til korrupsjon, som ikke tar konteksten med i analysen av den historiske hendelsen. På den annen side har enkelte historikeres motvilje mot å foreta verdidommer også ført til at de helst har unngått å gå nærmere inn på fenomener som både folk og øvrighet i 1660 mente var gale.1

På dette punktet i artikkelen er det derfor viktig å få på plass hvilket begrep vi bruker om embetsmenn som brøt lover, forordninger eller instrukser. Jeg velger å la atferden falle under embetsmisligheter. Det er et vidt begrep, men omfatter ikke «ordinære» kriminelle handlinger som de utførte i kraft av privatpersoner. De forskjellige typer embetsmislig-heter er:

Regnskapsmangel: Rot, uorden eller manglende innlevering av regnskaper.

Kassemangel: At en embetsmann ved innlevering av regnskap, kassavisitasjon eller fratredelse ikke hadde det beløpet i kassen han skulle ha ifølge sitt regnskap.

Underslag: Alle typer tyveri av offentlige midler utført av en embetsmann.

Korrupsjon: Å ta mot bestikkelser.

Dette støter opp mot et annet ofte benyttet begrep, nemlig korrupsjon, som i historiske studier ofte betegner et lignende saksfelt. Hva er så korrupsjon? Man kan si at det grovt sett er to definisjoner på korrupsjon, en vid og en mer snever. Den første finner vi i klassiske samfunnsvitenskapelige studier forfattet av J.S. Nye, Arnold Rogow og Harold Lasswell. Den sentrerer seg om byråkratiske roller og normer og kan sammenfattes som «misbruk av den formelle rollen som embetsmann til personlig vinning, og som strider mot og skader en offentlig orden». Vi ser at en slik moderne og bred definisjon forutsetter et «webersk» embetsverk underlagt faste bestemmelser og normer i sitt virke.

En annen og snevrere definisjon dukker opp når man undersøker litteratur og kilder om tidlig nytid. Den fokuserer på praksis, ikke roller. Linda Levy Pecks undersøkelse av engelsk lovverk og rettspraksis under Stuart-dynastiet på 1600-tallet viser at det i liten grad fantes noen fast definisjon av korrupsjon og bestikkelser, men at bevisstheten i den offentlige diskursen om at det var en forbrytelse, vokste utover i perioden. Det var likevel enighet om at det var å regne som korrupsjon hvis noen i offentlig tjeneste tok imot penger eller andre ting av verdi i bytte mot belønninger, tjenester eller annen fordel for den som betalte, eller for å si det på en enklere måte: å ta imot bestikkelser. Det er ikke blitt foretatt noen tilsvarende studie av forholdene i Danmark-Norge, men tilgjengelige trykte kilder som lover, forordninger og ordbøker fra enevoldstiden tyder på det samme. Lovgivningen forbød embetsmenn å motta «skjenk og gave», og i en dansk fremmedordbok fra 1800 ble korrupsjon definert som bestikkelse ved penger eller andre ting av verdi. Og vi skal senere i denne artikkelen se at korrupsjon i denne betydningen ble klart skilt fra andre typer handlinger.2

Det blir derfor etter min mening mest fruktbart å bruke den snevre definisjonen, da den gjelder en enkelt type embetsmislighet. Den bygger dessuten i større grad på samtidens bruk og ikke på en moderne samfunnsvitenskapelig definisjon som springer ut fra en annerledes politisk kultur. Det synes tilslørende å kalle så pass ulike sakstyper som underslag, kassemangel og mislig embetsførsel for korrupsjon. Det er vanskelig å definere hva som var en dansk-norsk embetsmanns rolle i denne perioden, eller hvilke normer det ble forventet at han skulle følge, så den vide definisjonen av korrupsjon blir vanskelig å benytte. Embetsmisligheter er et mer fruktbart begrep i denne sammenhengen.

Så noen ord om yrkeskategorier. Embetsmenn defineres av at de var utnevnt av kongen, og derfor hadde spesielle rettigheter. Oppebørsels-betjenter var embetsmenn som krevde inn (oppebar) skatt, toll eller andre avgifter som de avla regnskap for til Rentekammeret. De ble også kalt regnskapsbetjenter eller kassabetjenter.

Historiografi

Eldre danske og norske historikere har viet embetsmisligheter liten plass; fokus har ofte vært på spektakulære forræderisaker, som de mot rikskansler Griffenfeldt og Povel Juel. Et unntak var Edvard Holm, som i sin dansk-norske historie fra 1890-tallet nevnte at avsettelser og tiltale mot oppebørselsbetjenter forekom og at kassemangler var vanlig i perioden 1720–1814. Holm fant at staten etter Den store nordiske krig ofte måtte bruke skarpe virkemidler overfor norske fogder.3

På samme tid ga historikeren Marcus Rubin et viktig bidrag til den økonomiske historien om det danske eneveldet etter Kielfreden i 1814. Rubin viste at det i denne perioden ble avslørt en lang rekke eksempler på underslag og andre forbrytelser i embetsverket. Han fant at det nesten var satt i system, og at tiden ikke tok det så nøye når det gjaldt embetsmisligheter: «Kongens Kasse var nu én Gang en elastisk Ting».4 Rubin mente at det hovedsakelig var tre årsaker til dette: for det første at lakeiismen i utnevnelsen av embetsmenn førte til at de ofte var lite motiverte, for det annet at de fikk lave lønninger basert på sportler, og endelig at kriseårene 1807–14 hadde virket demoraliserende på embetsverket. Rubin pekte på flere tilfeller hvor embetsmenn ble dømt til fengselsstraff, men fant likevel at statens refleks når embetsmisligheter ble avslørt, var å bære og dekke over. Selv om lovgivningen var streng, var justisen nærsynt og kortarmet.5

Noen tilsvarende studie av situasjonen i Norge finnes ikke, men flere historikere kommer inn på temaet. Sverre Steen påpekte i 1932 at eneveldets embetsmenn ofte lånte ut summer fra sine kasser, noe som ofte førte til store tap for staten. Men Steen, i likhet med Holm og Rubin, gikk ikke nærmere inn i dette ut over å antyde at pliktforsømmelsene og underslagene skyldtes et dårlig lønnet og ofte udyktig lokalt embetskorps.6 Blant senere norske historikere har det hersket enighet om at enevoldskongene ofte viste nåde i embetsmislighetssaker. Embetsmenn slapp ofte fengselsstraff. Kongemakten kombinerte ifølge historikerne harde paragrafer med nåde mot enkelte forbrytere, og holdt slik på embetsstandens lojalitet.7

I Det norske tollvesens historie fra 1969 påviste Hans-Jørgen Jørgensen for første gang det store omfanget av misligheter i det norske tollvesenet i tidlig nytid. Han trekker frem eksempler på korrupsjon og viser at alle samfunnslag lurte seg unna avgifter, og mange tollbetjenter tok imot bestikkelser. Jørgensen omtaler også saker der tollere begikk underslag eller ble tatt i kassemangel. Som årsaker peker han på eneveldets upopulære merkantilistiske tollpolitikk og de store avstandene og mangelfulle kontrollmulighetene i Norge. Også Jørgensen mener at embetsmennenes lave lønninger og slette kvalifikasjoner var en viktig årsak. Han peker i tillegg på at fraværet av banker spilte en sentral rolle. Kassabetjentene hadde ofte store kontantbeholdninger, og dermed muligheter og insen-tiver til å la pengene «arbeide» før de ble sendt videre. I det hele tatt er det lett å være enig med Jørgensen i at «Selvrådighet, for ikke å si selvtekt, preget embetsstanden som helhet, ikke bare den lokale».8

Finn-Einar Eliassen viste i sin hovedoppgave fra 1972 om General-forstamtet at det rundt 1740 var vanlig at fogdene i trelastområdene på Østlandet brukte beholdningen i sine kasser til å kjøpe inn tømmer som de solgte videre. Hvis markedet sviktet, eller de fikk problemer med å innkassere penger, kunne fogdene komme i vansker når skattene skulle sendes videre. Men så lenge handelen gikk godt, kunne fogdene tjene gode penger med sin kassabeholdning.9

Den kanskje mest spektakulære kassemangelsaken fra denne perioden fant sted i 1783, da Jens Juel, som styrte Zahlkassen (fra 1714 sentralkasse for Norge), ble grepet i en kassemangel på hele 556 000 rd., men fikk året etter hjelp til å rømme ut fra arresten på Akershus til Sverige. Mangelen og realiseringen av Juels bo ble i 1978 undersøkt i tre hovedoppgaver. Oppgavene viser at dette var et underslag, hvor Zahlkassen hadde fungert som kilde til driftskapital for Juels sterkt ekspanderende, men til slutt tapsbringende trelasthandel. 10

I en hovedoppgave fra 2003 undersøkte Svein Egil Karlsen zahlkasserer Juels forgjenger Jens Kølle, som da han fratrådte sitt embete i 1741 ble grepet i en kassemangel på 47 000 rd. Kommisjonen som skulle likvidere Kølles bo, etterforsket ikke årsaken til at mangelen hadde oppstått, men var kun opptatt av å dekke inn summen. Karlsen antyder at årsaken til underskuddet var utlånsvirksomhet og dårlige investeringer med kassens midler, og ikke systematisk underslag til fordel for egen næringsvirksomhet, som i Juels tilfelle 40 år senere.11

Disse fem hovedoppgavene dreier seg altså om kassemangler og årsakene til dem. Andre typer misligheter er i mindre grad undersøkt med samme detaljnivå. Et unntak er Tor Breiviks hovedoppgave fra 1973 om saken mot fogd Poul Hansen i Øvre Telemark, som i 1770 ble suspendert etter klager fra allmuen. Breivik påviste at den drivende kraften bak suspensjonen var amtmannen i Bratsberg, som var fogdens uvenn. Kongen satte ned en kommisjon for å undersøke og dømme i saken. Fogden ble anklaget for å ha krevd inn for mye skatt, tatt ulovlige sportler og bestikkelser for å hjelpe folk med soldatutskrivning, odelskrav og annet. I 1775 ble han dømt til festningsarbeid på livstid. Han måtte også betale ofrene tilbake 3850 rd. Hansen anket til Høyesterett, som sløyfet frihetsstraffen. Han klarte å betale før han døde noen år senere. Hansen drev betydelige forretninger og pengeutlån, og Breivik mente at startkapitalen for denne virksomheten kan ha kommet fra manipulering av fogdekassen. 12

I min hovedoppgave fra 2001 undersøkte jeg en stor korrupsjons- og tollsviksak i Christiania. I 1705 ble det avslørt at byens tollbetjenter i lang tid hadde tatt imot bestikkelser fra byens borgere for å la dem importere og eksportere varer uten å betale toll og andre avgifter. Det ble deretter satt ned en kommisjon som etterforsket og dømte i saken. Den avsa harde dommer over tollbetjentene, mens borgerskapet slapp straff. 13

I Danmark har embetsmisligheter under eneveldet (der 1660–1848) i enda mindre grad vært i historikernes søkelys etter Marcus Rubin og Edvard Holms arbeider på 1890-tallet. For eksempel er embetsmisligheter så godt som fraværende i det danske motstykket til Jørgensens tollhistorie: Dansk Toldhistorie fra 1988.14

Dette er til en viss grad rettet opp av et dansk prosjekt om embetsmisligheter i det danske embetsverket under det sene eneveldet 1814–48 i regi av Justisministeriet, Århus universitet og den internasjonale anti-korrupsjonsorganisasjonen Transparency International. Prosjektets tre specialer fra 2003 er et interessant bidrag til forskningsfeltet, spesielt siden det hittil har manglet dybdestudier av tiden etter 1785. Dorthe Christensen skrev om korrupsjon blant danske herredsfogder i de første årtiene av 1800-tallet, Mette Frisk Jensen behandlet Christian Birchs underslag av offentlige midler i sentraladministrasjonen i 1820, og Rasmus Salbøg Kristensen tok for seg to kassemangelsaker mot byfogder i Århus amt i 1819.

Prosjektet konkluderer med at det var en høy grad av treghet i det sene eneveldets behandling av «mislige» embetsmenn. Fra statens side hadde det økonomiske forrang fremfor etiske og prinsipielle overveielser – det viktigste var å få inn pengene. Dessuten var lovgivningen mangelfull og tvetydig, den hjemlet blant annet at embetsmenn som klarte å tilbakebetale kassemangler ble gjeninnsatt. I konkrete saker ble det bare gjort når man skjønte at den tiltalte ikke hadde hatt bedragerisk hensikt. I motsatt tilfelle nølte ikke dommere med å idømme så strenge straffer som mulig. Det går også frem at atskillige kassabetjenter i Danmark ble tatt i kassemangel i denne perioden, noe som samsvarer med Rubins funn. De tre danske historikerne mener at deres funn stiller spørsmål om utviklingen mot den moderne ukorrupte danske (og norske?) embetsmann var så rettlinjet som det ofte har vært fremstilt.

Prosjektet har også resultert i et eget temanummer av Den jyske historiker i 2004: «I statens tjeneste. Korruption, bestikkelse og underslæb blandt enevældens embedsmænd».15 Alene tittelen indikerer at prosjektets deltagere har valgt å forholde seg til den vide betydningen av korrupsjon når det gjelder embetsmisligheter under eneveldet, noe som også gjenspeiler seg i deres bidrag. Det er naturlig da prosjektet er igangsatt av en organisasjon som bekjemper korrupsjon, og som i sitt arbeid opererer med en vid samfunnsvitenskapelig definisjon av fenomenet: «Misbruk av offentlige embeter til personlig vinning». Som tidligere påpekt vil jeg i denne artikkelen benytte en annen fremgangsmåte som bygger på embetsmennenes handlinger, ikke deres roller.16

Lovgivning om embetsmenns regnskaper – Kammerrettsordningen

Ved innføringen av eneveldet i 1660 fikk Skattkammerkollegiet ansvaret for statens finanser, deriblant innsamling av statsinntekter og revisjon av oppebørselsbetjenters regnskaper. I 1679 ble Skattkammerkollegiet omorganisert til Rentekammeret. Praksisene som ble etablert i det nye organet, holdt seg mer eller mindre uforandret ut enevoldstiden.

Enhver som var betrodd kongelige midler skulle levere regnskap til revisjon i Rentekammeret. Regnskapsbetjentene var personlig ansvarlige for sine regnskaper og måtte selv dekke eventuelle underskudd ved dem. Regnskap ble revidert i de ulike renteskriverkontorene i Rentekammeret, der renteskrivere gjennomgikk dem og satte opp en liste over mangler kalt antegnelser. Denne ble sendt til embetsmannen for tilsvar eller anskaffelse av ytterligere attester. Til slutt satte renteskriveren opp en sammenfatning av regnskapet, desisjonen. I denne anbefalte han om regnskapet skulle godkjennes eller ikke, og regnet ut hvor mye oppebørselsbetjenten eventuelt skyldte kongens kasse. Når regnskapet var gjort opp, utstedte kongen en endelig kvittering og ansvarsfrihet, kvittansen.17

Kammerrettsordningen av 1684 regulerte ansvar og plikter for oppebørselsbetjenter og forpaktere av offentlige avgifter. Ifølge den fikk ikke embetsmenn lov til å ta imot mer i avgifter enn de skulle, eller underslå noe av pengene de samlet inn. Ordningen bestemte at oppebørselsbetjenter måtte stille tinglyst kausjon og at kausjonister skulle ha innsyn i hovedmannens regnskaper. De var ikke ansvarlige for bøter for regnskapsfeil, som skulle betales av hovedmannen. Øverste instans i regnskapssaker var Kammerretten i Rentekammeret (med kammeradvokaten som aktor). Andre klager skulle tas opp i det vanlige rettssystemet. Kammerretten ble nedlagt i 1771 og sakene overført til vanlige domstoler.

Ordningen inneholdt også bestemmelser for måten regnskapsmangler skulle behandles på. Den tok for seg kassemangel, gjeld til kongen etter desisjonen, manglende innlevering av regnskap og brudd på frister. -Første reaksjon på slikt var bøter og kammerrenter (dobbelte renter). Hvis saken ikke løste seg, skulle lokale myndigheter suspendere betjenten, forsegle boet hans samt ta ut og gjennomgå brev og dokumenter. Hvis det likevel så ut som han ikke kunne gjøre opp for seg, skulle også kausjonistenes bo sikres. Deretter skulle kongens krav drives inn, først i hovedmannens bo, så hos kausjonistene. På dette stadiet hadde kausjonister anledning til straks å betale kronens krav for å slippe prosess, mot regress hos hovedmannen. Oppebørselsbetjenter uten kausjonist skulle dessuten arresteres og settes i varetekt, de kunne slippes fri hvis de skaffet kausjon. En ny Kammerrettsordning i 1720 videreførte stort sett bestemmelsene fra 1684. Denne gjaldt i Norge til etter 1814, og i Danmark til 1840.18

Det er to sentrale begreper i dette materialet. Det første er regnskapsmangler, det vil si at Rentekammeret ikke godkjente utbetalinger eller mente at noe manglet. Det andre begrepet er kassemangel, at det ved revisjon eller embetsoverleveringer ikke var samsvar mellom den summen som ifølge regnskapet skulle ligge i oppebørselsbetjentens kasse og det som i virkeligheten lå der. Men Kammerrettsordningen la ikke opp til at dette var straffbart ut over det økonomiske ansvaret, eller for å si det på en annen måte: Så lenge embetsmannen klarte enten selv eller med sin kausjonist å dekke kravet, så gikk han fri. Han ble bøtelagt eller suspendert så lenge han ikke klarte det. Hvis kravet ikke ble dekket, var avsettelse aktuelt, men det ble ikke foreskrevet etterforskning av hvorfor det manglet penger eller tiltale. Dette var ikke straffelov, men administrative bestemmelser, selv om Kammerretten kunne ilegge bøter og avsette embetsmenn.

Senere lovgivning om regnskapsmangler

Men det var et hull i lovgivningen. Embetsmenn som rådde over kongelige kasser, var ikke underlagt noen bestemmelser som skilte mellom forsettlig og uforsettlig regnskapsmangel. Vi så at kassemangel ble sett på som kun en mangel, så lenge summen ble dekket av embetsmannen eller hans kausjonister.

Det ble derfor snart nødvendig for den dansk-norske kongemakten å utstede en forordning som definerte hva som var økonomisk embetsmisbruk i motsetning til kun regnskapsrot, Forordning om tyver og utro tjeneres straff av 4.3.1690. Den foreskrev at embetsmenn skyldige i forsettlig underslag med offentlige midler, og som ikke ved levering av regnskap kunne gjøre rede for og dekke summen, skulle dømmes til straffarbeid inntil det utestående ble innbetalt. Vel å merke slapp embetsmannen slik straff hvis han kunne betale tilbake midlene eller stille kausjon for dem. Vi ser her at et skille mellom forsettlig og uforsettlig kassemangel ble innført; staten la altså nå vekt på hva grunnen var til at regnskapet ikke stemte. Mindre uoverensstemmelser var det i mange regnskap, men underslag forekom også.19

Neste forordning på dette feltet kom i 1739, Forordning om hvorledes de regnskabsbetjente som paa dem betroede Oppebørsler noget skyldigt blive, skal herefter ansees og Straffes. Denne innebar en innstramming i forhold til 1690-forordningen. Det ble ikke lenger skjelnet mellom uforsettlig og forsettlig kassemangel. Trusselen om straffarbeid og embetsfortapelse gjaldt «uden nogen Slags Undskyldninger om Aarsagen hertil». Men det var fortsatt ingen straff hvis embetsmannen eller kausjonistene klarte å erstatte debeten. Prinsippet om at det ikke var en forbrytelse så lenge kongen ikke tapte penger gjaldt fremdeles, og det var stadig ikke skille mellom private og offentlige penger.

Først ved forordning av 25.1.1793 ble dette viktige skillet i en byråkratisering trukket opp i det dansk-norske finansielle embetsverket. I denne store forordningen med retningslinjer for oppeførselsbetjenters virke, omhandlet to paragrafer kassemangel. Den første slo fast at kongelige penger som betjentene oppbar, på ingen måte måtte blandes eller oppbevares sammen med egne penger eller brukes i handel eller utlånsvirksomhet. Hvis det ved inspeksjon ble funnet at påbudet ikke var overholdt, kunne embetsmannen i verste fall miste embetet. Den andre paragrafen i 1793-forordningen trakk igjen opp avgrensningen mellom kassemangel og korrupsjon. Den gjaldt kassemangler som var oppstått på grunn av underslag, der embetsmannen hadde underslått pengene til eget bruk. Den stipulerte suspensjon hvis slikt ble oppdaget, og avsettelse og videre straff hvis mangelen ikke kunne dekkes.20

Lovgivning om korrupsjon og underslag

Forholdene som ble omtalt i lovgivningen om regnskapsmangler, dreide seg som vi så ikke om forbrytelser i embetet. Det vil si korrupsjon og underslag. Disse sakstypene var et helt annet felt, dekket av andre forordninger og lover. Og her gikk kongemakten hardere til verks.

Først korrupsjon: En generell forordning som forbød alle embetsmenn å motta «skjenk og gave», ble utstedt i forbindelse med prosessen mot Griffenfeldt 1676. Den påbød at den som betalte slikt, måtte bøte den dobbelte verdien av bestikkelsen, mens den som ble bestukket, forbrøt ære, liv og gods. Forbudet ble gjentatt og utvidet i forordninger i 1700, 1734, 1766, 1772, 1777 og 1782. Disse bestemmelsene ble ved enkelte anledninger brukt for å domfelle høyere embetsmenn, i den grad enevoldsmonarken var i stand og villig til å gripe inn, og føyer seg inn i eneveldets bestrebelser på å utvikle et moderne byråkrati.21

Generelle bestemmelser for dommere og prester, med forbud mot å ta imot bestikkelser samt sanksjoner mot embetsmisbruk og udyktighet, finner vi i Norske Lov av 1687 (og i Danske lov). Straff var bøter og avsettelse.22 For tolletaten gjaldt en egen etatsforordning, Tollordinansen. I løpet av eneveldet ble flere slike utstedt, men bestemmelsene om misligheter ble endret lite. I tollordinansen som gjaldt 1691–1731 kan vi se hva som gjaldt tollbetjenters forbrytelser. Alle tollbetjenter ble befalt å følge sin embetsed og -plikt. De skulle videre ikke gjøre noe som var mot ordinansens bestemmelser om fortolling, minske tollen eller ulovlig å hjelpe borgere. De skulle heller ikke ta imot bestikkelser, innkassere annet enn tillatte skriverpenger eller se gjennom fingrene med noe. Ordinansen foreskrev tap av stilling, formue, ære eller liv hvis dette ikke ble fulgt.23 Offiserer og andre militære embetsmenn var underlagt Christian Vs krigs-artikler fra 1683. Denne påbød straff på kropp og liv for underslag og embetsmisbruk.24 Denne typen saker ble ført i oldenborgerstatens sivile og militære domstoler, med unntak av de mest alvorlige og omfattende, som ble pådømt i egne kommisjoner. Kommisjonsdommer kunne imidlertid ankes oppover i rettssystemet. For militære oppebørselsbetjenter, dommere og tollere gjaldt imidlertid Kammerrettsordningens bestemmelser om regnskapsførsel i tillegg til etatsforordningene.25

Et ytterligere kontrolltiltak var at embetsmenn ved tiltredelsen fikk en instruks om sine plikter, og de avga på samme tid en personlig ed til kongen, der de forpliktet seg til å være trofaste mot ham og ikke stjele fra ham. Dette var et moment som ofte ble trukket frem i rettssaker mot embetsmenn for underslag. Når en embetsmann brøt sin ed til kongen og stjal, begikk han majestetsfornærmelse og forræderi. I Norske lov nedfelte dette seg i 6. boks 4. kapittel om majestetsfornærmelser. Dets 11. artikkel sa at embetsmenn som krevde inn for mye i toll eller skatt, var å anse på lik linje med tyver som hadde stjålet fra kongen. Ifølge 12. artikkel medførte underslag av kongens og krigsmaktens materialer eller penger tap av ære og gods.26

Sammenfatning av eneveldets lovgivning om embetsmisligheter

Vi ser at det var to typer av misligheter, med forskjellig lovgrunnlag, reaksjonsform og grad av alvor i kongemaktens øyne. I rettssaker fra 1700-tallet finner vi forskjellen poengtert og uttrykt i de to sakskategoriene «regnskapsmangler» og «malversasjoner».27

Den første typen finnes i Kammerrettsordningen av 1684 og forord-ningene av 1690, 1739 og 1793. Disse medførte at regnskaps- og kassemang-ler ikke var forbrytelser, men noe som ble behandlet administrativt av Rente-kammeret. Slike forhold innebar kun straff hvis embetsmannen eller hans kausjonist ikke klarte å dekke gjelden. Men hvis det først var tilfellet, gikk staten mer resolutt til verks; først med suspensjon, så tvangsauksjoner og avsettelse og til sist straffarbeid. Før 1739 kunne riktig nok de som ikke hadde rotet forsettlig med regnskapene slippe festningsarbeid. Men også de var personlig økonomisk ansvarlige for pengene – først i 1793 ble skillet mellom kongelige og private penger nedfelt i lov.

Den andre typen embetsmislighet var forbrytelser, det vil si korrupsjon og underslag. Her var lovgivningen spredd i flere lover. Slike saker finner vi i statens ulike domstoler.

Omfang

Det er knappest mulig å si noe kategorisk om omfanget av regnskapsmangler og embetsmisligheter i det norske embetsverket. Det samme gjelder spørsmålet om hvor korrupt samfunnet og embetsmennene var. Svaret på begge spørsmål kan vanskelig, i mangel av kvantitative undersøkelser, bli annet enn at det vi har av kilder indikerer at slikt forekom ofte. Og én ting er hvor mange embetsmenn som ble tiltalt for embetsforseelser, en annen er hvor mange som bare ble advart eller ikke ble avslørt i det hele tatt.

Det finnes kildeserier som kan gi en pekepinn. I Rentekammerets arkiv finnes det i «Realistisk ordnet avdeling» to kilderekker med relevans for denne artikkelens tema. Det er «Kassemangel» og «Mislig embetsførsel». I den første serien er det registrert i alt 82 betjenters kassemangler mellom 1669 og 1805. Det er alle slags saker, fra fogder som etter sin død viste seg å skylde små summer på regnskapene, til zahlkasserer Juel og hans underslag på over 500 000 rd. i 1783. Vi kan regne med at dette ikke er alle, men ganske mange av kassemangelsakene Rentekammeret behandlet i denne perioden. De aller fleste av disse (53) gjaldt fogder, dessuten var det ni stiftamtskrivere, syv proviantforvaltere og tre zahlkasserere (av totalt syv utnevnt 1714–1814). I «Mislig embetsførsel» finner man saker mot ti embetsmenn i perioden 1659–1768, deriblant syv fogder.28 I Generaltollkammerets saksarkiv ligger det seks mislighetssaker og seks kassemangelsaker fra 1703–1790, de fleste fra slutten av århundret.29 Imidlertid fremgår det av andre kilder en rekke saker som ikke kom så langt som til å skape en egen pakke eller som av andre årsaker mangler i arkivene. I militære arkiver ligger det også flere kommisjons- og krigsrettssaker mot embetsmenn.30

En systematisk gjennomgang av Rentekammerets arkiv, spesielt Kammerretten, ville trolig for kassemanglenes del kunne avdekke de fleste som forekom. De fleste ble oppdaget enten ved embetsmannens død, overlevering av embetet eller kassainspeksjon. Det er vanskeligere å avdekke alle malversasjoner som fant sted, da slike saker ofte aldri ble avslørt eller tiltalt. De er også spredd rundt i en rekke ulike domstols- og forvaltningsarkiver. Dessuten ble slike saker ofte behandlet av kommisjoner som ikke alltid har etterlatt seg arkivspor. Regionale studier kan være en fruktbar fremgangsmåte for å kaste lys på dette problemfeltet.31

Eksempler – mangler ved regnskapene

La oss nå først se på noen saker mot embetsmenn for mangler ved regnskapene. Det oppstod selvsagt ofte forsinkelser når oppebørselsbetjenter skulle sende inn sine regnskaper, og omtvistede regnskapsposter eller regnskap som ikke kunne godkjennes, forekom ofte.

Sønderjyden Peter Høyer var 1714–21 materialforvalter for den norske kysteskadren, og var også 1714–17 konstituert fogd i Nedenes (fogden var suspendert grunnet regnskapsrot). Han hadde ingen kausjonist, men hadde i stedet fått lov til å deponere 1000 rd. i statskassen. Høyer ble i 1717 suspendert fra konstitusjonen av amtmannen. Det skjedde på grunn av manglende innlevering av regnskaper og at han skyldte kongens kasse 1965 rd. for refuserte utgifter i regnskapene 1714–16. Etter ordre fra Rentekammeret ble hans eiendeler beslaglagt i 1718 for å sikre kongens krav. Men han ble sittende i sitt andre embete. Høyer leverte senere inn regnskapet med attester, slik at debeten ble redusert til kun 18 rd.32

Tre år senere var Peter Høyer igjen i trøbbel med revisorene i København, nå for sine materialforvalterregnskaper. 1.3.1721 advarte Rentekammeret ham om at hvis han ikke snart leverte inn regnskap, ville han ilegges en mulkt av Kammerretten på 4 rd., som ble doblet hver uke. Nå var krigen over, og det gikk ikke lenger an å skylde på stort arbeidspress.33 I juni samme år ble Høyer stevnet inn til Kammerretten. Han ansatte en prokurator, som unnskyldte mangelen på avleggelse av regnskap med mye arbeid og reiser under krigen. Det var dessuten store og uoversiktlige regnskaper. I november gjentok Rentekammeret advarselen, og Høyer fikk frist på tre måneder å gjøre opp for seg. Han svarte at han nå etter mye strev snart var ferdig og ba om tilgivelse for forglemmelsene, han håpet at han kunne slippe mulkt: «at jeg, som udi disse tider har værit ligesom en Træll udj min allernaadigste Konges tieneste, skulle nu saaledis ansees og straffes».34 Slik var situasjonen da Høyer døde i desember 1721. Hans bo og papirer ble straks beslaglagt (det er derfor de er bevart). Dødsboet ble solgt på auksjon, og regnskapet ble gjort opp – i minus.35

Et annet eksempel er proviantforvalteren ved Kongsvinger festning, Dominicus Røyem. Han ble i 1722 dømt av Kammerretten til 210 rd. i mulkt og tap av embete for ikke å ha avlagt regnskap på flere år. Hans person og eiendeler ble dessuten satt i arrest inntil regnskapene ble gjort opp.36

I disse tilfellene ser man at Rentekammeret ved regnskapsrot fulgte Kammerrettsordningen. Fremgangsmåten var advarsler, bøter, suspensjon og til sist avsettelse for betjenter som ikke leverte eller fikk godtatt sine regnskaper. For å få inn penger kongen hadde til gode, benyttet Rentekammeret seg av beslagleggelse (sekvestrasjon), tvangsauksjon og inndrivelse fra hovedmannen og kausjonister. Men når riktighet var gjort eller embetsmannen avsatt, ble det ikke gjort noe mer. Rentekammeret kunne suspendere en oppebørselsbetjent, men bøter og avsettelse skjedde etter dom i Kammerretten.

Eksempler – uforsettlige kassemangler

Neste mann ut er fogd i Jæren og Dalane, Nicolai Lorentz Preus, som ble suspendert for kassemangel i 1712. Vi beveger oss altså nå fra regnskapsrot til kassemangel. Preus’ regnskaper var i den skjønneste orden. Debeten kom for dagen under en kassavisitasjon i november 1711 hos stiftamtskriveren i Kristiansand, kammerråd Jacob Preus. Han styrte kassen som tok imot fogderiets skatter – og var dessuten fogdens bror.

Stattholderens kassainspektør, som foretok visitasjonen, reagerte på at det var noe som ikke stemte ved stiftamtskriverens konto med innbetalinger fra Jæren og Dalane fogderi. Stiftamtskriveren hadde nemlig siden 1708 latt broren slippe å betale inn alle skatteinntekter fra fogderiet (det var tale om 8–10 000 rd. i året). Det førte til at en stadig større sum ikke var trukket inn til stiftskassen. I 1711 skulle det være 13 693 rd. i fogdekassen, men kassen var nesten tom.

I sin rapport etter kassavisitasjonen i 1711 skrev kassainspektøren at fogden innrømmet å ha lånt ut pengene: «foregifver hand en og anden egen particulair Restantz, paa huis hand til en og anden hafuer udlaant.» Vi får ikke rede på hvem han hadde lånt til, annet enn at fogdens kausjonister skyldte 896 rd. Inspektøren kritiserte stiftamtskriver Preus for å ha latt sin bror fogden sitte inne med så mye av kongens penger uten å levere dem til stiftskassen. Selv om han visste at broren var i økonomiske problemer, hadde han latt brorens gjeld vokse år for år. Dette hendte selv om fogden en periode i 1708 hadde vært suspendert for regnskapsrot.37

Deretter skjedde det ikke noe før Slottsloven suspenderte Preus fra fogdeembetet og satte inn en konstituert fogd i juni 1712. Årsaken som ble oppgitt var at Preus etter innkomne rapporter ikke var i stand å betale inn sin gjeld til kongens kasse. Oppgjøret med stiftamtskriveren kom først etter hans død.38

Ansvaret for å få inn pengene Preus skyldte, lå hos renteskriver Peder Larsen Smit i København, sjef for Rentekammerets Nordenfjellske renteskriverkontor. Det første Smit foretok seg, var å få rede på hvem som var fogdens kausjonister. De tre kausjonistenes formue og eiendommer ble straks beslaglagt. Den suspenderte fogden var på frifot, og gikk i gang med å få inn så mye av sin utestående gjeld som mulig. I løpet av 1712 betalte Preus inn 6537 rd. I tillegg kom det inn 1223 rd. i skatterestanser. Etter regnskapsrevisjon gjenstod det da 4433 rd. Nå gikk renteskriveren hardere til verks, idet Preus’ og kausjonistenes bo ble auksjonert bort av byfogden i Stavanger. Alle kausjonistene gikk konkurs; én rømte til utlandet. Da det kom til flere rettsprosesser om prioritet, ble inndrivningen av midlene ikke avsluttet før 1725. Da stod det igjen 3004 rd. på mangelen.

Rentekammeret arbeidet videre for at kongen skulle få inn pengene sine. Stiftamtskriver Preus var død i 1713 (for øvrig etterlatende seg en kassemangel), men hans arvinger ble i 1726 saksøkt i Kammerretten for resten av det fogden skyldte. Det ble hevdet at stiftamtskriveren hadde vært uaktsom ved å ikke trekke inn penger i kassen, selv om han kjente til brorens økonomiske problemer. Kammerretten fant at han hadde brydd seg mer om «broderlig Kiærlighed, end hans Embedes pligt at sørge for hans Kongl: Majts Tienste og Interesse». Han burde i hvert fall ha meldt fra. Arvingene ble derfor dømt til å betale inn de gjenstående 3004 rd., de opprinnelige kausjonistene kunne ikke dekke mer likevel. Det stod dem fritt å søke regress der de kunne. Det siste som finnes i Rentekammerets arkiv om denne saken er et notat fra 1733 om dødsboet til en av kausjonistene, 22 år etter at Preus ble avslørt.39

Hvordan gikk det med fogdeembetet under Preus’ suspensjon? Han kunne teoretisk tre inn i embetet igjen, hvis han klarte å dekke inn det han skyldte og fikk regnskapene i orden. Da det ble klart at Preus ikke ville kunne komme tilbake, ble en ny fogd tilsatt i 1717. Men denne klarte ikke å stille kausjon, og måtte si fra seg embetet. I 1719 meldte det seg en ny søker. Preus var fremdels ikke avsatt, og selv om det fremdeles var en teoretisk mulighet for at han skulle tre inn i stillingen, innstilte Rentekammeret at den nye søkeren ble ansatt:

siden det iche lader sig anße, at den suspenderede Foget Nicolaÿ Lorens Preus igien skulle kunde komme til Fogderiet at betienne, i henseende hand iche dend behørige Rigtighed hidindtil for sine Regenskaber har kundet erlegge.40

Kongen godkjente innstillingen, forutsatt at søkeren klarte å stille tilstrekkelig kausjon – noe han ikke klarte. I 1722 meldte det seg en tredje søker; også han slet med å stille tilfredsstillende kausjon, men til slutt greide han å skaffe en garanti på 3000 rd. Han ble utnevnt til ny fogd, og Nicolay Lorentz Preus var endelig avsatt. Når det gjelder Preus, var han i live så sent som i 1726; da var han i København, embetsløs og ruinert. Det er verdt å merke seg at selv om det under kassavisitasjonen i 1711 ble bemerket at årsaken til Preus’ tap var lånevirksomhet, ble det ikke foretatt noen videre etterforskning. Og Rentekammeret behandlet Preus etter Kammerrettsordningen og ikke etter 1690-forordningen, selv om kassemangelen meget vel kunne ha blitt definert som forsettlig.41

Myndighetens opptatthet av å få inn penger, og fleksibilitet når det gjaldt straff, ser vi også i en annen sak. I 1764 hadde den snart 70 år gamle Peter Willemsen vært toller i Christiania i 35 år, og så frem til å kunne avstå embetet og trekke seg tilbake. Men under revisjonen av hans regnskaper oppdaget Generaltollkammeret «betydelige og anseelige misligheter»: han kunne ikke gjøre rede for 12 026 rd. som han hadde mottatt, men ikke sendt videre til Zahlkassen.42 Willemsen skyldte på at han var gammel, syk og nesten blind, og at hans fullmektig i hans fravær hadde vært uærlig. Men han var innstilt på å dekke kravet og mente hans eiendommer var god sikkerhet, han ba kun om tid til å få skaffe penger.43 Kammeret svarte at i henseende til hans alder og lange og hittil gode tjeneste, skulle han slippe å bli avsatt, men straks måtte betale summen med doble renter, som Kammerrettsordningen, Tollordinansen og 1739-forordningen hjemlet. Det skjedde på betingelse av at han sendte inn en taksasjon over sine eiendommer (to bygårder, en gård i Aker og 10 % av Frederiksgaves kobberverk), slik at «man kunde see Eders mayestæts Cassa forsikret for hvad [han] maatte blive skyldig». Tolleren ble altså sittende i embetet, selv om han i ytterste fall kunne ha blitt satt i festningsarbeid – fordi han klart var god for det han skyldte, og man syntes synd på ham. Problemet for Willemsen var å gjøre eiendommene om til rede penger, han fikk etter en stund pantsatt sine bergverksparter for underprisen 6100 rd. Men pengemangel i Christiania hindret ham i å få solgt noen av sine gårder og ingen var villig til å låne ham penger på grunn av hans vanskelige situasjon.44

Toller Willemsen skyldte fremdeles 5926 rd. Nå var saken så alvorlig at den gikk til kongen, som 17.2.1767 av «særdeles kongelig naade» på grunn av omstendighetene bifalt Generaltollkammerets fremgangsmåte. Willemsen fikk lov til å selge sine gårder så snart som mulig for dekke kravet, og deretter få bli i embetet. Men det gikk fremdeles trått for tolleren å skaffe penger; nye forsøk på å ta opp lån slo feil. Han fikk derfor i 1768 gjøre om gjelden til en obligasjon med 4 % rente og pant i sine gårder. Da Willemsen døde i 1769 ble eiendommene solgt, og kongen fikk sine penger.45

Vi ser i denne saken at myndighetene i dette tilfellet valgte å gå frem med lempe for å få inn penger og at lojalitet ble lønnet. Willemsen klarte i tåredryppende og malende brev å overbevise Generaltollkammeret om at mangelen skyldtes hans helsetilstand og en uhederlig fullmektig; det lå ikke noe forsettlig bak. Det må han ha gjort for å hindre at lovens fulle kraft ble tatt i bruk mot ham. Gamle Willemsen forklarte aldri hvordan han klarte å miste 12 000 rd. Men kammeret fikk inn pengene til slutt.

Eksempler – forsettlige regnskapsmangler

Vi så at forordningene av 1690, 1739 og 1793 hadde straffarbeid som siste virkemiddel overfor oppebørselsbetjenter som ikke kunne dekke sin gjeld (før 1739 kun for forsettlig kassemangel). I hvilken grad ble dette faktisk benyttet? Eksemplene i forrige avsnitt viser at selv om myndighetene ofte hadde anledning til å benytte denne straffen, brukte de ofte den mildere Kammerrettsordningen. Bak det lå det trolig et ønske om å få inn mest mulig av kassemangelen. Men det finnes eksempler på at embetsmenn faktisk ble satt i festningsarrest. Arresten – et slags gjeldsfengsel eller varetekt – skjedde etter forordningene ved kongelig ordre, men uten dom.

De to strengeste eksemplene er følgende: stiftamtskriver i Bergen, Christopher Johan Mohrsen, ble i 1711 satt i varetekt på Akershus for en kassemangel på 143 453 rd. I 1722 fikk Mohrsen selskap av zahlkasserer Poul Weybye, som ble satt fast for et underskudd i sin kasse på over 50 000 rd. Ingen av dem var i nærheten av å kunne dekke kravene. Men de slapp trolig fysisk straffarbeid fordi de var standspersoner. Mohrsen og Weybye ble sluppet fri som en nådesbevisning av Christian VI under hans Christiania-besøk i 1733, etter henholdsvis 22 og 11 års fangeskap. Vi husker også at Jacob Juel i 1784 rømte fra Akershus festning.46

Det ser ut som dette virkemiddelet ble brukt når det var snakk om betydelige summer og andre muligheter til å drive dem inn var uttømt. I den omtalte litteraturen om Danmark etter 1814, nevnes det flere eksempler på kassabetjenter som etter forordningen ble gitt festningsarrest inntil mangelen var dekket. Men hyppigheten av festningsarrest i Danmark på 1820–30-tallet må også ses på bakgrunn av en kampanje som da foregikk mot embetsmisbruk.47

Eksempler – korrupsjon og underslag

La oss nå gå videre og se på to eksempler på embetsmenn som ble tiltalt og dømt for underslag og korrupsjon etter de andre lovbestemmelsene jeg har omtalt. De to fangene på Akershus hadde i mange år selskap av regimentskvartermester Lars Falster. Han ble i 1725 fengslet for underslag i Rømelings vervede infanteriregiments kasse ved å ha forfalsket to assignasjoner og tatt til seg 16 601 rd. I 1729 kasserte en krigsrett Falster fra embetet, han ble videre dømt til å piskes, brennmerkes i pannen og livstids straffarbeid. Lovgrunnlaget var kassemangelforordningen av 1690, Krigsartiklenes 174. artikkel og Norske Lov 6-4-12 (de to siste gjaldt underslag av kongens penger). Kongen bekreftet senere dommen, men ga Falster en siste sjanse til å betale; da skulle han slippe videre straff. Dessverre er Falsters videre skjebne ukjent, annet enn at han ser ut til å ha vært på frifot i 1733.48

En annen sak som illustrerer skillet mellom malversasjon og kassemangel, er saken 1705–09 mot tollbetjentene i Christiania for underslag og korrupsjon. Det ble i 1705 avslørt at betjentene i lang tid hadde samarbeidet med byens handelsstand om å bedra kongen for store inntekter i toll og trelasttiende. Kongen satte ned en kommisjon som skulle undersøke og dømme i saken. Kommisjonen avsa en rekke forskjellige dommer i denne saken, som er blitt kjent som «det store tollsviket i Christiania». Men jeg skal i det følgende kun beskrive prosessen mot tollbetjentene og tollerens kausjonister.

Tolleren, kontrolløren og tre underbetjenter ble tiltalt for korrupsjon og for å ha brutt sin ed til kongen. Lovgrunnlaget var Tollordinansens forbud mot å minske tollen, ta imot bestikkelser eller bryte instruks og ed. I tillegg ble toller Frans Jørgensen som ansvarlig oppebørselsbetjent tiltalt for underslag av 99 458 rd. over ti år. Kommisjonen dømte ham til døden ved hengning; kontrolløren fikk også dødsdom som kongen senere omgjorde til pisking og landsforvisning. Underbetjentene ble dømt til straffarbeid, senere gjort om til landsforvisning. Jørgensen døde på Akershus før hans dom kunne ankes eller benådning vurderes.

Tollerens bo ble registrert, beslaglagt og auksjonert bort på forskriftsmessig måte. Dessuten var hans regnskaper blitt revidert, der skyldte han 6689 rd. Dette dekket kausjonistene, med regress i tollerens bo. Kausjonistene havnet så i konflikt med sakens aktor. Stridsspørsmålene var: hvem hadde førsteprioritet i Jørgensens bo – kongen for sitt krav etter underslaget, eller kausjonistene for sitt krav etter regnskapsmangelen – og var kausjonistene ansvarlige for kongens krav på Jørgensen for underslått toll? Kongen befalte kommisjonen å dømme i tvisten. Kausjonistene hevdet at de ikke kunne holdes ansvarlige for det Jørgensen hadde stjålet, de var etter sitt kausjonsbrev kun pliktige til å dekke regnskapsmangler. De tapte på begge punkter i kommisjonen, men anket til Overhoffretten. Der gikk det bedre og de fikk i 1708 medhold i prioritetsspørsmålet på grunn av en teknikalitet. Retten fant videre at det etter Tollordinansen og andre forordninger var forskjell på kausjonsansvar for oppebørsler og eventuelle underslag. Det siste måtte tolleren som hovedmann selv dekke.49

Her ser vi at prinsippet om et skille mellom to ulike typer av embetsmislighet, med ulike ansvarsforhold og straffemetoder, ble klart uttrykt. At dette prinsippet var alminnelig rettspraksis, ser vi også i en annen kommisjonssak fire år senere, mot en proviantforvalter i Christiania for underslag. Hans kausjonister fikk medhold i at de ikke var erstatningspliktige for hovedmannens underslag. De henviste til den nevnte overhoffrettsdommen fra 1708.50 Rettsforumet i disse to sakene var annerledes enn i saken angående regnskapsmangler. De ble ikke behandlet administrativt, men ført i rettsvesenet; lovgrunnlaget var 1690-forordningen supplert med bestemmelser hentet fra malversasjons-lovgivningen.

Avslutning

Rekkevidden til konklusjonene vi kan trekke av eksemplene jeg har presentert er selvsagt like usikre som kildegrunnlaget de bygger på, men det er likevel enkelte trekk ved eneveldets lover og håndtering av embetsmisligheter som etter min mening avtegner seg. Det sentrale poenget er at oldenborgerstaten opererte med to typer embetsmisligheter, to kategorier som ble behandlet på forskjellig vis: kassemangler og malversasjoner. Det er lett å blande sammen de to sakstypene til et uklart begrep: korrupsjon, et lite fruktbart begrep som tilslører de ulike kategoriene av embetsmisligheter, og at de ble behandlet på ulike måter.

Trekk ved sakene jeg har sett på fra Norge 1705–69 samsvarer godt med det som er beskrevet i tilsvarende saker i Danmark etter 1814, i eneveldets siste årtier. Det antyder at det var en betydelig likhet i eneveldets holdning i slike saker, både kronologisk og geografisk. Stort sett gjaldt da også de samme lovene, med noen tilføyelser, fra 1680-tallet og ut eneveldet.

Hva var holdningen som lå til grunn for rettshåndhevelsen på dette saksområdet? Det ser ut som de dansk-norske myndighetene i hvert fall fra 1683 og langt frem mot 1800 ikke regnet regnskapsmangel eller kassemangel som forbrytelser eller veldig alvorlige saker. Det var ikke straffbart så lenge oppebørselsbetjenten klarte å gjøre opp for seg. Men det var lovgivning på plass som foreskrev hva som skulle gjøres hvis pengene ikke kom inn, med festningsarbeid som ytterste middel. Det kan se ut som økonomiske hensyn hadde forrang fremfor etiske og prinsipielle overveielser. Først i 1792 ble noe som i et moderne byråkrati så selvsagt som et skille mellom statens og private penger lovfestet.

Det ser ut til at embetsmennene som ble tatt i misligheter ble behandlet individuelt. Kongen og sentraladministrasjonen i København tok hensyn til faktorer som alder, sykdom, grad av forbrytersk sinnelag, hvorvidt oppebørselsbetjenten hadde vist lang og tro tjeneste og annet, når de behandlet tilfellene som ble avslørt. Her må også kassabetjentenes sosiale nettverk ha spilt inn; det å kunne spille på personlige bånd til stormenn i statsstyret, eller endog kongen selv, var av potensielt stor verdi under eneveldet – hvor mye ble avgjort i uformelle kanaler.

Eneveldets manglende reaksjon på underslag og kassemangel kan av senere tids observatører, som har et mer moderne syn på forholdet mellom embetsmenn og offentlige midler, bli sett på som et ettergivent uttrykk for en korrupt stat. Men man burde ikke fokusere for mye på at oppebørselsbetjenter ofte slapp unna straff, da man i så tilfelle går glipp av logikken bak. Lovgivningen og rettshåndhevelsen som etablerte seg under eneveldet ga nemlig de dansk-norske myndighetene mulighet til å skreddersy pragmatiske og fleksible reaksjoner som sørget for å få inn mest mulig penger fra oppebørselsbetjenter i trøbbel. Og hvis det kom til vanskeligheter, hadde myndighetene de strenge forordningene som et ris bak speilet. Vi har sett flere tilfeller av at staten brukte gråsonene mellom sakskategoriene som et nyttig styringsverktøy. Det betydde mye for embetsmannen som var i trøbbel om en kassemangel ble behandlet som 1. en uforsettlig regnskapsmangel, og dermed kun medførte en mulkt, 2. en forsettlig kassemangel, og dermed også i verste fall medførte straffarbeid, eller 3. et kriminelt underslag av kongens midler.

Rene embetsmisligheter var en helt annen kategori når det gjelder lovgivning, saksbehandling og straff. Disse ble behandlet langt strengere. Ikke minst fordi det å underslå offentlige midler var det samme som å stjele fra kongen. Dermed brøt embetsmannen ikke bare sin ed til kongen, men han gjorde seg også skyldig i en av de mest alvorlige forbrytelsene som fantes under eneveldet – majestetsfornærmelse. Her hadde kongens penger og krav på lojalitet forrang fremfor de mer praktiske overveielsene som ble gjort ved kassemangler. Og på dette feltet ser vi at oldenborgerstaten gjorde klare forsøk på å skape en lojal embetsstand.