Ved begynnelsen av forrige århundre hadde avholdsfolket og målfolket ulikt syn på lokale folkeavstemninger. Avholdsfolket agiterte for alkoholavstemninger, målfolket var motvillige til språkavstemninger.

Så tidlig som i 1894 grep avholdsbevegelsen til folkeavstemningsvåpnet, men falt senere for det samme våpen. Fram til 1920-tallet fungerte folkeavstemningene som et nyttig redskap for avholdsbevegelsen, et redskap for å stenge igjen alkoholkraner. Fra 1926 har virkningen vært den motsatte: folkeavstemningene har åpnet kranene.

Målfolket erkjente tidlig at det var lettere å påvirke de folkevalgte enn å påvirke folket. Det var motstanderne, Riksmålsbevegelsen, som lanserte ideen om folkeavstemning. Å gå åpent ut mot lokale folkeavstemninger var imidlertid ikke lett. Motstanden mot folkeavstemning synes å ha blitt omplantet til ulike krav om bestemte folkeavstemningsregler. Målfolket vant fram med strenge bestemmelser om hva som var et bindende resultat. Dessuten krevdes ved folkeinitiativ fem ganger så mange underskrifter (i forhold til de stemmeberettigete) ved en språkavstemning som en alkoholavstemning. De strenge reglene var imidlertid til liten hjelp da den folkelige mobiliseringen mot nynorsken startet rett etter den annen verdenskrig.

LOKALE FOLKEAVSTEMNINGER: ET GLEMT TEMA

Folkeavstemninger er gjerne ensbetydende med landsomfattende avstemninger. De lokale kommer lett i skyggen. Kartleggingen av dem er dessuten mangelfull, og usikkerhet rundt omfang er åpenbart en grunn til at de i liten grad omtales. Om de i det hele tatt nevnes. En leter så godt som forgjeves etter lokale folkeavstemninger i de bindsterke historieverkene om Norge, om det nå er Cappelens fra 1970-tallet eller Aschehougs fra 1990-tallet.1

1 I Gro Hagemanns bind av Aschehougs Norgeshistorie, Det moderne gjennombrudd 1870- 1905, blir de lokale alkoholavstemningene fra denne perioden ikke nevnt. De blir imidlertid referert til av Knut Kjeldstadli i bindet som dekker tidsrommet 1905-1935 (Et splittet samfunn), og da i sammenheng med de to landsomfattende forbudsavstemningene (1919, 1926). De landsomfattende forbudsavstemningene fører altså til oppmerksomhet om de lokale. Kanskje er det fordi det ikke har vært noen nasjonale folkeavstemninger om språkspørsmålet at de lokale språkavstemningene ikke nevnes i noen av bindene i Aschehougs Norges- Note 1 fortsetter neste sidehistorie, verken i de refererte eller i Even Langes Samling om felles mål 1935-70 og Edgeir Benums Overflod og fremtidsfrykt 1970-. I Cappelens Norgeshistorie er det Per Fuglum, Norges fremste ekspert på avholdsbevegelsens historie, som har skrevet bindet som behandler perioden fra 1884 til 1920, Norge i støpeskjeen. Om de lokale forbudsavstemningene ikke får noen bred omtale, er avholdsbevegelsen grundig og kyndig behandlet. De to siste bindene har Edvard Bull skrevet. I bind 13, Klassekamp og fellesskap 1920-1945, er de to landsomfattende forbudsavstemningene viet oppmerksomhet med omtale av diverse regjeringshavarier som følge av forbudssaken, men de lokale forbudsavstemningene nevnes ikke. I det siste bindet av Edvard Bull, Norge i den rike verden 1945-1975, blir for første gang i dette verket de lokale språkavstemningene omtalt. Bull skriver: «Ved slutten av okkupasjonstiden fikk 34 prosent av alle grunnskolens elever sin opplæring på nynorsk, i 1976 bare 16,5 prosent. Det gjenspeilet foreldrenes valg i lokale avstemninger, ofte bestemt av små, aktive grupper» (s. 333). Dette er en misvisende beskrivelse. Fra 1945 til og med 1970, da 17,9 prosent av elevene hadde nynorsk som opp- læringsmål, hadde stemmeretten ved språkavstemningene vært vidt definert, dvs. alle stemmeberettigete i skolekretsen hadde stemmerett. Folkeavstemningsreglene forhindret, som vi senere skal behandle, at en liten klikk av aktive foreldre kunne avgjøre utfallet. Fra 1971 til og med 1984 var det imidlertid kun foreldre og foresatte som hadde stemmerett ved språkavstemningene.

Historien om de lokale folkeavstemningene kan lett gå i glemmeboken fordi der er ingen sentral instans som har ansvaret for registreringen av dem, slik det for eksempel er ved lokale valg.2 La oss som eksempel ta Utsira, landets minste kommune i antall innbyggere. Fra denne forblåste øykommunen vestpå, en utpost mot Nordsjøen, kan det via den offisielle valgstatistikken hentes fram en imponerende mengde opplysninger om hvordan noen hundretalls sirabuer hvert annet år har stemt fra det ene tiår til det annet. Men for lokalsamfunnet Utsira var den opprivende språkavstemningen i 1956 av større betydning enn noen av de avholdte politiske valgene etter 1945, eller for dens saks skyld noen av de landsomfattende folkeavstemningene.3 Striden om nynorsken rørte ved sterke strenger i lokalsamfunnet. Ihuga målfolk følte at nederlaget sved, et nederlag som sogar ble stadfestet to ganger. Med et halvt års mellomrom ble det holdt to folkeavstemninger.4 Den første avstemningen ble underkjent etter påtrykk fra nynorsktilhengerne. Det var uklarhet rundt voteringstemaet. Mellom de to avstemningene mobiliserte målfolket. Et eget mållag ble stiftet på Utsira med ganske mange med-

2 En verdifull kartlegging av lokale folkeavstemninger i Norge, holdt i perioden fra 1970 til 2000, er foretatt av Aimée Lind Adamiak i en hovedoppgave i statsvitenskap, Lokale folkeavstemninger i Norge. Med særlig vekt på perioden 1970-2000, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo 2001. Oppgaven har vært en viktig referanse i arbeidet med denne artikkelen. Ikke mindre enn 514 lokale folkeavstemninger blir registrert i denne perioden. Tre av fire av dem dreide seg om språk og alkohol.

3 Et viktigere valg enn språkavstemningene var nok kommunevalget på Utsira i 1925 som førte til at alle de innvalgte representantene, så nær som en, ble kvinne, og Utsira fikk landets første kvinnelige ordfører (Åsa Helgesen).

4 Den første avstemningen var 28. april 1956, og den andre avstemningen 29. november 1956.

lemmer inntegnet fra dag en. Men det var ikke tilstrekkelig for å vinne avstemningen.

Språkstriden på Utsira gav gjenlyd til fastlandet. I leserinnlegg i Haugesunds Avis var temperaturen høy med beskyldninger om at målfolket - i særdeleshet øyas lærer - drev et treneringsarbeid for å undergrave bokmålet. Det endte med at læreren stod fram og sa hun gikk rettens vei for å renvaske seg mot grunnløse og sjofle angrep i leserinnlegg som dekket seg bak signaturen «Foreldre».5 Språkstri- den på Utsira fikk også spalteplass i Riksmålsforbundets organ Frisprog, som klip- pet et innlegg fra Gula Tidend der læreren måtte forsvare seg mot beskyldninger om at de som støttet bokmålet, ble svartelistet og ikke fikk kjøpe melk. «Her er rikeleg med mjølk i bygdi, so dei får det dei treng. Men me må ha lov å gjera med vår eigi mjølk det me vil. Og me har ikkje sagt opp nokon mjølkekunde fordi dei var bokmålsfolk, men fordi dei bar seg so skammeleg åt at eg ikkje ville ha noko meir med slikt folk å gjera».6

Nå er neppe striden på Utsira representativ. Men noen trekk er av mer allmenn karakter. Fra 1944 har nynorsken vært på vikende front. Motoffensiven startet etter at nynorsken gjennom nesten 60 år gradvis hadde slått under seg flere og flere skolekretser. Ved hjelp av lokale folkeavstemninger vant bokmålet fram. At folkeavstemningene nå ble rettet mot nynorsken var på et vis noe målfolket tidlig hadde fryktet. For nynorskens talsmenn har aldri forsvart folkeavstemning med overbevisning. Språkavstemningene ble et redskap i bokmålsfolkets hender. Men redskapets egnethet er avhengig av hvordan det er utformet, hvilke regler folkeavstemningsinstituttet er omgitt av.

I tillegg til språkavstemningene skal de lokale alkoholavstemningene studeres. Begge disse folkeavstemningstypene har vært omgitt av regler både om hvordan folkeavstemningen skal iverksettes, og under hvilke betingelser avstemningen er bindende. I 1894 kom regler for lokale alkoholavstemninger, de såkalte samlagsavstemningene, og i 1915 fikk vi de første retningslinjene for avstemninger om valg av opplæringsspråk i skolen. Nærværet av regler bidro imidlertid ikke til å fjerne konfliktpotensialet.7 Strid har det vært om reglene, og dessuten kan den ulike utformingen fortelle en historie om forskjellige syn på folkeavstemning blant avholdsfolket og blant målfolket: avholdsfolket opprinnelig for og målfolket mot folkeavstemning.

Bortsett fra språk og avhold er det ved de lokale folkeavstemningene, som ved de landsomfattende, ingen regler. Fraværet av et regelverk har for øvrig ikke hindret verken folkevalgte i kommunestyrer eller i Stortinget å innhente råd hos fol-

5 Brevet fra læreren var datert 26. november 1956 og ble offentliggjort i Haugesunds Avis.

6 Frisprog 24. november 1956.

7 Det er særlig i språkspørsmålet det har vært strid om reglene.

ket. Men det siste og avgjørende ordet må formelt ligge i den folkevalgte forsamlingen. Folkeavstemningen kan dermed ikke være bindende, kun rådgivende, med mindre kommunestyret ettertrykkelig sier at det oppfatter seg som bundet av resultatet. I denne artikkelen skal vi imidlertid konsentrere oss om unntakene, de to former for lokale folkeavstemninger som under visse betingelser har vært bindende, nemlig lokale språk- og alkoholavstemninger.

TRE PROBLEMSTILLINGER

Vi skal konsentrere oss om tre problemstillinger. For det første: hvor kommer kravene om folkeavstemning fra, hvor er opphavet, hvilke grupperinger er det som agiterer for, og hvem er imot?

For det andre: hvilke kriterier må være innfridd for at folkeavstemningen skal være bindende, og hvordan er reglene for å utløse en folkeavstemning? Reglene kan ses i forhold til folkeavstemningsregler mer allment, og dermed kan spørs- målet stilles om de på et vis er nøytralt utformet eller om det er en bestemt fløy i konflikten som er begunstiget.

Som det tredje punktet kommer spørsmålet om hvem som tjener på folkeavstemningen. Er det mulig å se et mønster i utfallene? Er folkeavstemning et redskap i hendene på en av de stridende parter? Eller er den lokale folkeavstemningen som et sverd: situasjonen avgjør hvem som svinger det, og til hvilket formål?

I fokus står de lokale alkohol- og språkavstemningene. Avstemningene om salg av alkohol er det blitt satt et punktum for. I 1989 var et kapittel i norgeshistorien over. De gradvis mer liberale holdningene til alkohol hadde undergravd forbudslinjen. I all stillhet ble det slutt på nesten 100 år med lokale folkeavstemninger om omsetning av alkohol. Riktig nok er det fortsatt mulig å arrangere rådgivende alkoholavstemninger, men regelverket er satt ut av funksjon.

I alle fylker er nå vinmonopolutsalg opprettet. Da den siste skansen falt i Sogn og Fjordane, var en epoke over. Avholdsfolket kjemper nå ikke lenger mot Vinmonopolet, de kjemper for Vinmonopolet, mot blant annet trusler om via EØS- regler å kunne overføre vinsalg til dagligvarebutikker.

Språkavstemninger er derimot ikke en saga blott. Men striden vekker lite medi- estøy. Den utkjempes stort sett i det stille. I 2000 ble reglene for avstemningene endret. Ikke overraskende lånte sentrumspartiene, i allianse med Arbeiderpartiet og SV, øre til hva som alltid har vært målfolkets krav: en bredest mulig tolkning av hvem som skal få stemmerett. Alle de stemmeberettigete i skolekretsen ble nå inkludert, og ikke bare foreldre og foresatte. Nynorskens talsmenn har alltid hevdet at språket i skolen er et spørsmål om kultur som berører alle innbyggere, og ikke bare de som er foreldre til barn i skolepliktig alder. Derfor skal alle ha stemmerett. Det kan høres demokratisk og forstandig ut, men nynorskens talsmenn

har også, som vi skal begrunne nærmere, hatt taktiske motiver for en vid definisjon av de stemmeberettigete. For ikke bare er diskusjonen om for og mot folkeavstemning innvevd i taktiske overveielser. Det er også utformingen av regler for utløsning av folkeavstemning og tolkningen av resultatene.

FOLKEAVSTEMNINGSKRAVETS OPPHAV

Kravet om folkeavstemning om alkoholomsetning kom fra avholdsfolket. Mer bestemt kan det føres tilbake til et foredrag som avholdsbevegelsens daværende leder Sven Aarrestad holdt i 1889.8 Han foreslo at ved fornyelse eller opprettelse av et nytt samlag, skulle det kreves en lokal folkeavstemning. Fra 1871 var det blitt opprettet såkalte samlag i byer og ladesteder som stod for brennevinshandelen. Overskuddet skulle gå til allmennyttige formål, og det var krav at bevillingen med visse mellomrom måtte fornyes.

Avholdsbevegelsen hadde en langsiktig strategi. Ved å fjerne alkoholen fra et lokalsamfunn, ble det skapt et brohode for nye erobringer. Steg for steg skulle landet tørrlegges. Avholdsbevegelsen skulle bli tidens mektige folkebevegelse. Den kulminerte rundt 1910 da om lag ti prosent av befolkningen var organiserte avholdsfolk.9 Strategien var i tråd med bevegelsens egenart: en folkelig mobilisering. Avholdsbevegelsen var selv en del av det konglomerat av bevegelser som formet partiet Venstre. De gav hverandre gjensidig styrke. Det kunne være vanskelig å si hvor avholdsbevegelsen sluttet og Venstre begynte.

Maktbasisen til Venstre var folket i valg. Parlamentarismen hadde blitt innført ved hjelp av en seier på velgermarkedet. Nå skulle landet tørrlegges ved hjelp av stemmeseddelen, ikke med utgangspunkt i stortingsvalg, men folkeavstemninger. Felles for Venstre og avholdsbevegelsen var således satsingen på å mobilisere velgere, makten hadde sitt utspring i de kollektive bevegelser.

Målfolket hadde også alliert seg med Venstre, og via Venstre hadde de presset gjennom jamstillingsvedtaket fra 1885 som slo fast at landsmålet var likestilt med det «almindelige Skrift- og Bogsprog». Et språk som knapt eksisterte ble likestilt med det offisielle språket og skriftspråket i skolen. For dette standpunktet stemte Stortingets Venstre-representanter, Høyre-representantene var derimot motstandere. Dermed ble det flertall for jamstillingsvedtaket, som i neste omgang utløste en rekke spørsmål, blant annet hvem som skulle bestemme hvilket språk de ulike skolekretsene skulle velge. I den sammenheng kom spørsmålet om lokale språkavstemninger på banen.

Venstre var imidlertid ikke en patent alliansepartner for målfolket. Da forslaget

8 S.S. Nilson, Politisk avstand ved norske folkeavstemninger, Oslo 1972: 48.

9 P. Fuglum, Brennevinsforbudet i Norge, Trondheim 1995.

om obligatorisk skriftlig nynorskopplæring ble nedstemt i Stortinget i 1896, skrev målfolkets organ Den 17de Mai: «Fraa toppen hev me altso ikkje mykje aa vente heretter. Det er fraa roti all kraft maa koma. Og roti elder røterne, det er bondeungdomen; han er det som lyt ta saki upp.»10 Strategien med å organisere grasrota ble bare delvis vellykket. Målsaken ble aldri båret fram av en organisert folkebevegelse liksom avholdssaken. Men målfolket var del av en større bevegelse. «Mål- rørsla var lekk i eit kompleks av rørsler som hadde same ideologiske kjerne og mykje dei same folka i leiarstillingar.»11 En fellesnevner var norskdomsrørsla. Den bestod av folkehøgskolebevegelsen, deler av Venstre, og «den suverent viktigaste 'masseorganisasjonen' i rørsla: dei frilyndte ungdomslaga», slik Jostein Gripsrud uttrykker det.12 Den frilynte ungdomsrørsla bygde opp et organisasjonsnettverk som var atskillig sterkere enn mållagene. For Noregs Ungdomslag stod målsaka sentralt, og sammenfallet i lederskap mellom målrørsla og den frilynte ungdoms- rørsla var stort.13 For å understreke at ungdomsrørsla var en slags hjelpemotor for målfolket, bruker Kjell Haugland betegnelsen et «sekundært organisasjonsappa- rat».14 Men til tross for organisatorisk støtte fra ungdomslagene var det ingen organisert folkebevegelse som stod bak målfolket. Det pessimistiske sukket - «Fraa toppen hev me altso ikkje mykje aa vente heretter» - var dessuten situasjonsbetinget. Stortinget vedtok senere, i 1907, den obligatoriske sidemålsstilen, og Venstre var i perioder en god alliert.

Målfolket valgte å satse på å påvirke de folkevalgte og ikke appellere direkte til folket. Det stille arbeid i bakrom og korridorer ble prioritert. Målfolkets linje ble å arbeide innenfor systemet med et press overfor beslutningstakere, framfor folkelig mobilisering på torger og i møtelokaler. De gikk ikke åpent ut mot folkeavstemning. Faren ved det var å bli uthengt som udemokratisk. I Mållagets program fra 1923 ble det slått fast at det var de folkevalgte på lokalt nivå som skulle avgjøre spørsmålet om språkform: «... umbodsmaktene åt folket får avgjersla um styringsmålet, kvar innan sin krins, og soleis at det norske målet innan rimeleg tid kan verta det fullrådande riksmålet i Noreg».

Kravet om folkeavstemning i språksaken kom derimot fra motparten, fra riks- målsfolket. I 1907, det samme år som Riksmålsforbundet ble stiftet, stilte Bjørnstjerne Bjørnson et krav om en landsomfattende folkeavstemning i språksa-

10 Den 17de Mai 25.6.1896, sitert fra K. Haugland, Organisasjonsgjennombrotet i målarbei- det ved hundreårsskiftet, Historisk tidsskrift 1977a: 21.

11 K. Haugland, Organisasjonsgjennombrotet i målarbeidet ved hundreårsskiftet, Historisk tidsskrift 1977a: 50.

12 J. Gripsrud, Folkeopplysningas dialektikk. Perspektiv på norskdomsrørsla og amatørteatret 1890-1940, Oslo 1990: 94.

13 Haugland 1977a.

14 K. Haugland, Striden om skulespråket. Frå 1860-åra til 1902, Oslo 1985: 22.

ken. Bjørnson var en frontfigur, forbundets første formann, og han oppfattet folkeavstemning som et kampvåpen mot landsmålet. Dikterhøvdingen krevde en folkeavstemning «om vi skal gaa videre paa den Vei, som fører til, at vort Kulturmaal skal afskaffes».15 Bjørnsons sterke antiparti-holdning, motstanden mot partiet Venstre, gjorde at han på bred front ønsket folkeavstemninger og oppløsningsrett. Det ville renske luften, trekke saken ut av hendene på ukyndige politikere og et storting «uden Almendannelse». For en folketaler av Bjørnsons støpning lå det dessuten nær å lansere ideen om folkeavstemning, ikke minst fordi tanken om folkets direkte deltakelse lå i luften to år etter unionsoppløsningen og kongeavstemningen.

I 1915 tok Riksmålsforbundet som organisasjon opp kravet om folkeavstemning. I et skriv til Stortinget ble det foreslått en språkavstemning med spørsmålsformuleringen: «Stemmer De for at landsmålet skal gjøres til Norges sprog?». Kravet fikk støtte i toneangivende aviser som Aftenposten, Morgenbladet, Tidens Tegn og Verdens Gang.16 Riksmålsbevegelsens krav om folkeavstemning må for øvrig ses i sammenheng med bevegelsens karakter av opposisjonsbevegelse med front mot de politiske myndighetene, men samtidig med solid støtte i den sosiale og økonomiske elite og blant forfattere. Riksmålsfolket mente at de folkevalgte myndigheter i språkspørsmålet var på kant med folkeviljen. Dermed ble riksmåls- folk en pressgruppe for folkeavstemning. I Stortinget var det imidlertid ingen stemning for en landsomfattende språkavstemning.

Året 1915 ble det for øvrig på Stortinget vedtatt en ny lov for landsskolene som med små justeringer ble stadfestet i 1917, og fornyet i 1936. Via dette lovverket ble det lagt et grunnlag for språkavstemninger i landsskolene. Byskolene hadde et annet regelverk å forholde seg til i valg av språk, et regelverk som skulle vise seg å bli sovende bortsett fra at det ble trukket fram som riset bak speilet i foreldreopprøret mot samnorsk på slutten av 1940- og begynnelsen av 1950-tallet. Ifølge byskolelovens § 60 skulle ved valg av ABC og leseverk skolestyret kalle inn «de skolesøkendes barns foreldre i et møte.»17 Lovgiverne antok at det ville dreie seg om overgang fra bokmål til nynorsk eller omvendt. En slik problemstilling hadde imidlertid ikke meldt seg som aktuell ved byskolene. Striden om samnorsk dreide seg dessuten ikke om nynorskens posisjon, men om radikalt versus moderat bokmål. Det radikale bokmålet hadde riktig nok av enkelte debattanter, blant annet av Trygve Bull, vært kalt en variant av landsmål. Riks- målsforkjemperen Arnulf Øverland hadde dessuten kalt det et avstumpet lands-

15 Morgenbladet 24.10.1907, sitert fra A. Keel, Bjørnstjerne Bjørnson. En biografi 1880-1910, Oslo 1999: 518

16 L.R. Langslet, I kamp for norsk kultur. Riksmålsbevegelsens historie gjennom 100 år. Oslo 1999: 82.

17 Langslet 1999: 229.

mål. Dermed hadde loven, ble det hevdet, relevans for den aktuelle striden om samnorsk.

I motsetning til landsskoleloven gav byskoleloven foreldrene, og ikke skolekretsens stemmeberettigete, rett til under visse betingelser å avgjøre lærebøkenes språk- form.18 Det omstridte vedtaket i Oslo skolestyre om radikalt bokmål var fra 1939. Dermed kom protesten på etterskudd, og det skapte problemer. Det forelå dessuten heller ikke lærebøker i moderat bokmål. Uansett bidro byskolelovens § 60 til å gi næring til foreldreopprøret mot samnorsk. At protesten tok form av et foreldreopprør på barnas vegne, var dessuten i tråd med lovens understrekning av foreldrenes ansvar. Protestens navn ble «Foreldreaksjonen mot samnorsk», og da punktum ble satt i 1953, var det totalt samlet inn 407 119 underskrifter.19 I aksjonens midte fant vi jurister som hadde påpekt de rettigheter loven gav, og det ble dessuten i 1950 avlevert en juridisk betenkning fra en nestor innenfor jussen, Johs. Andenæs, som gav foreldrene medhold i at lovverket åpnet for et lokalt selvstyre.

Utvilsomt hadde lovparagrafene gitt kraft til en folkelig mobilisering, og i dens kjølvann fulgte også krav om folkeavstemning. Anders Lange krevde i karakteristisk stil «folkeavstemning mot skamnorsken». Det ble siktet til en mulig landsomfattende folkeavstemning. De lokale språkavstemningene krever imidlertid konsentrasjon om landsskolene. Riktig nok oppheves skillet mellom lands- og byskoler i 1959, men fortsatt er det kun i de tidligere landsskolene at språkavstemninger blir aktuelle.

Landsskoleloven av 1889 tok utgangspunkt i jamstillingsvedtaket fra 1885, som likestilte nynorsken med tidens offisielle skriftspråk. Ifølge loven var det skolestyret som hadde det avgjørende ordet i valget mellom landsmål eller riksmål som opplæringsspråk, dvs. skulle avgjøre språket i lese- og lærebøker og i skriftlige arbeider fra elevene. Skolestyret var valgt av kommunestyret, og språkvalget hadde således et folkevalgt utgangspunkt i tråd med Venstres ideologi. Men det var ikke kun folkevalgte i skolestyrene. Et visst antall lærere skulle også være med. Lærerene var rekruttert fra de skolekretsene som den enkelte kommunen bestod av. Alt tyder på at lærerne ofte spilte en dominerende rolle i skolestyrenes valg av opp- læringsspråk.

Loven åpnet dessuten for at de berørte i kretsen, dvs. innbyggerne som sognet til skolekretsen, skulle tas hensyn til i valg av opplæringsspråk.20 Det var opprin-

18 Om det flertallsvedtak foreldrene havnet på utgjorde minst halvparten av de stemmeberettigete, ville skolestyret være bundet av vedtaket.

19 Langslet 1999: 241.

20 I loven stod det at skolestyret skulle innhente overtilsynets og deretter kretsens uttalelse i et kretsmøte hvor skattepliktige innbyggere over 25 år og barnas foreldre hadde rett til å delta. Se A. Lydersen, Fra sprogstridens historie, Oslo 1965: 41.

nelig kun en rådgivende funksjon. Dette regelverket ble imidlertid ikke tatt så høytidelig i nynorskens etableringsfase. Lærerne innførte ikke sjelden nynorsk før det forelå noe vedtak fra skolestyret, og ikke mange tanker ble ofret skolekretsens innbyggere.21 Etter press fra nynorskens motstandere ble regelverket innskjerpet. Ankepunktet var at nynorsken ble innført mot folkeviljen.22 Med de nye reglene fra 1915 kunne nå kretsens innbyggere, under visse forutsetninger, binde skolestyrets språkvalg, underforstått sikre seg mot nynorsken. De bindende språk- avstemningene ble altså innført etter press fra nynorskens motstandere. Men i utformingen av regelverket rundt språkavstemningen synes målfolket å ha satt sitt merke, og dermed delvis ufarliggjort folkeavstemningsvåpnet, iallfall før motoffensiven satte inn rett etter den andre verdenskrig.

Målfolkets motstand mot folkeavstemning ble omplantet til restriktive regler om hva som var bindende resultat og til strenge krav om folkeinitiativ. Å gå åpent ut mot folkeavstemning var risikofylt, dels fordi det i målrørsla helt fra Ivar Aasens dager lå et folkelig opprør, en populistisk impuls. Nynorsken var bøndenes språk, dvs. språket for folk flest utenfor byene. Bøndene ble politisk hemmet ved å bli påtvunget et skriftspråk som ikke var deres eget. Det lå en frigjøringsstrategi i å få et skriftspråk i samsvar med talespråket. Dessuten var bonden det norske språkets redningsmann. Mens den norske overklassen gikk over til dansk, overlevde det uforfalskede og ekte språket i «Bondens Hytte».23 Men ved siden av denne populistiske strategien, dyrkningen av det folkelige, som for øvrig lett gir næring til folkeavstemningskrav, var det et paternalistisk eller elitistisk trekk i mål- rørsla. Det var ekspertene, filologene, som til sjuende og sist skulle forme språket, og som hadde autoritet til å rangere dialektene med referanse til det norrøne. Det var dette elitistiske trekket ved målrørsla som slo gjennom da strategien om utformingen av strenge folkeavstemningsregler ble lagt.

FOLKEAVSTEMNINGSREGLENES UTFORMING

Ved utforming av regler er det mange forhold som må tas i betraktning. Et grunnleggende spørsmål er hvem som skal ha stemmerett. I tillegg kommer hvilke kriterier som må være tilfredsstilt for at resultatet skal oppfattes som bindende og ikke kun rådgivende. Dessuten, hvilke krav må tilfredsstilles for å utløse vedtaket om folkeavstemning? Hvem kan sette i verk den lokale folkeavstemningen?

Avholds- og målfolket agiterte begge for en videst mulig definisjon av de stemmeberettigete. Alle voksne skulle inkluderes. Reglene for alkoholavstemningene

21 Haugland 1977a: 180.

22 Å. Lien, Nynorsken i skuleverket, i Målreising i 75 år. Noregs Mållag 1906-1981, Oslo 1981: 360.

23 I. Aasen, Om vort Skriftsprog, 1836.

ble utformet i 1894, og det første lovverket for språkavstemningene kom i 1915. Dermed har vi et skille mellom før og etter innføring av allmenn stemmerett (1913), som gjør at avholdsfolkets inkludering av kvinner blir et radikalt trekk, mens nynorskens forkjempere stadfestet praksis. Imidlertid har spørsmålet om hvem som skal ha stemmerett i språksaken ikke dreid seg om skillet etter kjønn, men om de stemmeberettigete skal inkludere andre enn foreldre og foresatte. Riksmålsfolket har hevdet at det bør være foreldrene som skal ha stemmerett, mål- folkets posisjon har vært at det skal tilfalle alle de stemmeberettigete i skolekretsen. Det har riktig nok forekommet at også målfolk har klaget over den vide adgangen til stemmerett.

Då landsskulelova vart endra i 1915, slik at skulestyret var bunde av røysteresultatet når berre frammøtet var stort nok, førde det til at målstriden vart kvesst. Det stogga nok nynorskframgangen noko; bokmålsfolket tok til å mobilisera alt som kunne krypa og gå til røystingane. Ein stad bokmålet hadde vunne, kravde målfolket protokolltilførsle: «Me protesterer mot denne avgjerd, då det er synbert for alle, at dei som hev røysta for bokmålet, er slik som etter naturi si orden aldri kan få born».24

Protokolltilførselen er misvisende ut fra målfolkets strategi. Det var nettopp nynorskens talsmenn som hadde agitert for at stemmeretten skulle omfatte alle stemmeberettigete, som ved normale valg. Men kommentaren er en illustrasjon på en situasjonsbestemt argumentasjon. Det var nemlig i ly av den av den brede adgangen til å delta at nynorsken vant fram til og med den annen verdenskrig.

Aoldsfolket ønsket også å inkludere alle voksne som stemmeberettigete. Det var ingen selvfølge da reglene ble utformet i 1894. Mennene fikk stemmerett i 1898, og kvinnene fulgte etter i 1913. Avholdsfolket fremstilte det som et utslag av et demokratisk sinnelag, en inkluderende holdning som ikke gjorde forskjell på høy og lav i samfunnet, kvinne eller mann. Eller med avholdsforkjemperen Sven Aarrestads ord: «Tjenestepiken blev stemmeberettiget ved siden av husfruen, dagarbeideren ved siden av grossereren».25 Men det var også et sideblikk til at dette nettopp tjente avholdssaken. Ved enkelte avstemninger ble frammøtet registrert for både menn og kvinner, og et systematisk mønster tegnet seg med høyere deltakelse blant kvinner enn menn. Ved de 11 samlagsavstemninger som ble holdt i 1895 var valgdeltakelsen blant kvinner 73 prosent og for mennene opp mot 60 prosent. Siden rundt 90 prosent stemte mot samlagene i 1895, kan det lett konkluderes med at kvinnene gav et viktigere tilskudd til forbudet enn mennene.

I en periode på nesten 20 år før kvinnene fikk stemmerett, hadde de hatt anled-

24 Lien 1981: 360-361.

25 Sitert fra Nilson 1972: 48.

ning til å stemme ved samlagsavstemninger. Mange hadde hatt muligheten. Fra 1895 til 1899 hadde det vært samlagsavstemninger i alle de 51 byene og ladestedene som hadde samlag, og som mer enn 95 prosent av bybefolkningen sognet til.26 Kvinnene hadde dessuten spilt en politisk rolle som forbudssakens viktigste støttespillere. I tillegg kom politiske ringvirkninger. Sten Sparre Nilson har dokumentert at forbudsavstemningene, så vel de lokale som de to landsomfattende (1919 og 1926), virket som en løftestang for kvinnenes deltakelse i politiske valg.27 Folkeavstemningene bidro til å heve valgdeltakelsen, og partipolitisk var det Venstre som ble begunstiget.

Målfolket ønsket, som avholdsfolket, å inkludere flest mulig som stemmeberettigete. Skolens språk var for viktig til å bli avgjort av foreldre og foresatte alene, het det. Standpunktet kan imidlertid ikke forstås uten også å ta hensyn til taktiske motiver. I enkelte kommuner var innslaget av innflyttere stort blant foreldre. Innflyttere med en annen språklig bakgrunn enn den stedegne kunne bli en pressgruppe for bokmål. Dessuten, jo flere som hadde stemmerett, dess mer krevende ble det å få et resultat som bandt skolestyret. Det kunne føre til at avstemningen ble ugyldig. For at avstemningen skulle være bindende, måtte flertallet utgjøre en viss andel av de stemmeberettigete. Mer bestemt måtte valgdeltakelsen være minst 66,7 prosent (2/3 av de stemmeberettigete), dvs. at minst 1/3 av de stemmeberettigete måtte stemme for det vinnende alternativet. Eller, om valgdeltakelsen var lavere, kunne også resultatet være bindende om flertallsalternativet fikk støtte fra minst halvparten av de stemmeberettigete.28 Sett i forhold til folkeavstemningsregler mer generelt var kravene til flertall strenge, særlig tatt i betraktning den vide definisjonen på hvem som var stemmeberettiget. I 1959 ble, ved den nye loven for by- og landsskolene, reglene skjerpet.29 For at resultatet skulle være bindende, måtte minst 40 prosent av de stemmeberettigete støtte ett av alternativene.30 I 1985 ble imidlertid reglene om bindende folkeavstemning fjernet. Fra nå av skulle språkavstemningene kun være rådgivende, og skolestyret skulle ha det ende-

26 Nilson 1972: 51.

27 Nilson 1972; S.S. Nilson, Kvinnestemmene ved stortingsvalget i 1921, Historisk tidsskrift 1977, 56: 335-349.

28 Dvs. om valgdeltakelsen var fra 50,0 til 66,6 prosent og flertallet henholdsvis fra 100 til 75 prosent. Når valgdeltakelsen var på minst 66,7 prosent, ble resultatet også bindende om halvparten eller flere hadde stemte på det vinnende alternativet.

29 Fortsatt var språkavstemninger bare relevant for de gamle landsskolene fordi det ikke forekom nynorsk i byskolene.

30 Allerede strenge krav til flertall ble altså ytterligere innskjerpet. En ytterligere innskjerping ble også innført, som riktig nok neppe fikk stor praktisk betydning. Tilleggsreglene om at resultatet også var bindende om 50 prosent eller mer av de stemmeberettigete hadde stemt for et av alternativene, frafalt. Dessuten skulle språkavstemningene fra nå av kun dreie seg om skriftlig opplæringsmål. Valget av lærebøker skulle være skolestyrets eget valg.

lige ordet. En gikk altså tilbake til ordningen fra før 1915 om ikke å ha bindende avstemninger.

Folkeavstemning som i utgangspunktet var motstandernes våpen, riksmålsfolkets, kunne via regler om folkeinitiativ og kriterier for bindende resultat bli smidd om til et ufarlig våpen, iallfall i perioden før den annen verdenskrig, før den folkelige motoffensiven mot nynorsk satte inn. Via hjemmesitterne kunne avstemningen ugyldiggjøres. Det var ikke av veien for nynorskens talsmenn. Dermed ble avgjørelsen lagt i skolestyrets hender, som ble antatt å være mer nynorskvennlig enn folket. Som det står i jubileumsskriftet for 75-årsdagen til Noregs Mållag: «Skulestyra spela elles ei viktig rolle i skulemålsarbeidet. Det var vel gjerne slik mellom skulestyremedlemmene som mellom lærarane at det var ein større del av dei som hadde godhug for målet enn det som var vanleg mellom folk elles».31 Det var ikke nynorskens motstandere uenige i. Ifølge Riksmålsforbundets daværende generalsekretær, Olav Hestenes, var dette situasjonen: «Det er jo slik i dette landet at om det er 5 målfolk i en bygd på 300 innbyggere, så kan man være sikker på å finne akkurat de 5 personer i skolestyret».32

I skolestyrenes valg av språkform spilte lærerne en viktig rolle. Versjonen fra nynorskens motmenn var at vestlandslærere med misjonsiver kjempet fram nynorsken. Den versjonen var ikke uten rot i virkeligheten. For det første spilte lærerne en viktig rolle i mållagene. For det andre var vestlendingene særlig tallrike blant lærerne.

En kartlegging av hvem som var de aktive i mållagene i slutten av 1800-tallet, viser et dominerende innslag av lærere, ofte godt over halvparten.33 Mer bestemt dreide det seg om hvem som satt som styremedlemmer i fylkesmållag, hvem som inviterte til dannelse av mållag, og hvem som først tegnet seg som medlemmer.

Fra nynorskens kjerneland, Vestlandet, var dessuten innslaget av lærere stort. En undersøkelse av det geografiske opphav til lærerskoleelevene anno 1938 viser en overrekruttering fra Vestlandet, 38 prosent var fra den landsdelen som da rom- met en fjerdedel av landets innbyggere.34 Andre har framhevd at ikke bare var vestlendingene tallrike i lærerstanden, de var også særlig energiske og driftige. Daværende skolebestyrer og senere biskop Eivind Berggrav skriver: «Om De tar Norges viktigste stand, folkeskolelærerne, saa utgjør vestlændingen ikke bare storparten, men ogsaa den mest foretagsomme part, spredt over hele landet. De kan knapt finde en bygd hvor det ikke er en vestlandsk lærer.»35 Poenget er at regelver-

31 Lien 1981: 360.

32 O. Hestenes, Statistikk som taler, Ordet 1955: 404.

33 K. Haugland, Lærarane i brodden for norsk målreising på 1800-talet, Syn og Segn 1977b: 177-188.

34 A. Lange, Hvem blir lærere - og hvorfor?, Oslo 1947

35 E. Berggrav-Jensen og H. Koht, Østlandsk reisning, Kristiania 1916, sitert fra A. Lydersen, Fra sprogstridens historie, Oslo 1965: 52.

ket rundt språkavstemningene ikke vingeklippet den misjonerende vestlandslæreren.

Også ved de lokale alkoholavstemningene var det visse kriterier som måtte oppfylles for at resultatet skulle være bindende. Flertallet måtte bestå av så mye som minst en halvdel av de stemmeberettigete. En slik regel gir hjemmesitterne en bestemt rolle. De kan som ved språkavstemningene blokkere avstemningen og gjøre den ugyldig, ikke tellende. Spørsmålet blir hva en da skal falle tilbake på. Ved de lokale forbudsavstemningen ble det status quo. Var det spørsmål om fornying av en bevilling, ble den fornyet med mindre minst halvparten av de stemmeberettigete hadde stemt mot. Eller om det var spørsmål om å opprette et nytt samlag, lot det seg ikke gjøre om ikke halvparten eller flere av de stemmeberettigete hadde stemt for et nytt samlag. Reglen om at hjemmesitterne er på lag med status quo er vanlig ved en rekke folkeavstemninger, blant annet om konstitusjonelle endringer. F.eks. i Danmark er det en forutsetning for en grunnlovsendring at den er bifalt i en folkeavstemning, der flertallet utgjør minst 40 prosent av de stemmeberettigete. Hjemmesitterne kan dermed tas til inntekt for et ønske om at alt skal være som før, et ønske om ingen endring. Reglene kan tolkes som et utslag av konstitusjonalisme, de fungerer som barrierer mot brå endringer. Begrunnelsen er at status quo trenger et vern.

At kravet i samlagsavstemningene ble så strengt som 50 prosent av de stemmeberettigete, tyder på at avholdsfolket hadde gitt en konsesjon til sine motstandere. De første avstemningene i 1895 viste imidlertid at forbudstilhengerne hadde små eller ingen vanskeligheter med å mobilisere tilstrekkelig av sine tilhengere for å innfri dette kravet. I 1927 ble for øvrig reglene endret. Fra da av var det tilstrekkelig at det var et flertall av de avgitte stemmer for at avstemningen skulle være bindende.

Ved språkavstemningene ble ikke hjemmesitterne en støttespiller for status quo eller den språkform skolekretsen allerede hadde valgt. Hjemmesitterne spilte derimot avgjørelsen, som nevnt, over i hendene på skolestyret. En parole om hjemme- sitting var ikke fremmed for målfolket.

Såleis vart (...) heimesitjing ved røystingane brukt til lenge etter at ein burde vita at dette ikkje førde fram. Målfolket sat heime røystedagen i von om at skulestyret då ikkje skulle ta omsyn til resultatet. Denne taktikken var ein overleivning etter den tid nynorsken var i framgang, men dugde ikkje då attendegangen kom.36

For riksmålstilhengere var denne strategien kjent, og de ønsket ikke at hjemmesitterne skulle blokkere avstemningen. Da saken var opp i Stortinget i 1936, uttalte Høyre-representanten Sven Svensen, skolemann og en av stifterne av Riks-

36 Lien 1981: 377.

målsforbundet, at det heller burde være slik at «stemmene til de som møtte frem veiet, mens de som ikke møtte frem til en avstemning fikk finne sig i ikke å øve nogen innflydelse».37 Arbeiderpartirepresentanten, senere kirke- og undervisningsminister, Lars Moen svarte: «Det er ... ikkje so at dei som sit heime, avgjer saka der. Dei som sit heime hindrar at det vert ei avgjerd på krinsmøtet, men i det tilfellet er det skulestyret som framleis har avgjerda av spursmålet. Eg vil tilrå at me held på dei røystereglar me har, og som tilrådinga også går ut på.»38 Dette var regler som nynorsktilhengerne tjente på fram til den andre verdenskrig. Særlig økte andel elever i folkeskolen med nynorsk i perioden fra 1936 til 1944, fra hver femte til hver tredje elev. I denne perioden synes ikke nynorsken å ha blitt innført som et resultat av en uttrykt folkevilje manifestert i lokale folkeavstemninger. Når motoffensiven mot nynorsken startet rett etter krigen, ble det fra riksmålshold forklart med at folkeviljen tidligere hadde blitt overkjørt.

Der finnes en rekke eksempler på at landsmålet ble innført i årene 1936-40 til tross for at avstemningene viste seier for riksmålet. Men deltagelsen var liten og interessen for avstemningene enda mindre, og skolestyrene rundt omkring fikk lett spillerom. (...) Det er denne innførelsen av landsmålet ad bakdøren som nu hevner seg. Efterhvert som befolkningen har våknet til sproglig bevissthet, har den reist seg, i krets efter krets. Og nu blir kretsene efter tur av folket selv ført tilbake til den sprogform som alltid har vært naturlig for kretsens innbyggere.39

Fra et toppunkt i 1944 på 34,1 prosent nynorsk blant elevene, har andelen gradvis gått tilbake. Fram til 1970 i et ganske raskt tempo, et fall kan registreres fra krigens slutt til 1970 fra hver tredje elev med nynorsk til hver sjette elev (se tabell 1). Fra 1971 til i dag har, trass i korte perioder med konsolidering, langtidstendensen vært en ubønnhørlig tilbakegang. Nedgangen kan dels knyttes til folke- avstemningsregler om hvem som har stemmerett. Men viktigere er selvfølgelig de grunnleggende samfunnsendringer, med sentralisering og urbanisering, som gradvis undergravde nynorskens støttepunkter.

I perioden fra 1915 til 1971 hadde alle de bosatte i skolekretsen stemmerett.40 Men det skulle skje innstramninger. Riksmålsfolkets krav om å begrense stemmeretten til foreldre og foresatte, vant fram via Vogt-komiteens innstilling. Fra 1971 ble de stemmeberettigete innsnevret til foreldre til skolesøkende barn under 14 år. Det var en konsesjon til riksmålsforkjemperne.

37 Stort.forhandlinger 1936, Tidende O., s. 740.

38 Stort.forhandlinger 1936, Tidende O., s. 740.

39 Hestenes, Statistikk som taler, Ordet 1955: 402-403

40 Reglene fra 1915 definerte de stemmeberettigete som foreldre og foresatte pluss skolekretsens innbyggere over 23 år som enten hadde kommunal stemmerett eller var skattepliktige.

Tabell 1. Nynorskens status i folkeskolen/grunnskolen fra 1945 til 2002 og utfall av språkavstemninger fra 1965 til 2002

1945-70 1965-70*

1971-84

1985- aug 1999

aug 1999- aug 2000

aug 2000- 2002

Stemmerett

alle

foreldre

alle

foreldre

alle

% elever i grunnskolen med nynorsk

33,2-17,9%

17,9-16,6%

16,6-15,3%

15,3- 15,0%

15,0-14,9%

% av skolemålsavstemningene

22,1%

42,2%

56,3%

35,3%

50,0%

som endte med nynorsk

(77)

(165)

(71)

(17)

(6)

Basert på opplysninger fra O. Grepstad, Nynorsk faktabok, Volda 1998; Årsmelding Noregs Mål- lag 2002-2003.

* Gjelder for prosent av skolemålsavstemningene som endte med nynorsk.

Til tross for at dette var et nederlag for nynorskens talsmenn, førte ikke endrin- gene til at nynorskens tilbakegang ble trappet opp (se tabell 1). Tvert imot, skansene ble bedre forsvart uten at tilbakegangen dermed stoppet opp. Et flertall av språkavstemningene gikk bokmålets vei, men ikke like entydig som i perioden fra 1965 til 1970.

I 1985 under Willoch-regjeringen ble reglene på nytt endret, og en falt tilbake til den gamle ordningen, dvs. alle bosatte i skolekretsen fikk stemmerett. Det skyldtes neppe at riksmålstilhengeren Kåre Willoch var statsminister, men må ses i sammenheng med at Kjell Magne Bondevik var kirke- og undervisningsminister og den tidligere mållagsformannen, Hans Olav Tungesvik fra Kristelig Folkeparti, var medlem av kirke- og undervisningskomiteen. Mållaget hadde presset på, og da Arbeiderpartiet sluttet seg til sentrumspartienes standpunkt om at foreldreretten til å kreve folkeavstemning skulle fjernes, var saken avgjort. Partiene markerte sine standpunkter på selve 100-årsdagen til det sentrale jamstillingsvedtaket fra 9. mai 1885. «Det vart ei oppbyggeleg stund for målrørsla,» skriver en representant for Noregs Mållag.41

Endringen av stemmerettsreglene gav en strategisk gunstigere posisjon for mål- folket. Reglene om hvem som hadde stemmerett, fikk konsekvenser for hvem som hadde adgang til å iverksette en folkeavstemning. Fra 1915 har det vært slått fast at enten kan et flertall av skolestyret vedta å avholde språkavstemning, eller kan folket gripe inn ved folkeinitiativ. En fjerdedel av de stemmeberettigete i skolekretsen har hatt adgang til å kreve språkavstemning. Dette kravet til folkeinitiativ er uvanlig strengt, og det må dels ses i sammenheng med at mange skolekretser er små.

41 O. Almenningen, Opplæringsmål og foreldrerett. Striden om skulemålet 1971-1985, i Tove Bull m.fl. (red.), Mål og medvit. Heidersskrift til Kjell Venås på 60-årsdagen, Oslo 1987: 234.

Ved alkoholavstemninger var det ikke nødvendig med mer enn fem prosent av de stemmeberettigete for å gi grønt lys for en avstemning. Et prosenttall på fem er åpenbart mer i tråd med hva som er praksis ved folkeinitiativ enn 25. Kravet om en fjerdedel kunne være særlig vanskelig å tilfredsstille når alle skolekretsens innbyggere var stemmeberettigete. Ved å avgrense stemmeretten til foreldre og foresatte ble det dermed lettere å åpne for adgangen til folkeinitiativ. Det mislikte målfolket.

På slutten av 1990-tallet signaliserte Arbeiderpartiet, som regjeringsparti, et ønske om å avskaffe språkavstemningene og overlate til kommunestyret å avgjøre opplæringsmålet. Men alt gikk ikke etter planen. Det ble regjeringsskifte, Bondevik overtok etter Jagland. Det planlagte lovframlegget ble trukket av sentrumsregjeringen, som ønsket status quo opprettholdt. Men i Stortinget ble visse endringer gjennomført med Arbeiderpartiets og Fremskrittspartiets stemmer. En gikk tilbake til den gamle ordningen fra perioden 1971-85, som begrenset stemmeretten til foreldre og foresatte. Men det regelverket var kun virksomt i ett år. I august 2000 ble det flertall i Stortinget, ved sentrumspartienes, Arbeiderpartiets og SVs stemmer, for å innføre den vide definisjonen: alle skal ha anledning til å stemme. I løpet av det året foreldreretten hadde vært gjeldende praksis, hadde det vært så mye som 17 folkeavstemninger, og i et klart flertall av avstemningene hadde resultatet endt med bokmål (jfr. tabell 1). Noregs Mållag hadde argumentert for at de «nye» reglene favoriserte bokmålet. For å demme opp mot nynorskens tilbakegang var det nødvendig med en bred definisjon av hvem som skulle ha stemmerett.

Fortsatt er regelverket med folkeinitiativ intakt, selv om nettopp den vide definisjonen av stemmeberettigete gjør det vanskelig å tilfredsstille kravet om å samle et tilstrekkelig antall underskrifter. De som argumenterte for helt å fjerne lovgivningen om folkeavstemninger ved opplæringsspråk i grunnskolen, har imidlertid ikke vunnet fram, slik det feilaktig står i Valglovutvalgets innstilling.42

Regelverket rundt alkoholavstemningen ble derimot fullstendig fjernet i 1989. Det hadde riktig nok vært gjenstand for visse endringer fra de første samlagsavstemningene i 1894, men hovedtrekkene hadde blitt stående. Betingelsene for omsetning av alkohol hadde imidlertid blitt annerledes. I 1922 hadde Vinmonopolet blitt opprettet og fått sitt navn preget av det daværende brennevinsforbudet, som ble opphevet i 1926 ved den landsomfattende folkeavstemningen. Fra da av kunne Vinmonopolet også omsette brennevin uten at det førte til noe navneskifte. Vinmonopolet har så langt overlevd. Helt fram til 1989 var det en forutsetning for å opprette et vinmonopolutsalg at forslaget var bifalt i en folkeavstemning. Riktig nok var det fra 1967 ikke lenger et ufravikelig krav. Nye

42 NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte, s. 36.

bevillinger kunne gis av kommunestyret dersom det ikke var kommet krav om folkeavstemning.

Andre endringer hadde skjedd tidligere. En bevilling kunne, fra 1927, fornyes uten folkeavstemning dersom det ikke forelå noe krav om folkeavstemning. Med andre ord, det skjedde gradvis en liberalisering i den forstand at veien om folkeavstemning ikke lenger var obligatorisk. Det protesterte ikke avholdsbevegelsen mot. Bevegelsen hadde erfart at folkeavstemning var et troløst våpen. Fra starten av var det utvilsomt på parti med avholdsfolket, men gradvis ble det vendt mot dem som ønsket forbud og restriksjoner.

Adgangen til folkeavstemning ble for øvrig også utvidet ved at det fra 1956 ble mulig via folkeinitiativ å kreve folkeavstemning om skjenkebevilling og salg av øl og vin.

Gjennom alle år stod reglene for utløsning av en alkoholavstemning uendret. Rett til å kreve folkeavstemning hadde enten et flertall i kommunestyret eller fem prosent av de stemmeberettigete. Adgangen til folkeinitiativ var felles med språkavstemnin- gene, men vilkåret ble altså forskjellig. Avholdsfolket, som fra starten av kjempet for innføring av adgangen til folkeavstemning, hadde fått igjennom et relativt mildt krav til antall underskrifter. Målfolket, som hadde blitt påtvunget folkeavstemningen av motparten, hadde satt sitt merke på folkeinitiativkravet.

NØYTRALT INSTRUMENT ELLER I HENDENE PÅ EN AV PARTENE?

I 1880-åra grep ledelsen i avholdsbevegelsen til folkeavstemningvåpnet. Appellen til folket var knyttet til en langsiktig strategi. Via lokale folkeavstemninger, de såkalte samlagsavstemningene, skulle landet gradvis tørrlegges. Ved at muligheten for alkoholomsetning ble fjernet fra den ene kommunen til den andre, ville forbudet til slutt seire og omspenne hele landet. I 1915 hadde forbudet blitt innført i 485 av 600 herreder. Men det var fortsatt omsetning av alkohol i de store byene.

Parallelt med denne lokale strategien arbeidet også avholdsbevegelsen langs en annen linje: via et sentralt vedtak skulle et landsomfattende forbud innføres. Avholdsbevegelsen drev et intenst press på stortingsrepresentantene for å binde dem til et løfte om totalforbud. Valgordningen la forholdene godt til rette for pressvirksomhet. I perioden fra 1905 fram til valget i 1918 var det flertallsvalg i to omganger uten sterke formelle begrensninger på retten til å stille opp i annen valgomgang. Dermed ble det åpning for politisk hestehandel før den avgjørende annen omgang. Perioden har fått sin karakteristikk: *Pressgruppene satt som igler i partienes flanker. Det var de organiserte minoriteters eldorado. Det var avholdsfolkets og målfolkets politiske glanstid.»43 Deler av avholdsbevegelsen opptrådte

43 J.A. Seip, Fra embedsmannsstat til ettpartistat og andre essay, Oslo 1963: 16.

tidvis som eget parti, «Avholdspartiet», og med en velutviklet evne til å inngå i politiske forhandlinger. Viljen til å trekke egen liste var stor dersom kandidater på konkurrerende lister bandt seg til et løfte om å stemme for forbud.

Avholdsbevegelsens strategi var vellykket. Etter valget i 1918 var det faktisk et knepent flertall blant stortingsrepresentantene som ønsket å innføre forbud. En folkeavstemning kunne sette seieren over styr. Ikke uventet var det høyst motvillig at Avholdsfolkets Landsting gav sin tilslutning til kravet om folkeavstemning, som det splittede Venstre nå gikk inn for.44 Å gå mot folkeavstemning ville være vanskelig. Appellen til folket i valg, velgernes direkte medvirkning, var nærmest blitt en del av avholdsbevegelsens ideologi. Den landsomfattende folkeavstemningen i 1919 ble imidlertid en overbevisende seier. Resultatet gav solid margin for forbudet, 61,6 prosent.

Året 1919 markerte således et toppunkt for avholdsbevegelsen. Året ble også et vendepunkt. Fra da av gikk oppslutningen om forbudet tilbake. Ved den landsomfattende folkeavstemningen i 1926 ble så forbudet opphevet. Folkeavstemnings- våpnet ble rettet mot avholdsbevegelsen. Det var et varsel om hva som skulle komme i den lange rekken av lokale folkeavstemninger som fulgte fram til 1989. Folkeavstemningsvåpnet skiftet hender. Forut for det landsomfattende forbudet i 1919 hadde de lokale folkeavstemningene vært et offensivt trekk i avholdsbevegelsens strategi, et redskap for å stenge alkoholkraner. Nå ble de lokale avstemningene, tvert imot, et redskap for å åpne kranene. Avholdsbevegelsen kom på vikende front. Det gjaldt å forhindre forsøkene på å opprette nye vinmonopolutsalg. Av og til lykkes det, men ofte ble det en kortvarig seier. For med det andre og det tredje forsøket vant motstanderne fram.

I perioden fra 1970 til 1989 var det til sammen 27 avstemninger om vinmonopolutsalg, 22 med flertall for, fire mot og ett med dødt løp.45 Sistnevnte var Molde, der det måtte tre folkeavstemninger til: først flertall mot, så et jamt resultat og til slutt flertall for. I Vadsø var det nødvendig med to avstemninger for å få åpnet et utsalg, mens det i Flekkefjord var to avstemninger, begge med negativt utfall. Under ett må slås fast at folkeavstemningene var et nyttig middel for å få opprettet vinmonopol. Totalt gav 81,5 prosent av avstemningene et flertall for å etablere et utsalg.

En vel så massiv oppslutning om alkoholtilgjengelighet viste avstemningene om skjenkebevillinger for brennevin og vin, i første rekke for restauranter og hoteller

44 «Avholdsfolkets Landsting uttaler, at da de partier som har forbud mot brændevin og sterkere vine på sit program ved de sidst avholdte stortingsvalg har fået tilslutning av flertallet av landets vælgere og fået valgt et flertall av repræsentanter i Stortinget, må det kræves, at det nu valgte Storting vedtar en lov overensstemmende med dette program. Dog finder avholdsfolket at kunne gi sin tilslutning til at der foretas en almindelig folkeavstemning før en sådan lov træder i kraft.» Uttalelse fra 25. februar 1919, sitert fra Fuglum 1995: 137.

45 Opplysningene er innhentet fra Adamiak 2001.

(se tabell 2). Alkoholavstemningene med de mest jevne utfallene har vært ølavstemningene. De har dreid seg om salg av øl over disk, dels klasse 2 (pils) og dels klasse 3 (eksportøl). I perioden fra 1970 til 1989 endte det nesten like ofte med et flertall mot som et flertall for ølsalg (se tabell 2). Resultatene kunne tyde på at velgerne var mer liberalt innstilt til vinmonopolutsalg enn til ølsalg. Meningsmålinger fra perioden 1962 til 1991 viser imidlertid, som man kunne vente, et motsatt mønster. Ved en tenkt folkeavstemning ville systematisk flere godta salg av øl enn brennevin.46 Forklaringen på at folkeavstemninger om vinmonopolutsalg oftere har gitt flertall for enn ølavstemningene, skyldes utvalget av kommuner. Vinmonopolet har søkt om etablering i byer og tettsteder. Ølavstemningene derimot, har ofte vært i grisgrendte utkantkommuner. Med andre ord, ølavstemningene har foregått i kommuner med mer restriktive alkoholholdninger enn i kommuner med pol-avstemning.

Alkoholavstemningene har fra 1920-tallet vært et redskap for dem som ønsker økt tilgjengelighet. Med og uten folkeavstemningers hjelp har adgangen til alkohol blitt drastisk endret. I 1976 var det ti prosent av befolkningen som bodde i tørrlagte kommuner.47 I 2002 falt den siste skansen: kommunestyret i Audnedal i Vest-Agder godtok da, uten folkeavstemning, salg av øl over disk. Dermed var det ingen som bodde i kommuner uten en eller annen form for lovlig omsetning av alkohol. Utviklingen hadde gått raskt. I 1980 var det 91 «alkoholfrie» kommuner, i 1994 var det blitt til tre - Ramnes og Sande i Vestfold i tillegg til Audnedal - som til sammen representerte to promille av den samlede befolkningen. I 1996 var det bare Audnedal igjen som forsvarte forbudet fram til 2002.

Parallelt med økt tilgjengelighet til alkohol er det paradoksalt nok stadig færre som mener at alkoholreglene i egen hjemkommune er «for lempelige, slik at det er for lettvint å skaffe seg alkohol». I 1962 var det 22 prosent som støttet det svaralternativet mot 14 prosent i 1991.48 Folkemeningen har skiftet. Den ble fra 1894 til 1919 suksessfullt mobilisert av avholdsbevegelsen til forsvar for forbudslinjen. Deretter ble opinionen en kraft for økt liberalisering. Dermed er folkeavstemningene ikke lenger et redskap i avholdsfolkets hender. Det er motstanderne, alkoholforkjemperne, som har tjent på folkeavstemning. Nederlaget for avholdsfolket er så definitivt at striden nærmest er avblåst. Regelverket rundt de bindende folkeavstemningene er som nevnt fjernet, og det er kun mulig med rådgivende folkeavstemninger. De to rådgivende ølavstemningene som er blitt holdt etter 1989 viser dessuten begge et flertall for ølsalg (se tabell 2).

46 J. Saglie og S. Nordlund, Alkoholpolitikken og opinionen, SIFA rapport nr. 3/93, Oslo 1993: 22.

47 NOU 1995: 24, Alkoholpolitikken i endring? s. 106.

48 Saglie og Nordlund 1993: 24.

Tabell 2. Alkoholavstemninger i perioden fra 1970 til 2000 med prosent for tilgjengelighet av alkohol

1970-1989

1999-2000

Vinmonopolutsalg

81,5% (27)

-

Øl-avstemninger

53,5% (114)

100% (2)

Skjenkebevilling brennevin/vin

83,3% (24)

-

Total

62,4% (165)

100% (2)

Basert på opplysninger fra Adamiak 2001.

I motsetning til avholdsfolket ble målfolket påtvunget bindende avstemninger, fra 1915. Fra det året fram til 1944 økte andelen med nynorsk i folkeskolen så å si kontinuerlig fra 12,7 prosent av elevene til 34,1 prosent. Uten å kunne gi solid dokumentasjon, tyder alt på at denne økningen ikke kom som et resultat av en serie folkeavstemninger som gikk nynorskens vei. Folkeavstemningsreglene favoriserte målfolket ved at kravene til bindende folkeavstemninger var svært strenge. Blant målfolk forekom som nevnt en parole om å sitte hjemme for å gjøre folkeavstemningene ugyldige. Ikke på grunn av folkeavstemninger, men på tross av dem, erobret nynorsken den ene skolekretsen etter den andre. Vendepunktet kom fra 1945; fra da av og fram til i dag har nynorsken gradvis gått tilbake, selv om konsolidering kan registreres i korte perioder (se tabell 1). Mobiliseringen mot nynorsken tok lokale folkeavstemninger i bruk for å innføre bokmål.

Det er blitt påpekt at målfolk har agitert mot foreldreretten og for å gi stemmerett til alle. Dermed forventes at folkeavstemningenes utfall har vært gunstigere for nynorsken i perioder med vid definisjon av de stemmeberettigete enn når den var begrenset til foreldre og foresatte. Det stemmer imidlertid ikke ubetinget. I tabell 1 er registrert alle språkavstemningene i perioden fra 1965 til 2002, betinget av regler om hvem som har stemmerett.49 I perioden fra 1965 til 1970, da de stemmeberettigete var vidt definert, var det bare litt over tjue prosent av folkeavstemningene som endte med nynorsk, det laveste tallet i tiden fra 1965 til 2002 (se tabell 1). Resultatene fra de andre tidsintervallene faller imidlertid inn i forventet mønster. Prosent- andelen for nynorsk i språkavstemningene steg i perioder med inkludering av alle stemmeberettigete, dvs. fra 1985 til august 1999, og fra august 2000 til 2002.

49 Fra 1945 til 1964 falt andel elever med nynorsk i folkeskolen fra 33,2 prosent til 20,5 prosent. Hvor mange språkavstemninger som ble holdt i denne perioden kjenner jeg imidlertid ikke til.

Nesten alle språkavstemningene i perioden fra 1965 til 2002 (98 prosent) ble holdt i skolekretser der nynorsk var opplæringsmålet (se tabell 3). Utgangspunktet for avstemningene har således vært å nedkjempe nynorsken. I et flertall av dem har bokmålet seiret, men det er ikke i rent få det er blitt majoritet for nynorsk. I den sammenheng er viktig å notere at en forsvinnende liten andel av avstemningene (to prosent) er blitt holdt i skolekretser med bokmål som opplæringsspråk. Av dem igjen har et lite mindretall ført til overgang fra bokmål til nynorsk. De avstemningene der nynorsken har vunnet har således i første rekke stadfestet status quo. Angrepet mot nynorsken er blitt slått tilbake. Dessuten har det store flertallet av avstemningene (83 prosent), slik Morten Søberg har påvist, funnet sted i skolekretser med nynorsk og med en kommunal administrasjon som ikke har praktisert nynorsk, men vært språklig nøytral eller benyttet bokmål (se tabell 3).50 Ifølge bokmålets talsmenn var det en språklig ubalanse som nå skulle rettes opp. Disse kommunene har ligget i randsonen til nynorskens kjerneland, dvs. vestlandsfylkene, det indre Sørlandet, Vest-Telemark, fjellkommuner i Oppland og deler av Nord-Trøndelag. Ved hjelp av språkavstemningene er nynorsken blitt trengt tilbake til sitt opprinnelige opphavsland. Entydig har språkavstemningene vært rettet mot nynorsken. For avholdsbevegelsen derimot, må det skilles mellom to faser. Avholdsfolket grep til folkeavstemningsvåpnet, og det falt senere for det. Men felles for de to motkulturene er at de lokale folkeavstemninger gradvis har undergravd støttepunktene.

Tabell 3. Antall språkavstemninger fra 1965 til 2002 etter skolekretsens opprinnelige språk og kommunens administrasjonsspråk

Nynorsk i adm.språk

Bokmål/nøytralt adm.språk

Total

Nynorsk opplæringsspråk

49

271

320

Bokmål opplæringsspråk

0

6

6

Total

49

277

326

Kilde: Søberg 2003.

Paradoksalt nok har de to landsomfattende folkeavstemningene i den andre halvdel av det 20. århundre, EF/EU-avstemningene i 1972 og 1994, blitt fram- stilt som en seier for motkulturene. Motkulturene gav kraft til EF/EU-motstan-

50 M. Søberg, Språkleg konkurranse i Noreg. Ein empirisk analyse av folkerøystingar om nynorsk eller bokmål, upublisert manus, 2003.

den, er det blitt hevdet. Utvilsomt var motkulturenes forsvarere ofte EU-motstandere og således på den seirende siden. Men motkulturenes rolle i EU-striden tror jeg for øvrig er overdrevet. Det kan begrunnes langs flere linjer. Motkulturenes representanter hadde jamt over en lavere aktivitet i folkeavstemningskampanjene enn snittet av velgerne.51 Dessuten, motkulturene opplevde en entydig tilbakegang fra 1972 til 1994 samtidig som EF/EU-motstanden var stabilt sterk. Mer generelt kan slås fast at grupper i tallmessig tilbakegang sjelden tjener på folkeavstemning, og nettopp i kraft av en svekket styrke har de ikke så mye å bidra med.

Åpenbart er det trekk ved samfunnsutviklingen som støtter den direkte appell til folket. Et kjennetegn ved de postindustrielle land er da også økt bruk av folkeavstemninger så vel lokalt som nasjonalt.52 Økningen har riktig nok vært overdrevet, hevdes det. Det er et fåtall land som står for mange av de nye avstemningene.53 For å forfølge problemstillingen undersøker Susan Scarrow konstitusjonelle endringer som har gitt åpning for lokale og nasjonale folkeavstemninger, framfor å telle avstemninger.54 Et tyvetalls land undersøkes i perioden fra 1970 til 2000. Det slås fast at særlig mange konstitusjonelle endringer har skjedd på det lokale nivået.

Sverige er et av landene som har innført nye regler som skal stimulere til lokale folkeavstemninger. I Norge derimot, ble Valglovutvalgets forslag fra 2001 om bindende lokale folkeavstemninger, gitt at minst halvparten av de stemmeberettigete deltok, ikke fulgt opp av Stortinget.55 Dessuten, gamle muligheter for lokale folkeavstemninger er blitt eliminert. Punktum er blitt satt for en 100-årig tradisjon med alkoholavstemninger, og språkavstemninger synes det å bli færre av - dels fordi nynorsken er konsolidert i sitt kjerneland, og dels fordi de nåværende folkeavstemningsregler favoriserer nynorsken ved sine strenge krav til folkeinitiativ. Men språkavstemninger er det fortsatt, de vekker strid og debatt, og flere vil komme. Krav om lokale folkeavstemninger melder seg dessuten på andre felter, som f.eks. kommunesammenslåinger.

51 En aktivitetsindeks er blitt konstruert med bakgrunn i en rekke spørsmål om aktivitet i folkeavstemningskampanjen. Aktiviteten til dem som er medlem i religiøse organisasjoner, avholdsfolk og dem som skriver nynorsk er blitt studert. I 1972 lå alle disse tre grupperin- gene et mer eller mindre klart hakk under gjennomsnittet. I 1994 markerte imidlertid mål- folk seg med et lite hakk over. Se T. Bjørklund, Periferi mot sentrum. Landsomfattende folkeavstemninger i Norge, Rapport 99: 8, Oslo 1999.

52 D. Butler og A. Ranney, Referendums around the World, London 1994.

53 M. Gallagher, Conclusion, i M. Gallagher og P.V. Uleri, red. The Referendum Experience in Europe, London 1996: 226-252.

54 S.E. Scarrow, Direct Democracy and Institutional Change, A Comparative Investigation, Comparative Political Studies 2001, 34: 651-665.

55 NOU 2001:3, s. 222

AVSLUTNING

Diskusjonen er blitt konsentrert rundt tre problemstillinger. For det første, hvor kommer folkeavstemningskravet fra? Hvem er mot, og hvem er for? For det andre, hvilke regler omgir folkeavstemningen? Det siktes både til hvordan folkeavstemninger utløses, og under hvilke betingelser de er bindende. For det tredje, i hvilken grad er folkeavstemningen et redskap i en av de stridende parters hender?

Det var lederen for en folkebevegelse i vekst, forbudsforkjemperen Sven Aarrestad, som i 1889 foreslo lokale avstemninger i forbindelse med oppretting av nye samlag eller fornying av gamle bevillinger. De lokale folkeavstemningene var ledd i en langsiktig strategi om gradvis å tørrlegge landet.

Målsaken var i motsetning til avholdssaken aldri omgitt av en sterk, organisert folkebevegelse. Dels derfor var nynorskens talsmenn motvillige overfor språkavstemninger, som ble presset fram av nynorskens motstandere. Det var Riksmålsforbundet som krevde folkeavstemninger om språket.

Nynorskens strateger greide lenge å ufarliggjøre folkeavstemningsvåpnet, dels ved strenge regler om bindende resultat som spilte avgjørelsen over til skolestyret, dels ved at terskelen var høy for folkets direkte inngripen. Fram til 1959 måtte minst 66,7 prosent av de stemmeberettigete delta for at språkavstemningen skulle være bindende, dernest økte kravet til 80 prosent. Fra 1985 har imidlertid avstemningene utelukkende vært rådgivende. Dessuten var kravene til folkeinitiativ atskillig strengere ved språkavstemningene enn ved de lokale alkoholavstemningene (25 mot fem prosent av de stemmeberettigete). Denne betingelsen var særlig vanskelig å innfri i de perioder da de stemmeberettigete ble vidt definert, som alle skolekretsens innbyggere. Det var dette alternativet som nynorskens talsmenn gikk inn for. Nynorskens motstandere derimot, har argumentert for at stemmeretten bør avgrenses til foreldre og foresatte, dels fordi det letter adgangen til å utløse en språkavstemning.

Kravene til et bindende resultat ved oppretting av et nytt samlag, eller ned- legging av et eksisterende, krevde at flertallet skulle utgjøre så mye som minst halvparten av de stemmeberettigete. Dette var en konsesjon avholdsfolket hadde gitt til motparten. Men på 1890-tallet hadde avholdsbevegelsen få om ingen vanskeligheter med å innfri dette kravet. Fra 1927 ble imidlertid reglene endret, fra da av var det tilstrekkelig med et flertall av de avgitte stemmene for et bindende resultat.

Folkeinitiativ-reglene i alkoholavstemningene var formet i 1890-årene med et sideblikk til et antatt forbudsvennlig folk. Med årene skulle det vise seg at opinionen utvetydig spilte på lag med forbudsmotstanderne. Men reglene for folkeinitiativ lot seg ikke lett endre. Så lenge avholdsbevegelsen var en vital folkebevegelse i

vekst, ble imidlertid folkeavstemning et redskap for forbudet. Men fra 1920-tallet ble folkeavstemningsvåpnet gradvis mer og mer vendt mot avholdsbevegelsen.

Det var et ideologisk slektskap mellom de to motkulturene, mål og avhold. Men i syn på folkeavstemning hadde de opprinnelig et ulikt standpunkt. Etter hvert oppstod imidlertid en felles erkjennelse: folkeavstemning var motpartens redskap for så vel avholds- som målfolket.

* En takk for kommentarer fra Jo Saglie, Jan Inge Sørbø og en anonym konsu- lent i Historisk tidsskrift.

SUMMARY

Local Referendums on Language and Teetotalism

Two Countercultures with different Views towards Direct Democracy

At the start of the last century, advocates of teetotalism and of a New Norwegian language (based on rural dialects) held different views on the use of local referenda. Abstainers favoured local referenda concerning the sale of alcohol, while adherents of New Norwegian were sceptical of local language referenda. The conditions for mobilising voters were indeed different. While the cause for teetotalism was supported by a strong grassroots movement, the New Norwegian movement did not have anything like the same strength.

As early as in 1894 the temperance movement enthusiastically seized the referendum weapon, but later came to regret it. Up to the 1920s the referendum device had favoured the abstainers' cause. Many local societies had become dry. In 1926, however, the trend started to turn, and from then on local referenda generally favoured those who wanted access to alcohol.

The adherents of New Norwegian realised at an early stage that it was easier to influence elected representatives than to influence voters. However, to argue against referenda was difficult for fear of being criticised as being undemocratic. The resistance to referenda led to restrictive rules being implemented, with the adherents of New Norwegian succeeding in setting a high bar on binding referendum results. In addition, the rules for initiatives were hard to fulfil. In a language referendum, five times as many signatures (in relation to the electorate) were necessary as in a prohibition referendum. However, the restrictive rules were of little help in the aftermath of the Second World War, when the grassroots offensive against New Norwegian emerged.

The two countercultures, the temperance movement and the New Norwegian movement, experienced the same sad lesson: nearly 60 years of local referenda had gradually undermined their positions. Local referenda had been a weapon in the hands of their opponents.

Tor Bjørklund f. 1947, professor, Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo.