De fleste er enige om at digitaliseringen ikke bare påvirker de teknologiske systemene, men også hvordan organisasjoner styres, ledes og opererer på et grunnleggende nivå. Den digitale transformasjonen er fundamentalt sett en ny strategisk ledelsesutfordring. Våre politikere og ledere i forvaltningen må definere visjoner, mål og retninger for digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor. Lederne må utvikle en teft for hvordan digitale initiativer kan integreres med andre strategiske mål, andre oppgaver og etablerte organisatoriske strukturer. Denne teften er ikke medfødt, men fordrer at de forstår teknologiens muligheter og trusler.

Digitaliseringen handler om effektivitet, muligheter for nye tjenester, nye grenseflater mot brukere og samarbeidspartnere og ansvar for både systemer og data som må forvaltes og vedlikeholdes. Den enkelte virksomhet endres naturligvis av dette. Både oppgaver, arbeidsprosesser, organisering og adferdsmønstre endres. Ledere må ikke bare lede an i disse endringene; de må rigge sine virksomheter slik at de generelt blir mer endringsdyktige for fremtiden. God endringsledelse er en helt grunnleggende del av en vellykket digital transformasjon. Som ledelseskonsulenter er det få utfordringer man møter oftere enn nettopp mangelen på evne til å lede endring – også kalt transformasjonsledelse. Interessemotsetninger og motstand blir dårlig håndtert, prosjektene havarerer, finansieringen svikter, og gevinstene uteblir. Gode endringsledere kan navigere i kompleksitet og usikkerhet, holde på de gode historiene og formidle visjoner, håndtere eventuell motstand og involvere, motivere folk rundt seg, sørge for at alle forstår hvorfor endringene er viktige, og sikre at de ansatte får opplæring. Ikke minst må ledere stimulere kultur og holdninger som på mer generelt nivå understøtter arbeid med endring og innovasjon i virksomheten.

En tredje åpenbar sammenheng mellom fagene ledelse og digitalisering ligger i de nye kompetansene virksomhetene må bygge for å håndtere oppgaveløsningen i en digital tid. Dette handler ikke bare om å forstå kompetansebehovene og rekruttere nye typer relevant talent, men om å utvikle ny kompetanse og nye ferdigheter hos de medarbeidere og den mellomledelse man allerede har. De må forstå digital teknologi og det nye teknologiske mulighetsrommet, de må se verdien av data og jobbe for en mer datadrevet og faktabasert beslutningstaking. Ikke minst må de trives i mer komplekse, tverrfaglige og dynamiske omgivelser enn det som kanskje var vanlig tidligere.

Det er ikke vanskelig å finne gode argumenter for hvorfor ledelse og digitalisering faglig sett henger tett sammen. I digitaliseringspolitisk kontekst er det få ting som nevnes oftere som forklaringsvariabel (på mislykket digital omstilling og feilslåtte satsinger) enn nettopp lederes manglende kompetanse. Ledelse og digitalisering er i økende grad sammenvevde begreper. Det er på mange måter dette mange av oss ledelseskonsulenter lever av nå for tiden – når vi er i oppdrag for kunder i offentlig sektor. Tilsvarende er digital ledelse også en ingrediens i voksende forskningsområder som organisasjonsteori, system science, teknologiledelse og plattformøkonomi.

Direktorat for forvaltningsutvikling og økonomistyring (DFØ) og Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) er begge viktige institusjoner for utviklingen av offentlig sektor. DFØs samfunnsoppdrag er å bidra til effektiv ressursbruk i staten og til at staten når sine mål gjennom god styring, organisering, ledelse og gode beslutningsgrunnlag. Det er ikke noen beskjeden oppgave, selv om de også har flere andre oppgaver knyttet til for eksempel anskaffelser, lønn og regnskap. Det er divisjon for styring, organisering og leiing som jobber med å utvikle ledelses- og arbeidsgiverfunksjonen i staten, kompetanseutvikling, forvaltningsutvikling, organisering og innovasjon. Divisjonen forvalter som en del av sitt ansvar både økonomiregelverket og utredningsinstruksen. Digdirs samfunnsoppdrag er på sin side å være regjeringens fremste verktøy for raskere og mer samordnet digitalisering av samfunnet. Heller ikke det er noen beskjeden marsjordre, men merk at nedslagsfeltet er større – det handler om hele samfunnet, ikke bare staten. Det er naturligvis et av flere forhold som kan lage hindringer for godt samspill mellom de to virksomhetene.

Det er liten tvil om at DFØ og Digdir begge spiller kritiske roller i utviklingen av en moderne og effektiv offentlig sektor i Norge. Men hvorfor er de blitt liggende i ulike styringslinjer? Ledelse, styring og analyser av forvaltningen er temaer det bygges faglighet rundt ett sted, mens digitaliseringsarbeidet og utviklingen av en sammenhengende offentlig tjenesteproduksjon i offentlig sektor ligger et annet sted. Hvordan har man egentlig tenkt her? Når to direktorater organiseres i hver sin styringslinje vet vi jo at de underlegges ulike «sektorlogikker», prioriteringer og posisjoner. Denne organiseringen gir dessverre også ledere i forvaltningen signaler om at digitaliseringen likevel ikke er så viktig å engasjere seg i. En aldri så liten kognitiv dissonans i forvaltningspolitikken?

De fleste kjenner nok til at disse fagområdene tidligere faktisk var samorganisert – i det tidligere Direktoratet for forvaltning og IKT. Uten at dette nødvendigvis garanterte for de gode sammenhenger og det faglige kontinuum som innledningen i denne artikkelen tar til orde for. I evalueringen av Difi¹ – som jeg selv deltok i – i 2014 fremhevet vi nettopp at ledelse og digitalisering er tett sammenknyttede fagfelt, og at det burde reflekteres enda sterkere i den interne organiseringen av Difi. Som vi uttrykte det den gang: «Ledelse innebærer å kunne navigere i stadig mer digitale omgivelser, og særlig i offentlig sektor hvor digital teknologi offensivt brukes til å forbedre beslutningsprosesser, effektivisere drift, og styrke kommunikasjon og samarbeid på tvers av virksomheter og forvaltningsnivåer.» Denne tenkningen er vel så relevant i dag. Digitaliseringsministerens ambisjoner i den ferske nasjonale digitaliseringsstrategien og særlig ambisjonene om omfattende bruk av kunstig intelligens (KI) gir bud om en forestående meget omfattende omstilling i offentlig sektor. Det blir da viktig at fagligheten rundt KI, dataforvaltning, analytics og etikk bygges opp på en gjennomtenkt og samordnet måte. Det samme gjelder ny tenkning rundt ansvar og roller, kompetanse, organisering og ledelse.

Det kan argumenteres for at det å slå sammen de relevante delene av DFØ med Digdir ville kunne gi et sterkere samlet fagmiljø i forvaltningen, med en tydeligere og strategisk orientert stemme og pådriver for de endringene som må til for å rigge en offentlig sektor for en digital tid. Et samlet fagmiljø ville også styrket den faglige tyngden i den rådgivning som gis til departementer og sentrale etater, ettersom man kunne trukket på en bredere og mer helhetlig og tverrfaglig kompetansebase. Min erfaring som konsulent er at underskuddet på gode råd og lederstøtte i alle de vanskelige avveiningene som digitaliseringen fører med seg, blir stadig større – både i statlige etater, i departementer, og i kommunesektoren. En mer integrert kompetanse hos et større, sentralt kompetansemiljø innen digital ledelse i offentlig sektor ville ødelagt deler av markedet for oss konsulenter, men ville tilrettelagt for en mer målrettet oppfølging av regjeringens digitaliseringsstrategier. Det ville også bedre kunnet understøtte utformingen og gjennomføringen av et helhetlig kompetanseløft innen ledelse og medarbeiderskap for en digital tid.

Som evaluatorer mente vi nokså sterkt den gang at det ledelses- og organisasjonsfaglige miljøet i Difi ikke måtte skilles fra den digitaliseringsfaglige «kjernen» i Difis samfunnsoppdrag. Snarere tvert imot burde disse fagmiljøene nærme seg hverandre av de forannevnte grunnene. Likevel var det en flytting av det ledelses- og organisasjonsfaglige miljøet – sammen med anskaffelsesavdelingen – som noen år senere (2020) ble resultatet av departementenes dragkamper og organisatoriske kabaler. DFØ fikk styrket sine oppgaver og ansvar på områder som er helt sentrale for utvikling av forvaltningen, mens resten av Difi gikk mer i retning av å være forvalter av nasjonens digitale fellesløsninger med navneendringen til Digitaliseringsdirektoratet.

Hadde vi i dag fått i oppgave å evaluere den samlede konstruksjonen DFØ og Digdir, ville vi nok gått inn i dette med en enda større påståelighet enn den gang i 2014. Det er mer presserende enn noen gang å se ledelse og digitalisering i sammenheng. Ikke bare for oss praktikere, men også i utviklingen av de akademiske fagene. En fersk kunnskapsoppsummering og gjennomgang av forskningsfronten på dette området, utført ved Wellington School of Business and Government og Victoria University of Wellington, gir bud om den kompleksitet som råder.² Mange ledere sliter helt enkelt med å definere og prioritere hva som må gjøres. De er nødt til å sette i gang omfattende digitaliseringstiltak, men mangler tilstrekkelige orga-nisatoriske kapabiliteter og lederferdigheter til å håndtere og følge dem opp. Samtidig som ledere i offentlig sektor allerede i utgangspunktet står i kontekster med stor kompleksitet og mange og divergerende hensyn, krever den digitale omstillingen at de også bygger digital kompetanse og nye «soft skills» for en digital tid – og evner å relatere dette til egen sektor og egen organisatorisk kontekst. Forskerne bak studien mener at offentlig sektor må prioritere utviklingen av vitale ferdigheter hos sine ledere, men mener samtidig at det må forskes mer på hvordan disse ferdigheter og evner utvikles – og på sammenhengen mellom lederferdigheter og suksessfull digital transformasjon.

I flere styrende dokumenter synes digitaliseringens betydning for ledere og implikasjoner for hvordan ledelse må utøves i offentlig sektor, å være erkjent, eksempelvis gjennom forventning nummer fire «Vær innovativ» i Grunnlaget for god ledelse i staten.³ Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor — Kultur, ledelse og kompetanse kapittel 6.2 peker på at «[d]et er en rekke forutsetninger for at offentlig sektor skal nyttiggjøre seg det innovasjonspotensialet som digital transformasjon innebærer. For det første må virksomhetene ha de riktige juridiske og økonomiske rammebetingelsene for å utnytte mulighetsrommet og utvikle organisasjonen, ledelse og kultur. Videre må både medarbeidere og ledere ha den nødvendige kompetansen».⁴ I regjeringens digitaliseringsstrategi 2019–2025 Én digital offentlig sektor påpekes det at «[k]ravene til kompetanse hos ledere, ansatte og virksomheter må endres dersom vi skal gjennomføre den digitale transformasjonen»⁵. Regjeringens ferske digitaliseringsstrategi befester viktigheten av å utvikle digital kompetanse og teknologiforståelse blant ledere og medarbeidere i forvaltningen. Det vil nå utarbeides en egen strategi for dette, varsles i digitaliseringsstrategien.

Jeg har tidligere i dette tidsskriftet⁶ argumentert med at budskapet i disse policydokumentene kanskje blir både for mye og for lite; det reises mange perspektiver, og det blir pekt på mange hensyn og behov, samtidig som det gis for få konkrete råd til lederne om hva det innebærer. En av bekymringene skillet mellom DFØ og Digdir fører med seg, er at det å gi konkrete, preskriptive råd til forvaltningens ledere faller mellom stoler. For å eksemplifisere: To av de rådene vi skrev om i nevnte artikkel, gir jeg ofte til ledere jeg snakker med i forvaltningen: 1) skaff deg bedre oversikt over de digitale ressursene i etaten/sektoren, og 2) bygg opp analysekapasitet (for å utvikle en mer datadrevet virksomhet) dersom dere ikke allerede har gjort det. Jeg adresserer altså to av de kapabilitetene virksomhetene ofte mangler, jf. nevnte kunnskapsoppsummering. Med introduksjonen av kunstig intelligens og de muligheter denne teknologien gir fremover, forsterkes behovet for organisatoriske og ledelsesmessige digitale kapabiliteter. Forvaltningens ledere vil få en vesentlig endret hverdag fremover – slik jeg og medforfattere også har omtalt i et tidligere nummer av Stat & styring⁷. Introduksjonen av KI gir grunn til forsterket bekymring. Behovet for å jobbe systematisk med digital ledelse blir naturlig nok større for hver ny teknologi som introduseres. Mange av oss praktikere, som møter ledelsesutfordringene i våre oppdrag for forvaltningen, er bekymret for at fagligheten i offentlig sektor er for svak i møtet med fremtiden. Ikke bare sentralt, men også ute i de enkelte sektorene, og kanskje spesielt i kommunesektoren hvor flere kartlegginger og utredninger understreker disse kompetanseutfordringene⁸.

Norge skal bli verdens mest digitaliserte land, forteller den nye digitaliseringsstrategien. Dette innebærer nødvendigvis også verdens mest digitale offentlige sektor. Spørsmålet blir da om DFØ i tilstrekkelig grad er opptatt av at utviklingen av styring, organisering og ledelse i staten må ha en tydelig retning – mot en mer datadrevet og digital forvaltning, i en digital økonomi og med en digitalt kompetent og krevende befolkning? Og om Digdir er tilstrekkelig dimensjonert for og opptatt av utviklingen av ledelse, nye styringsmekanismer og helhet og sammenheng i digitaliseringsinnsatsen. I de to direktoratenes styrende dokumenter er det dessverre lite som demper bekymringen. Samfunnsoppdraget til DFØ omhandler ikke det å være fagorgan på den digitale transformasjonen staten – og hele offentlig sektor – står i. Heller ikke i DFØs tildelingsbrev for 2024 finner man den forventede koblingen mellom ledelse, organisering og digital omstilling. Tildelingsbrevet nevner det faktisk ikke med et ord. Paradoksalt nok nevner tildelingsbrevet for 2024 utskillelsen fra Difi: «I 2020 ble fagområdene ledelse, organisering, arbeidsgiverstøtte i staten og offentlige anskaffelser flyttet til DFØ. Samlingen av fagområdene legger til rette for en mer samordnet utvikling. Det er viktig at DFØ har en helhetlig tilnærming og gjennomfører tiltak for at integreringen av alle fagområdene.» Finansdepartementet er altså opptatt av integreringen og synergiene mellom fagområdene, men bare mellom de fagområdene de selv er opptatt av. Det er lite i DFØs styrende dokumenter som kan tyde på at statsforvaltningen er på vei noe sted, annet enn at ressursene skal utnyttes mer effektivt. På den annen side fastslås det i Digdirs tildelingsbrev for 2024 at de i rollen som premissgiver skal være en «aktiv pådriver for samordnet digitalisering av offentlig sektor, […], og innen direktoratets samfunnsoppdrag arbeide med å bygge kapasitet for innovasjon i offentlig forvaltning». Digdir er altså gitt en tydelig retning og normativitet ved at forvaltningen skal bli mer digital, og det må skje samordnet og tilrettelegge for innovasjon. Begreper som ledelse og organisering nevnes imidlertid ikke med et ord.

Det kan anføres at de relativt svake virkemidlene DFØ og Digdir rår over, svekkes ytterligere av det skillet som er etablert. Det er etter min vurdering behov for en helhetlig forvaltnings politikk, som definerer tydelig at styring, organisering, ledelse og digitalisering henger ufravikelig sammen i utviklingen av en offentlig sektor for en digital tid. Arbeidsgiverpolitikk, budsjettsystem, styringsprinsipper og samarbeidsstrukturer må speile dette.

Jeg innledet med å stille spørsmålet om DFØ er riktig organisert og avgrenset – og om man ser de synergier og sammenhenger man burde ha sett. Jeg har problematisert dagens skille mellom DFØ og Digdir, og mener man på nytt bør se på organiseringen av de to miljøene. Det bør ikke ligge mye prestisje i å flytte rundt på oppgaver og seksjoner, selv om det kan skape uro blant ansatte og generere litt arbeid for de involverte departementene. Vi er inne i en tid som preges av raske endringer og økt kompleksitet, med doble eller kanskje triple transformasjoner, og hvor tverrfaglighet og helhetsperspektiver blir stadig viktigere å beherske. En forsiktig anmodning til DFØ og Finansdepartementet er å styrke og utvikle DFØs faglighet, tilstedeværelse og ikke minst kapasitet innen digital transformasjon – slik at de tilby mer støtte til statlige ledere i en krevende tid. Digdir kunne tilsvarende også styrke og utvikle sin faglighet og kapasitet innen ledelse, strategisk kompetansestyring og organisasjonsutvikling for en digital tid – med hele offentlig sektor som målgruppe. Kommunesektoren trenger som kjent all den støtte og hjelp de kan få.

Det aller beste ville nok likevel vært om både DFØ og Digdir bygget opp større kapasitet som fagdirektorater og faglige kompetansesentre på disse helt sentrale områdene for utviklingen av offentlig sektor. Kanskje tilmed som en og samme organisasjon.