Abstract:

I denne artikkelen rettes søkelyset mot styring av norsk lærerutdanning. Det er et omfattende tema. Det er derfor nødvendig å avgrense framstillingen til noen hovedtrekk. Artikkelens første del omhandler teori og forskningstilnærminger til styring som fenomen inn mot lærerutdanning som samfunnsinstitusjon. De viktigste aktører og prosesser i styringen sammenfattes i en analytisk modell. Med referanse til denne modellen analyseres sider ved den realhistoriske styringen av norsk lærerutdanning i andre del. Særlig legges det vekt på den politiske og administrative statsstyringen og dens bruk av styringsmidler. I en kort tredje del behandles den nasjonale styringen av lærerutdanningen med blikk for dens rammer og betingelser i et mer globalt perspektiv.

Styringsteori og forskningstilnærminger

Makt og styring henger sammen. Begrepene og sammenhengene er komplekse. Omfattende forskning har påvist at styring av utdanningssektoren, ikke minst allmennlærerutdanningen, er et komplisert og vanskelig felt (Sannerstedt 1988, Rothstein 1992, Karlsen og Kvalbein 2003). Virksomheten er i seg selv sammensatt og innvevd i andre virksomheter.

Som en strid mellom aktører kan makt og styring forstås som evne og mulighet til å realisere egne mål og interesser ved å påvirke andre. Det er en sentral forskningstilnærming til styring der studiet av aktørene, deres atferd og motiver er i fokus (Bleikelie, Marton og Hanney 1997). I utdanningspolitisk sammenheng vil det ofte dreie seg om politiske aktører på ulike nivå med formell rett til å fatte beslutninger og administrative aktører med plikt til å iverksette beslutninger. Makt over statsapparatet har i den tid vi har hatt en nasjonal lærerutdanning, hatt sin forankring i konstitusjonelle institusjoner. De viktigste har vært og er Stortinget, Regjeringen, fagdepartementet, Stortingets fagkomité og de politiske partiene, men deres innflytelse og innbyrdes styrkeforhold har variert betydelig over tid (Karlsen 2003).

De styrende eller styringssubjektene står i et komplementært forhold til de styrte eller styringsobjektene, men makt- og styringsprosessene er langt fra enveisprosesser. Innenfor lærerutdanningen med sine institusjonskulturer vil det eksistere grunnleggende normer med styringskraft, altså en form for styring innenfra eller nedenfra (Argyris & Schøn 1996). Nyere studier har bekreftet eksistensen av uformelle normer og de skjulte strukturenes betydning for virksomheten i lærerutdanningen (Kvalbein 1999, 2003).

Makt og styring kan også forstås som en funksjon av de strukturer og prosesser aktørene befinner seg innenfor (Hernes 1975). Det dreier seg konkret om spilleregler og prosedyrer som normalt vil ha sin forankring i formelle politiske og administrative vedtak eller i sedvane og tradisjon etablert over tid. Disse prosessene er nært forbundet med politiske mål og bruk av virkemidler. Virkemidlene eller styringsmidlene er mange, men kan forenklet deles i fire hovedgrupper (Lundgren 1989): Det dreier seg om legale styringsmidler knyttet til lov, forskrift, rundskriv og avtaleverk, finansielle styringsmidler som angår økonomiske ressurser og system for ressursberegning og ressurstildeling, informative styringsmidler særlig knyttet til læreplaner og deres fortolkning og kontrollerende styringsmidler som omfatter rapportering, intern og ekstern evaluering og akkreditering.

Når det gjelder teorier om styring, har utdanningspolitisk forskning måtte støtte seg tungt mot samfunnsvitenskapelig teori om styring særlig knyttet til statsvitenskapen som fagområde. Det dreier seg om teorier som berører makt som fenomen, maktens ulike former og uttrykk, maktens legale grunnlag, dens legitimitet og funksjoner (Østerud m.fl. 1999, Neuman (red.) 2000, Habermas 2000, NOU 2003:19). Det dreier seg også om teori om forholdet mellom makt, styring og kunnskap, om demokrati og demokratiske prosesser. Sentrale bidragsytere i denne sammenheng er eksempelvis Foucault med sin påvisning av sammenhenger mellom makt og kunnskap og hvordan dette uttrykkes i dominante diskurser for hva som oppfattes som riktig, og hvordan disse nedfelles i samfunnsmessige strukturer og ordninger (Foucault 1998, 2002). Det gjelder også Habermas med sine klassiske arbeider om betydningen av kommunikative prosesser og fornuftig argumentasjon i et demokratiperspektiv (Habermas 1975, 1990, 2000),

Styring av norsk lærerutdanning – en analysemodell

Artikkelens tema, styring av norsk lærerutdanning, gir en nasjonal kontekst der «staten» ofte brukes som en samlebetegnelse for formelle politiske og forvaltningsmessige institusjoner som makthaverne til enhver tid kontrollerer. Styring kan dermed i denne sammenheng forstås som utøvelse av makt med et legalt og legitimt fundament knyttet til staten som samfunnets politiske og administrative system på makronivået (Rokkan 1987, Karlsen 2002).

Men staten som aktør og statsmakten som system er noe mer enn den til enhver tid sittende regjering (Dale 1989). Institusjonene er innvevd i konstitusjonelle ordninger som del av vår statsskikk. Statsmakten befinner seg i en vedvarende interaksjon med gjensidig påvirkning i forhold til både det økonomiske system med sin markedsaktivitet og det sivile samfunn med sin kulturelle og sosiale aktivitet. I tillegg har arbeidslivsorganisasjonene gradvis fått en plass i det norske systemet ved etablering av formelle beslutningskanaler og inngåelse av forpliktende avtaleverk. Stein Rokkan har betegnet dette systemet som «korporativ pluralisme» (1987:61) og som et alternativ og tillegg til det representative valgdemokratiet.

I tillegg må nasjonal styring mer enn før også analyseres i en global sammenheng. Mye av demokrati- og styringsdebatten de senere år har dreid seg om maktens premisser og begrensninger, om demokratiets forfall eller fornyelse. Mange har pekt på at særlig den økonomiske globaliseringen med sin markedsmakt truer det territorielle, representative, parlamentariske demokratiet avgrenset til nasjonalstatens organer med enighet om spillereglene innenfor nasjonalstatens rammer (Bauman 2000, Habermas 2000). Andre har ment at globaliseringen gir rom for demokratisk og institusjonell fornyelse med utsikt til framvekst av et «kosmopolitisk demokrati» (Giddens 1990, 2001 ed.).

Som et forsøk på å skape en orden, som selvsagt innebærer en forenkling i forhold til styring av lærerutdanning, vil jeg sammenfatte første del i følgende styringsmodell som vil fungere som en referanse for den senere framstilling.

Figur 1 Modell for analyse av strying av lærerutdanning

Figuren viser både aktører, systemer og styringsprosesser i nasjonalstaten i et utvidet, globalt perspektiv. Kjernen i statsdannelsen er det politiske og tilhørende administrative systemet (uthevet) med lovverket som basis med sine politiske, rettslige og administrative statsorganer.

Det økonomiske systemet med sin markedsaktivitet er grunnleggende knyttet til dynamikken mellom tilbud og etterspørsel. Produksjon og forbruk av varer og tjenester er komplementære virksomheter i ethvert samfunn som kan reguleres på ulikt vis og i varierende grad av den politiske statsmakten.

Det sivile samfunnet vil eksistere i ethvert samfunn nær forbundet med den private sfære og individet som enkeltmenneske med sitt unike menneskeverd. Statsdannelsen og statsborgerskapet danner i denne sammenheng rammer for rettigheter knyttet til politisk medbestemmelse og rett til livsutfoldelse innenfor kultur og religion i eller utenfor institusjonelle og organisatoriske rammer. Det sivile samfunnet kan forstås som «limet» mellom mennesker i et samfunn.

Norsk lærerutdanning – en politisk nøkkelinstitusjon  i samfunnsstyringen

Norsk lærerutdanning består av flere utdanningsveier inn mot læreryrket på ulike nivå. Det gjelder førskolelærerutdanning, faglærerutdanning, yrkesfaglærerutdanning, ettårig praktisk-pedagogisk utdanning og allmennlærerutdanning. Av disse er allmennlærerutdanningen størst og eldst med solid politisk, sosial og kulturell forankring i fortid og nåtid. Historiske tilbakeblikk vil derfor primært ha allmennlærerutdanningen som realhistorisk referanse.

De politiske statsorganer har i det meste av lærerutdanningens historie betraktet styring av lærerutdanningen som særlig viktig. Det har sammenheng med lærerutdanningens politiske mandat og dens spesielle funksjon i utdanningssystemet.

Det politiske mandatet er egentlig et dobbelt mandat. Det er et mandat for lærerutdanning som selvstendig profesjonsutdanning, men samtidig et mandat som knytter den til de samfunnsoppgaver som er tillagt de skoleslag den utdanner for. For allmennlærerutdanningen er det den obligatoriske grunnskolen som rett og plikt for alle. Dermed er lærerutdanningens styringsmessige posisjon spesiell. I forhold til sentrale myndigheter som styringssubjekter er lærerutdanningen å forstå som et styringsobjekt som myndigheter ønsker å påvirke slik at mål og visjoner oppfylles. Men myndighetene kan også anvende lærerutdanningen som et eget styringsmiddel i forhold til de skoleslag den utdanner for.

Lærerutdanningen – oppkomst i det politiske systemet

Selv om lærerutdanningen har en lang historie, skulle det gå nær hundre år etter at Norge fikk sin folkeskole ved «Forordning om Skolerne paa Landet i Norge» i 1739, før det ble etablert et system med landsomfattende lærerutdanning. Den beskjedne starten var seminaret på Trondenes utenfor Harstad i 1826 som hadde sin bakgrunn i et forslag fra stortingsrepresentant P. W. Deinboll om å etablere et seminar i nord. Mens tidligere lokale initiativ hadde strandet p.g.a. statlig fattigdom, lyktes dette fordi Stortinget gikk med på å bruke fondet etter Seminarium lapponicum som var virksomt i Trondheim fra 1752 til 1774 (Brekke 2000). Senere kom seminarer i landets fem stift, alle på landsbygda, men likevel forholdsvis nær de største byene. Asker seminar utenfor Oslo kom i 1834, Stord sør for Bergen kom i 1838, Holt ved Tvedestrand og Klæbu utenfor Trondheim, begge i 1839 (Dahl 1959).

Nå eksisterte det riktignok private seminarer i kortere perioder før satsingen på offentlige stiftsseminarer, men det må likevel konstateres at norsk lærerutdanning i all hovedsak har hatt sin oppkomst i det politiske systemet. Det var staten som politisk aktør som gradvis tok politisk ansvar for å etablere en nasjonal lærerutdanning. Men dette skjedde i vekselvirkning mellom staten som politisk system med tilhørende embetsverk og aktive prester rundt om i landet.

Det er grunn til å minne om den politiske og ideologiske situasjon da de første stiftsseminarer ble etablert tidlig på 1800-tallet til Norge ble et selvstendig land i 1905. Politisk var den norske statsmakt forholdsvis svak i union med Sverige fra 1814 til 1905, og særlig først i perioden. Imidlertid fikk Norge ved grunnloven i 1814 etablert et framtidsrettet konstitusjonelt fundament. Grunnleggende forutsetninger for den politiske utvikling var å finne i opplysningstidens tro på fornuften og folkesuvereniteten som politisk prinsipp. Folkets vilje skulle være maktens legitime forankring. Nettopp dette skapte betydelige politiske spenninger mellom den folkelig kultur i det sivile samfunnet og embetsmakten i statsapparatet. Det siste har nær sammenheng med viktige endringer i vår statsskikk. Den største endringen var knyttet til en gradvis innføring av stemmerett for hele befolkningen som ble sluttført da også kvinner over 25 år fikk stemmerett i 1913. Viktig var også utviklingen av et representativt, parlamentarisk demokrati etter 1884.

Ideologisk ble motkultur et særtrekk ved det norske systemet. På mange måter ble Norge som selvstendig stat et resultat av motkultur der folkelige bevegelser sterkt forankret i det sivile samfunn kjempet for omfordeling av samfunnsmakt. De vendte seg mot det eksisterende politiske systemet og elitens privilegier og maktmonopol og kjempet for oppvurdering av folkelig fornuft og medbestemmelse. Lærerutdanningen med dens betydning for folkeopplysning kan forstås som en del av norsk motkultur. Også i forhold til kulturell bevissthet knyttet til historie, språk og felles verdiorientering har lærerutdanningen vært sentral.

Styringens virkemidler

Det var Lov om allmueskolen på landet av 1827 som fastsatte at det skulle etableres seminarer i alle landets stift (§ 28). Lovparagrafen gav et politisk klarsignal, men den gav få andre rammer og et svakt økonomisk fundament. Det fantes intet reglement og ingen læreplan for en ny lærerutdanning. Loven knyttet imidlertid lærerutdanningen til det skoleslaget den skulle kvalifisere for. Etablering av en lærerutdanning ble dermed først og fremst en følge av arbeidet med å etablere en offentlig skole for alle.

Men lovens paragraf var lite styrende for selve virksomheten. I den tidlige fase hadde lærerutdanningen derfor betydelig lokal autonomi som i praksis gav seminarbestyreren og dermed presteskapet stor innflytelse. Bestyreren ble ansett som faglig kyndig med moralsk integritet som gav han rett til å regulere liv og atferd både hos lærerne og elevene.

Staten som politisk system var tilbakeholden slik at det var liten eller ingen styring av opptakskrav, innhold og organisering. Det er seminarenes egne reglement som etter hvert fikk status som landsomfattende reglement for seminarene. Det gjaldt særlig reglementet fra 1837, utarbeidet av bestyrer Knud Gislesen ved seminaret i Asker, som etter hvert ble gjort gjeldende for alle landets seminarer (Harbo 1969). Både reglementet fra 1837 og særlig 1869 fastsatte opptakskrav, regler for utdanningens lengde, organisering og innhold.

I en tid der det store politiske prosjekt var arbeid for nasjonal selvstendighet fungerte seminarene likevel i liten grad som institusjoner som aktivt fremmet nasjonale verdier og selvstendighetsvilje (Kvalbein 1999). Mange av bestyrerne og lærerne var dessuten jevnt over skeptiske til tidens nasjonale politiske strømninger og særlig arbeiderbevegelsen framvekst (Bjørnøy m.fl. 1989). Men datidens lærere, seminaristene, ble likevel selve avantgarden i det norske selvstendighetsprosjektet. Mange hadde sine røtter i den nasjonale folkehøgskolebevegelsen. Lærerne var aktive i politisk liv, i framveksten av organisasjonssamfunnet og i bred kulturmønstring. Det var nøkkelpersonene i nasjonsbyggingen (Hagemann 1992).

Skjerpet nasjonal styring

Den første egne seminarlov fra 1890 og tilhørende reglement fra 1891 gav lærerutdanningen som nasjonal utdanning økt status og en selvstendig identitet, men skjerpet samtidig statsstyringen med lov og reglement som viktige styringsmidler. Loven la vekt på kontroll for heving av kvalitet. Den innførte en stram eksamensordning med offentlig oppnevnte sensorer, felles sensur og felles eksamensoppgaver. Egen eksamenskommisjon, det senere Lærerutdanningsrådet, ble oppnevnt for å iverksette lovens bestemmelser. Samlet innebar dette i et styringsperspektiv at lærerutdanningen gradvis kom inn under en byråkratisk styringslogikk. Generelt innebar det at lokalt nivå skulle fungere i forhold til detaljerte og omfattende anvisninger og instruksjoner som normalt fikk en overordnet politisk og legal forankring.

Parallelt med strammere statsstyring åpnet seminarloven av 1890 for at også kvinner fikk adgang til seminarene på lik linje med menn, noe som særlig på 1870- og 1880-tallet var et omstridt tema (Halvorsen 1999). Svært viktig var at loven av 1890 også åpnet for oppretting av private seminarer med eksamensrett etter de samme retningslinjer som offentlige seminarer. Det førte til at initiativrike enkeltpersoner og grupper på politisk og ideologisk grunnlag etablerte en rekke nye private seminarer. Flere av dagens lærerutdanningsinstitusjoner har sine røtter i disse seminarene. Eksempelvis ble Elverum friseminar grunnlagt av lærer Olav Andreas Eftestøl 1892 og Notodden friseminar av amtskolebestyrer Asbjørn Knudsen i 1893. De private seminarene innebar en markedisering ved at konkurransen både om økonomiske ressurser og elevene økte. Misnøyen med den offentlige seminarutdanningen var stor. Uro og misnøye med arbeidsforhold og seminarenes situasjon var viktige årsaker til at seminarlærerne fagorganiserte seg i Seminarlærernes Landsforening i 1899 (Halvorsen 1999).

Først ved den økonomiske krisen på 1920- og 1930-tallet ble konkurransesituasjonen tilspisset med overproduksjon av lærere og påfølgende arbeidsledighet. I årene 1927–1929 ble det ikke tatt opp lærerskoleelever. Det medførte at de private lærerskolene fikk betydelige vansker. Mange ble nedlagt eller overtatt av staten. I kampen om elever var altså lærerutdanningen avhengig av markedet og de økonomiske konjunkturer i samfunnet. Situasjonen endret seg imidlertid raskt. Etter andre verdenskrig var lærermangelen et faktum. Lærerutdanningen ble en populær utdanningsvei med stor konkurranse om å komme inn på lærerskolene. Opptak til 4-årig linje skjedde etter eget reglement for opptak fra 1939 som i detalj bestemte opptakskrav (Reglement for opptaking og for lærarprøve av 1939). Lærerutdanningen var i praksis et lukket studium der konkurransen var stor om å komme inn. Etter krigen med sosialdemokratisk flertallsstyre kom det alt vesentlige av veksten innen lærerutdanning i offentlig regi.

Lærerutdannings storhetstid

Lærerutdanningen som politisk sentralt styrt utdanningssystem og del av skoleverket vedvarte i hovedsak helt til utpå 1970-tallet. Samtidig var den korporative, faglige innflytelsen betydelig fordi lærerutdannerne var viktige aktører i utdanningspolitikken, særlig tidlig på 1900-tallet. Eksempelvis var Just Knud Qvigstad, rektor ved Tromsø lærerskole, kirke- og undervisningsminister i regjeringen Wollert Konow fra 1910-1912 (Brekke 2000). Langt større betydning fikk rektor ved seminaret i Elverum, Olav A. Eftestøl, som skolemann og utdanningspolitiker. Eftestøl ledet både Enhetsskolekomiteen som la fram sin innstilling i 1913, og Lærerutdanningskomiteen som la fram innstilling i 1914 (Lærerutdannelsen 1914). Det var konklusjonene fra denne innstillingen som i hovedsak fikk gjennomslag ved de nye lovene for lærerutdanningen fra 1929, men særlig 1930. Kvaliteten i lærerutdanningen ble sett på som avgjørende for kvaliteten i det obligatoriske utdanningssystemet. For Eftestøl var kampen for enhetskolen og en styrket lærerutdanning to sider av samme sak (Halberg 2004).

Lærerutdanningen ble allerede ved loven i 1902 utvidet til 3 år. Men den store reformen kom ved loven av 1930 da lærerutdanningen ble 4-årig og det i tillegg ble opprettet en toårig lærerutdanning som bygde på examen artium. Noen år senere ble også kompetansekravene til lærerutdannerne skjerpet. Lov om lærerskoler av 1938 fastsatte at rektorer og lektorer i lærerutdanninga «til vanleg» skulle ha embetseksamen. Styrking av pedagogikken i samme lov ble også sett på som en kvalitetsheving. Viktigst var Lov om Lærerutdanning av 1973 som innførte 3-årig allmennlærerutdanning som forutsatte fullført videregående skole. Det la grunnlaget for at lærerutdanningen kunne bli en del av norsk høyere utdanning. Den 4-årige lærerutdanningen som bygde på opptaksprøver uten krav om examen artium, ble avviklet. I tilbakeblikk kan det konstateres at den 4-årige lærerutdanningen representerte lærerutdanningens storhetstid i Norge. Det var vanskelig å komme inn, utdanningen hadde prestisje, den gav sikker jobb og solid samfunnsposisjon. Det var også en periode med stor kulturell og sosial aktivitet ved lærerskolene, og denne aktiviteten var innvevd i det sivile samfunn i lokalsamfunnene. Lærerskolene var av de fremste kulturskapende og kulturbærende institusjonene i Norge.

Lærerutdanning som del av høyere utdanning – et styringsmessig brudd

Normalt har reformer i lærerutdanningen fulgt grunnskolens reformer. Eksempelvis speilet Reglement for lærerskolen fra 1938 reformene i folkeskolen ved lovene av 1936. Reglementet fastsatte innholdet i lærerutdanninga i detalj og felles for hele landet. Den sentrale statsstyringen var sterk. Lov om forsøk i skolen av 1954 medførte en viss svekkelse av den sentrale politiske styringen over innhold og organisering utover på 1960- og 70-tallet. Det ble åpnet for lokale initiativ og en omfattende forsøksvirksomhet. Det gav større institusjonelt selvstyre over utdanningens organisering og innhold.

På 1970- og særlig på 1990 tallet ble styringssystemene vesentlig endret. Nye aktører kom til, og eksisterende aktører fikk endret funksjon. Lærerutdanningen ble formelt og gradvis også reelt en del av høyere utdanning selv om den fortsatt var en profesjonsutdanning med sterk forankring til grunnskolen. I 1976 ble det opprettet egne regionale styrer for høyere utdanning. Samtidig med større lokal frihet innenfor rammer, representerte dette en sentralisering og samordning av profesjonsutdanningene på regionalt plan. Lærerutdanningen som hadde vært en del av Skoleavdelingen i departementet, ble i 1977 flyttet til Universitets- og høgskoleavdelingen.

I perioden fra tidlig på 1990-tallet og senere kom lærerutdanningen på reformtoppen. Allmennlærerutdanningen ble 4-årig i 1992 med detaljerte rammeplaner (KUF 1994). Ny reform i 1998 etablerte en felles struktur for allmennlærerutdanningen med liten valgmulighet for studentene. Fagene norsk, matematikk og kristendom med livssynsorientering (KRL) ble styrket (KUF 1999). Knapt var nye rammeplaner fra 1999 innført før arbeidet med en ny struktur- innholdsreform startet. Denne gangen var reformen en direkte følge av den nye Kvalitetsreformen for høyere utdanning som Stortinget vedtok i 2001 (NOU 2000:14, St. meld. nr. 27 2000–2001). Ny lærerutdanningsreform ble iverksatt i 2003 med nye lærerplaner (St. meld nr. 16 2001–2002, Rammeplan for Allmennlærerutdanningen 2003). I et historisk perspektiv kan reformen avgjort betegnes som en fagsentrert reform med stor tro på styrking av lærernes faglige kompetanse, særlig i basisfag som norsk og matematikk. I et styringsperspektiv er det grunn til å framheve at etter at lærerutdanningen fikk en egen lov i 1890, er det første gang at en omfattende lærerutdanningsreform er blitt utformet uten at det først har vært nedsatt en komité til faglig utredning. Denne svekkelsen av korporativ og faglig innflytelse må også forstås på bakgrunn av en betydelig opplegging av styringssystemene.

En ny styringstenkning

Fra først på 1990-tallet ble lærerutdanningen som all annen utdanning sluset inn i et nytt styringsregime med sin styringsforståelse. New Public Management (NPM ) var betegnelsen på en styringstenkning som kom på offensiven på 1980- og 1990-tallet med tro på marked og konkurranse som virkemidler for høyere produksjon og kvalitetshevning (Busch m.fl. 2001). Det var en styringsstrategi med en liberal og konservativ ideologisk forankring som innenfor utdanningssektoren ble lansert som målstyring (St. meld. nr. 37 1990–91). Mål og kontroll skulle sentraliseres, bruk av virkemidler desentraliseres. Det viktigste var at målene ble nådd i form av dokumenterte resultater. Hensikten var en effektivisering samtidig med høyere kvalitet (Clark 1998). For å nå dette overordnete mål ble hyppig restrukturering og omorganisering en hovedtrend. Slik også for lærerutdanningen.

Den viktigste omorganisering fant sted ved høgskolereformen i 1994 som innebar at 98 regionale høgskoler ble slått sammen til 26 statlige høgskoler. Det medførte at lærerhøgskolene ble del av et nytt regionalt styringssystem for statlige høgskoler. De fleste steder ble lærerutdanningen organisert som «avdelinger» underlagt et felles Høgskolestyre. Det innebar at den direkte styringskanalen inn mot departementet nå ble brutt. Lærerutdanningen måtte, i likhet med andre profesjonsutdanninger, forholde seg til en felles regional høgskoleledelse. Det er grunn til å tro at dette ble verre for allmennlærerutdanningen med sine tradisjoner enn for andre utdanninger (Kvalbein 1999). Evaluering har påvist at misnøyen med høgskolereformen var større for allmennlærerutdanningen enn for andre profesjonsutdanninger (Michelsen, Dahl & Homme 1999).

Lærerutdanningen ble ikke bare styringsmessig inkorporert i regionale høgskoler, men kom også inn under felles lov med universitetene fra 1. januar 1996, en lov som flere ganger er endret, senest våren 2005 (Lov av 12. mai 1995 om universiteter og høyskoler, nr. 22, Besl.O.nr.45 2004–2005). Som del av høgskolene fikk også lærerutdanningen felles stillingsinstruks med universitetene fra 1. februar 1995 (Rundskriv F-15/95).

Lærerutdanningsrådet som sakkyndig råd ble nedlagt 1. juli 1998 med hovedbegrunnelse knyttet til etableringen av Norgesnettrådet oppnevnt i 1998. Det skulle være et rådgivende organ for departementet i den langsiktige utvikling av høyere utdanning. Norgesnettrådet ble nedlagt og NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanning) ble etablert 1. januar 2003. Selv om det ble etablert et nytt råd NRLU (Nasjonalt råd for lærerutdanning), er det all grunn til å anta at den faglige innflytelse samlet ble svekket. Det nye rådet var ikke oppnevnt av departementet og er dermed ikke departementets sakkyndige råd.

NOKUT er formelt et uavhengig, statlig organ som skal føre kvalitetskontroll med all høyere utdanning i Norge (Rundskriv F-01-03). Formelt er det altså et faglig styringsorgan, men det er politisk i pakt med en markedsorientert styringsforståelse med vekt på produkt, resultat og tilhørende kontroll. Etableringen av NOKUT var også en del av den norske Kvalitetsreformen som Stortinget vedtok i 2001 som en tilpasning til internasjonale avtaler.

Styring av lærerutdanning i et internasjonalt perspektiv

Historien om norsk lærerutdanning viser at internasjonale strømninger har hatt betydning for utviklingen av norsk lærerutdanning, men da mer som inspirasjon til utforming av en selvstendig norsk lærerutdanning. Internasjonal påvirkning preges nå mer av krav om tilpasning, standardisering og harmonisering. Forpliktende internasjonale avtaler har skapt nye styringssystemer, og nye internasjonale aktører legger premisser også for lærerutdanningen.

Den nåværende lærerutdanningen etter reformen fra 1. august 2003 er styringsmessig en slik tilpasningsreform. Primært er reformen en tilpasning til den nye Kvalitetsreformen. Særlig gjaldt det innføring av ny gradsstruktur med en lavere 3-årig Bachelorgrad og en høyere Mastergrad med en samlet normert studietid nedkortet til 5 år, men også innføring av det europeiske karaktersystemet ECTS (European Credit Transfer System) og et felles system for studiepoeng. Alt dette innebar en harmonisering av utdanningssystemene som viktig for mobilitet mellom dem og for tilpasningen til et ekspanderende internasjonalt arbeidsmarked i rask endring (Ibáñez-Martin & Jover eds. 2002). Men reformene av høyere utdanning i Norge, inklusive lærerutdanningen, var egentlig en konsekvens av en mer omfattende globalisering og nyinstitusjonalisering der internasjonalt avtaleverk krevde signifikante systemendringer som ledd i en omfattende internasjonal tilpasning (Garm 2003).

Det synes å være betydelig enighet blant forskere om at kjernen i globaliseringen er den nye markedsøkonomien med sin markedskapitalisme og verdensomspennende økonomiske aktivitet. Det innebærer nye muligheter for vekst og ekspansjon, men også avhengighet og sårbarhet. Den verdensomspennende sammenveving av økonomi og verden som ett marked har som fundament en kapitalistisk logikk som sprenger nasjonalstatens rammer (Fligstein 1997, Skarstein 1998, Østerud 1999).

Globaliseringen gir markedet større rom og frihet, men samtidig forutsetter markedet også felles konkurranseregler, system og institusjonalisering. Det innebærer at globaliseringen med sin kaotiske infiltrering og hurtige kommunikasjonsstrømmer krever strukturering og forpliktende regelverk (Olson 2000). Denne nyliberale økonomiske politikken er da også blitt institusjonalisert og globalisert ved etableringen av viktige overnasjonale institusjoner som Verdens Handelsorganisasjon (WTO), Det internasjonale pengefondet (IMF), Verdensbanken (WB) og Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD).

Selv om nye institusjoner som Verdensbanken, WTO, OECD ikke primært er opprettet for å ivareta utdanningsspørsmål, legger de likevel viktige premisser for nasjonal utdanningspolitikk. Det skjer ved avtaler og ved at rasjonalitet og begreper fra økonomisk virksomhet ukritisk anvendes på utdanningsområdet. Utdanningen innordnes den globale markedsøkonomien med ensidig fokus på utdanning som virkemiddel i den økonomiske politikken (Karlsen 2002). Lærerutdanningsreformen som del av Kvalitetsreformen, var i særlig grad en følge av regelverk i en internasjonal erklæring, nemlig Bologna-erklæringen fra 1999 (Bologna-erklæringen 1999, Garm 2003). I all hovedsak innførte Kvalitetsreformen den handlingsplan Norge hadde forpliktet seg til. Det gjaldt systemet med studiepoeng, ny karakterskala, nytt gradssystemet og etablering av nasjonalt organ for kvalitetssikring (NOKUT). Dette foregikk i rekordtempo uten særlig debatt. Siste tilpasning er endring av Lov om universiteter og høgskoler våren 2005 (Ot. prp. nr. 79 2003–2004, Besl.O.nr.45 2004–2005).

Internasjonalisering av lærerutdanning knyttet til mobilitet av studenter og lærere og internasjonalt samarbeid mellom lærerutdanningsinstitusjoner er åpenbart positivt. Slik kontakt har økt betydelig de siste årene. Lærerutdanningsinstitusjonene deltar i internasjonale forskernettverk og forskerkonferanser. Samtidig har lærerutdanningens inkorporering i høyere utdanning og en nyliberal styringskontekst medført mer markedstilpassede institusjoner som konkurrerer om så vel studenter som vitenskapelig personale. Det er en utvikling som kan true formål og egenart.

Vi ser konturene av et komplisert samspill mellom nasjonalstatens institusjoner, internasjonale institusjoner og internasjonalt avtaleverk. Reformene i høyere utdanning, inklusive lærerutdanningen, er i hovedsak en konsekvens av en mer omfattende økonomisk, sosial og kulturell globalisering og tilhørende nyinstitusjonalisering.

Konklusjon

Selv om de kulturelle og samfunnsmessige rammene er forskjellige over tid, angår styring nå som før hvilke prosesser og prosedyrer som er gyldige, bruken av virkemidler, hvilke aktører som skal delta og deres rolle og innflytelse. Enkelt sagt: Hvem har rett til å styre over hvem og på hvilket grunnlag?

Staten som politisk og administrativt system har med varierende styrke over tid vært den viktigste aktør i styringen av norsk lærerutdanning. Men faktisk makt har i den tiden lærerutdanningen har eksistert vært avhengig av et legalt fundament, økonomiske ressurser og aksepterte kontrollordninger. Styrken i det sivile samfunn har begrenset og påvirket statsmakten, men er svekket over tid. Derimot er markedets innflytelse styrket ved at kvalitet noe ensidig knyttes til konkurranse om ressurser og studenter og til målbare, dokumenterte resultatkrav.

Vurdert ut fra bruk av styringsmidler, har legale og juridiske styringsmidler i forhold til lærerutdanning vært meget viktig over tid. Men lærerutdanningen har mistet den spesifikke styring og utdanningsmessige identitet som egen lærerutdanningslov ga. Nå må utdanningen på en rekke områder tilpasse seg ordninger som bare delvis passer utdanningens særpreg. Mens de spesifikke legale styringsmidler er svekket, er generell legal styring styrket. Et eksempel er lovbestemt akkreditering og evaluering av universiteter og høgskoler som ledd i kvalitetssikring.

Når det gjelder økonomiske styringsmidler, har de vært viktige virkemidler for statsmakten. Store endringer har imidlertid skjedd de senere år for lærerutdanningen i likhet med annen høyere utdanning. Finansieringen er mer avhengig av målbare resultater. Det fordrer at institusjonene nå må agere som aktører i et utdanningsmarked i kamp om studenter, fagfolk og økonomiske ressurser. Målstyringen har også satt lærerinstitusjonene under press. Det innebærer en mer indirekte styring fra sentrale myndigheter når det gjelder økonomi som styringsmiddel, men ikke nødvendigvis mindre virkningsfull.

Når det gjelder informative styringsmidler, er det i lærerutdanningssammenheng først og fremst styring ved bruk av rammeplaner. Planene har variert over tid fra å være meget detaljerte til mer å angi rammer. Ofte har planene fulgt grunnskolens rammeplaner og kommet i etterkant av disse. Gjeldende rammeplaner er så generelle og upresise at nærmest en hvilken som helst fagplan lar seg tolke innenfor «rammen». Det betyr at informative styringsmidler trolig har fått svekket styringskraft. I tillegg er gjeldende læreplaner allerede i ferd med å bli foreldet i og med at grunnskolen nå får nye læreplaner fra skoleåret 2006–2007 som viktig del av det såkalte «Kunnskapsløftet». Det innebærer ikke at styringen over utdanningens innhold er bortfalt, men den bestemmes mer ut fra nasjonale prøver og kontrollordninger.

Evaluering og kontroll av norsk lærerutdanning er imidlertid ikke nytt, men har vært et viktig styringsmiddel over tid. I de senere år er dette styringsmidlet betydelig forsterket innenfor målstyringskonseptet. Tiltakende bruk av nasjonale prøver i sentrale fag i grunnskolen vil også få en betydelig styringseffekt inn mot lærerutdanningen. Satsing på basisferdigheter som skriving og lesning og basisfag som matematikk med antatt stor nytteverdi og høy prestisje innenfor den nye globaliserte økonomien, har bidratt til en mer fagsentrert lærerutdanning. I det hele tatt vil de nye evaluerings- og kontrollsystemene over tid få stor betydning for lærerutdanningen, dens organisering, innhold, indre liv og kultur.

Et styringsmessig hovedtrekk er avgjort at lærerutdanning både styres ved reformer i grunnutdanningen og ved at lærerutdanningen nå er en integrert del av høyere utdanning. Dermed påvirkes lærerutdanningen av de samme styringsmidler og styringsimpulser som annen høyere utdanning. Det innebærer økende grad av tilpasning og harmonisering til internasjonalt dominerende trender, det som Berit Aksling har betegnet som den «responderande anpassningsfunktionen» (Aksling 2000). I et styringsperspektiv forventes det at lærerutdanningen skal være konkurransedyktig med høy kvalitet, og at den skal makte dette innenfor stram kontroll med kreativ bruk av institusjonell autonomi.

Litteratur

Aksling, B. (2000): Mjös-utvalgets innställning i ljuset av svensk högre utbildning. I Norgesrettrådets rapport fra Norgesnettsrådskonferansen 2000, 55–66).

Argyris, C. og Schön D. A. (1996): Organizational learning II: theory, method, and practice. I serien: Addison-Wesley series on organizational development. Mass.: Addison-Wesley.

Besl.O.nr.45 (2004–2005).

Bauman, Z. (2000): Savnet fellesskap. Oslo: Cappelens Akademiske forlag.

Bjørnøy, O., Gullberg, V. H., Lohndal, A. (1989): Lærarutdanning i 150 år. Stordlærarhøgskule 1839–1989. Stord.

Bleikelie, I, Marton, S. og Hanney, S. (1997): Policy Regimes and Policy Design – a Dynamic

Network Approach. The Cases of Higher Education in England, Sweden and Norway. Paper for Annunal meeting of the American Political Science Association, Washington August.

Bologna-erklæringen (1999): Felleserklæring av de europeiske utdanningsministre av 19. juni.

Brekke, M. (2000): Lærerutdanning i Nord. Et historisk kasus gjennom tre tidsperioder. Doktorsavhandling. Luleå: Luleå tekniska Universitet.

Busch, T. Johnsen, E. Klausen, K. og Vanebo, J. (red.) (2001): Modernisering av offentligsektor. Oslo: Universitetsforlaget.

Clark, B. (1998): Creating Entrepreneurial Universities. Organizational Pathways of Transformation. New York: Pergamon.

Dahl, H. (1959): Norsk lærerutdanning fra 1814 til i dag. Oslo: Universitetsforlaget.

Dale, R. (1989): The State and Education Policy. Philadelphia: Open University Press

Foucault, M. (1998): Diskursens orden. København. 1988.

Foucault, M. (2002): Forelesninger om regjering og styringskunst. Oslo: Cappelens upopulære skrifter.

Fligstein, N. (1997): Markets, politics and globalization. Uppsala.

Forordning, Om skolerne paa Landet i Norge, Og hva Klokkerne og Skoleholderne derfor maanyde. Frederichsberg den 23 Januar. Anno 1739.

Garm, N. (2003): Lærerutdanningsreformen i internasjonalt perspektiv. I: Karlsen, G. E. Kvalbein, I. A. (red.) Norsk lærerutdanning. Søkelys på allmennlærerutdanningen i et reformperspektiv. Oslo: Universitetsforlaget, 63–81.

Giddens, A. (1990): The consequences of modernity. Cambridge: Polity Press.

Giddens, A. (ed) (2001): The Global third way debate. Cambridge: Polity Press.

Habermas, J. (1975): Legitimitetsproblemer i senkapitalismen. København: Fremad.

Habermas, Jürgen (1990): Kommunikativt handlande: texter om språk, rationalitet och samhälle. Habermas, J. (2000): Den postnationella konstellationen. Göteborg: Daidalos.

Hagemann, G. (1992): Skolefolk. Lærernes historie i Norge. Oslo: AdNotam.

Halberg, P. T. (2004): ...fælles barneskole for alle...en stor forsvarstanke» Arbeiderdemokratenes skolepolitikk frem til 1920. Historisk tidsskrift nr. 1, Bind 83, 1–56.

Halvorsen, H. (1999): Hundre år på lag med lærerutdanningen 1899–1999.Oslo.

Harbo, T. (1969): Teori og praksis i den pedagogiske utdannelse: studier i norsk pedagogikk1818–1922. Oslo: Universitetsforlaget.

Hernes, G. (1975): Makt og avmakt. En begrepsanalyse. Oslo: Universitetsforlaget.

Ibáñez-Martin, J. A, & Jover, G. (2002): Education in Europe: Politics and Politics. Dordrecht/Boston/London: Kluwer.

Karlsen, G. E. (2002): Utdanning, styring og marked. Oslo: Universitetsforlaget.

Karlsen, G. E. & Kvalbein, I. A. (red.) (2003): Norsk lærerutdanning. Søkelys på allmennlærerutdanningen i et reformperspektiv. Oslo: Universitetsforlaget.

Karlsen, G. E. (2003): Styring av norsk allmennlærerutdanning – et makroperspektiv. I: Karlsen, G. E. & Kvalbein, I. A. (red.) Norsk lærerutdanning. Søkelys på allmennlærerutdanningen i et reformperspektiv. Oslo: Universitetsforlaget, 82–100.

KUF (1994): Rammeplan for 4-årig allmennlærerutdanning. Oslo: KUF/LR

KUF (1999): Rammeplan og forskrift. Allmennlærerutdanning. Fastsatt 1.7.99.

Kvalbein, I. A. (1999): Lærerutdanningskultur og kunnskapsutvikling. Dr. polit. avhandling. Høgskolen i Oslo, rapport nr 15.

Kvalbein, I. A. (2003): Styring av hverdagens lærerutdanning. I: Karlsen, G. E. & Kvalbein, I. A. (red.) Norsk lærerutdanning. Søkelys på allmennlærerutdanningen i et reformperspektiv. Oslo: Universitetsforlaget, 101–116.

Lov, angaaende Almue-Skolevæsenet paa Landet. Stockholms Slot den 14de Juli 1827.

Lov af 14. juni 1890 om Seminarier og prøver for lærere og Lærerinder i Folkeskolen.

Lov av 18. januar1902 om Lærerskoler og prøver for Lærere og Lærerinder i Folkeskolen.

Lov av 15. mars 1929 om lærerskoler og prøver for lærere i folkeskolen.

Lov av 6. juni 1930 om lærerskoler og prøver for lærere i folkeskolen

Lov av 11. februar 1938 om lærerskoler og prøver for lærere i folkeskolen. Med reglement og undervisningsplan.

Lov om lærerutdanning av 8. juni 1973, nr. 49.

Lov av 12. mai 1995 nr. 22 om Universiteter og høgskoler.

Lærerutdannelsen. Innstilling I fra Lærerutdannelseskomiteen. 1914.

Lundgren, U. P. (1989): Educational policy making, decentralization and evaluation. Oslo.

Michelsen, S. Dahl, J. og Homme, A. (1999): Lærerutdanningen under høgskolereformen. Evaluering av høgskolereformen. Delrapport nr. 7. Oslo: Norges forskningsråd.

Neuman, I. B. (red.) (2000): Maktens strateger. Oslo: Pax forlag.

NOU 2000:14 Frihet med ansvar. Om høyere utdanning og forskning i Norge.

NOU 2003:19 Makt og demokrati. Sluttrapport fra Makt- og demokratiutredningen.

Olson, M. (2000): Power and prosperity: outgrowing communist and capitalist dictatorships. New York : Basic Books.

Ot. prp. nr. 79 2003–2004.

Rammeplan for Allmennlærerutdanningen (2003): Fastsatt 3. april 2003 av Utdannings- og forskningsdepartementet.

Reglement for opptaking og for lærerprøve. Fastsett ved KGL.res. 20. mai 1939.

Rokkan, S. (1987): Stat, nasjon, klasse. Oslo: Universitetsforlaget.

Rothstein, B. (1992): Den korporativa staten. Interessorganisationer och statsförvaltningen i svensk politik. Stockholm: Nordstedts.

Rundskriv F-15/95. Felles stillingsinstruks for undervisnings- og forskerstillinger ved høgskoler og universiteter.

Rundskriv F-01/03. Forskrift om akkreditering, evaluering og godkjenning etter lov om universiteter og høgskoler og lov om private høgskoler.

Sannerstedt, A. (1988): Politikernas eller lärarnas fel? I Stenelo, L. G. (red) Makten över den decentraliserade skolan. Lund: Studentlitteratur, 115–166.

Skarstein, R. (1998): Globaliseringens politiske økonomi. Vardøger, nr. 24, 28–68.

St. meld. nr. 37 (1990–91): Om organisering og styring av utdanningssektoren.

St. meld. nr. 27 (2000–2001): Gjør din plikt krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning.

St. meld. nr. 16 (2001–2002): Om ny lærerutdanning.

Østerud, Ø. m. fl. (1999): Mot en ny maktutredning. Oslo: Ad Notam Gyldendal.