Socialarbetarna är välfärdsstatens frontkämpare. Men vad innebär det då om de politiska prioriteringarna ändrar villkoren för dem som levererar välfärdsservice till medborgarna? I denna artikel diskuteras samhistoriska trender i socialt arbete i Norden.

 

Nordens välfärdsamhällen är i dessa år i förändring. Å ena sidan talas det om väl-färdsstatens kris, om hur den nordiska välfärdsmodellens karaktäristika förändrats, om hur universalismen fått ge vika för marknadseller nyliberalistiska ideér. Å andra sidan finns det de som hävdar att det i praktiken inte skett många förändringar och att den nordiska välfärdsmodellen har hållits intakt (Kautto 2002, Palme 2000, Heikkilä 2000). Motsägelserna handlar dels om bristen på empiriskt belägg och dels om vilka de empiriska beläggen är. Jämförande studier har närmast utförts på makronivå och har sällan förmått fånga in nya tendenser i praktiken. Abrahamsson (1999) har t.ex hävdat att det inte hittils funnits bevis för att de nordiska välfärdssamhällen fört en dual politik, en för integrerade medborgare och en för marginaliserade grupper. Dels handlar problematiken om vilka belägg man söker, dvs söker vi statistiska bevis eller bevis på ideologiskiftningar.

Denna artikel handlar om samtidshistoriska tendenser i socialt arbete, om villkoren för både socialt arbete som för medborgarna. Vad är det egentligen som har förändrats och vad betyder det för det sociala arbetet och för de medborgare som välfärds-servicen levereras till? Hur inverkar de globala trenderna på nordisk nivå? Är det så att den nordiska välfärdsstaten håller på att dra sig tillbaka och att den institutionella form tenderar att utvecklas mot en residual modell? Vi skall operationalisera denna fråga genom att påvisa tendenser till att välfärdsstats karaktäristika om prevention är på väg till att bli ersatt av reaktion/repression. Vi skall bygga upp vår argumentation kring fallbeskrivningar från vart och ett nordiskt land. Dessa beskrivningar har tagit sin ursprung i diskussioner bland lärare och medlemmar från Nordiska socialhögskolekommitténAmbitionen med denna artikel är inte att formulera generella slutsatser om situationen i de nordiska länderna utan att få igång en diskussion om eventuella värderingsförändringar i ljuset av samtidshistoriska förändringar i socialpolitiken och socialarbetet i Norden. Denna typ av diskussion har varit - och är - aktuell i de enskilda nordiska länderna (jfr Börjesson 1991; 2001; Egelund 1998). Men även om det funnits enstaka analyser har det inte funnits samlade försök för att analysera vilken ny verklighet alla dessa skilda tendenser har skapat eller håller på att skapas i socialt arbete i en nordisk kontext. I Stor-Britannien har dessa analyser påbörjats (Parton 1996) vilket sannolikt beror på att utvecklingen började där tidigare än i Norden. I denna artikel är det övergången från prevention till repression som fokuseras.

Universell socialpolitik?

I artikeln utgår vi från att de nordiska länderna utför en universell socialpolitik, även om både universalismen och socialpolitik som begrepp ofta får stå för en enkel stereotypi. Socialpolitiken är som vi vet en central del av välfärdsstaten, även om välfärdsstat och socialpolitik ändå inte är det samma. Socialpolitiken är långt äldre än välfärdsstaten (Larsen & Møller 1998), men samtidigt är socialpolitiken svår att avgränsa. Som Plovsing (1993) har argumenterat, inkluderar de flesta forsök på en sådan avgränsning relevanta aspekter, men kommer samtidigt att överse eller underbelysa andra aspekter. Kort sagt, säger han, är socialpolitiken marknadskorrigerande och resursomfördelande. Den svenske socialpolitik nestor Åke Elmér menar igen, att socialpolitiken har till uppgift att säkra enskilda individer en acceptabel levnadsnivå - eller med andra ord att lösa eller förebygga sociala problem (1998). Han ser först och främst, i likhet med Plovsing, socialpolitiken som konsumtions- och kompensationspolitik. Den universella socialpolitiken betraktas ändå inte okritiskt som en generell utsaga om rättigheter (Blomberg & Petersson 2001). Ian Gough undrade också om välfärdstaten var en repressiv aktör, ett system som lindrar de negativa ksekvenserna av den fria marknaden, en hjälp till kapitalismen eller en försvarare av sociala löner. Zygmund Baumans (1998) svar var att välfärdststaten var allt detta och många andra saker i tillägg.

Kanske den korrekta konklusionen således är att alla socialpolitiska insater inne-

håller en dubbelhet av både kontrollerande och stödande delar, men att politikens konkreta utformning bestämmer, hur kontrollen och hjälpen avvägs i förhållande till varandra. Den nordiska välfärdsmodellen är som nämnt i princip riktad till alla, d.v.s. universell. En universal modell har större prägel av stöd än t.ex. den residuala välfärdsmodellen, som har en mere tydlig stigmatiserande effekt, genom att den riktar sig till dem, som inte kan hjälpas på annat sätt genom egna nätverk eller lokalmiljö.

Det har hävdats att socialpolitiken är en bestämningsfaktor för det sociala arbetets inriktning, omfattning och utförande (Blomberg & Petersson 2001) Walter Lorenz (1998) igen betonar att det politiska mandatet till socialarbetarna först och främst är att lokalisera och definiera gränsen mellan personliga problem och samhällsfrågor. Socialarbetarna representerar och tolkar välfärdssystemen genom sina interventionsmetoder och kan på sätt sägas operera där var individen möter politiska processer (Washington and Paylor 1998). Socialarbetare arbetar med sociala problem och med marginella grupper som är känsliga inför politiska förändringar. Förändringar syns nämligen först i marginalerna. Man kan då anta att förändringarna syns tidigare i den praktiska verkligheten, i mötet med utsatta människor, än i statistiken.

Såsom det finns en dubbelhet i socialpolitiken såväl som i det sociala arbetet är det viktigt att urskilja de olika nivåerna när vi talar om prevention och repression. Det är inga entydiga processer och kan ofta vara dolda och parallella. Den primära preventionsnivån är riktad mot alla och har till syfte att ge de flesta möjliga bästa möjliga villkor. Enligt Rawls (1986) rättviseprinciper skall alltså grundläggande rättigheter och resurser fördelas jämlikt och sociala och ekonomiska ojämlikheter kan godkännas endast om det leder till att situationen för de sämst ställda förbättras. Idén är i princip den att ju högre nivå (t.ex. ekonomisk och social) ett samhälle befinner sig på, ju färre sociala och hälsomässiga problem uppstår det. Den sekundära preventionsnivån igen är riktad mot riskgrupper, d.v.s. grupper i samhället, där man kan anta att sociala problem kan uppstå. Den tertiära preventionsnivån är riktad mot de individer, som har eller snart kommer att få problem. Insatsen kan ha karaktären av behandling av enskilda människor, familjer eller grupper. På alle tre nivåer kan insatsen vara präglad av att förmedla resurser till att förbätttra människors livskvalitet, eller av åtgärder som syftar till att mer direkt förhindra oönskade effekter.

Repressionen är enligt Börjesson (2001) i sig ett extremt uttryck för en samhällelig ojämlikhet. Men repressionen är också ett dynamiskt och svårgripbart fenomen, den befäster den ojämlika strukturen, ger legitimitet åt ojämlikhet och utstakar gränser som markerar tillhörighet respektive marginalisering. Repression utövar man då man i olika sammanhang stöter ut människor, utsätter dem för dålig behandling och vidmakthåller dem i en vanmäktig situation (Börjesson 1991). Den kan dels vara formell, öppen och rättlsigt reglerad och samtidigt existera i olika symboliska vidmakthållandne. Likväl som man säger att preventionen sker på tre nivåer kan man urskilja tre nivåer i repressionen. (i) maktutövning och maktlegitimering (ii) yttre och inre

kontrollmekanismer, som består i att den starka har rätt i kraft av sin styrka och makt, samt (iii) faktiskt och symboliskt utskiljande av en underklass under underklassen - ovärdiga fattiga, missbrukare, galna, och vanartiga, som förefaller vara samtidig med en ökad produktivitet. Bauman (1998) har t.ex hävdat att konsumtionssamhället lett till att man börjat se på de fattiga som nya kriminella.

De följande avsnitten från de nordiska länderna beskriver trender i socialt arbete utgående från en viss problematik. Vart och ett land har särskilt valt exempel som är karakteristiska för den rörelse från en mer universell välfärdsmodellen till en mer residuerad modell, från en indefiniering av alla till en utdefiniering av vissa grupper. Med dessa case strävar vi alltså inte att fånga pro och contra-avvägningar av alla element i de nordiska ländernas socialpolitik utan i stället fånga drag som visar på en likande rörelse i de nordiska länderna.

Ett exempel från Sverige - Från social bostadspolitik till 2 hemlöshetsbekämpning

På 1930-talet erövrade en social bostadspolitik en stark ställning i den svenska välfärdspolitiken. De s.k. sociala ingenjörerna engagerade sig i det goda boendet. Genom produktionen av delbetänkanden blev den bostadssociala utredningen en under lång tid drivande politisk kraft. I slutbetänkandet från 1947 kritiserades trångboddheten, hyresnivån och de undermåliga lägenheterna. Under åtminstone de följande 15 åren hade utredningen stor betydelse för den förda politiken (Baude, Holmberg, Myrdal och Svensson, 1978). Med hjälp av återkommande bostadsräkningarna kunde staten också informera sig om det verkliga läget. Man kan säga att rätten till en god bostad ställdes upp som en moralisk förpliktelse (icke-legal rättighet).

Den sociala bostadspolitiken kom att karaktäriseras av att marknadens dominans på området sattes ur spel. Byggkostnader subventionerades, billiga bostadslån inrättades, hyror reglerades och bostadsbidrag utgick till lågavlönade (med barn). Omfördelningsambitionerna var omfattande. Exempelvis hade 1974 över 500 000 familjer med närmare en miljon barn bostadsbidrag och kommunalt bostadstillägg utgick till drygt 700 000 pensionärer (Nasenius & Ritter, 1974). I processen stärktes hyresgästers maktställning på bekostnad av hyresvärdars och byggherrars. Besittningsskyddet stärktes (det blev svårt att avskilja folk) och en stor del av förmedlingen gick genom den kommunala bostadsförmedlingen (det blev svårt att diskriminera folk). Det s.k. miljonprogrammet för bostadsbyggande avhjälpte bostadsbristen över en tioårsperiod (1965-74).

Man kan säga att omfördelning, planering (anvisning, besittningsskydd och bostadsförmedling) och bostadsproduktion utgjorde hörnstenarna i en offentlig preventiv bostadspolitik. Under en omfattande kritik av nyliberala marknadsanhängare har denna politik steg efter steg nedmonterats. Intresset för en statsinterventionistisk bostadspolitik svalnat var att också Bostadsdepartementet sorterades bort. De tidigare obligato-

riska kommunala/offentliga bostadsförmedlingarna är idag marginella företeelser och återfinns i mindre än 20 % av kommunerna idag. Men den kanske mest avgörande förändringen för de utsatta på bostadsmarknaden kom med 1993 års lagförändringar där både lagen om bostadsförsörjningens främjande m.m. och lagen om kommunal bostadsanvisning upphävdes. Möjligheten att få en bostad (minskade?) och risken att bli vräkt från sin bostad ökade. Socialtjänstkommittén tonade också ner Socialtjänstens framtida roll för boendet genom att flytta problemet från Socialtjänsten till andra statliga och kommunala myndigheter. Också när det gäller att hjälpa klienter i betalningssvårigheter med hyresskulder har socialtjänsten minskat sitt ansvarstagande (SOU 2000:37 s 286).

I denna process har de utsatta gruppernas situation på bostadsmarknaden förvärrats. Det har visat sig svårt att finna de direkta kausala mekanismerna. Det handlar ju både om förändring på utbudssidan (bostadsbeståndet och dess tillgänglighet) samt efterfrågesidan (viljan och möjligheten till eget boende). 70-talets lägenhetsreserv tycks ha gynnat de hemlösas möjligheter att slussas ut i eget boende (Swärd 1998), men det finns ingen möjlighet att dra en enkel linje mellan en nedmonterad bostadspolitik och en ökande hemlöshet. Samtidigt kan man inte komma ifrån att de avlöser varandra på ett pregnant sätt. Halldin, Åhs och Sundgren (1997) talar om att förändringar i försörjnings- och bostadsförhållanden de senaste decennierna tillsammans med förändringar i vård- och omsorgsstrukturerna skapat en grogrund för hemlöshet. Ett sätt att betrakta de hemlösa är också att se dem som en delmängd till de bostadslösa (SOU: 2000:14).

Under senare år tycks multiproblematiken kring de hemlösa ha tätnat mellan åren 1993 och 1999 ökade procentandelen missbrukare bland de hemlösa från två tredjedelar till 78 %, medan gruppen med psykiska problem ökat från 17 till 35 % (ibid. s 280). En intressant iakttagelse är att de frivilliga organisationernas insatser ökat under denna process. I Socialstyrelsens kartläggning från 1993 hade 12 % av de hemlösa enbart kontakt med dessa organisationer. I SOU 2000: 4 drar man alltså slutsatsen att ett stort antal utsatta människor uppenbarligen vänder sig hellre till de mer öppna organisationerna än till myndigheterna (s.146). Man välkomnar vidare organisationerna som organisatör av och katalysator för hemlösa och utsatta människor (ibid.). Men detta är naturligtvis en temperaturmätare på de hemlösas upplevelse av en skam man inte vill offentliggöra såväl som över det sätt man blir bemött av myndigheter. Multiproblematiken är en riskfaktor för att när man kommer till socialtjänsten är det just asocialitetsaspekten med sin individrelaterade identifikation snarare än boendesituationen i sig som problematiseras (Sahlin, 1992). Hans Swärd fångar problematiken i sin boktitel Hemlöshet. Fattigdomsbevis eller välfärdsdilemma?(1998).

Sammantaget kan man säga att den sociala bostadspolitiken var formulerad runt nationella bostadspolitiska mål och i grunden en omfördelningspolitik som skulle förhindra bostadslöshet. Hemlöshetspolitiken däremot är en kommunal angelägen-

het som riktar sig mot individer som hamnat i utsatta förhållanden snarare än mot strukturer.

3 Ett exempel från Norge - Fattigdom i velferdsstaten

I ly av den nordiske og den norske velferdsstaten har fattigdom som fenomen vært viet lite oppmerksomhet like til det siste. I et globalt perspektiv er det forståelig, ettersom de nordiske landene er i toppskore av å ha få personer på prosentvis lavinntekt.⁴ Men det er en realitet at de sosiale forskjellene også i Norge har økt i perioden 1980 - 2000, og er fortsatt under økning (SSB 2000, 2002). Myndighetene selv begynner å bruke begrepet fattigdomsutvikling, og er bekymret over langtidskonsekvensene bl.a. for barn som vokser opp i fattige familier.⁵ Tilnærming til fattigdom er ellers avhengig om en ser fattigdom som et absolutt eller relativt og subjektivt fenomen, eller om en har fokus på samfunnsmessige prosesser som handler om muligheter for sosial deltaking, makt og reproduksjon av sosial ulikhet. Fattigdom i seg selv kan aksentuere problem i andre sektorer som ikke uten videre fanges opp av en snever fattigdomsdefinisjon, og som heller ikke kan møtes annet enn gjennom en helhetlig holdning. Det har ikke minst betydning for sosialt arbeid.

Det regnes med at det er ca. 90 000 nordmenn som er under OECD`s fattigdomsgrense. Om lag 30 000 norske barn lever periodevis under eller nær fattigdomsgrensa; om lag halvparten av disse i vedvarende fattigdom.⁶ Selv om sosialarbeidere møter disse i sin hverdag, vet en lite gjennom forskning og erfaringsutveksling om hvordan disse opplever sin tilværelse, og det blir således heller ikke politisk gyldiggjort. Sosialsjef og sosiolog Karin Gustavsen Tvetene (2001) har gjort en studie av barn som kommer f ra fattige familier. I studien forteller barna om sosial isolasjon, manglende deltaking i fritidsaktiviteter, få opplevelser, mistrivsel i skolen, lydhørhet overfor foreldrenes økonomiske bekymringer og tøyling av egne behov for ikke å framkalle dårlig samvittighet hos foreldrene. Studien gir oss et lite innblikk i innholdet bak begrep som sosial ekskludering og marginalisering. Forskere ber en likevel være varsom med ikke å la fattigdom innholdsbestemme disse begrepene, de kan også være uttrykk for andre samfunnsprosesser (Fløtten mfl. 2001). Spørmålet er om ikke resultatet blir det samme for de det gjelder.

En vedvarende mediedebatt om fattigdom ble avløst ved at regjeringen la fram en egen handlingsplan mot fattigdom. Selv om det i handlingsplanen gis tilslutning til universalistiske velferdsordninger, spores markedsliberalistiske idéer, som åpner opp for en annen måte å forholde seg til sosiale problemer på, enn det tidligere har vært i offentlige dokumenter. I følge myndighetene vil politikken de nærmeste årene handle om aktiv arbeidslivstilknytning, kvalifisering gjennom målretting og selektive ordninger. Frivillige organisasjoner er tiltenkt en rolle i aktivisering og arbeidstrening. Tiltak og ordninger skal skreddersys for den enkelte bruker, og sosial rapportering skal styrkes for systematisk og regelmessig informasjon om utviklingen innenfor be-

stemte grupper (St.meld. nr. 6 2002-2003). Det legges opp til offensiv handling som kan rette opp noen av dagens skjevheter. Men en ser konturene av en individualisering av sosiale problem som også er skapt i politiske, kulturelle og sosiale fellesskap, uten at dette i det hele er gitt fokus i fattigdomsmeldingen. I stedet for å gripe fatt i en preventiv holdning, etableres således etter hvert effektive og målrettede ordninger som forsøker å fange opp det enkelte menneske som allerede er rammet av sosiale problem, uten å gripe tilstrekkelig fatt i årsaker som holder grupper i fattigdom og utenfor fellesskapet.

Lokalt må sosialarbeidere forholde seg til fattigdom på to nivåer. Det ene nivået er den individuelle fattigdommens omkostninger, og som møtes gjennom kompensatoriske tiltak i den kommunale sosialomsorgen og i barnevernet. Det er en form for repressive tiltak, der en kommer i etterskudd og i beste fall lindrer allerede etablerte problem. Det andre nivået er store omlegginger i kommunesektoren, med stadig knappere økonomiske rammer og større fokus på markedsbaserte løsninger. Nedskjæringer rammer mulighetene til å utvikle førebyggende tiltak som er mindre stigmatiserende og der innsatsen kunne vært rettet mot preventive tiltak i barnevernet, skolefritidsordninger, skole- og barnehagesektor og offentlige kulturtilbud, eller rett og slett utbygging av universialistiske, gratis ordninger som sikrer deltaking og inkludering uavhengig av foreldreinntekt og foreldreressurser.

Om sosialt arbeid velger å gripe fatt i fattigdoms problematiken, vil handlingsrommet innenfor slike rammer i større grad bli på et strukturelt nivå. Det er gjennom opplevelsen av ulikhet i levekår, at fattigdom kan utløse engasjement til politisk handling. Terum (1998) viser i en gjennomgang av ulike perspektiver på fattigdom bl.a. til at fattigdom imidlertid kan oppleves som en trussel mot selve velferdstatsprosjektet, og således heller ikke legitimt å løfte den fram. Sosialt arbeids største utfordring blir å gjøre erfaringene gyldige ved å bringe de inn i det offentlige rom for å skape grunnlag for engasjement og politisk handling. Noen erfaringer er allerede høstet ved at sosial-arbeidere gjennom fagorganisasjonen FO er gått sammen med brukerorganisasjoner som Fattighuset og Velferdsalliansen for å drive sosialpolitisk påvirkningsarbeid.

Ett exempel från Finland - från psykiatriska sjukhusplatser till prevention till 7

...

Finland har, i likhet med andra västerländska samhällen, en lång historia av en sjukhusbaserad psykiatrisk vård från början av senaste århundradet upp till 1980-talet. Lagen om mentala sjukdomar från år 1952 stödde starkt hospitaliserinsgprocessen inom mentalvården, där vården blev indelad i A-sjukhus som skötte om akuta patienter och B-sjukhus för kroniskt sjuka patienter. År 1972 fanns det över 20 000 bäddplatser inom den psykiatriska vården som betydde 4.2 bäddplatser per 1000 invånare (Korkeila 1996, 28). Det ideologiska perspektivet började dock förändras under 1970-talet. Deinstitutionaliseringen ratifierades i lagstiftningen om mentalvården år 1978 och


Tigger på gaten i velferdsstaten. foto: A.Schiøll

framför allt år 1990 när den nya lagen trädde i kraft. Det psykiatriska hälsovårdskom-mitté betänkandet från 1977 innehöll två viktiga begrepp: prevention och mentalvård. Betänkandet var ett samhällspolitiskt debattinlägg som såg mentalvården som ett brett välfärdsarbete där många aktörer deltog.

1990-talet innebar många ideologiska förändringar. Den biologiska reduktionis-men i vården av mentala problem ökade, problemen individualiserades och bruket av psykofarmaka ökade. Den sociala omgivningen och det sociala stödet fick minskad betydelse, vilket hade inverkan även på det sociala arbetet. (Hämäläinen & Metteri 2001) Enligt vissa utsagon bidrog specialsjukvårdslagen från år 1994, som definierade psykiatrin till en medicinsk specialgren, till hur man tolkade psykiska problem och därmed också vem som skulle ha ansvar för mentalvården.

Under 1990-talet blev det radikalt färre psykiatriska sjukhusplatser, men distrikts-psykiatri og andra stödåtgärder ökade däremot inte. Skyddade bostäder och andra typer av service är under utveckling, men på en otillräcklig nivå. Finsk forskning (Tuori et al 2000) har faktiskt påvisat att antalet bäddplatser i de psykiatriska sjukhu-sen minskade med hälften under de senaste årtiondet (12 300-6 100) och samtidigt minskade antalet personal inom den öppna vården med 6 %. Statistik från 1990-talet visade även att medan besök till mentalvårdsbyråerna fördubblades mellan åren 1990 till 1994 ökade antalet personal enbart med 11 %. Inga större personalökningar har även skett under de senaste åren (Korkeila 1998, 219). Man kan alltså sammanfatta att pga reducerade antal bäddplatser sparade man ca 8 miljoner (HS 7.10) men vad som konsekvenserna är på individnivå är man omedveten om. Konsekvenserna av denna deinstitutionalisering/ideologiskift ser man indirekt ge-

nom följande nutidstrender:

• Bruket av psykofarmaka har ökat dramatiskt på 1990-talet (för depression har ök-ningen femdubblats). Allt flera av socialt arbetets klienter använder psykofarmaka. Framför allt människor med diagnoserna depression och borderline ses i stigande grad bland social arbetets klienter. Det betyder nya krav för fältet. En speciellt svår grupp utgörs av människor med mycket små inkomster, t.ex. de som lever på små pensioner.
• Ökad marginalisering, bl.a har bostadslöshet ökat bland mentalsjuka människor.
• Personalen inom mentalvården är överarbetade. Socialarbetare inom barnskyddet arbetar på många ställen utan handledning och stöd.
• Valmöjligheterna vad gäller rehabilitering har minskat, socialarbetare har även minskade resurser att tillgå. T.ex. har kriterierna för ekonomiskt stöd tillstramats.
• Köerna till mentalvården är långa. Både utsatta barnfamiljer och barn och unga står i kö för psykiatrisk vård. Ett intressant drag i denna utveckling är att det är psykiatrerna som ställt sig i spetsen för debatten. Det har i sig bidragit till att man ensidigt har försökt lösa problemen med att öka institutions- og terapimöjlighe-terna och därmed inte närmare analysera de bakomliggande orsakerna.
• Forskning har visat att det är främst barnfamiljer och särskilt barnfamiljer som har mest lidit av den ekonomiska depressionen. Under de fem senaste åren har särskilt barns och ungdomars situation förvärrats. Behovet av anstaltvård har ökat drama-tiskt. Samtidigt visar statistiken på att vårdtiden förkortats. Samma trend skönjar man inom vuxenpsykiatrin.

Samtidigt kan man spåra vissa mottendenser. Frivilliga organisationer har blivit mer aktiva och även klienterna själva är aktiva genom olika patient och anhörig föreningar. Sammantaget kan man inom detta område se en utveckling som gått från en ökad be-toning av prevention på en ideologisk nivå till en okontrollerad deinstitutionalisering där framför allt utsatta grupper fått bära konsekvenserna. Vad betyder detta för socialt arbete? Socialarbetare står inför en utsatt grupp med ökade svårigheter men har sam-tidigt mindre medel att tackla problematiken.

Ett exempel fra Danmark - samfundsingrep over udsatta barn - øgat inslag av tvang? 8

Danmark er inden for en række områder præget af en udvikling imod strammere regler og øgede sanktionsmuligheder i forhold til mennesker, som ikke i tilstrækkeligt omfang kan eller vil acceptere gældende normer. Det drejer sig f.ex. om etniske mino-ritetsgrupper, hvor der stilles stadigt større krav om tilpasning til dansk kultur, herun-der sprog, samtidig med at integrationsydelsen er drastisk beskåret. Om mennesker med behov for kontanthjælp, hvor princippet: 'du skal yde for at kunne nyde' slår sta-dig stærkere igennem, og hvor der er etableret lovmæssig mulighed for at tilbageholde

dele af eller hele kontanthjælpen, såfremt aktiveringstilbud enten ikke modtages eller ikke udfyldes i tilstrækkeligt omfang. Om kriminelle, hvor strafniveauet øges. Og om familier med børn med problemer af en karakter, der medfører anbringelse af barnet uden for hjemmet. Det er udviklingen inden for dette sidste felt (familierne), dette indlæg artikel fokuserer på.

Det, jeg opfatter som fælles for de nævnte exempler, er en tendens i samfundet til - på et tidligt tidspunkt i 'forhandlingerne' med mennesket/klienten/patienten - at iværksætte tvangsprægede foranstaltninger i en formodet forventning om, at dette hurtigere fører til integration eller i hvert fald tilpasning af mennesket til samfunds-normerne. Der ser desuden ud til at blive en stadig øget tro på, at tilpasning facilitete-res ved at mennesker fratages økonomiske ydelser.

Det anslås i forskellige danske undersøgelser, at omkring 1/5 af børnebefolkningen har problemer. Cirka halvdelen af disse børn har svære vanskeligheder. Nogle af dem anbringes uden for hjemmet. Gennem de sidste 50 år har antallet af anbragte børn været nogenlunde stabilt. Omkring 1 % af børnebefolkningen har igennem denne tid været anbragt uden for hjemmet (Hestbæk 1997). 10 % af dem imod deres forældres (og muligvis eget) ønske og vilje. Andelen af både frivillige anbringelser og tvangsan-bringelser stiger⁹ mærkbart i disse år. Det sker på et tidspunkt, hvor der på nordisk plan stilles spørgsmålstegn ved børns positive udbytte af anbringelser (ex. Vinnerljung 1996).

De anbragte børns familier befinder sig ofte i en udsat og marginaliseret posi-tion i samfundet. De har oftest mange og omfattende problemer. De fleste familier med anbragte børn består typisk af én voksen (kvinde) og et antal børn. Familiernes forsørgelsesgrundlag er ofte beskedent på grund af løs eller manglende tilknytning til arbejdsmarkedet. Ofte har familiens voksne fysiske/psykiske vanskeligheder. Sådanne betingelser har formentlig som konsekvens, at dagligdagen opfattes som en reslabel-tappende kamp (Harder 2000).

I 2001 blev 'børneparagrafferne' i Lov om Social Service ændret. Ændringerne er ikke éntydige, men omfatter både øget forebyggelse og øget tvang. Det er min påstand, at mellem så modsat rettede tendenser er der fare for, at tvangsperspektivet 'vinder'.

Samtidig med at der via lovændringerne tilsigtes tidligere og mere sammenhængende støtte, at der kan gives tilbud om kontaktperson til barnet og om støtteperson til forældrene i forbindelse med barnets anbringelse uden for hjemmet, og at der foku-seres på reslabelr i det familiære netværk (= formuleringer af præventiv karakter), er der samtidig indført muligheder for, at tvangsanbringelser kan ske på et tidligere tidspunkt og med færre krav til 'bevisførelse', og at der er adgang til at fastholde det (oprindeligt tvangs)anbragte barn, selv om kriterierne for tvangsanbringelse ikke længere er opfyldt. Den kommunale pligt til at videregive oplysninger om familier med 'børneproblemer' til tilflytningskommunen er understreget.

Der er formentlig mange interesser på spil her. Ud fra barnets perspektiv kunne

behovet for beskyttelse og stabilitet fremhæves (selv om flere undersøgelser påpeger, at de sociale myndigheders journaler kun sjældent indeholder oplysninger om barnets mening om anbringelsen (Egelund 1997, Christensen 1998)). Ud fra myndighedernes perspektiv kunne forenkling af sagsbehandlingen være attraktivt. Ud fra forældrenes perspektiv kunne lovændringerne opfattes som indskrænkede rettigheder og øget tvang.Igennem alle disse år har der fundet en udvikling sted, som er kendetegnet af, at tvang-selementet i børneforsorgen stadig er søgt reduceret. Hensigten har været at præsen-tere børneforsorg som en hjælpende mulighed frem for en kontrollerende og dermed at kunne forebygge familiære vanskeligheder på et så tidligt tidspunkt, at anbringelse kunne undgås (Ydebo 1988). Opfattelsen af hvornår børn ikke kunne forblive i hjem-met, har derimod juridisk ændret sig meget lidt. I 1905 som i 2003 er der stadig to begrundelser for at anbringe børn uden for hjemmet: Barnets samfundsuacceptable adfærd og forældrenes adfærd over for børnene.

Den øgede tvang i den nugældende lovgivning er begrundet i barnets bedste. Det er ikke givet, at det er ensbetydende med, at den også gavner barnet. Det kan fryg-tes, at der kan ske det, at forældre vil hemmeligholde de problemer, der måtte være i familierne, af angst for at miste indflydelse på deres børns liv, og at den nødvendige assistance derfor sættes ind på et for sent tidspunkt - for samfundet, for forældrene og for barnet. Forældre til (tvangs)anbragte børn er allerede nu yderst skeptiske over for de sociale myndigheders hjælp, idet forældrene mener, at hjælp ofte betyder tvang. Hvorfor sker denne bevægelse mod tvang (eller snarere mod et mix af prævention og kompulsion)? Der er kun ikke tale om en dansk tendens, men om en tendens i den vestlige verden og, som nævnt i indledningen, inden for en lang række felter. Tenden-sen er i særlig grad slået igennem i kølvandet af diskussioner om velfærdsstaten og dens legitimitet, af europæisering, af regeringsskift. Befinder vi os i Danmark aktuelt - lige som en stor del af den øvrige vestlige verden - i et skift mellem det moderne og det senmoderne paradigme? I dette skift ændrer synet på menneskets natur og væsen sig fra det ydrestyrede og altruistiske til det indrestyrede og egoistiske. Det altruistiske menneske skal gives de rette muligheder, det egoistiske skal holdes under kontrol (Balvig 2003). Det medfører, at det individuelle skyld-begreb (som det f.ex. ses i Børneloven af 1905) igen får en central position i forklaringen af sociale problemer. I forhold til de udsatte familier har bestræbelserne gennem hundrede år været integra-tion, i stadig øget omfang via tilbud. Måske er strategien nu, at da dette ikke i tilstræk-keligt omfang er lykkedes, kunne øget vægt på kontrol og tvang over for det enkelte menneske/familie derfor være løsningen på samfundsmæssige problemer.

De nordiska tendenserna - liknande processer eller enstaka fall?

Vad säger de olika exemplen oss? Kan vi finna gemensamma tendenser och utveck-lingar?

I Sverige visar genomgången av bostadspolitiken att riktningen gått från struktu-rella insatser (primär prevention) till en insats riktad mot enskilda hemlösa individer (tertiär prevention). Hemlösheten har ökat under perioden samtidigt som de frivilligas insatser inom området ökat. Tidsmässigt sammanfaller det med nedmonteringen av bostadspolitiken. I Norge har fattigdomsproblematiken inte varit central. Delvis kan detta ha att göra med att fattigdom ses som ett hot, eller kritik mot välfärdsprojektet och delvis för att fattigdom upplevs innehålla en moralisk dimension. Den bristande uppmärksamheten på problemet har medfört att de strukturella insatserna (primär prevention) varit bristfälliga. Under de senaste åren har ändå situationen ändrat sig. Fattigdom uppmärksammas som ett socialt problem och handlingsplaner utvecklas. Åtgärderna riktas ändå nu mer mot individerna (tertiär prevention), man satsar t.ex på aktivering samtidigt som kriterierna för ekonomiskt stöd tillstramas.

I Finland har utvecklingen inom mentalvården gått i rörelse från ökad kontroll till ökad prevention, men betoningen av den ökade prevention har i praktiken lett till en samhällelig ojämlikhet och betytt att utsatta grupper blivit utan hjälp. Den frivilliga sektorn har påtagit sig ett större ansvar för mobilisering av stöd.

I Danmark har utvecklingen inom barnskyddsområdet lett till att sanktionerna ökar mot enskilda individer som inte accepterar gällande normer. Sanktionerna, t.ex nekande av ekonomiskt stöd, verkställs i ljuset av integrering. Utvecklingen har gått minskat tvång till att tvångselementen nu igen ökat. Det individuella skuldbegreppet verkar igen (såsom i barnlagen från år 1905) få en central palts i förklaringen av sociala problem.

Exemplen som nämnts från vart och ett land har inte syftat till att fånga hela lan-dets socialpolitik/socialt arbete, men är exempel från utvalda områden. Ändå menar vi att det är möjligt att spåra gemensamma drag. Det är inte alltid frågan om klara och entydiga tendenser, ibland är det en mix av både preventiva och repressiva tendenser såsom fallet är i Danmark. Allmänt sett har man reducerat tvångselementer i barnskyddet men samtidigt ökat dessa element för vissa utsatta grupper. I Sverige ser vi en tendens till att sociala uppgifter löses lokalt, att hemlöshet förblir en lokal angelägen-het som riktar sig mot individer snarare än mot strukturer. Exemplet från Norge igen visar på en generell sosialpolitisk linjeskifte med konsekvenser för sosialt arbete. Det handlar om tendenser mot klarare definiering av grupper med hjälpbehov och selektiva åtgärder. Fokus läggs på symptomer och lindring av dessa, framom utveckling av universella välfärdsinsatser.

Börjesson hävdade implicit i sin tidigare artikel från år 1991 att de repressiva dra-gen inte kunde skönjas i de andra nordiska länderna och frågade sig varför är vi så öppna för repression i Sverige? Kanske de repressiva tendenserna i de andra nordiska länderna inte kunde skönjas inom tvångsvården, men ser man nu på situationen fin-ner vi repressiva tendenser inom väldigt olika områden, inom bostadslöshet, inom mentalvård, inom barnskydd och inom fattigdom, områden där socialarbetare arbetar

med sociala problem och med marginella grupper som är känsliga inför politiska för-ändringar. Det är svårt att finna kausala mekanismer, men processen i Norden verkar innehålla ett gemensamt drag, att utsatta grupper får bära konskevenser av en residu-alorienterad politik.

Vad kan vi då lära oss av denna nordiska jämförelse? Dialog och reflektion är karak-teristika som betonas i det sociala arbetet, men utesluts den socialpolitiska kontexten i denna reflektion? Har man inom socialt arbete i för liten grad diskuterat den föränd-rade samhälleliga kontexten och därmed de nya socialpolitiska strategierna? Våra fall är inte systematiskt jämförbara, men exemplen visar på att vi behöver mer kunskap om vilka konsekvenserna är av den nya socialpolitiken. Det behövs mer utvärderingar och forskning på mikronivå.

Undervisningsmässigt indikerar tendenserna ett ökat behov av undervisning inom välfärdsutvecklingen och den socialpolitiska utvecklingen på nationell, nordisk och europeisk nivå. Identifiering av sociala problem är central för utveckling av social-politiska åtgärder och detta bör betonas i undervisningen. Det är också viktigt att få kunskap om effekterna av olika insatser. T.ex. motiveras både tvång och preventiva åtgärder med barnets bästa, men forskningsmässigt finns det ingen säkerhet för vilka åtgärder som faktiskt är till barnets bästa.

Ett annat exempel kan man ta inom fattigdomen. Fattigdomen har aktualiserats igen i och med strukturella faktorer såsom de ekonomiska åtstramningarna i kombi-nation med ökad arbetslöshet. Ändå visar den aktuella forskningen att motivations-arbete är vanligast i arbetet med fattiga (Pettersson 2001). Vet vi tillräckligt om dessa insatsers faktiska inverkan på de fattigas liv och underskattar vi fattigdomens struktu-rella faktorers betydelse?

Socialt arbete har en viktig roll i förhållande till människor med sociala problem. Men det sociala arbetet utvecklas särskilt genom primära och sekundära preventiva insatser. Därför är det viktigt att socialarbetare skall ha redskap att arbeta kvalificerat på alla nivåer.

Noter

¹ Jan Petersson, Karin Kullberg, Karna Lindén, Sigrun Juliusðottir, Gudny Björk Eydal, Hallgerd Conradi, Randi Gøringbo, Ilse Julkunen, Anna Metteri, Margit Harder.

² Sveriges fall är skriven av Jan Petersson, Lund universitet

³ Norges fall är skriven av Hallgerd Conradi, Høgskolen i Volda

⁴ 50 % av medianinntekt etter OECD- skala. Kilde: Luxembury Income Study Database.

⁵ St.melding nr. 50 (1998-1999).

⁶ St. meld. nr. 6 ( 2002-2003).

⁷ Finlands fall är skriven av Anna Metteri, Tammerfors universitet

⁸ Danrnarks fall är skriven av Margit Harder, Aalborg universitet

⁹ Det er problematisk at sammenligne anbringelsestal på tværs af Norden, idet der findes markante forskelle specielt med hensyn til tvangsanbringelsesbegrebet. Se Hestbæk's komparative undersøgelse 1998.

Litteratur:

Abrahamsson, P (1999) The Scandinavian model of welfare. In Comparing Social Welfare Systems in Nordic Europe and France. Nantes: Mire Drees Collections

Balvig, F (2003) Da lov og orden kom til Danmark. Social Kritik nr. 85/2003.

Baude, A, Holmberg, P, Myrdal, A och Svensson, R (1978). Från fattigdom till välfärd. Publica, Stockholm

Bauman Z (1998) Work, consumerism and the new poor. Buckingham: Open University Press

Blomberg S, Petersson J (2001) Socialpolitik och socialt arbete. I verket Meeuwisse et al 2001 Socialt arbete. En grundbok. Stockholm: Natur och Kultur

Bundesen, P.(1996) Socialpolitik introduktion, Odense Universitetsforlag 1996

Börjesson, B (1991) Varför är vi så öppna mot repression? NSA 2 (1991); 3-15.

Börjesson, B (2001) Repression och socialt arbete. I Meeuwisse, A, Sunesson, S, Swärd H Socialt arbete. En grundbok. Stockholm: Natur och Kultur

Christensen, E (1998) Anbringelser af børn - en kvalitativ analyse af processen. Rapport 98:2 København: Socialforskningsinstituttet.

Egelund, T (1998) Efter socialt arbejde - nye tendenser i socialt arbejde og nogle aktuelle professionelle diskussioner om dem. Social kritik 57-58/1998 ; 114 125.

Esping-Andersen, G (1990) Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press

Fløtten, Tone, Espen Dahl og Arne Grønningsæter (2001) Den norske fattigdommen: Hvordan arter den seg, hvor lenge varer den og hva kan vi gjøre med den? Fafo- notat 2001: 16. Oslo, Forskningsstiftelsen Fafo

Halldin, J, Åhs,, S & Sundgren, M (1997). Hemlösheten i Stockholm med fler kvinnor och fler psykiskt sjuka - em social och socialmedicinsk utmaning. Socialmedicinsk tidskrift 10: 452-460

Harder, M.(2000) Strategier for forandring, Aalborg Universitetsforlag

Harder, M. (1999) Truede børn i fortid, nutid og fremtid i Overgreb mod børn, Det Kriminalpræ-ventive Råd

Heikkilä, M (1999) Poverty and Social Exclusion in Finland in the 1990s. Helsinki: Ministry of Social Affaires.

Hestbæk, A-D (1998) Tvangsanbringelser i Norden - en komparativ beskrivelse af de nordiske landes lovgivning, Socialforskningsinstituttet 98:15, 1998

Hestbæk, A-D (1997) Når børn og unge anbringes - En undersøgelse af kommunernes praksis i an-bringelsessager, Socialforskningsinstituttet 97:6

Hämäläinen P, Metteri A (2001) Local Mental Health Network in Tampere Area. Forthcoming.

Korkeila (1998) Perspectives on the public psychiatric services in Finland: evaluating the deinstitutionalisation process. Helsinki: national research and Development Centre for Welfare and Health

Larsen, J.E. & Møller, I.H (1998) Teorier om velfærdsstat og socialpolitik i Socialpolitik, red. af

Larsen, J.E. & Møller, I.H., Munksgaards Socialpædagogiske Bibliotek.

Nasenius, J & Ritter, K (1974). Delad välfärd. Stockholm: Esselte studium.

Palme, J (1999) The Nordic Model and the modernisation of social protection in Europe. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

Parton, N (1996) Social theory, social change and social work. London: Routledge. Pettersson Ulla (2001) Socialt arbete, politik och professionalisering. Den historiska utvecklingeni USA och Sverige. Natur och Kultur: Stockholm.

Plovsing. J (1993) Socialpolitik i velfærdsstaten, Handelshøjskolens Forlag.

Sahlin, I (1992) Hemlöshet - reflexioner kring ett begrepp. I Järvinen, M, Tigerstedt, C red. Hemlöshet i Norden. NA-publikation nr 22.

Sosialdepartementet Stortingsmelding nr. 6 (2002 - 2003): Handlingsplan mot fattigdom Sosialdepartementet Stortingsmelding nr. 50 (1998- 1999): Utjamningsmeldinga. Om fordeling av inntekt og levekår i Norge. Swärd, H (1999) Hemlöshet. Fattigdomsbevis eller välfärdsdilemma? Studentlitteratur: Lund.

SOU 2000:14 Adressat okänd. Fritzes, Stockholm

SOU 2000:37 Välfärdens förutsättningar. Fritzes, Stockholm

Terum, Lars Inge (1998) Perspektiv på fattigdom I Tidsskrift for Velferdsforskning. Vol. 1. Nr. 2, 1998 s. 67-81

Tuori T (2002) Psykiatrinen sairaalahoito Suomessa sairaanhoitopiiri- ja sairaalakohtaista vertailutietoa vuosilta 1999 ja 2000. Helsinki:

Stakes Aiheita 5/2002

Tvetene, Karin Gustavsen (2001): Jeg får det til å bli borte av seg selv. Om barn som lever i familier som over tid har mottatt økonomisk sosialhjelp og deres håndtering av hverdagens møte med økonomiske krav. Hovedfagsopp- gave i sosiologi. Universitetet i Oslo

Vinnerljung, B (1996) Fosterbarn som vuxna, Lund Studies in Social Welfare, Arkiv. Washington, J, Paylor, H (1998) Europe, social exclusion and the identity of social work. European Journal of Social Work 1998, 1 (3); 327-338.

Ydebo, I (1988) Hjælpeforanstaltninger for børn og unge på grund af velfærdstrussel. Lovgivningens baggrund og udvikling samt emnets omfang i København belyst ud fra en analyse af børne- og ungdomsnævnets virksomhed i 1983, Del I.

Summaries

This article deals with current historical trends in social work -- the ideological changes that have taken place during recent years and how these changes have affected social work and the citizens for whom the welfare service is delivered. This issue is operationalised through showing how the characteristics of prevention have been replaced by reaction or repression in the welfare state. The argumentation builds on case descriptions from each Nordic country telling about repressive trends in housing, mental health, child care and poverty, areas where social workers deal with social problems and risks and with marginal groups that are vulnerable to political change in the welfare state. No causal mechanisms can be found, but the process in Scandinavia seems to hold one common feature, namely that vulnerable groups bear the consequences of a residually oriented welfare politics.

Frá forvörn til skilyrðisbindinga. Tilhneiging innan félagsráðgjafar.

Greinin fjallar um samtíðar tilhneigingu (trend) innan félagsráðgjafar. Hvaða hugmyndarfræðilegu breytingar hafa átt sér stað síðast liðin tíu ár og hvaða áhrif þessar breytingar hafa haft á störf félagsráðgjafa og þá velferðarþjónustu sem þeir veita borgurunum. Í greininni sýnir höfundur fram á það hvernig skilyrðisbindandi félagsráðgjöf hefur tekið við af félagsráðgjöf með áherslu á forvarnir. Dæmi eru tekin frá öllum Norðurlöndunum, sem eru lýsandi fyrir áðurnefndar breytingar. Tilhneiging er til skilyrðinga í ólíkum málaflok-kum, húsnæðismálum, geðheilbrigðisþjónustu, barnavernd, fátækt og málum er lúta að félagslegum vanda og minnihlutahópum. Orsakir þessa breytinga er ekki hægt að finna, en það er einkennandi fyrir öll löndin að viðkvæmir minnihlutahópar verða verst úti við pólitískar breytingar í velferðkerfinu.

Ehkäisevästä sosiaalityöstä repressioon? Sosiaalityön trendejä Pohjoismaissa

Artikkelissa käsitellään sosiaalityön lähihistorian kehityssuuntia. Mikä on muuttunut viimeisen 10 vuoden aikana ja mitä nämä muutokset merkitsevät sosiaalityölle ja kansalaisille, joille hyvinvointipalveluja tuotetaan? Tämä kysymys operationalisoidaan osoittamalla tendenssejä, kuinka hyvinvointivaltion ehkäisevät ominaisuudet ovat korvautumassa reaktiolla/repressiolla. Argumentaatio rakentuu kustakin Pohjoismaasta tehdystä tapauskuvauksesta. Kuvaukset osoittavat repression kehityssuuntia hyvin erilaisilla alueilla - asunnottomuudessa, mielenterveystyössä, lastensuojelussa ja köyhyydessä - alueilla, joissa sosiaalityöntekijät työskentelevät sosiaalisten ongelmien ja marginaalisten, poliittisille muutoksille haavoittuvien ryhmien kanssa. Kausaalisia mekanismeja ei löydy, mutta Pohjoismaiden prosesseilla tuntuu olevan yhteinen piirre: heikot ryhmät saavat kantaa residuaalisesti orientoituneen politiikan seuraukset.