PDF-versjonPDF-versjon
UtskriftUtskrift
MobilvisningMobilvisning
Lagre referanse (RIS)Lagre referanse (RIS)
A A A
Del:

Når socialt arbejde bliver standardvare

av Hanne Kathrine Krogstrup

 

Artiklen problematiserer anvendelse af standarder i forbindelse med styring af socialt arbejde, for så vidt angår de løsninger, der i daglig tale benævnes bløde indsatsområder. Ræsonnementet er, at standardisering udelukker individuelle og fleksible løsninger, hvilket kan mindske træfsikkerheden i det sociale arbejde. Efter en kort indledning introduceres to af artiklens centrale begreber: Standardisering og humanprocessing løsninger. I artiklens sidste del diskuteres nogle konstitutive virkninger af at anvende standarder som grundlag for evaluering af human processing løsninger.

 

Mål- og resultatstyring er institutionaliseret standard i mange bureaukratiske og politiske systemer. At det er en institutionaliseret standard vil sige, at det er en legitimeret opskrift på, hvordan man bør udforme udsnit eller elementer af en organisation. Det er en opskrift som fænger og har fået forbilledlig status for flere organisationer (Røvik 1999:13).

Tankegangen bag styringskonceptet er, at definerede målsætninger skal fastsætte retningslinierne for en organisations opgavevaretagelse, og at det gennem kvalitetsmålinger skal dokumenteres, hvorvidt målsætningerne er implementeret. Målstyringstankegangen kommer bl.a. til udtryk i en af Finansministeriets grundsætninger, som lyder: Hellere en måling end 1000 meninger (Finansministeriet 1995).

Argumenterne for indførelse af målstyring som redskab er mangefoldige. Med henvisning til velfærdsstatens effektivitetskrise hævdes, at det offentlige, ikke mindst når det gælder det sociale område har styringsproblemer i forhold til at holde udgifterne i ave, at effektiviteten i den offentlige sektor er for lav, og at det derfor er nødvendigt at kontrollere, om skatteyderne får det for deres penge, de er lovet.

Relateret til lokalpolitisk niveau gøres det gældende, at politiske beslutninger må gores synlige for ledelse og forvaltning, således at det sikres, at implementeringen sker i overensstemmelse hermed, og at borgerrettigheder og pligter synliggøres, således at brugerne kan vurdere, om det sociale arbejde er i overensstemmelse med disse beslutninger.

Der er mange gode argumenter for at måle, hvorvidt indsatsen faktisk lever op til intentionerne, og der rejses ikke tvivl om, at de problemer, argumenterne henviser til, reelt er eksisterende. I mange tilfælde vil måling føre til øget opmærksomhed hos organisationer og medarbejdere om egen indsats og føre til refleksioner, der kan resultere i, at indsatsen set fra brugerens synspunkt faktisk forbedres. Det vil imidlertid være forkert og politisk ensidigt at kræve måling af det sociale arbejde ved hjælp af standarder uden opmærksomhed omkring de negative bieffekter, disse kvalitetsmålinger kan have.

Denne artikel handler om sådanne negative bieffekter. Målet har ikke været at skrive en artikel, der forkaster kvalitetsmåling generelt, men at gøre opmærksom på nogle af de utilsigtede og upåagtede konstitutive konsekvenser, der kan følge i kølvandet på måling af kvalitet/evaluering ved hjælp af apriori opstillede standarder.

For tilhængere af kvalitetsmålinger vil artiklen formentlig blive forkastet med henvisning til modstand mod nytænkning og for at se alt for unuanceret på kvalitetsmålinger. For modstandere af kvalitetsmålinger vil artiklen kunne bruges som et argument mod anvendelse af kvalitetsmålinger som styringsinstrument. Ingen af delene er formålet. Beskrivelsen af de forventede reaktioner er baseret på erfaringer, og er en henvisning til, at debatten snarere er præget af ideologiske end saglige argumenter.

Formålet er at åbne en kritisk debat og balancere diskussionen om, hvor kvalitetsmålinger/evalueringer ved hjælp af standarder kan bringe velfærdsstaten/det sociale arbejde hen for så vidt gælder human processing løsninger. Præmissen for artiklen er, at kvalitetsmålinger ved hjælp af standarder er italesat så kraftigt og ensidigt, at en sådan balance kun opnås ved at lægge i den

Side: 123

anden vægtskål, og derfor bør artiklen opleves som relativt ensidig i sit perspektiv.

Definition af en standard

I den danske Lov om Social Service er det et krav, at der mindst èn gang årligt udarbejdes kvalitetsstandarder for personlig og praktisk hjælp. En kvalitetsstandard defineres som et sæt operationelle mål, der beskriver præcise kvalitetskrav/egenskaber til resultatet, til arbejdsprocesserne samt til den ønskede udvikling. Hvert mål skal i sin beskrivelse indeholde stillingtagen til hvordan, hvornår og hvem der følger målet op (Socialministeriet 1998:9)

Lad os forlade denne konkrete definition på en kvalitetsstandard for at se, hvordan standarder defineres teoretisk, og hvilke karakteristika de løsninger, kvalitetsstandarder skal fungere i forhold til, har, for ad den vej at afdække et tilsyneladende overset spændingsforhold mellem to forskellige rationaler.

Standarder

Teoretisk defineres en standard som en regel, der siger noget om, hvad der bør gøres i bestemte situationer. Med henblik på at præcisere begrebet standard i forhold til andre regler skelnes mellem direktiver, normer og standarder (Brunsson og Jacobsson 1998:14). Direktiver er tvingende således at forstå, at de er udformet for at tvinge andre til visse handlinger. Tvangen manifesteres ved, at der er knyttet sanktioner til overtrædelse af direktiver (Brunsson og Jacobsson 1998:15).

Direktiver og standarder er ofte til forskel fra normer eksplicitte. Det vil sige, at de er beskrevet. Normer er internaliseret gennem en længere periode og har ingen afsender i traditionel forstand men er integreret i interaktionen mellem mennesker.

Standarder kan opfattes som råd til andre om, hvad de kan gøre, men standarder kan også blive så accepteret, at de får karakter af normer og de kan have karakter af direktiver i det omfang, de vedtages som en del af en organisatorisk praksis eventuelt med tilknyttede sanktioner.

Graden af standardisering

Standardisering kan gradbøjes, idet der kan være tale om standardisering i større eller mindre omfang. Standardiseringsgraden kan analytisk fremstilles som yderpunkter på et kontinuum. Det ene yderpunkt repræsenterer et aktørniveau. En aktør er en selvstændig enhed som forudsættes at kunne og vil bestemme selv, som har egenskaber, som er specielle og af og til unikke (min oversættelse; Brunsson och Jacobsson 1998: 155). En aktør kan være både individ, organisation og stat.

At fungere efter standarder indebærer i følge Brunsson og Jacobsson: [...] at følge råd fra andre, til dels lade andre styre, og ofte indebærer det også at blive som mange andre - det vil sige egenskaber, som er svære at forene med ideen om aktørskab (min oversættelse; Brunsson og Jacobsson 1998:155).

Der er således en grundlæggende modsætning mellem aktørskab og standardisering. Jo mere udbredt aktørskabet er, des større må frontmedarbejdernes autonomi i forhold til det sociale arbejde antages at være og dermed deres mulighed for at udforme individuelle og fleksible løsninger baseret på personlige/faglige normer. Des mere udbredt standardiseringen er, des mindre er frontmedarbejdernes autonomi, og des mere får standarderne karakter af normer og direktiver i det omfang, de er vedtaget som organisatorisk praksis.

Flere forhold spiller således ind på, hvorvidt og hvordan standardisering påvirker frontmedarbejdernes autonomi. Standardiseringen kan medvirke til at forandre frontmedarbejderrollen, fordi argumentet for specifik faglig viden (f.eks socialpædagogisk, socialpsykologisk viden) erstattes af et argument om, at kvalitet er at være god til at forfølge en standard snarere end at være i stand til at forholde sig refleksivt, kritisk og fagligt til sociale problemer og deres løsning.

Forståelsen bag anvendelse af standarder

En vigtig forestilling bag standardiseringen er kundeorienteringen (Furusten 1997:39). Det at være kunde indebærer, at personen har mulighed for at vælge mellem flere produkter, hvis ikke de finder kvaliteten tilfredsstillende (Krogstrup 1997:78). Forskere har teoretisk vist, at brugere af sociale ydelser i mange tilfælde ikke kan betragtes som kunde, ligesom enhver ved, at f.eks sindslidende indlagt på et psykiatrisk hospital, narkomaner der modtager metadon-behandling, klienter der deltager i et aktive-ringstilbud, ældre, mennesker med vidtgående handicaps etc. ikke har alternative muligheder, og derfor ikke kan betragtes som kunder (Hoff 1993). Det samme gælder omend kun delvist, børn i daginstitutioner, skolebørn, patienter indlagt på hospitaler etc. Der er i princippet frit skole-, sygehus- og institutionsvalg, men ofte er der ikke tale om reelle valgmuligheder.

En anden central præmis bag standardiseringen er, at det er muligt at afgrænse processer. Bag denne tankegang ligger en forståelse af, at processer har ejere, og at de, der ejer proces-

Side: 124

serne, også har kontrol og ansvar for det, der sker (March 1981;1995). Virkeligheden er langt mere kompleks. Enhver ved, at f.eks pressen (for blot at nævne et eksempel på omgivelser) har væsentlig indflydelse på etablering af nye indsatser og dermed processer i den sociale sektor. Den tredie forestilling er, at organisationer kan styres. Dette indbærer, at organisationer ses som afgrænsede i forhold til andre organisationer (som sluttede systemer), at de ikke påvirkes af omgivelserne, og at de udelukkende er responsive i forhold til kundernes behov. Organisationen betragtes som en maskine, hvor de enkelte komponenter (medarbejdere) uden konsekvenser kan udskiftes med tilsvarende komponenter. Ledelsens opgave er at styre mennesker og teknik således, at målene opfyldes (Morgan 1988;1993).

Mange organisationsteoretikere har vist, at sådan vil man ideelt set gerne have, at organisationer fungerer, men at virkeligheden er en anden. Offentlige organisationer er under konstant og massiv påvirkning af andre organisationer og omgivelser, såsom aftaler mellem det offentlige og faglige organisationer, aktuelle politiske udmeldinger, internationale analyser af tilstanden i f.eks de danske skoler, teknologisk udvikling indenfor sygehussektoren, en kritisk presse etc. Offentlige organisationer har således mange andre hensyn at tage end blot at imødekomme kundernes behov (March 1981; Hjern og Porter 1981; Lindblom 1959). Ligesom frontmedarbejderne har mange andre krav at indfri end at producere ydelser, der modsvarer brugernes behov. Det drejer sig f.eks om overholdelse af budgetter, koordinerende opgaver, myndighedsudøvende funktioner etc. (Lipsky 1981).

En fjerde præmis er, at det er muligt at opstille mål, som er målbare, og at det er muligt at kontrollere om målene er opfyldte. Dette princip hviler dels på en antagelse om, at det er muligt at definere kundernes behov klart dels at tilbyde en service, som udfylder dette behov. Vi vil i det følgende med introduktion af begrebet human processing løsninger vise, at det ikke er muligt at definere kundernes behov klart og positivt, fordi der reelt ikke eksisterer en kausal sammenhæng mellem indsats og realiseringen af behov. Heraf følger, at det ikke er entydigt hvilken indsats, der udfylder behovene, ligesom vurderingen af hvilke behov, der skal indfries, er normativ.

Staffan Furusten, som har gennemført en analyse af, hvad der ligger til grund for formulering af ISO 9000 standarder, som også er set anvendt indenfor det sociale område, konkluderer med at de præmisser, argumenter for standardisering hviler på, overser den forskning, der

har fundet sted indenfor bl.a. organizationsteorien. Det er snarere således, at ISO 9000 standardiseringen (for at nævne et eksempel) er baseret på ræsonnementer, som organisationsteoretikere har sat spørgsmålstegn ved de sidste 30 år. Staffan Furusten påviser, at ISO 9000 konceptet i vid udstrækning bygger på populære diskurser om styring og ledelse af organisationer, hvor helt centrale komponenter kan føres tilbage til Scientific Management (Taylorisme) og Human Relationsskolen (Barnard og Mcgregor). På denne baggrund konkluderes:

Det, der er blevet standarder, kan dermed beskrives som komponenter i en ideologi om organisationer. Denne ideologi propaganderer for, at organisationer er styrog kontrollerbare sociale enheder, som kan anvendes som instrument af ledelsen for at virkeliggøre forudbestemme mål, strategier og visioner (Furusten 1998:50; min oversættelse).

Det er indiskutabelt, at standarder har sine helt åbenlyse fordele i forhold til løsninger, som bl.a. er kendetegnet ved at have en entydig bedste løsning. Ligeså åbenlyst er det, at der er nogle upåagtede og utilsigtede konstitutive virkninger forbundet med at styre og evaluere human processing løsninger ved hjælp af standarder.

Human processing løsninger

Formålet med humanprocessing løsninger er at påvirke mennesker processuelt, så de opnår social kompetence til at begå sig i samfundet. Der arbejdes med metoder, som i deres virkninger ikke er kausale eller entydige. Desuden er der store variationer i målgruppen. Det skyldes, at der f.eks ikke er to sindslidende eller to ældre, der er helt ens (Rothstein 1994:109). Succeskriteriet for den type løsninger handler snarere om, hvorvidt det lykkes at udvikle løsninger, der er tilpasset den enkelte, end at etablere standard-løsninger.

Vilkårene for implementering af socialpolitiske beslutninger er, at der er usikkerhed om sammenhængen mellem indsats og effekt - hvad der virker og ikke virker. Der kan meget vel være et politisk mål om at mindske kriminaliteten blandt børn og unge (f.eks. gennem SSP-samarbejde), mindske arbejdsløsheden (f.eks gennem udbud af AMU- kurser for langtidsledige), øge livskvaliteten for sindslidende (f.eks gennem etablering af væresteder), undgå kønsdiskriminering (f.eks ved etablering af ligestillingsråd) etc., men det er altsammen opgaver, der er forbundet med stor usikkerhed.

Side: 125


NSA_3-02-article2_page005img001.jpg
FOTO: MIKAEL ANDERSON/2. MAJ

Human proccesing løsninger er som nævnt kendetegnet ved, at medarbejderen må være uhyre fleksibel, hvis løsninger skal træffe de specifikke problemstillinger, de rettes mod.

At skyde på et bevægeligt mål er under alle omstændigheder sværere end at skyde på en siddende fugl. Det første kræver en langt større træfsikkerhed. Udtrykt på en anden måde gælder spørgsmålet, om man må tilpasse den offentlige styring til hvert tilfældes unikke stituation og egenskaber for at nå det ønskede resultat, eller om man kan arbejde med mere eller mindre standardiserede indsatser (Rothstein 1994:94).

Spørgsmålet er, hvordan den offentlige sektor øger sin træfsikkerhed i forhold til human processing løsninger. Med træfsikkerhed forstås, at der opnås en overenstemmelse mellem problem og indsats eller løsning. I bestræbelserne på at opnå optimal træfsikkerhed spiller frontmedarbejderne en betydelig rolle. Hvis det accepteres, at det på grund af de usikkerhedsfaktorer, der er indlejret i human processing løsninger, ikke er muligt i detaljer at foreskrive de forskelligartede indsatser, der skal håndteres i forskellige tilfælde, får det afgørende betydning, at frontmedarbejderne har et spillerum, som indebærer, at de er i stand til at håndtere specifikke situationer.

Det vil sige, at de selvstændigt og på eget ansvar kan vurdere den aktuelle situation (Rothstein 1994:98; min oversættelse).

En anden konsekvens af et mål om individuelle og fleksible løsninger i det sociale arbejde er, at der er plads til, at frontmedarbejderne kan udfolde deres autonomi. Hvis forvaltningen agerer ens i to forskellige situationer, og det skal den gøre, hvis den er styret af standarder, er der en risiko for at foretage en 100 % fejlagtig indsats i det ene tilfælde (Rothstein 1994:97). Den pointe, der kan uddrages af dette, er, at det er opgavens karakter (hvis målet er, at indsatsen rammer så præcist som muligt), der afgør om det er logisk at standardisere løsningen.

Målsætningerne for humanprocessing løsninger er ofte bredt formuleret, fordi der reelt eksisterer en erkendelse af, at programmer af den type nødvendigvis må formuleres bredt, hvis frontmedarbejderne skal tilpasse deres indsats til konkrete situationer. Det er ikke muligt på et overordnet plan at forudse eller præcisere alle de variable, som frontmedarbejderne skal tage hensyn til, når de tager beslutninger (Rothstein 1994:101- 102). Brede målformuleringer kan desuden skyldes, at målformuleringerne ofte er kompromisser, som dækker over reelle konflikter; der kan være tale om honnørformuleringer, som dækker over, at politikerne er nødt til at tage sig af problemer, der er populistisk skabt

Side: 126

f.eks. gennem fremstilling af katastrofesager i pressen. Ofte er målformuleringer ikke blot uklare, men direkte modstridende. Centralt formulerede målsætninger er endvidere ofte meget ambitiøse. Det gælder ofte målsætningerne, som er dekoblet fra statslige forpligtelser, og som skal implementeres lokalt, som f.eks målet om ikke blot at styre statiske løsninger, men også dynamiske løsninger ved hjælp af standarder.

Hvad eksistensen af brede målformuleringer, overfor human processing skyldes, er naturligvis ikke uinteressant, men den centrale pointe er her, at det er meget sjældent, at politisk formulerede mål for den type løsninger er standardiserede, hvilket som tidligere påpeget forekommer både logisk og ræssonabelt (Harmon og Mayer 1986). Bl.a. som følge heraf opstår der et styringsproblem på den ene side, og det Rothstein benævner demokratiets sorte hul på den anden. Det vil sige, at det ikke er muligt at kontrollere implementeringsledets indsats, og at frontmedarbejderne alene baserer deres relation til brugerne på personlige og faglige normer. Disse problemer kompenseres der bl.a. for ved hjælp af kvalitetsmålinger, hvor målene er formuleret ved hjælp af kvalitetsstandarder, men som det skal fremgå af det følgende, sker dette formentlig ikke uden langsigtede samfundsmæssige omkostninger og konstituerende konsekvenser. Lad mig indlede med et enkelt eksempel fra min egen verden.

At vejlede studenter på et universitet hviler naturligvis på et mål om, at studenterne skal bestå deres eksamen, men spørgsmålet er, hvem der skal opstille mere specifikke standarder for den gode indsats. Set fra Universitetslærerens synspunkt er det en større succes, hvis vejledningen af en student kan resultere i, at karakteren hæves fra 5 til 7 end at vejlede sådan, at denne får 10 fremfor det 9 tal, han kunne have opnået uden vejledning (Det er imidlertid mere spændende at vejlede den sidste).

Den første student kræver en langt faglig dygtigere, mere tålmodig og mere ihærdig vejleder og stiller større krav til pædagogik og psykologi end sidstnævnte. Den første student vil formentlig sprænge alle de succeskriterier, der er opstillet mellem Forskningsministeriet og universitet vedrørende standarder for, hvor hurtigt studenter i gennemsnit skal gennemføre deres uddannelse.

Hvis der eksempelvis måles på tiden for gennemførelse, vil den vejleder, netop fordi denne prioriterer at få slæbt studenterne igennem uden at slække på de faglige krav eller på karakteren, opnå en dårligere score, end den der prioriterer modsat. Hvis høj score i forhold til gennemførelsestiden er en af de faktorer, der influerer på vejlederens resultatopgørelse og dermed på lønnen, skal der ikke megen fantasi til at forestille sig, hvordan der prioriteres fremover. I det omfang læreren er nødt til at være vejleder også for dårlige studerende, er det en mulighed at slække på kvaliteten i vejledningen eller give gode karakterer og opnå en kvalitetsvurdering på niveau med kolleger, der prioriterer på den måde.

Som det fremgår af ovenstående karikerede eksempel som kan parallelliseres til det sociale arbejde, kan styring og evaluering ved hjælp af standarder have nogle væsentlige kontrollerende og styrende funktioner, men på længere sigt kan de utilsigtede konstitutive virkninger være uoverensstemmende med bredere samfundsmæssige interesser.

Ulemper med kvalitetsmålinger ved brug af standarder

Det er en misforståelse, at det er ukompliceret og uproblematisk at måle brugernes tilfredshed med det sociale arbejde ved hjælp af kvalitetsstandarder. For at gøre læseren bekendt med præmissen for denne konklusion, er det nødvendigt ganske kort at præsentere et koncept for kvalitetsmåling af brugertilfredshed. Der findes naturligvis mange metoder til måling af brugernes tilfredshed, men for analytisk at sætte ovenstående konklusioner i relief præsenteres et typisk forløb i måling af brugertilfredshed og dermed kvalitet.

En top-down orienteret kvalitetsmålingsmetode

  • Politikerne udstikker overordnede mål (kvalitetsspecificering) og den økonomiske ramme for implementering af disse.
  • Indenfor denne ramme defineres standarder for, hvornår målene er realiseret.Standarder defineres som operationelle »mål for kvalitet«, mens kriterier er et udtryk for hvilken kvalitet, der er acceptabel.
  • Standarderne udmønter sig i et spørgeskema til brugerne, som gennem en kvantitativ måling skal angive i hvilken grad, de finder indsatsen tilfredsstillende. Kriterier udtrykkes ofte gennem procenter. Hvis kriteriet f.eks. er 70 %, betyder det, at 70 % af brugerne skal være tilfredse, for at kvaliteten er tilfredsstillende. På baggrund af en måling af brugernes tilfredshed identificeres, hvorvidt der er et kvalitetsgab mellem ledelsens kvalitetskriterier og brugernes kvalitetsvurdering.

Side: 127

  • Med udgangspunkt i ledelsens overordnede kvalitetsmål og brugernes kvalitetsvurdering anmodes medarbejderne om at definere operationelle mål for eliminering af kvalitetsgab1 (Kl 1992; Sundhedsstyrelsen 1992; Leth 1994; Nørgård Madsen 1993; Grönroos 1988).

Undersøger vi det, vi siger, vi undersøger?

Den type målinger, måler ikke brugernes tilfredshed, men hvorvidt brugerne er tilfredse i forhold til de fastsatte standarder. Kvalitetsmålinger af denne type kan i det omfang, disse inddrager medarbejdere og brugere i processer omkring f.eks. målformulering, rumme et væsentligt læringsperspektiv, og de kan, på de områder hvor det er muligt at standardisere og kvantificere ydelserne, være relevante. Det kan f.eks. være måling af, om social- og sundhedsassistenten kommer til den aftalte tid, om sagsbehandlingstiden for behandling af pensionssager lever op til de fastsatte strandarder, om skriftlige henvendelser til kommunen besvares inden de besluttede 3 dage, om socialrådgiverens udbetalte ydelser er i overensstemmelse med lovgivningen etc.

Kvalitetsmålinger af human processing løsninger bør imidlertid rejse spørgsmålet: Hvad nu, hvis de opstillede standarder for god kvalitet ikke er overensstemmende med brugernes opfattelse af, hvad god kvalitet er? En standard kunne være, at klienten af hensyn til kontinuiteten i sagsforløbet skulle have samme sagsbehandler hver gang, han kom i socialforvaltningen. Hvad nu hvis klienter finder kommunikationen med denne sagsbehandler så kompliceret, at han vælger at gå på gaden og blive hjemløs. Er det stadig udtryk for god kvalitet set fra brugerens og samfundets synspunkt, at han var en af de 90 % i kommunen, der havde den samme sagbehandler?

Under en flyrejse blev jeg bedt om at besvare spørgsmål vedrørende comfort, service, underholdning, madens kvalitet etc. Jeg var fuldt tilfreds i forhold til samtlige nævnte standarder. Jeg finder det i sig selv fantastisk, at man kan vælge mellem flere forskellige menuer i et fly, der befinder sig ti kilometer over jordens overflade. Problemet var, at der ikke var mulighed for at gøre opmærksom på, at jeg havde frosset under hele flyrejsen, og at de øvrige standarder stort set var ligegyldige, fordi de blev overskygget af, at temperaturen i kabinen under hele rejsen var meget lav og en efterfølgende halsbetændelse med et sygefravær på 5 dage.

Det er af afgørende betydning at rette opmærksomheden mod, at det, der måles, er det, standardfastsætterne finder relevant at måle og ikke nødvendigvis det, brugerne finder relevant at fortælle. Det skal ikke forstås således, at artiklen plæderer for at brugernes udsagn tillægges en egenværdi, men blot en understregning af, at det er fejlagtigt apriori at konkludere, at den type undersøgelser måler brugernes tilfredshed. Af og til kan den type målinger fange brugernes faktiske tilfredshed, men ikke nødvendigvis borgerens. Iøvrigt inddrager kvalitetsmålinger ikke brugere, der har forladt organisationer, fordi indstasen ikke havde relevans for dem, eller ligefrem forværrede deres situation.

Dette bringer mig over til den problematik, at den type undersøgelser kun sjældent bidrager med ny læring i organisationen, men derimod medvirker til at fastholde den kurs, der allerede er afstukket.

Lærer vi det, vi tror, vi lærer?

Kvalitetsmålingskonceptet synes med de forbehold, der allerede er nævnt i ovenstående, at være egnet til at besvare spørgsmål, som handler om fortiden, med udgangspunkt i det organisationsrationale, der kommer til udtryk gennem standarderne, men mindre velegnet til at besvare spørgsmål om, hvordan fremtiden skal udvikle sig og til at tilvejebringe ny viden om udviklingsmuligheder.

Metoden er (i det mindste på kort sigt og på overfladen) i stand til at rette fejl, hvis indsatsen ikke lever op til de fastsatte standarder, og den kan medvirke til at kontrollere, om organisationen holder sig på den kurs, den har afstukket 1 forvejen, men den skaber 1kke i sig selv ny forståelse og udfordring af denne kurs. Sæt nu at den fastsatte kurs mere handler om at få organisationen til at fungere gnidningsfrit og forblive stabil, end at løse de problemer, den er sat til at løse. Er dette tilfældet, kan organisationen basere sit handlingsmønster på den tro, at den forholder sig til brugernes problemer og stiller de optimale betingelser for at løse disse til rådighed. Det følgende citat viser, at brugernes og fagpersonalets definition af hvilke problemer, der presser sig på i en organisation, kan være vidt forskellige. Kontekst er en sygehusafdeling, hvor man frem for måling valgte at gå i dialog med patienter, som er langvarigt syge og kontinuerligt afhængige af sygehusets ydelser. Som optakt til dette møde holdt en sygeplejerske et

1 Begreberne kriterier og standarder defineres af og tol omvendt. Valg al begreberne er tilpasset artikel begrebsvalg iøvrigt.

Side: 128

oplæg om sorg og krise, angiveligt ud fra en betragtning om, at et sådant oplæg forholdt sig til patienternes problemer. Patienternes reaktion var:

det er det eksklusive, I siger der - men det basale skulle jo være i orden først, og det er noget med ordentlig mad og ordentlige sengelejer, ordentlig modtagelse og ordentlig garderobe - sådan meget de fysiske forhold [...] der var en patient, som meget tydeligt gav udtryk for, før det basale er i orden, så kunne vi altså ryge og rejse med vore fine ord.

Sygeplejerskens reaktion var [...] det var småting i hvert fald i mit hoved (Jytte Åen:1999) .

Pointen er, at denne sygehusafdeling ikke gennem måling ved hjælp af standarder/normer, der er genereret med udgangspunkt i plejepersonalet (som dog er tættest på brugerne) ville opdage, at brugernes standard for god kvalitet er forskellig fra plejepersonalets, og derved vil læringspotentialet være væsentligt reduceret. Så kan man meget vel gennemføre 1000 målinger, uden at opdage, at der er forskellige meninger om, hvad det er relevant at måle på.

Standarder er politiske - ikke nødvendigvis demokratiske

Formentlig som en delvis konsekvens af, at evalueringer og kvalitetsmålinger er blevet en institutionaliseret organisationsopskrift, kommer konsulentfirmaer til at spille en ikke ubetydelig rolle i forbindelse med udarbejdelse af kvalitetsstandarder, også indenfor det sociale område. I værste fald kan dette have to uheldige konsekvenser, som følger af, at der dels opstår et demokratisk problem, dels at der sker en marginalisering af de svageste brugergrupper.

Et demokratisk problem

En forudsætning for at kvalitetsmåle indsatsen i forhold til humanprocessing løsninger er, at disse operationaliseres, med den konsekvens, at der foretages en indholdsmæssig fortolkning af de brede målsætninger. I mange tilfælde fastsættes standarder af frontmedarbejdere og brugere internt. Men disse standarder fastsættes lige så ofte af topledelsen eller et konsulentfirma, der lever af at sælge målingskoncepter til såvel privat som offentlig virksomhed. Det vil med andre sige, at der finder en politisering sted, som ikke foretages af politikere men derimod af standardiseringsautoriteter, som står uden for den demokratiske styringskæde, uden for demokratisk kontrol, og som befinder sig langt væk fra brugere og det daglig sociale arbejde. Der synes således at være indbygget det paradoks, at standardisering medvirker til at gøre demokratiets sorte hul dybere, på trods af at intentionen er at føre kontrol med, at demokratiske og politiske vedtagne målsætninger implementeres. Standardiseringen kan, alt afhængig af hvem der foretager denne, således udgøre et demokratisk problem, fordi operationalisering af brede målsætninger fordrer en værdimæssig fortolkning.

Marginalisering af de svageste brugergrupper

Den traditionelle opfattelse af velfærdssamfundet er, at samfundet må løse de problemer, markedet skaber eller tage vare på de personer, som markedet ikke formår at integrere, bl.a. som følge af, at de er syge, gamle, handicappede etc. (Høgsbro 1993).

Med indførelse af styringsinstrumenter importeret fra den private sektor er der en risiko for, at samme brugere underlægges markedets regulerende mekanismer endnu engang. Der stilles overordnet betragtet krav til frontmedarbejderne om at forfølge standarder, fremfor brugernes behov om individuel støtte, rådgivning, vejledning, omsorg etc. En konsekvens af dette kan meget vel være, at kvalitetsarbejdet virker marginaliserende fremfor integrerende.

Standardisering hviler på den præmis, at kundernes behov kan standardiseres. Det vil sige en antagelse om, at kunderne har ensartede behov. Dette står i kontrast til, at mange løsninger må være individuelle og fleksible, hvis de skal imødekomme brugernes behov.

Konsekvensen af at standardisere kan være, at human processing løsninger, som netop er baseret på faglighed, individualitet og fleksibilitet, negligeres med den konsekvens, at behov, som ikke er i overenstemmelse med de etablerede standarder, ikke kan indfries, og at brugere, som er atypiske i forhold til normalbegrebet, marginaliseres i forhold til indsatsen. Det er således ikke alene organisationen og frontmedarbejderne, der skal leve op til de krav, standarderne stiller, men også brugeren.

Der er indikationer på, at kvalitetsmanien er blevet et mål i sig selv, som snarere tjener et legitimerende formål end egentlige bestræbelser på at udvikle velfærdsstaten, således at dennes funktion modsvarer dens opgave. Dette skaber på sigt risiko for, at velfærdsstaten påfører sig selv væsentlige legitimitetsproblemer. En af de første indicier på dette er befolkningens reaktion på, at danske kommuner har fastsat standardiserede krav for, hvornår ældre og handicappede kan opnå hjælp til rengøring. Standarderne indebar, at mange ældre og handicappede fik

Side: 129

frataget hjælp til rengøring, men på grund af befolkningens pres, bakket op af politikere, blev mange af disse sager genvurderet.

En måling af hvorvidt socialpolitiske målsætninger er implementeret kræver som nævnt operationalisering af standarden. En meget bred formuleret standard kunne være, at den socialpædagogisk indsats overfor unge mellem 14 og 22 skal tage udgangspunkt i den unges aktuelle reslabelr og behov. Der er tale om en standard, som er åben for fortolkning. Hvis indfrielsen af denne standard skal måles, er det nødvendigt nærmere at definere, hvad det indebærer at tage udgangspunkt i den unges behov og reslabelr. Hvis standarden defineres meget snævert og socialarbejderen har en stærk orientering mod indfrielse af standarder fremfor det faktiske sociale problem, er der risiko for, at det faglige indhold i opgavevaretagelsen negligeres til fordel for forfølgelse af standarden. Dette kan indebære, at indsatsens træfsikkerhed mindskes. Herom skriver Ottar Brox:

Mange uforutsette ting kan hende som gjør de forhåndbestemte mål og kurser uinteressante, og som stiller hele mannskapets improvisasjonssevne på prøve. De klarer seg best, de som har trent opp sin evne til å takle nye og uforutsette situasjoner. Det er viktigere enn å kunn beregne nøyaktig kursen fram mot en fast punkt, med utgangspunkt i faktorer som vi kan definere på forhånd (Brox 1995:16).

Al vurdering skaber konflikt mellem værdier, og alle vurderinger udelukker mulige alternative værdier. Indfrielse af behov ved hjælp af standarder vil derfor resultere i at andre behov negligeres. I et felt, hvor løsninger fastlægges ud fra en bestemt norm for, hvad der er hensigtsmæssigt, er det vigtigt at være opmærksom på mindst to forhold. Det ene forhold drejer sig som nævnt om, at der kan være antagonistiske rationaler mellem dem, der har fastsat standarden og dem, der skal modtage den.

Det andet forhold er, at standarder kan være indbyrdes modstridende. Dette illustreres ganske godt med følgende eksempel. På et tidspunkt overnattede jeg på et hotel, som i deres brochure gjorde opmæksom på, at de var ISO 9000 certificerede. Jeg ved ikke, om det var tilfældet, men lad os for illustrationens skyld antage, at der fandtes en standard for, at gangarealerne i tilfælde af snefald skulle være ryddede inden morgenmad. Ihverfald kørte en larmende trak- tor rundt med snerydningsskovle kl. 5.00 med den konsekvens, at nogle hotelgæster ikke fik den nattesøvn, de havde forventet. De kunder, der primært havde behov for at gå tørskoet til morgenmad, var tilfredse, mens dem, der ønskede at sove lidt længere, var utilfredse. Pointen er, at det er vigtigt at være opmærksom på, at indfrielse af en kvalitetsstandard kan udelukke en anden.

Vi har fokuseret på nogle af de utilsigtede konstitutive virkninger, der kan være forbundet med at styre, måle og evaluere ved hjælp af standarder. Måske en ensidig fokusering men samtidig en påmindelse om, at forførelse er skønt, men at det kan have særdeles uheldige konsekvenser, for en offentlig sektor, der påberåber sig et ansvar overfor ikke mindst de svageste borgere.

Sociologen Zygmund Baumann betegner handlinger, der styres af reglernes fornuft, som procedurerationalitet: Procedurerationalitet er først og fremmest kendetegnet ved loyalitet overfor organisationen og villighed til at udføre sine pligter, og som sådan er den konstitutiv for den moderne bureaukratiske organisation. En konsekvens af proceduremæssig rationalitet hævder Baumann kan være, at den handlende aktør tilsidesætter sine moralske og følelsesmæssige overvejelser og dermed fralægger sig et personligt ansvar med henvisning til, at han som medlem af organisationen må følge de vedtagne procedurer. De kortsigtede konsekvenser for mennesker, der udsættes for standardisering og en heraf mulig forankring i en proceduremæssig rationalitet, kan være højst forskellige. Konsekvensen på længere sigt og som tendens kan være, at moralske spørgsmål tages af dagordenen, at socialarbejderens mulighed for moralsk bedømmelse undergraves, og at denne fralægger sig det moralske ansvar for virkningen af egne handlinger (Bauman 1995).

Budskabet er naturligvis ikke, at måling af kvalitet ved hjælp af standarder vil medføre velfærdsstatens moralske forfald, faktisk er det således, at måling af kvalitet kan medvirke til at højne moralsk ansvarlighed og engagement specielt på områder eller i enkelt institutioner, som allerede har fralagt sig et moralsk ansvar. Det er en påmindelse om konstant at rette opmærksomheden mod standardiseringens langsigtede, konstitutive konsekvenser, ikke mindst hvis solidariteten med svage individer reduceres til forfølgelse af bestemte standarder på bekostning af en moralsk og engageret forholden sig til individuelle og fleksible behov.

Side: 130

Litteratur

Brox Ottar (1995) Dit vil vi ikke, EXIL.

Brunsson, Nils och Bengt Jacobsson (1998) Den viktiga standardisering. I: Red. Brunsson, Nils och Bengt Jacobsson: Standarder, Nerenius & Santèrus Forlag.

Bauman Zygmunt (1995) Skäver och fragment. Essäer i postmodern moral, Daidalos.

Dahler- Larsen, Peter (1999) Den syvende evalueringsanvendelse: Skolens virkelighed ændres umærkeligt.I: Vi lærer for livet- hele livet. Kvalitetsudvikling i dialog, Danmarks lærerforening.

Furusten, Staffan (1998) Kundsskap och standard. I: Red. Brunsson, Nils och Bengt Jacobsson: Standarder, Nerenius & Santèrus Forlag

Finansministeriet (1995) Effektive institutioner-værktøjer til velfærd, Schultz

Greve, Carsten og Lotte Jensen (1999) New Public Management på dansk. Invitation til en bredere forvaltningspolitisk diskussion, Samfundsøkonomen nr.5 -1999

Grönroos, Christian og Caroline Monthelle (1988) Service management i den offentliga sektorn, Malmö, Liber.

Harmon, Michael. M og Richard T. Mayer (1986) Organization theory for public administration, LITTLE, BROWN AND COMPANY.

Hjern, Benny og David. O. Porter (1981) Implementation structure: A new unit of administrative Analysis. Organization Studies 1981.2/3 Egos pp.64-71.

Hoff, Jens (1993) Medborgerskab, brugerrolle og magt. I: Andersen, Johannes m.fl. (red.) Medborgerskab - Demokrati og politisk deltagelse, Systime. pp 75-106.

Høgsbro, Kjeld (1993 a) Sociale problemer og selvorganiseret selvhjælp i Danmark, Samfundslitteratur.

Krogstrup, Hanne Kathrine (1997) Brugerinddragelse og organisatorisk læring i den sociale sektor, Systime.

Leth, Christian, Mette Munk, Nicolai Bernt Sørensen (1994) Kvalitetsstyring i fagbureaukratiet - en evaluering af Aalborg Jordemodercenter, Studenterrapport. Studieenhedseksamen 9. Sem.

Lindblom; C.E (1959) Still muddling through, Public Administration Review, 39(6):517-525.

Lipsky, Michael (1980) Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services, New York, Russel Sage Foundation.

Madsen, Ole Nørgård (1993) Kvalitet som mål i offentlig virksomhed, Forlaget Centrum.

March, James (1995) Fornuft og forandring. Samfundslitteratur, Dragør.

March. J.G (1981) Footnotes to Organizational Change: Administrative Science Quarterly 26 (1981); p. 563-577.

Morgan, Gareth (1988) Organisasjonsbilder, Oslo, Universitetsforlaget.

Morgan, Gareth (1993) Imaginization - The art of creative management, SAGE publication, Appendix B. pp. 295- 327.

Rothstein, Bo (1994) Vad bör staten göra, Stockholm, SNS Förlag.

Røvik, Kjell Arne (1998) Moderne organisasjoner - Trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet, Fagbokforlaget.

Socialministeriet (1998) Kvalitetsstandarder. Personlig og praktisk hjælp.

Sundhedsstyrelsen (92) Kvalitetsudvikling. Hvorfor og hvordan?

Åen Jytte (1999) Brugerindflydelse - en udfordring af den institutionelle orden, Eksamensopgave, Den sociale Kandidatuddannelse 2. Modul.

Summaries

When social work becomes a standard commodity

Measurements of performance with the aid of standards are becoming increasingly widespread in connection with measurements of the quality of social work. The article begins by looking closely at two central concepts in this context: standards and human processing solutions/soft actions in social work. The second half of the article problematizes the use of the performance measurements with reference to the unintentional and negative side effects. With user satisfaction surveys as an example, two questions are asked: Do we study what we say we are studying? Do we learn what we think we learn? Finally, I point out that performance measurements can cause democratic problems and lead to the marginalization of the weakest users. The article ends by emphasizing the expenses of procedurerational forms of control in relation to ethics and morality.

Þegar félagsráðgjöf verður að staðalvöru

Frammistaða er nú í æ ríkari mæli mæld út frá stöðlum þar sem um er að ræða mat á gæðum félagsráðgjafar. Í greininni er fyrst litið á tvo miðlæg hugtök í þessu samhengi: staðla og ferlimiðaðar lausnir, svokallaðar mjúkar aðgerðir í félagsráðgjöf. Í seinni hluta greinarinnar er beiting frammistöðumats tekin til gagrýninnar skoðunar með tilliti til ófyrirséðra og neikvæðra aukaverkana þeirra. Með neytendakannanir sem dæmi er tveim spurningum varpað fram: Erum við að rannsaka það sem við segjumst vera að rannsaka? Lærum við það sem við höldum að við lærum? Loks er bent á að frammistöðumat getur fætt af sér lýðræðisvandamál og getur ýtt veikustu neytendunum út í horn. Að lokum er ákveðnar stjórnunaraðferðir metnar út frá siðferði og siðareglum.

Kun sosiaalityöstä tulee standardituote

Suoritusten mittaaminen standardimittojen avulla on yleistymässä sosiaalityön laadun mittaamisessa. Artikkelin alussa tarkastellaan lähemmin kahta tähänliittyvää keskeistä käsitettä: standardeja sekä human processing ratkaisuja, eli niin sanottua pehmeää lähestymistapaa sosiaalityössä. Artikkelin toisessaosassa problematisoidaan suoritusten mittaamista niiden ennustamattomien ja kielteisten sivuvaikutusten vuoksi. Käyttäjäpalautetta esimerkkinä käyttäennostetaan esiin kaksi kysymystä: tutkimmeko sitä, mitä on määrä tutkia? Saammeko selville sen, mitä luulemmekin saavamme? Lopuksi tuodaan esiin, ettäsuoritusten mittaaminen saattaa johtaa demokratiaongelmiin ja heikoimpien käyttäjien syrjäytymiseen. Viimeisenä painotetaan menettelyltään rationaalisten ohjausmuotojen kustannuksia suhteessa etiikkaan ja moraaliin.


© Universitetsforlaget

nsa/2002/0203

Nordisk sosialt arbeid 03/2002

ISSN Online: 1504-3037

ISSN Print: 0333-1342

  •  
PDF av hele heftet