Situasjonen da

I 2003 framstod Porsgrunn kommune med en flat organisasjon, med tre beslutningsnivåer. Bystyret gav utvidede fullmakter på betydelige områder til sin rådmann. 90 virksomheter fikk videre delegert ansvar på fag, økonomi og personal. Ikke 90 filialer, men selvstendige virksomheter som i hovedsak skulle tilby ulike type tjenester, eller myndighetsutøvelse, og således også hadde ulike fagmiljø. Dessuten var administrativ ledelse på plass.

Side: 4

Etter 10 års stabilitet i organisasjonen ble det da uttrykt behov for en administrativ organisering som hadde:
  • kortere beslutningslinjer og større nærhet mellom toppledelse, virksomhetene og brukerne av kommunens tjenester
  • helhetlig ledelse, tydelige tjenesteområder og god oppfølging av virksomhetene, og
  • tydeligere, synligere og mer selvstendige virksomheter.
En betydelig utvidet selvstendighet ble oppnådd ved full delegering av rådmannens fullmakter. Lederfora ble etablert med stor grad av deltakelse fra virksomhetslederne. Videre skulle det innarbeides styrings- og rapporteringssystemer knyttet til flere nøkkeltall enn de økonomiske, hvor også virksomhetene var egne rapporteringsenheter.

3 år senere ble organisasjonen ytterligere flatet ut til to beslutningsnivåer, og med en reduksjon i antall virksomheter til 65.

Utviklingen i Porsgrunn kommune, med store omveltninger og omstruktureringer, var den gang ikke ulik den som skjedde for øvrig i offentlig sektor i Norge, og også i utlandet. Reformbølgen med flatere organisasjonsstruktur, delegering av ansvar og myndighet, rammebudsjettering, og effektivitets- og kvalitetsmåling ble på den tiden gitt fellesbetegnelsen «New Public Management». Denne tenkningen satte store krav til systemer for internstyring, og måling/kontroll av kommunens prestasjon og utvikling.

New Public Management (NPM) beskriver en rekke reformer innenfor offentlig sektor siden 1980-tallet, med sikte på å øke effektiviteten og kontrollen over offentlig sektor, bl.a. med en mer kostnadseffektiv tjenesteproduksjon.

Porsgrunn kommune, med vel 34.000 innbyggere, er sentralt lokalisert på Sør/-Østlandet. Kommunen har siden tidlig på 50-tallet gitt plass til en betydelig industriproduksjon. Etter omfattende omstillinger de siste 20 år, med store miljøgevinster, framstår kommunen fortsatt med et overskudd av arbeidsplasser, med påfølgende innflytting og netto innpendling. Et godt kommunalt tjenestetilbud, attraktiv kultur, grønne nærområder, vakker skjærgård, forskningssentra og høyskole bidrar ytterligere til å styrke Porsgrunn som tilflytterkommune. Den kommunale tjenesteproduksjon forvaltes innenfor et budsjett på 1,8 mrd. kroner og med ca 2.200 årsverk fordelt på nærmere 3.000 medarbeidere.

Fra statlig nivå ble det på 90-tallet også satt direkte krav til økt dokumentasjon fra kommunene. Kravet om KOSTRA-rapportering1 ble innført, nasjonale prøver i grunnskolen kom, likeså kravet om offentliggjøring av karakterer, og seinere i samarbeid med KS2, ble det stimulert til og utviklet verktøy for kartlegging av medarbeider- og brukertilfredshet på ulike kommunale tjenester, effektiviseringsnettverk og kvalitetskommuneprogrammer ble igangsatt med fokus på dokumentasjon mv.


Allerede i 2003 ble det derfor bestemt at Porsgrunn kommune skulle ta i bruk nye ledelses- og rapporteringssystemer tilpasset denne tenkningen. Verktøy og tiltak som ble omtalt i Porsgrunn kommune var bl.a.:

Side: 5

  • Målstyring
  • Tjenesteerklæringer med fastsetting av kvalitetsstandarder
  • Systematiske brukerundersøkelser
  • Resultatkontroll og intern og ekstern evaluering av virksomhetene
Det var således den flate organisering, med påfølgende delegering, som utløste behovet for en ny dialog- og ledelsesform innad i administrasjonen. Det var et behov for å kommunisere omkring alle de faktorer som var vesentlig for kommunens samlede tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse, på kvalitet og effektivitet. De 65 virksomhetene uttrykte samtidig den store bredden i tjenesteproduksjonen og fagmiljøene som er i en kommune på Porsgrunns størrelse, med påfølgende utfordringer dette innebar for den interne dialog og ledelse. Budsjettet, som tidligere hadde vært det sentrale styringsdokument for ressursfordeling og gjennomføring av aktiviteter, ble for begrenset.

Valget ble balansert målstyring


Figur 1


Balansert målstyring (BMS) ble valgt som det mest egnede styringssystem. Systemet ble først beskrevet i 1990 av Robert S. Kaplan og David P. Norton3, som et verktøy for å synliggjøre hvordan verdier i bedrifter skapes, og hvordan det kan koples til bedriftens strategi. Regnskapstall og markedsandeler ble ikke ansett som tilstrekkelig. Fokus ble satt på flere områder, kommunisert ut i organisasjonen, mål og resultater på disse ble planlagt, status ble dokumentert og korrigering, kvalitetsforbedring ble foretatt og læring vunnet. Se figur 1.

Denne tenkningen og modellen for balansert målstyring begynte å få gjennomslag i norsk offentlig sektor på slutten av 90-tallet.

I anbefalingen av modellen til balansert målstyring ble det overfor formannskapet i 2003 lagt vekt på at dette var:

… et verktøy for å oppnå en styring som er balansert i hensynet mellom ulike viktige områder (strategiske fokusområder). Organisasjonen skal fokusere på og måle det som er viktigst. Målingene skal vise om organisasjonen er på rett vei på de ulike områdene og gi grunnlag for å sette inn tiltak, både for å løfte fram gode resultat (gi ros og lære av de som gjør det bra) og ta tak der resultatene ikke er gode nok.
Styrings- og rapporteringsverktøyet er slik sett basert på ideen om at en virksomhets suksess ikke er knyttet til det å lykkes på ett område alene. Suksess er avhengig av et en lykkes overfor flere interessenter (eiere, kunder, tilsatte) og langs flere dimensjoner eller perspektiver. Sentrale grep i balansert målstyring er fokus, handlingsorientering og klare krav til ansvarsrollene. Avtaler inngås mellom de involverte. Det tas hensyn til både helhet, fokus og dialog.



Side: 6

Det ble den gang vektlagt at Porsgrunn kommune skulle konkretisere strategier og mål slik at disse ble «levende» for flest mulig medarbeidere og ledere, og således påvirke atferd og tenkning i hele organisasjonen.

Etablering og drift

Innføringen av vårt nye styringssystem ble organisert omkring en styringsgruppe og en prosjektgruppe. Prosjektgruppe var rådmannens ledergruppe samt hovedtillitsvalgte. Formannskapet ble styringsgruppe. Prosjektleder ble hentet inn fra egne medarbeidere,

Målekart

Målekartet, eller kartene, er det absolutt viktigste element i balansert målstyring. Dette måtte komme på plass tidlig. Basert på den visjon og de mål vi hadde for administrasjonen i Porsgrunn kommune, identifiserte vi de viktigste områdene for vårt fokus. Dette ble Brukere, Medarbeidere, Samfunn, Organisasjon og Økonomi. Områdene ble så detaljert ned i de viktigste kritiske suksessfaktorene (KSF’er), og videre detaljert ned i punkter disse var målbare på. Til den enkelte måleindikator ble videre definert det ambisjonsnivå vi ville pålegge oss.

Disse byggesteinene ble vårt hovedanliggende innledningsvis, og etter ett halvt års arbeid med bred involvering og intensitet, forelå et godt omforent målekart.

Det politiske nivå, ved formannskapet, ble tidlig en ansvarlig deltaker i denne arbeidsprosessen. Også representanter fra arbeidstakerorganisasjonene deltok. Ekstern konsulentbistand ble hentet inn i dette omfattende prosessarbeidet. Formannskapet behandlet målekartet og formulerte slikt vedtak:

Det endelige målekartet, Porsgrunn kommunes gjennomgående målekart, framstår i dag slik med senere revisjoner:

Side: 7




Den første rapportering på dette gjennomgående målekartet skjedde etter første tertial 2004.

Det videre arbeid med å utforme de lokale målekart, ute på hver enkelt skole, barnehage, sykehjem, bygge- og eiendomsavdeling mv., ble så påbegynt straks det første gjennomgående målekartet forelå. Vesentlig da var at disse lokale målekartene bygde videre på de fokusområder og kritiske suksessfaktorer som allerede var identifisert. Utfordringen lokalt på disse virksomhetene var å identifisere måleindikatorer som var meningsfulle der og samtidig bidro til å realisere organisasjonens felles mål. En bredt sammensatt organisasjon, med svært ulike tjenesteområder, skulle altså holde felles fokus og arbeide mot felles mål.

Ennå er vi ikke helt i mål med å kvalitetssikre og korrigere de lokale målekart. Dette skyldes i særlig grad at den opprinnelige bestilling for disse ikke var presis nok. Heller ikke var vår egen kompetanse på dette styringsverktøyet, med bl.a. oppbygging av målekart, tilstrekkelig utviklet. Innledningsvis var vi således ikke selv i stand til å tilby det omfang og den tyngde i veiledningstjenestene som hadde vært ønskelig. Målekartene vil imidlertid være til

Side: 8

kontinuerlig korrigering i samsvar med endringer i mål, utfordringer og status.

Datafangst


Figur 2


Identifiserte måleindikatorer blir først nyttige i det øyeblikk status på disse kan dokumenteres. Dvs. de må først operasjonaliseres ned til målbare størrelser og så standardiseres for å gi sammenlignbare data over tid. Allerede ved det innledende arbeid med å identifisere måleindikatorer, kan det være nyttig å kjenne til hvilke datasett som allerede er tilgjenglige i organisasjonen, eller er rimelig lett tilgjengelige. Dette er hensyn som det er lett å overse i den innledende entusiasme. Alternativt må det legges til rette for senere repeterende datafangst som fort kan bli ressurskrevende.

Krav til arbeidet med datafangst er for øvrig å gi data som både er valide (måler det vi

Side: 9

er ute etter) og pålitelige (er befengt med så få feil som mulig).

Innledningsvis tok vi ikke tilstrekkelig inn over oss det omfang av oppgaver dette medførte, og heller ikke den kompetanse dette krevde. Dette er en kompetanse som i dag i mellomstore og mindre kommuner bare i mindre grad er utviklet.

Gradvis fikk vi imidlertid på plass et årshjul som anskueliggjorde de nødvendige tiltak for rapportering til vårt gjennomgående målekart, illustrert i figur 2. Til grunn for dette årshjulet lå bl.a. også presiseringer for hvordan status på enkelte måleindikatorer skulle settes sammen av flere datasett, tidspunkt på året for datafangsten, og hvilket ansvar som hvilte på de ulike roller i organisasjonen i dette arbeidet.

Det var, og er, en utfordring å gjøre våre målekart så levende som mulig, dvs. bl.a. med oppdateringer på måleindikatorenes status så hyppig som mulig. Dette bl.a. for å kunne sette inn korrigerende tiltak så tidlig som mulig. På enkelte måleindikatorer, som f.eks. økonomi og sykefravær, er det ønskelig med månedlige oppdateringer. På andre måleindikatorer, som krever mer ressursinnsats i datainnsamlingen, vil det måtte bli en sjeldnere oppdatering, eksempelvis de måleindikatorer som forutsetter egne spørreskjemaundersøkelser. Gjennomføres slike omfattende datainnsamlinger, bør det også settes av god tid til analyse og tolkning for evt. kvalitetsforbedrende arbeid i ettertid. Dette er jo nettopp en av nytteverdiene ved balansert målstyring, altså ikke bare registrere status, men identifisere og iverksette tiltak for å realisere den ønskede balanserte utvikling.

Vårt mål er å utvikle balansert målstyring til et så levende styringsverktøy som mulig. Et verktøy som benyttes så hyppig som mulig på ulike nivå i organisasjonen, og i sambruk med andre ledelsesverktøy. Kritisk for dette er ikke bare så hyppige oppdateringer på status som mulig, men anvendelse av måleindikatorer som også er så sensitive som mulig overfor tiltak. Lite sensitive måleindikatorer med tilhørende operasjonaliseringer kan, til tross for iverksatte tiltak, bli liggende uendret over tid. Vår erfaring er at dette kan gjelde resultat fra bl.a. spørreskjemaundersøkelser.

Tilpasset it-verktøy

Anvendelse av balansert målstyring i en stor kommuneorganisasjon forutsetter et godt it-verktøy, med spesielt utviklet programvare. Et slikt it-verktøy skal gi gode øyeblikksbilder på status og endringer på alle måleindikatorer for alle de involverte, og til dels bakenforliggende tallmateriale. Dette skal også være det sentrale verktøy for dialog omkring de valgte styringsindikatorene. Flere tilpassede it-verktøy fins på markedet.

Godt fungerende it-verktøy gir også anledning for integrasjon mot interne fagsystem, med påfølgende hyppige, effektive og automatiserte datafangstoperasjoner fra disse. Automatisert datafangst fungerer ypperlig der hvor rammebetingelsene for fangsten er stabil over tid og bidrar således vesentlig til at styringsverktøyet blir levende. Der hvor slik fangst ikke er mulig eller arbeidskrevende pga. stadige endringer i rammebetingelsene, må det utvikles stramme rutiner for manuell oppdatering.

Vår erfaring er at det valgte it-verktøyet bør være godt på plass før store deler av organisasjonen for øvrig involveres og får forventninger til bruken. Innledningsvis hadde vi i Porsgrunn kommune en tid med parallelle kilder for presentasjon av de samme styringsdata, som bl.a. økonomidata. Slike parallell-løp kan meget fort undergrave verdien av balansert målstyring som det sentrale styringsverktøy i organisasjonen.

Side: 10

Informasjon og opplæring

Tilpasset informasjon er svært vesentlig for en vellykket implementering og drift. Forventninger skapes gjennom den informasjon som gis. M.a.o. bør det tidlig utarbeides en informasjonsstrategi, nøye tilpasset de implementeringsfaser som er planlagt. Tilpasset opplæring og veiledning er likeså vesentlig for å skape de gode opplevelser av mestring og nytte underveis. I Porsgrunn kommune er det politiske nivå i hovedsak informert og lært opp gjennom saksutredninger, politisk behandling og dialog omkring resultat. Ledere på ulike nivå er blitt informert og lært opp gjennom nødvendige utviklingsoppgaver og anvendelse av verktøyet i deres styringsdialog. Særskilt opplæring/veiledning er også gitt til egne pilotvirksomheter, som senere aktiviseres som veiledere i resten av kommunen. Anvendelsen av piloter er nyttig, ikke minst for å avklare opplæringsbehovet for øvrig i organisasjonen på de samme oppgaver. Medarbeidere for øvrig blir informert i den grad de er blitt involvert i arbeidet med de lokale målekartene eller i den lokale oppfølging av status på egne måleindikatorer. Tilbud om veiledning er hele tiden mulig for virksomhetene fra en gruppe superbrukere.

Vår erfaring er altså at slik tilpasset informasjon, opplæring og veiledning, til riktig tid, er svært viktig for en god implementering. Ikke minst kan en prosjektleder/-gruppe lett bli for entusiastisk og skape vel høye forventinger. Opplevelser med brutte forventninger kan bli ressurskrevende å rette opp.

En grundig planlagt faseinnføring, med tilpasset informasjon og opplæring, krever ikke minst en velutviklet kompetanse hos ansvarlig prosjektleder. Dette sikrer i større grad at alle involverte senere forstår sin egen rolle og oppgaver, og slik også sikrer at prosjekt- og styringsgruppe fungerer optimalt og ivaretar den ønskede pådriverrolle.

Et helhetlig system for ledelse og utvikling

I Porsgrunn kommune inngår balansert målstyring i en større sammenheng av virkemidler for god styring og ledelse. Øvrige virkemidler bygger opp omkring den tenkning som ligger til grunn for balansert målstyring.

Balansert målstyring er også et verktøy for kvalitetsforbedring. Ambisjonsnivå er lagt inn i målekartene, men gjenspeiles også i tjenesteerklæringer ut til offentligheten og brukerne. Således skal statusrapporter på måleindikatorer, som viser at tjenestene evt. ikke har «ønsket» kvalitet, bli gjenstand for analyse og identifisering av tiltak. Forbedringstiltakene skal synliggjøres i virksomhetenes årlige utviklingsplaner og årsrapportering.

Kritiske forbedringstiltak inngår i virksomhetsledernes lederavtaler med rådmann, med mulige konsekvenser for bl.a. lønnsutvikling. Videre har vi innarbeidet en bonusordning i form av økonomisk premiering til velferdstiltak. Denne rettes både mot ledere og medarbeidere. Bonus deles årlig ut, etter søknad, til de virksomheter som har oppnådd en særs god utvikling i løpet av et år -eller hatt en god måloppnåelse over lengre tid på sine måleindikatorer.

Det samlede sett av ledelsesverktøy i Porsgrunn kommune er altså kommet på plass etter det innledende arbeid med målekartene. Samtidig er det vår erfaring at forståelsen av helheten som disse ledelsesverktøyene inngår i, og ens egen rolle i dette, er vesentlig for nytteverdien. Den jevnlige lederopplæring blir tilpassert dette behovet.

Noen av våre virksomheter yter tilnærmet like tjenester, som bl.a. skoler, barnehager eller institusjoner. Når disse virksomhetene dels også har de samme måleindikatorer, så hentes ut nytteverdier fra øvelser med «best practise» og «benchmarking».




Helheten i vår tenkning omkring styring og ledelse har utviklet seg gradvis, og har også

Side: 11

fått en gradvis implementering. Ansvaret for denne helheten har vært et rådmannsansvar. Samtidig må altså den interne veiledningskompetansen omkring det samme utvikles på et tidlig tidspunkt. Vår erfaring med å komme noe på etterskudd gjør det vanskeligere for de øvrige involverte å få de små og gode aha-opplevelser underveis.

Gevinster for organisasjonen

Mye er vunnet på disse 5 årene. Porsgrunn kommune har fått på plass hovedstrukturen i et styringssystem, med et helt sett av verktøy bygd opp omkring balansert målstyring.

Vi har langt på veg etablert ett felles begrepsapparat internt i organisasjonen. Kommunikasjon omkring de ulike fokusområder og kritiske suksessfaktorer går betydelig lettere mellom så ulike tjenesteområder som bibliotek, sykehjemsdrift, byggesaksbehandlere og kommunalteknikk. Felles tenkning omkring måling, analyse og identifisering av mulige forbedringstiltak er etablert. Kompetanse, på tvers av tjenesteområdene, er etablert på datafangst, presentasjon og drøfting internt blant medarbeidere.

Vi er blitt dyktigere til å nyttiggjøre oss den mengde data som uansett produseres omkring vår egen og andre kommuners tjenesteproduksjon. Vi er blitt dyktigere til dokumentere status og endring på resultatområder, identifisere forbedringstiltak og føre en dialog omkring disse tiltakene: en dialog både internt administrativt, med politisk nivå, og dels ut til offentligheten på formidling av resultat.

Det er utviklet en stor grad av bevissthet i organisasjonen, blant alle ledere og direkte berørte medarbeidere, på de felles strategiske grep som er tatt ved valg av nåværende fire felles fokusområder og tilhørende kritiske suksessfaktorer. Disse områdene har stor betydning for organisasjonens samlede tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse, med økonomisk ressursforvaltning som en av disse fire likestilte områdene.

Vi er m.a.o. på god veg mot å skape en god intern dialog og bevissthet om de store utfordringer vi står overfor, trivsel blant medarbeidere og en mer effektiv tjenesteproduksjon. En utvikling vi samtidig i stor grad kan dokumentere med de måleindikatorer og verktøy vi anvender.

Vår veg videre

Innhold og form i den samlede ledelses- og styringsmodell vi har valgt, vil hos oss alltid være i endring og utvikling. Likeså kvaliteten. Alternative modeller har i denne perioden vært ansett som uaktuelle. Det arbeides derfor målbevisst for en økt nytteverdi og gradvis mindre ressursbruk på driftsoppgavene. Innføring av balansert målstyring som et gjennomgripende styringsverktøy i en stor offentlig organisasjon, krever etter vår erfaring en betydelig «stayer-vilje» over tid.

Fire grunnleggende hensyn vil for oss være viktige videre4:
  • Fokus: Summen av måleindikatorer for en organisasjon bør ikke være for mange. Det er kun de absolutt mest kritiske målepunktene som bør med. Blir bredden for stor så forsvinner fokus lett av syne.
  • Validitet: Måleindikatorene må på best mulig måte uttrykke det vi i bunn og grunn er ute etter.

Side: 12

  • Kobling. Anvendelse av balansert målstyring må ha en solid forankring i organisasjonen. Styringsverktøyet bør berøre og angå alle som kan bidra til å nærme seg organisasjonens mål.
  • Integrasjon: Bruken av balansert målstyring med målekart og statusrapportering på måleindikatorer må integreres med øvrige lederverktøy og ledelsestenkning i organisasjon.