I et foredrag i Norges Fredssenter 24. april 2006 – «Norge som fredsnasjon» – sammenfatter utenriksminister Jonas Gahr Støre det som skal være Norges bidrag til verden.1 Regjeringen skal øke engasjementet for å gjøre FN til et redskap for en fredelig og rettferdig utvikling; bistanden til fattige land skal opp i samsvar med FNs Tusenårsmål; arbeidet for fred, forsoning og menneskerettigheter i konfliktområder skal intensiveres; militære og sivile sider ved konflikthåndtering skal ses i sammenheng med utviklingsmålene; stat, frivilllige organisasjoner og forskningsinstitutter skal mobiliseres i en samordnet innsats for å forsterke fredsprosessene med bygging av velfungerende stater i kriseområder. Denne samordningen av offentlige og private aktører kjennetegner den såkalt norske modellen, der tanken er å forstørre utenrikstjenestens kapasitet. Norad er innlemmet som et koordineringsorgan for bistand innen Utenriksdepartementet, og i tillegg kommer departementets nye «seksjon for fred og forsoning». Dette er den norske engasjementspolitikken i et nøtteskall.2 Utenriksministeren tar et språklig forbehold overfor Jan Egelands misjon for Norge som «humanitær stormakt». Ordet «stormakt» skaper for sterke maktpolitiske assosiasjoner; misjonen bør være den samme, men retorikken mykere. Grunnlaget for statsrådens sammenfatning ligger i den siste stortingsmeldingen om utviklingspolitikken, i Norads nye strategi mot år 2010, og i planene for bedre samordning av bistand, fredsoperasjoner og «fredsbygging» i Utenriksdepartementet. Den nye regjeringen uttrykte også sine ambisjoner i Soria Moria-erklæringen.3

Engasjementspolitikken har lange røtter i norsk historie – Nobels fredspris, Nansens humanitære innsats, Folkeforbundspolitikken i mellomkrigstiden, bro-byggingsambisjonene og FN-engasjementet etter annen verdenskrig. Under den kalde krigen ble engasjementspolitikken balansert mot den sikkerhetspolitiske integrasjonen i NATO og det nære forholdet til USA. Olav Riste fremhever det tidlige misjonsarbeidet i Afrika og Asia, misjonærimpulsen, som bakgrunn og drivkraft i engasjementspolitikken.4 India-hjelpen fra 1952 var også motivert som avledningsmanøver overfor en utenrikspolitisk opposisjon mot NATO, samtidig

Side: 304

som den ga utløp for idealisme både på den politiske venstrefløyen og i kristelige miljøer.5

Etter den kalde krigen er engasjementspolitikken blitt enda viktigere. Den skal bidra til å stabilisere en mer uoversiktlig og uforutsigbar internasjonal situasjon, der fattigdom og konflikter kan ha ringvirkninger som truer Norges egen sikkerhet og velferd. Den skal gi politisk kapital i form av internasjonal posisjon og velvilje, som myndighetene kan trekke på når mer håndfaste interesser står på spill og allierte er gode å ha. Den er også et innenrikspolitisk samlingspunkt der alle de kan møtes som ellers strides om EU-medlemskap, om NATOs nye strategi for aksjoner utenfor forsvarsområdet, og om USAs betydning som fortsatt sikkerhetsgaranti i Europa.6

Engasjementspolitikken symboliserer et lite, ufarlig lands misjon i verden. Den samler på tvers av vanskelige dilemmaer i sikkerhets- og handelspolitikk. Den åpner dører og gir karrieremuligheter og handlingsrom i en trengt utenrikspolitisk situasjon, utenfor EU og innenfor et svekket NATO. Koblet til fredsbygging i konfliktområder gir den til og med en ny og høyverdig begrunnelse for bruk av militære styrker i en situasjon der territorialforsvaret er bygget radikalt ned og mobiliseringsforsvaret avviklet. Norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner har ett åpent og ett skjult kort – det ene skal understøtte det fredspolitiske engasjementet, og det andre skal overbevise våre mektigste allierte om at vi kan bidra til felles felttog og at vi fortjener hjelp om vi selv kommer i nød.7

Jeg skal la de gode hensiktene og de symbolske sidene ved engasjementspolitikken ligge. Jeg skal heller ikke dvele ved at den norske stat er en betydelig profitør på krig og krise når olje- og gassprisene stiger, og at dette kan kaste et ironisk skjær over noe av det høyprofilerte fredsdiplomatiet. Derimot skal jeg vise at engasjementspolitikken reiser berettigede og presserende spørsmål: Virker engasjementet etter hensikten? Bidrar det til en bedre verden? Eller tildekker den politiske retorikken de problemene som verden står overfor?

Her er to store prøvesteiner som gradvis er blitt flyttet tettere sammen – bistand, med en historikk fra de tidlige etterkrigsårene, og fredsbygging, som høyt profilert ambisjon etter den kalde krigen.

Utviklingshjelp uten utvikling

Utviklingsbistanden fra rike til fattige land utgjør anslagsvis 15–20 tusen milliarder norske kroner de siste femti årene. Virkningene av disse overføringene er svært omstridt. Det er ingen klar sammenheng mellom bistand og økonomisk utvikling. Enkelte asiatiske land, som Singapore og deler av India og Kina, har hatt en betydelig økonomisk vekst, men det er ikke utviklingshjelp som forklarer veksten. En rekke av de landene som har mottatt mest bistand, har samtidig hatt negativ økonomisk utvikling og voksende fattigdomsproblemer.

Afrika sør for Sahara har mottatt store og økende bistandsmidler de siste tre tiårene, samlet flere tusen milliarder kroner, mens den gjennomsnittlige nasjonalinntekt per innbygger er sunket med nær ti prosentpoeng i samme tidsrom. Omfattende bilateral bistand har heller ikke ført til at barnedødeligheten i fattige land er gått ned.8


Bak dette store bildet er det en rekke motstridende virkninger på mikronivå. Enkelte bistandstiltak har vært relativt vellykkede, på kort eller lengre sikt, mens andre har vært feilslåtte og i mange tilfeller direkte skadelige. Vaksinasjon og helsetjenester knyttet til lidelser som det er enkelt å behandle, særlig med engangstiltak, har vært til hjelp for mange.

Side: 305

Her er det også enklere å måle virkningen. Konkrete prosjekter med tett oppfølging og oppbygging av lokal kompetanse kan lykkes under noen vilkår. Et voksende problem er at lokal ekspertise i økende grad forsvinner som hjerneflukt til rike deler av verden. Mens verden skal hjelpe Afrika med å dempe aids-problemet, har tusener av afrikans-ke farmasøyter, leger og sykepleiere emigrert til USA og Europa.

Den norske bistandspolitikken, som startet med India-hjelpen og fiskeriprosjektet i Kerala tidlig i 1950-årene, føyer seg inn i et internasjonalt mønster. Det store historieverket om norsk utviklingshjelp kan ikke påvise at bistanden på til sammen nær to hundre milliarder kroner har gitt noen positiv utviklingseffekt.9 Enkelte tiltak, som Kerala-prosjektet, kom bedre fra det enn kritikerne ville ha det til, mens dette oppveies av notoriske fiaskoer med overbudsjettering, svinn og uegnet teknologi i prosjekter i blant annet Kenya og Tanzania. I svært mange tilfeller vet ingen hva støtten egentlig har bidratt til, bortsett fra å nære en symbiose av lokale makthavere og voksende bistands-industri.10 Det er en del av utviklingsproblemet at mottakerlandene mangler et egnet revisjonssystem.

Gjennom femti år har norsk og internasjonal bistandsideologi gjennomgått en rekke linjeskift, uten synlig forbed-ring av de samlede virkningene. Det har vært massiv kapitalstøtte for å bryte fattigdommens såkalt onde sirkel; det har i rekkefølge vært industrialiseringsstøtte, vekt på jordbruksutvikling, befolkningskontroll, «ny økonomisk verdensorden», fattigdomsorientert bistand, satsing på lokalsamfunnsutvikling og vekt på institusjonsbygging. Når trickle down fra storstilt kapitalstøtte har vært feilslått fordi investeringer har vist seg å gå til forbruk, har neste tiår vært dominert av grasrot-ideologi og bottom-up-forsøk.11 Med FNs offisielle Tusenårsmål fram mot 2015, er sirkelen i noen grad sluttet. Strategien er igjen massiv kapitalstøtte, med gjeldssanering og mangedobling av overføringene det nærmeste tiåret, og med omfattende tiltak på en rekke enkeltsektorer. Samtidig er markedsføringen ytterst profesjonell, med nettsider, trykksaker, mediekampanjer, bøker og konserter.12

Tusenårssatsingen omgår det som har vært bistandspolitikkens hovedproblem gjennom femti år – de utilsiktede virkningene av tiltak med de beste hensikter. Den faglige lederen, Jeffrey Sachs, med sine enkle regnestykker og løsninger, forutsetter konsekvent at alle løsningsforslag virker slik de er tenkt. Slik var det også da han var rådgiver bak Jeltsins økonomiske sjokkterapi, og åpnet veien for et konsentrert og korrupt billigsalg av statseiendom.

Utviklingshjelpens historie er samtidig historien om en retorisk vending omkring hvert tiår, men uten noen tilsvarende vending av situasjonen for verdens fattige. I tillegg til manglende effekt, har en rekke studier påvist omfattende svinn av bistandsmidler. I en fersk rapport fra utviklingsorganisasjonen Action-Aid er det beregnet at halvparten av de internasjonale overføringene går til dyre og ineffektive vestlige konsulenter, administrasjonskostnader og andre tilbake-føringer til giverne.13

I sentrale fagmiljøer er selektivitet nå blitt det dominerende synspunktet på virkningsfull bistand. Forskningsavdelingene i Verdensbanken og i Det internasjonale pengefond (IMF) konkluderer med at bistand utenfra er betinget effektiv – den virker dersom mottakerlandene samtidig fører en god og utviklings-orientert politikk. Den dårlige nyheten er at utviklingshjelp ikke påvirker et land til å føre en gunstig utviklingspolitikk.14

To av Verdensbankens forskere vurderte i 2001 – på oppdrag fra Utenriks-departementet – effektene av norsk ut

Side: 306

-viklingshjelp. De hevdet generelt at virkningene avhenger av kvaliteten på de økonomiske institusjonene og politikken i mottakerlandene, at bistand uten guns-tige mottakervilkår kunne være direkte skadelig, og at norsk bistand var relativt effektiv. Her tilføyde de at ordet «relativt» er viktig, siden mye bistand er svært lite effektiv, både fordi den er rettet mot land med uegnet politikk og fordi den ofte blir gitt av strategiske, politiske og kommersielle grunner.15

Problemet med selektivitet som løsning på bistandsproblemet – valg av mottakerland med robuste institusjoner og utviklingsvennlig politikk – er dels at slike betingelser vanskelig kan innføres utenfra, dels at klare kriterier i form av terskelverdier mangler, og dels at land som kan nyttiggjøre seg u-hjelp på en fornuftig måte også kan utvikle seg uten bistand. Derimot har de landene som har størst behov for hjelp, minst evne til å dra nytte av den. Det er dette bistandsparadokset som avspeiler seg i internasjonal statistikk de siste femti årene.16

En betydelig del av overføringene til fattige land, både bilateralt, gjennom frivillige organisasjoner og gjennom internasjonale organer, er nødhjelp i akutte krisesituasjoner. Her er utfordringene av en annen art, siden målet ikke er langsiktig økonomisk utvikling. Denne hjelpen er ofte helt avgjørende for mennesker i akutt nød, selv om det ikke fins noen oversikt over hvorvidt den bryter ned lokale markeder og lokalt næringsliv, hvorvidt den forsvinner i korrupsjon og skjerper voldelig kamp om forsyningene, eller hvorvidt den passiviserer på lengre sikt. Her ligger nesten uløselige dilemmaer i internasjonalt hjelpearbeid. Virkningene av omfattende nødhjelp, som etter tsunamien i Asia, har vært analysert i noen studier med svært blandet konklusjon.17 Poenget her er at nødhjelp ikke er utviklingshjelp og ikke løser verdens fattigdomsproblemer.

Hvorfor har utviklingshjelp i det store og hele hatt så liten effekt? Kan viktige trekk ved bistandspolitikken være en del av problemet snarere enn av løsningen?

Bistandsforbannelsen

Mange utviklingsland har en overflod av naturressurser, men likevel omfattende og vedvarende fattigdom. Det er gjennomgående en negativ sammenheng mellom lønnsomme og lett tilgjengelige naturressurser på den ene side og økonomisk vekst på den andre.18 Noe av forklaringen er at en begrenset elite utnytter ressursene til egen fordel, med liten utvikling for samfunnet for øvrig. Ressursrikdommen reduserer behovet for langsiktige utvik-lingsstrategier, økonomisk foretaksomhet og et allsidig næringsliv. Prissvingningene på verdensmarkedet gir i tillegg ingen oppmuntring til økonomisk måtehold i oppgangstider. Det er lettere å få lån når tidene er gode, og den økonomiske virksomheten blir derfor enda mer flyktig enn råvareprisene. Ressursrikdom kan også føre til at valutakursene stiger, slik at andre deler av næringslivet rammes av økte omsetningsvansker i utlandet. Borgerkrig kan i mange tilfeller være fraksjonskamp om ressurstilgang og rikdomsfordeling, slik som kampen om oljefeltene under -Biafra-krigen i Nigeria eller om diamantomsetningen i Sierra Leone.

Et viktig funn i de mange studiene av ressursforbannelsen er at veksten i brutto nasjonalprodukt i land med store naturressurser er avhengig av kvaliteten på landets offentlige institusjoner – som de rettslige rammene om eiendom og kontrakter, graden av korrupsjon og et effektivt og forutsigbart byråkrati.19 Norge, med veletablerte og robuste institusjoner før de store olje- og gassfunnene, har sluppet lett fra ressursforbannelsen.

Flere studier av afrikansk politikk og økonomi konkluderer med at bistand

Side: 307

har noe av den samme virkningen som ressursoverflod – det understøtter en statsbærende elite, bidrar til forfallet i statens egen kapasitet, gjør vekstfremmende reformer unødvendig og finansierer korrupsjon.20 Store bistandssummer har bidratt til å understøtte korrupte og undertrykkende regimer i Zaire/Kongo, Rwanda, Angola, Mosambik, Uganda, Kenya, Zimbabwe, Sierra Leone, Kamerun og en rekke andre land i og utenfor Afrika. I sin generøse liste over «velstyrte lavinntektsland» som bør ha mye støtte, har FNs Tusenårsprogram med fem av de sju landene som Transparency International rangerer som de aller mest korrupte i verden.21

Det grunnleggende problemet er at korrupsjonen og elitens spektakulære luksusforbruk ikke er en uskikk som lett kan avskaffes, men del av en samfunnsform. I mange utviklingsland er det en selvfølge at slektninger og støttespillere behandles på en annen måte enn fremmede, også av det offentlige byråkrati. Det er dette som kalles klientelisme eller, med henvisning til en samfunnskategori fra Max Weber, ny-patrimonialisme – et system med tilsynelatende formelle statsorganer, men med personlige avhengighetsrelasjoner som grunnlag.22 Bistandsmidler bidrar enten direkte -eller gjennom budsjettavledning til å -finansiere et klient-nettverk som er nødvendig for å erverve og forbli i maktposisjon.

På samme måte gir spektakulært forbruk prestisje og legitimitet til makteliten. Det signaliserer suksess og viser evne til å underholde slektninger og støttespillere. Derfor hevder Chabal og Daloz at uorden er et politisk instrument og underutviklingen funksjonell. Rettsbasert forutsigbarhet, et upersonlig regelverk og et ubestikkelig byråkrati – utviklingsforskningens «gode institusjoner» – er i strid med et klientelistisk -samfunnssystem. Korrupsjonsbekjempelse betyr å undergrave dominerende maktposisjoner. En opposisjon som hevder å bekjempe et korrupt styre, ender i realiteten med å erstatte ett klient-nettverk med et annet, slik tilfellet har vært ved regimeskifte i Uganda, Kongo, Kenya eller i mange søramerikanske land. Dette gjelder enten maktskiftet skjer voldelig eller gjennom et slags valg.

Institusjoner fremstår som den kritiske variabelen i utvikling og fattigdomsbekjempelse.23 Institusjoner som eiendomsrett, kontraktsikkerhet og forutsigbar offentlig atferd er nødvendige betingelser for et effektivt økonomisk system med velfungerende markeder. Uten en fast rettsorden og statlig håndhevelse av rammevilkår vil markedet som fellesgode falle sammen og bli kapret av kriminelle eller av favoriserte særinteresser. Samtidig er effektive institusjoner noe nær umulig å innplante utenfra. De forutsetter en høy grad av gjensidig tillit mellom samfunnsgrupper og mellom befolkningen og statsbærende eliter.24 Det er utviklingen av slik tillit som har vært kalt nasjonsbygging eller sosial integrasjon og som er et kritisk skille mellom rike og fattige land.

Generell sosial integrasjon, som erstatning for slektskapslignende klient-nettverk, kan ikke opprettes som importvare eller som betingelse for økonomisk bistand. På det helt elementære plan forutsetter det at administrativ desentralisering – nødvendig for effektivt styre – ikke utnyttes til å bygge en konkurrerende maktbase. På det mer grunnleggende plan forutsetter det lavt konfliktnivå mellom samfunnsgrupper. I rike, stabile land tok det et par hundreår å utvikle slike samfunnsforhold.25

Giversystemet bidrar til å forsterke bistandsforbannelsen fordi bærerne av systemet har svært vanskelig for å lære av erfaring. Bistandsindustrien er også pressgruppe for seg selv, og det kommer lite tilbakemelding fra de fattige som i

Side: 308

siste instans er målgruppe for bistanden. Når virkningen i liten grad blir målt, blir interessen konsentrert om innsatsen. Her har et offisielt mål lenge vært 1 % av BNP. Norge nådde dette målet i 1980-årene, men på grunn av oljeinntektene er det nå nede på vel 0,9 % – fortsatt det høyeste i verden. Slike innsatsmål stimulerer en symbolpolitisk kappestrid som har vært direkte skadelig. Det har gitt en politisk dynamikk der bevilgede midler må brukes og økes, uansett virkninger på mottakersiden.26 Når oljeinntektene fører til at prosentsatsen synker litt, kommer det øyeblikkelig krav om eks-trabevilgninger fra presse og bi-stands-lobby.

En slik forskyvning fra virkninger til innsats har ført til at kritikk fra bistandsarbeidere i felten og fra eksterne evalueringsgrupper systematisk har vært avvist. En avgjørende korreksjonsmekanisme er blokkert. Tusenårsmålenes forutsetning om opptrapping av innsats vil trolig føre til en ytterligere forverring av den perverterte bistandsvurderingen. Slik bidrar giversystemet til å sementere bistandsforbannelsen. Norge er ett av de vestlige land der bistandssystemet er sterkest institusjonalisert, og der kritikk av systemet følgelig har magre vilkår.27 Her står en nasjonal selvforståelse på spill.

Fredsbygging – den nye misjonen

Under den kalde krigen var internasjonale operasjoner stort sett begrenset til avkoloniseringskonflikter og observatørkorps som overvåket en skjør våpenhvile i områder som Kashmir, Midtøsten og det delte Kypros. Rivaliseringen mellom supermaktene bidro til å holde myndigheter i den tredje verden oppe gjennom allianser og støtte. Norges mest omfattende fredsbevarende engasjement var observatørkorpset i Sør-Libanon.

Etter den kalde krigen er situasjonen en annen. Den sentrale utfordringen i internasjonal politikk er statssammenbrudd og svake stater i Afrika, i Sørvest-Asia og Gulf-området, i det tidligere Sovjetunionen, på Balkan og i Latin‑Amerika. Freden brytes av borgerkrig, grensefeider og terrorgrupper med støttespillere i konfliktområdene i Midtøsten og den arabiske verden.

Det har vært uenighet både i NATO, FN og EU om politikken overfor disse utfordringene. USA gikk i spissen for NATO-aksjoner i Bosnia og Kosovo, med bred støtte blant allierte i en situasjon der verken FN eller EU var samlet. I Af-ghanistan har NATO og FN operert parallelt, etter et USA-ledet felttog mot Taliban-regimet i kjølvannet av terroraksjonen 11. september 2001. I krigen mot Irak våren 2003 var alle de store internasjonale organisasjonene splittet, men har samlet seg om såkalte fredsbyggende oppgaver etterpå. Norske styrker har deltatt både i Kosovo, Afghanistan og Irak. FN planlegger å sende styrker til Darfur-provinsen i Sudan med norsk deltakelse.

FN arbeider med en form for organisert beredskap overfor alle de nye konfliktområdene. Den norske regjeringen vil delta aktivt i en internasjonal fredskommisjon og har foreløpig bevilget et par hundre millioner kroner til et fredsbyggingsfond, med ambisjoner om å stå sentralt i dette arbeidet. Planen er å mobilisere norske forskningsinstitutter som PRIO, NUPI, Fafo og CMI med Utenriksdepartementets «seksjon for fred og forsoning» som samordningsetat. Dette er i tråd med den etablerte norske modellen.28 Siktepunktet med «fredsbygging» er langt mer ambisiøst enn den kalde krigens observatørkorps. Fredsbyggingen foregår hele veien fra en forhandlet fredsavtale med våpenhvile til

Side: 309

varige konfliktløsninger der internasjonal innsats ikke lenger skal være nødvendig.

Den norske erfaringsbakgrunnen er ikke bare FN-styrkene, men den høyprofilerte innsatsen som megler og tilrettelegger i en lang rekke konfliktsituasjoner – Midtøsten med Oslo-avtalen, Guate-mala, Sudan, Sri Lanka, Colombia, Haiti, Kongo, Somalia og en rekke andre steder.

Hva sier erfaringene om ytre aktørers muligheter for å «bygge fred» i de nye konfliktområdene? Hvilke utfordringer står vi overfor?

Den mest formative begivenheten for norske utenriksambisjoner etter den kalde krigen var Oslo-kanalen til Jerusalem og Jeriko, utformet i et halvlys mellom private initiativer og offentlig sanksjon. Oslo-avtalen satte Norge på kartet som «fredsnasjon» i fremste rekke, men det ble ikke skapt noen fred mellom Israel og palestinerne, og det er ingen fred i sikte. Den gradvise prosessen kjørte seg fast, Norge som tilrettelegger manglet politiske muskler, og det var ingen likeverdighet mellom partene som feste for et felles balansepunkt. Derfor er det bare minnene igjen av Oslo-kanalen.29

Heller ikke ellers har norsk megling og tilrettelegging vært noen suksess, med små forbehold. Norske aktører spilte en rolle i kontaktforsøkene mellom regjering og opprørsstyrker i Guatemala.30 Norge med bistandsminister Frafjord Johnson i spissen deltok aktivt i samarbeid med USA og Storbritannia foran den midlertidige avtalen mellom opprørsbevegelsen i Sør-Sudan og regjeringen i Khartoum. Erik Solheim var Utenriksdepartementets utsending i arbeidet for en våpenhvile på Sri Lanka. Verken i Sudan eller på Sri Lanka er det skapt noen varig fred. Tyngdepunktet i krigshandlingene i Sudan er flyttet til den vestlige Darfur-provinsen og til grenseområdet mot Uganda i sør. På Sri Lanka har den formelle våpenhvilen hatt liten verdi. De mange øvrige meglingsforsøkene er det knapt spor etter.

En av de umiddelbare omkostningene ved norsk fredsengasjement i konfliktområder er at de norske aktørene involverer seg på uoversiktlige måter i konflikten og binder seg i forhold til en eller flere av partene. I Midtøsten kom Norge svært tett opp til israelsk politikk; på Sri Lanka er mellommannen oppfattet som et redskap for den tamilske bevegelsen; i Sudan var det særlig tette forbindelser til SPLA og i perioder med Norsk Folkehjelp som en slags logistikkorganisasjon for geriljaen. I Sør-Sudan er det senere skapt tvil om hvorvidt Norge aksepterer en byttehandel med en krigsforbrytelsessiktet militsleder over grensen til Uganda. Dette er situasjoner som viser paralleller til bistandspolitikken: hensynet til norsk deltakelse og innsats kan overskygge vurderingen av virkningene og behovet for analytisk distanse.

En rekke nyere studier viser at konfliktområder og borgerkrig er urent farvann for både megling og humanitær innsats. Velmente intervensjoner kan -bidra til å forlenge konfliktene, eller de vanskeliggjør situasjonen fordi tidspunktet er feil. Under massakrene i Rwanda satt FN på gjerdet altfor lenge. Da intervensjonene utenfra kom, ble flyktningleirene over grensen til Kongo en ressursbase for dødsskvadroner både i hjemlandet og i Kongo. Humanitær hjelp har i mange tilfeller gitt næring til stridende parter og bidratt til at krigshandlingene ikke avsluttes. Jo mer sammensatte de internasjonale intervensjonene er, med humanitære, politiske og militære aspekter, desto større fare er det for å favorisere en av partene på ufullstendig grunnlag og dermed komplisere konflikten.31 Vi har ingen systematisk kunnskap om virkningene av det omfattende norske fredsdiplomatiet.

Analytisk innsikt i norsk fredsdiplomati er vanskelig også av mer spesielle

Side: 310

grunner. «Den norske modellen» har hatt et slags halvoffentlig preg i samspillet mellom stat, organisasjoner og forsk-ningsinstitutter. Derfor er mye av fredsdiplomatiet dårlig dokumentert. UD og kanskje særlig de enkelte norske deltakerne har holdt kortene tett til brystet, og for helt sentrale faser er dokumentene borte fra arkivet. Dette gjelder perioden for de hemmelige Midtøsten-forhandlingene i de første åtte månedene av 1993, og det gjelder den sentrale delen av meglingsprosessen i Sudan. Riksarkivaren har påtalt forholdet både i formelle brev og offentlig, uten resultat.32 Dermed er det vanskelig å etterprøve hvilken rolle norske aktører egentlig har spilt og hva de har oppnådd.

Norges rolle i forholdet mellom partene kompliseres ytterligere når det sendes fredsopprettende styrker under våpen. I Afghanistan og Irak er de utenlandske militærstyrkenes rolle uklar. Norske innsatsstyrker i utlandet inngår i en alliert helhet og er underlagt større lands kommando. De vurderes samtidig etter ustabile politiske standarder. I det nordlige Afghanistan ble en leir med norske soldater angrepet 7. februar 2006, i kjølvannet av striden om Muhammed-tegningene i Danmark og Norge. Henrik Hovland setter de lokale problemene med norske «fredsstyrker» til for eksempel Sudan på spissen, med oppfølgende støtte fra generalinspektøren for Hæren: «Når velutstyrte nordmenn kommer i kamp med dårlig trent milits eller rusede barnesoldater, kan resultatet lett bli noe som i etterkant kan se ut som en massakre, selv om drepingen har vært legitim og i selvforsvar.»33 Fredsbygging i praksis beveger seg også politisk i et minefelt.

På det mer overordnede plan er «intervensjon for fred» sjelden vellykket. I Somalia, der Norge vil påta seg en aktiv rolle, har internasjonale aktører forsøkt seg med et tjuetalls resultatløse freds-initiativer siden statssammenbruddet i 1991, i tillegg til den mislykkede militærintervensjonen fra USA og FN i 1992. Stabilisering er derimot oppnådd i Somaliland i nord, helt uten internasjonal mellomkomst.

Selv om sammenhengene er kompliserte, tyder flere studier på at varig fred etter borgerkrig oftere oppstår når den ene parten har vunnet krigen enn når meglere får til en avtale. Slike avtaler blir ofte et skjørt og midlertidig kompromiss, mens mer stabile statsinstitusjoner kan oppstå som et biprodukt av krigserfaringen. I én nyere studie av borgerkriger etter annen verdenskrig blir det beregnet at krigen blusset opp igjen innen ti år i 15 % av de tilfellene som hadde endt med militær seier, mot ny krig i halvparten av de tilfellene der krigen var stanset av en forhandlingsløsning.34 En senere studie over borgerkriger i Afrika i perioden 1975–2000 bekrefter dette mønsteret. Under halvparten av krigene blusset ikke opp igjen innen ti år i fravær av intervensjon utenfra, mens tre fjerdedeler av de tilfellene der FN hadde grepet inn resulterte i nye krigshandlinger etterpå.35

En varig fredsløsning med stabile institusjonelle rammer kan være blokkert, så lenge freden rett og slett ikke er øns-ket av viktige lokale aktører. For noen grupper er krigen lønnsom, med ressurstilgang og organisert kriminalitet som en del av konfliktsituasjonen. På den annen side kan motivet for en midlertidig og fremforhandlet våpenhvile være de bistandspakkene som følger, ofte med svak eller ingen giverkontroll over pengeforbruket.

Dette betyr ikke at «fredsbyggende» intervensjoner alltid er mislykket eller at de ikke kan rettferdiggjøres selv om de langsiktige konsekvensene er usikre. Men det betyr for det første at intervensjon utenfra i mange situasjoner ikke er egnet til å skape varig fred, og for det and

Side: 311

-re at intervensjon for å redusere vold og overgrep på kort sikt kan ha omkostninger i form av fornyet vold og overgrep på lengre sikt. Derfor er forsøk på «fredsbygging» et dilemma der utfallet kan bli det motsatte av hensikten. Misjonsmark eller utenrikspolitisk salgsvare er dette ikke. Den idealistiske glorien skygger for et kritisk blikk på resultatene.

Den ultimate ambisjonen i ny norsk utenrikspolitikk går lenger enn til fredelig løsning på akutte konflikter. Den omfatter bistand i arbeidet med å bygge velfungerende stater der både utviklingsproblemet og fredsproblemet er løst. Det er på dette nivået bistands- og fredspolitikken smelter sammen.36 En velfungerende stat er en stat der politiet og de væpnede styrker er under betryggende kontroll, der menneskerettighetene blir respektert og der forvaltningen er pålitelig og forutsigbar. En velfungerende stat har også en fri og kritisk presse, og myndighetene står til ansvar overfor befolkningen. Dette er ideelle fordringer i en verden der et stort antall land ikke har noen av disse kjennetegnene, men er stater bare i kraft av at de formelt har en regjering som er diplomatisk anerkjent. Hvordan oppstår velfungerende stater?

Statsbygging og demokrati

En demokratiseringsprosess kan paradoksalt nok forsterke konflikter, vold og fraksjonsstrid. Politisk ustabile land med regimer som en mellomform mellom diktatur og demokrati, har gjennomgående størst risiko for å bryte sammen i indre strid. Politisk og økonomisk liberalisering kan også virke destabiliserende i sosialt splittede samfunn med en svak statsmakt.37 Det er svært få eksempler på at den formen for statsbyggende demokratisering som USA har gått i spissen for i Afghanistan og Irak, har lyktes. Det er først etter den kalde krigen at slike intervensjonsmål er blitt anerkjent innen FN og NATO. De største, amerikansk--ledede intervensjonene de siste 10–15 årene har vært i Somalia i 1992–94, på Haiti i 1994–96, i Bosnia siden 1995, i Kosovo siden 1999, i Afghanistan siden 2001 og i Irak siden 2003. Antall soldater har variert fra 5–15 000 i Kosovo og Afghanistan til opp mot 150 000 i Irak. Overalt har de offisielle målene vært regimeendring, stabilisering, statsbygging og demokrati i form av valg. Men verken her eller i noen av de mange andre intervensjonene før og etter slutten på den kalde krigen, er det oppnådd stabil institusjonsbygging gjennom inngrep utenfra.

Det er så langt bare to eksempler på vellykket demokratisering og stabilisering gjennom utenlandsk intervensjon – Vest-Tyskland og Japan etter 1945.38 Her var forholdene ekstremt gunstige, med en homogen og relativt enig befolkning, stort sett velkomne okkupanter, veletablerte institusjoner og en massiv økonomisk og militær innsats over lang tid. Ikke noen av disse betingelsene er til stede i de mange statssammenbruddene og borgerkrigssituasjonene etter den kalde krigen.

En viktig barriere mot velfungerende stater ligger i dyp splittelse mellom folkegrupper, der de som taper et valg vil kunne forbli permanente tapere uten elementære rettigheter. For eliter i maktposisjon vil det ofte være tilsvarende lite fristende å oppgi sine posisjoner frivillig.39 Det er lite en ekstern freds- og statsbygger, med eller uten FN-mandat, kan gjøre med et lands konfliktmønster. Derimot kan interne endringsprosesser over generasjoner bidra til å viske ut konfliktene.

Naturressurser i overflod er ikke bare en barriere mot økonomisk vekst, men også mot demokratisk styresett.40 Statsmakten høster en ressursgevinst som gjør den mer eller mindre uavhengig av skattlegging, mens befolkningen er helt

Side: 312

avhengig av staten for sosialtjenester og levestandard. Dermed er det ikke grunn-lag for å bytte skatt mot representativ deltakelse. Regimet kan samle støttespillere ved å drysse penger over dem, samtidig som det kan finansiere et effektivt indre maktapparat som holder opposisjonelle nede. Den materielle velstanden fra ressursrikdommen gjør det ikke nødvendig å modernisere gjennom yrkesspesialisering og utdanning, med en liberal middelklasse som i neste omgang kan presse fram demokratiske reformer. Heller ikke disse institusjonelle mekanismene blir brutt gjennom inngrep utenfra.

Det er et helt annet mønster enn fredsbygging som avtegner seg gjennom de internasjonale intervensjonene i konfliktområder og fallerte stater etter den kalde krigen. Det avtegner seg en ny form for imperialt formynderskap der fremmede styrker holder betinget ro på ubestemt tid, med fare for akutt sammenbrudd og borgerkrig i det øyeblikk troppene trekker seg ut. Det er slikt formynderskap som holder en prekær orden i Bosnia og Kosovo, og som den opprinnelige intervensjonen har bidratt til å forsterke nødvendigheten av i Afghanistan og Irak. Formynderstatene har ingen teori om hvordan en «velfungerende stat» kan bygges under slike betingelser, og i mange tilfeller vil selve nærværet av fredsbevarende styrker stå i motsetning til varig fredsbygging.41 Her har freds- og forsoningsdialoger svært magre kår.

Den virkelig effektive formen for intervensjon utenfra virker i stikk motsatt retning av forsøkene på «fredsbygging». Det er den ofte omfattende støtten til stridende fraksjoner fra eksilgrupper, fra emigrerte støttespillere i Europa og Nord-Amerika. Dette er en form for lang-distansenasjonalisme som har bidratt til å nære kampevnen i krigene både under og etter den kalde krigen.42

Ambisjonen om freds- og statsbygging som sentral misjonsoppgave for utenrikspolitikken, bygger gjennomgående på misvisende forestillinger om institusjonell endring i konfliktområder og tidligere kolonier. De institusjonelle betingelsene for materiell utvikling og demokratisk stabilitet er oppstått – der de finnes – gjennom sammensatte og langvarige historiske prosesser. Velfungerende markeder, forutsigbarhet og demokratisk medbestemmelse lar seg ikke innføre gjennom rådgivning på tvers av makt-elitenes interesser.

Avslutning

Engasjementspolitikken er det nærmeste norske myndigheter kommer en nasjonal globaliseringsstrategi. Politikken er selvforsterkende, fordi et voksende antall utøvere fra stat, organisasjoner, medier og forskning blir en pressgruppe som blokkerer for motforestillinger.

Det er ikke grunnlag for å hevde at all bistand er mislykket, men for å hevde at mye bistand er sløseri og har virket mot sin hensikt. Det er heller ikke grunnlag for å hevde at fredsmegling under enhver omstendighet er fåfengt, men for å hevde at mye fredsmegling overser sentrale mekanismer i varig konfliktløsning. Derfor er uavhengig etterprøving nødvendig.

Innen både bistand, nødhjelp og fredsbygging er det vanskelige avveininger mellom tilsiktede og utilsiktede virkninger – trade-offs der fordeler i én retning motsvares av skadevirkninger i en annen. Slike dilemmaer og utilsiktede bivirkninger forsvinner i den engasjementspolitiske retorikken. Gode hensikter blender for utilsiktet fiasko. Dette er særlig påtrengende i norsk utenrikspolitikk etter den kalde krigen, der gode hensikter er lansert som en av landets fremste eksportvarer.

Det er mye vi ikke vet om betingelsene for effektiv fattigdomsbekjempelse. Men

Side: 313

vekten på innsatsmål, som den magiske 1 % av BNP, er helt sikkert skadelig. Det er mye vi ikke vet om fredsbygging. Men det er ofte en motsetning mellom fredsslutninger på kort sikt og varig fred på lang sikt, og det ganske sikkert fåfengt å forsøke å bygge velfungerende stater gjennom støtteaksjoner utenfra. I mange land er en svak stat og mangel på effektive institusjoner funksjonelt for eliten; det er en avgjørende betingelse for maktposisjonene.

Den norske utenriksretorikken trenger kritiske søkelys. «Bistand, fred og forsoning» er en sterk demonstrasjon av gode hensikter, det er offensiv symbolpolitikk innad og utad. Mer usikkert er det hvorvidt engasjementspolitikken bidrar til en bedre verden.