1. INNLEDNING

Det kan knyttes en rekke kommentarer til universitetsstipendiat Johan Greger Aulstads artikkel «Saksbehandling og omgjøring av avtaler som er enkeltvedtak» i Jussens Venner 2004 s.74-130.Temaet er omfattende. Generelle konklusjoner i form av alminnelige regler for slike forvaltningsavtaler, fordrer en undersøkelse av et større antall typer forvaltningsavtaler (induksjon). Et slikt ambisjonsnivå har ikke vi i denne artikkelen.

Aulstad behandler gjeldende rett på side 74-111.Våre kommentarer til dette følger nedenfor under pkt. 2.Vi begrenser oss imidlertid til å kommentere visse rettslige utgangspunkter for løsningen av rettsspørsmål som springer ut av forvaltningsavtaler.Vi bruker særlig utbyggingsavtaler som illustrasjonsmateriale.

Aulstads omtale av lovforslagene om utbyggingsavtaler (s. 111-125) gis en grundig omtale nedenfor under pkt. 3. I denne forbindelse vil det også bli trukket linjer tilbake til anvendelsen av forvaltningslovens saksbehandlingsregler på avtaler og forvaltningens adgang til å omgjøre avtalen til medkontrahentens ugunst.

Som kjent har både Planlovutvalget i NOU 2003:14 Kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven og Bygningslovutvalget i NOU 2003:24 Mer effektiv bygningslovgivning, foreslått lovregulering av utbyggingsavtaler. Lovforslagene er svært ulike i både innhold og karakter. Det bør nevnes at vi har bistått Bygningslovutvalget med kommentarer i forbindelse med lovarbeidet. Aulstad har på sin side bistått Planlovutvalget.


2. SAKSBEHANDLINGSKRAV VED BRUK AV FORVALTNINGS- AVTALER

2.1 Innledende bemerkninger

Problemstillingen som behandles i det følgende er hvordan forvaltningsavtaler skal bedømmes rettslig, som enkeltvedtak og/eller avtaler, og hvilken betydning den rettslige karakteristikken har for rettsanvendelsen. Det vises til Aulstads artikkel (s. 74-111), som er utgangspunktet for våre kommentarer.

En av våre hovedinnvendinger mot Aulstads utlegning, er at han kun synes å forholde seg til ytterpunktene. Enten er avtalen et forvaltningsvedtak, med den følge at forvaltningsrettslige regler kommer til anvendelse, eller så er avtalen ikke et forvaltningsvedtak, med den følge at avtale-/kontraktsrettslige regler kommer

Side: 344

til anvendelse. Aulstad vil på denne måten la den rettslige karakteristikk få utslagsgivende betydning for rettsanvendelsen.

Etter vårt syn vil det ofte ikke spille noen rolle om en forvaltningsavtale inneholder et enkeltvedtak eller ei. Man må uansett forholde seg til både avtale-/kontraktsrettslige regler og forvaltningsrettslige regler. Hvilke regelsett som kommer til anvendelse avgjøres normalt ut fra en konkret fortolkning av de aktuelle bestemmelsene i forvaltningsloven eller den forvaltningsrettslige spesiallovgivningen. Avtale-/kontraktsrettslige og forvaltningsrettslige regler kan også vekselvirke slik at innholdet tilpasses det faktum at man har med en forvaltningsavtale å gjøre. En begrepsteoretisk analyse - som Aulstad i stor grad baserer seg på - kan ha sin pedagogiske funksjon, men gir ikke dermed løsningen for konkrete rettsspørsmål.

Ofte vil reelle hensyn innen avtale- og forvaltningsretten ha stor betydning når man skal løse rettsspørsmål som springer ut av forvaltningsavtaler. Nettopp når det gjelder harmoniseringen av reelle hensyn, er forvaltningsavtaler mer komplekse enn de fleste andre typer avtaler. Til avtaleinstrumentet knytter det seg en rekke bestemte forventninger fra både avtalepartene og omverden, såkalte typeforutsetninger. For at forvaltningsavtaler skal tjene som et godt styringsinstrument for forvaltningen, kan man ikke avvike for meget fra disse.Vi peker bl.a. på at private parter må kunne stole på og innrette seg i tillit til slike avtaler. Enkelte av disse typeforutsetningene er for øvrig nedfelt i avtale- og kontraktsrettslige regler, som ofte er bedre egnet som regulatorer enn de forvaltningsrettslige regler fordi de er spesialtilpasset. Samtidig understrekes at forvaltningsavtaler ikke kun forfølger kommersielle interesser, men også bredere samfunnsinteresser som det offentlige er satt til å ivareta. Forvaltningens høyhetsrett og rolle som «øvrighet» må også hensyntas og innebærer bl.a. at rettssikkerhetshensyn aktualiseres. Disse kryssende hensyn (som på ingen måte er angitt uttømmende eller tilstrekkelig presist overfor) må etter vårt syn tillegges adskillig større betydning enn rettssystematiske betraktninger. Men hensynene må avveies konkret i forhold til bl.a. det forvaltningsområde man befinner seg på.

2.2 Avtaler som samtidig inneholder enkeltvedtak

Det er bred enighet om at avtaler kan være forvaltningsvedtak etter fvl. § 2. Spørsmålet om når avtaler skal anses som forvaltningsvedtak er det imidlertid uenighet om. Aulstad drøfter spørsmålet fra side 77 til 82.Vår innvending er at hans drøftelser er for unyanserte. Etter vårt syn overdriver Aulstad betydningen av om en avtale er et forvaltningsvedtak eller ikke, jf. overfor.

Problemstillingen er tidligere grundig behandlet av andre forfattere, bl.a. Eivind Smith i LoR 1978 s. 304-325. I likhet med Smith kan vi raskt slå fast at avtaler stort sett vil oppfylle alle vilkår i legaldefinisjonene for «vedtak» og «enkeltvedtak» «treffes under utving av offentlig myndighet, med unntak for kravet om at avgjørelsen skal «treffes under utøving av offentlig myndighet». Spørsmålet er med andre ord hva som er «utøving av offentlig myndighet». Ofte tenker man seg gjerne utøvelse av offentlig myndighet som avgjørelser i medhold av statens/forvaltningens høyhetsrett. Det vil si avgjørelser fattet med

Side: 345

hjemmel i en heteronom kompetansenorm som innebærer forbud eller påbud. Når det offentlige gir dispensasjon fra et offentligrettslig forbud eller fritakelse fra et offentligrettslig påbud, regner man også det som «utøvelse av offentlig myndighet». I motsetning til ensidige pålegg med hjemmel i en heteronom kompetansenorm, bygger en avtale på gjensidighet gjennom tilbud/aksept. Avtalens bindende virkning er forankret i en av vårt rettssystems mest grunnleggende kompetansenormer; den private autonomi. Men ingenvil i dag hevde at forvaltningens avtaler på grunn av kompetansegrunnlaget ikke kan anses som myndighetsutøvelse. Forvaltningsavtaler med innhold som i stedet kunne vært fastsatt i ensidig vedtak i medhold av lov, forskrift eller vilkårslæren, må ofte anses som enkeltvedtak. Kompetansegrunnlaget har med andre ord betydning for den rettslige karakteristikk av avtalen og for rettsanvendelsen for øvrig, jf. bl.a. nærmere under pkt. 3.4. Men det er likevel kun et moment av en viss betydning. Eksempelvis vil i utgangspunktet ikke en kommunes kjøp av en eiendom anses som enkeltvedtak, selv om kommunen har hjemmel til å ekspropriere. En slik avtale må normalt anses som en privatrettslig avtale. Ettersom forvaltningen er part er likevel forvaltningsrettens regler aktuelle, f.eks. myndighetsmisbrukslæren.

Siden 1970-tallet har det pågått en diskusjon i juridisk teori om utvidelse av vedtaksbegrepet i forhold til den tradisjonelle oppfatning av begrepet «utøvelse av offentlig myndighet» «utvelse av offentlig myndighet «offentlig myndighetsutvelse. Problemstillingen, som fremdeles er aktuell, er om disponering av offentlige ressurser (som penger og tjenester) kan være «utøvelse av offentlig myndighet» «offentlig myndighetsutvelse i forvaltningslovens forstand. Både i forvaltnings- og rettspraksis har man i mange tilfeller lagt til grunn et slikt utvidet vedtaksbegrep. Det har også gode grunner for seg; bl.a. for å sikre forsvarlig saksbehandling i henhold til forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Men samtidig med denne utvidelsen av vedtaksbegrepet, blir spørsmålet om hva som er «offentlig myndighetsutøvelse» enda mer uklart. Det har nødvendigvis betydning for spørsmålet om når en avtale også inneholder et enkeltvedtak, i den forstand at grensedragningen blir mer uklar. I de tilfellene hvor man ikke kan støtte seg til et logisk/analytisk skille, må man avgjøre spørsmålet ut fra konkrete vurderinger.

Utgangspunktet slik det formuleres av Eckhoff (Forvaltningsrett 7. utg. s. 227), er etter vårt syn fruktbart for en grensedragning mellom avtaler og enkeltvedtak. Eckhoff erkjenner at stat og kommuner inngår en rekke avtaler med sterkere eller svakere preg av myndighetsutøvelse. Eckhoff uttaler deretter «hvor fremtredende dette preg må være for at avtalen skal anses for å inneholde «vedtak», er usikkert.» «Avtaler med stat og kommune Eckhoff legger med dette opp til en totalvurdering, hvor en rekke relevante momenter kan tillegges betydning. Tungtveiende momenter i denne vurderingen er bl.a. (alternative) kompetansegrunnlag og om tvangsinngrep har vært aktuelle under forhandlingene. Eckhoffs utgangspunkt burde vært fulgt opp med en grundigere rettsvitenskaplig undersøkelse. (Jan Fridthjof Bernts doktoravhandling «Avtaler med stat og kommune» fokuserer primært på forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet gjennom forvaltningsavtaler. Den berører i liten grad vår problemstilling i dette punktet.)

Side: 346

2.3 Fortolkningen av forvaltningsloven § 3

Aulstads utgangspunkt (jf. s.74-76) er at fvl. kap. IV-VI kommer uavkortet til anvendelse på forvaltningsavtaler. Han hevder at dette synet har sitt rettslige grunnlag i fvl. § 3. Aulstads utgangspunkt er etter vårt syn for unyansert. Han tillegger dessuten ordlyden i fvl. § 3 et innhold det neppe er grunnlag for.

Ordlyden i fvl. § 3 sier at bestemmelsene «bare» «skal «sterkere eller svakere kommer til anvendelse på enkeltvedtak. Det betyr ikke at saksbehandlingsreglene i kap. IV-VI «skal» «sterkere eller svakere anvendes uavkortet på forvaltningsavtaler som har et «sterkere eller svakere» preg av myndighetsutøvelse, jf. også Eckhoffs formulering ovenfor. Bestemmelsen har for øvrig primært et rettssystematisk formål; å skille mellom regler for behandling av enkeltvedtak og forskrifter. Rettskildemessig gir ikke det grunnlag for den slutningen som Aulstad trekker.

Vi deler heller ikke Aulstads generelle syn på fortolkningen av forvaltningsloven, når han hevder at bestemmelsenes generelle utforming «innbyr til utvidende snarere enn innskrenkende tolkning» (s. 83). I følge Aulstad tilsier forvaltningslovens generelle utforming at den ikke kan tolkes innskrenkende i forhold til forvaltningsavtaler. Alminnelig lovtolkningslære tilsier imidlertid det motsatte; nemlig at bestemmelser med et høyt generalitetsnivå lettere kan tolkes innskrenkende enn de mer spesialtilpassede (jf. bl.a. Eckhoff, Rettskildelære 5. utg. s.123). Avtalerettslige regler kan være mer spesialtilpasset og dermed representere et argument for en innskrenkende fortolkning av forvaltningslovens bestemmelser. Men det motsatte kan også forekomme; at forvaltningsrettslige regler gjør inngrep i avtalerettslige eller kontraktsrettslige prinsipper.

Vårt syn om at både forvaltningsrettslige og avtale-/kontraktsrettslige regler kan anvendes uavhengig av om en avtale samtidig kan karakteriseres som et enkeltvedtak, har bl.a. støtte i Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2002 s.19. Saken gjaldt et tilbakesøkingskrav av stønad gitt som refusjon til leger i henhold til folketrygdloven. Staten hevdet at tilbakesøkingskravet var et privatrettslig krav, med hjemmel i kollektivavtale, mens legene anførte at det var et enkeltvedtak. Høyesterett la til grunn at både stønaden og tilbakesøkingskravet var enkeltvedtak, men løste likevel spørsmålet ut fra kontraktsfortolkning. Med andre ord ble ikke forvaltningsrettens omgjøringsregler anvendt.

Aulstads grunnsyn står for øvrig i kontrast til den mer pragmatiske innstilling Boe gir uttrykk for i sin artikkel om «Forholdet mellom privatrett og offentlig rett» i festskrift til Carsten Smith (s. 113-137). Boe fokuserer på innholdslikhet mellom kontraktsrettens og forvaltningsrettens regler, som etter hans syn åpner for interessante regelkombinasjoner. Det understrekes fra vår side at dette ikke bare er teoretisk interessante muligheter. Tvert om er kontraktsretten og forvaltningsretten to rettsdisipliner man må forholde seg til når man skal løse rettsspørsmål som springer ut av forvaltningsavtaler, jf. bl.a. også Rt. 1999 s.1672 og Rt. 2002 s.19. Aulstads metodeprinsipp, som utledes fra fvl. § 3, er det følgelig ikke grunnlag for.

Side: 347

2.4 Forvaltningsrettslige regler om saksbehandling anvendt på avtaleforhandlinger

Aulstad går systematisk gjennom forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak (s. 82-93). Grunnsynet er stadig at ingen av forvaltningslovens regler kan tolkes innskrenkende.

Med vår erfaringsbakgrunn er det naturlig å peke på at en avtaleforhandling foregår på annen måte enn den saksforberedelsen lovgiver har sett for seg for enkeltvedtak. I en forhandlingssituasjon vil kontakten mellom partene normalt bestå i mer direkte kommunikasjon og være mer dynamisk med hensyn til hvordan forslag og innspill fremmes og vurderes. Forvaltningen må imidlertid følge forvaltningsrettslige krav til forsvarlig saksbehandling, men avpasset til en forhandlingssituasjon.

Forvaltningens plikt til forsvarlig (upartisk) utredning av avgjørelsesgrunnlaget (jf. fvl. § 17 første ledd), kan være problematisk i forhold til en forhandlingssituasjon. I en vanlig forhandlingssituasjon mellom private parter, vil normalt hver av partene måtte ivareta egne interesser. Riktignok kan den alminnelige lojalitetsplikt innebære at også private parter kan ha en plikt til å ivareta motpartens interesser. Likevel kan nok ikke dette sammenlignes med de krav som i utgangspunktet følger av fvl. § 17 første ledd. Kravet om at saken skal være så godt opplyst som mulig kan bl.a. innebære at man må gi opplysninger til sin forhandlingsmotpart eller tredjeparter. Forutsatt at fvl. § 17 kommer til anvendelse på en bestemt forvaltningsavtale må den avpasses til forhandlingssituasjonen, herunder forhandlingspartenes styrke. Et eksempel er avtalene som samferdselsmyndighetene i bl.a. Sverige, Danmark, England og snart Norge, inngår med operatører om personbefordring med tog. Operatøren som er en profesjonell aktør er godt rustet til å ivareta egne interesser i avtaleforhandlingene, herunder ved konkret utforming av avtalevilkår. Operatørene har gjerne mer jernbanefaglig innsikt enn myndighetene besitter til enhver tid og dessuten betydelig mer innsikt i egne behov og ønsker. Anvendt på et slikt forhold kan det være en smakssak om man sier at fvl. § 17 første ledd tolkes innskrenkende eller om tolkingen tilpasses avtalesituasjonen. Operatøren vil uansett vanskelig kunne angripe avtalene med hjemmel i fvl. § 17, selv om det prinsipielt ikke bør utelukkes.

Plikten til å gi opplysninger til (avtale)parten, jf. bl.a. det kontradiktoriske prinsipp nedfelt i §§ 16, 17 og 18, kan også komme i et spenningsforhold til forvaltningsavtaler. I forholdet mellom forhandlingspartene vil normalt ikke fvl. § 16 by på spesielle problemer. Bestemmelsen innebærer at en part som ikke på annen måte har uttalt seg skal varsles. Hensyntatt at partene befinner seg i en forhandlingssituasjon, innledet av den private part eller forvaltningen, så vil man normalt ikke i tillegg ha behov for å kreve forhåndsvarsel. Dersom forvaltningen er initiativtaker til forhandlingene, kan det nok likevel ligge enkelte krav til fremgangsmåten i bestemmelsen. F.eks. at motparten skal få rimelig tid til å områ seg før forhandlingene starter opp. Et annet eksempel er forhåndsvarsel der forvaltningen ønsker å kjøpe en eiendom fremfor å ekspropriere. Dersom det offentlige ønsker å

Side: 348

kjøpe en eiendom, vil det normalt ikke medføre at reglene om enkeltvedtak kommer til anvendelse. Men det kan stille seg annerledes dersom motivet for å kjøpe er en ekspropriasjonssøknad. Spørsmålet er om grunneieren (selgeren) har krav på å få oversendt ekspropriasjonssøknaden i henhold til fvl. § 16. Uten å ta endelig stilling til spørsmålet er vår umiddelbare oppfatning at det kan være grunn til å stille slikt krav til forvaltningen.

Fvl. §§ 18 og 19 inneholder bestemmelser om hva den private part kan kreve innsyn i. Hensikten med å kreve dokumentinnsyn mens en sak pågår er normalt å bruke dokumentene for å gi en uttalelse i saken. I en forhandlingssituasjon, kan imidlertid hensikten være å skaffe informasjon som kan styrke ens egen posisjon i forhandlingene. Dokumenter som utarbeides eller innhentes for den interne saksforberedelse kan i stor utstrekning unntas partsoffentlighet. Men faktiske opplysninger i slike dokumenter kan likevel kreves fremlagt. Juridiske vurderinger kan ikke kreves fremlagt. Det samme må gjelde for vurderinger knyttet til forhandlingsstrategier e.l. En nærmere behandling av disse bestemmelsene i forhold til forvaltningsavtaler, herunder muligheten for innskrenkende fortolkning, er et tema som fortjener en grundigere gjennomgang enn den vi har anledning til å gi her.

Aulstad (jf. s.86) bruker utbyggingsavtaler som eksempel for å belyse hvordan forvaltningsrettslige regler virker inn på avtaler; nærmere bestemt pbl. § 27-1 om varsling og høring. Aulstads syn er at pbl. § 27-1 må følges.Vårt syn er at bestemmelsen ikke uten videre kan legges til grunn. Utbyggingsavtaler er som kjent innbyrdes meget forskjellige. De kan omhandle forhold som det er hjemmel til å innta i en reguleringsplan, f.eks. utnyttelsesgrad. Men ofte reguleres kun forhold som ikke kan inntas i reguleringsplanen; eksempelvis kostnadsdeling eller fortjenestedeling (hvor kommunen som grunneier stiller tomten til disposisjon mot andel av fortjeneste i prosjektet). De to sistnevnte typene av utbyggingsavtaler, kan det være mindre grunn til å presse inn i plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler, med krav om varsling/høring. I normaltilfellene gjelder det også for den førstnevnte kategorien: En utbyggingsavtale vil ikke erstatte en reguleringsplan. Den vil kun være et (nødvendig) supplement. Utbyggingsavtalen vil normalt fremforhandles før eller parallelt med reguleringsplanen. Følgelig vil man ikke komme i konflikt med pbl. § 27-1 om kommunen og den privat part fremforhandler en utbyggingsavtale, uten at dette varsles eller legges ut på høring. Hensynene bak pbl. § 27-1 ivaretas gjennom behandlingen av reguleringsplanen. Det er da liten grunn til å forstyrre avtaleforhandlingene.

2.5 Begrunnelsesplikten og klageadgangen

Er en forvaltningsavtale inngått, aktualiseres spørsmålet om begrunnelsesplikt og administrativ klageadgang. Forvaltningens begrunnelsesplikt er fastslått i fvl. § 24. Spørsmålet er om begrunnelsesplikten gjelder også i forbindelse med inngåelse av forvaltningsavtaler. Aulstad gjør gjeldende at den private part kan kreve en begrunnelse etter at avtalen er inngått (jf. s. 88). Etter at to parter har forhandlet

Side: 349

om en avtale og blitt enige, synes det noe kunstig at den ene part skal kunne kreve en begrunnelse av den annen om hvorfor avtalen ble inngått. Begrunnelsesplikten er en av de reglene i forvaltningsloven som det i utgangspunktet er naturlig å tolke innskrenkende i forhold til forvaltningsavtaler. Spørsmålet må likevel vurderes konkret innenfor de enkelte forvaltningsområder, før man trekker en generell konklusjon.

Når det gjelder klagereglene, jf. fvl. § 28 flg., er det en viss uenighet om medkontrahenten til et forvaltningsorgan kan benytte klageadgangen etter å ha inngått avtalen. Både Boe (Innføring i jus bind 2 s. 818) og Frihagen ( JV 1977 s. 57-58) er av den oppfatning at den part som inngår en avtale har fraskrevet seg adgangen til administrativ rekurs. Aulstad gjør gjeldende at klagereglene skal komme til anvendelse uavkortet. Et av hans argumenter er at en avtalepart som står overfor forvaltningen kan føle seg presset og derfor i «etterpåklokskapens lys» (s. 91) finner grunn til å påklage. Etterpåklokskap er neppe et beskyttelsesverdig grunnlag for klagerett. Men hensynet til å sikre rettsriktighet, som er en av hovedbegrunnelsene for klageadgangen, har fortsatt vekt selv om avtaleformen er benyttet. Behovet vil avhenge av forvaltningsområdet og hvor sterk posisjon den private part regelmessig har i forhandlingene. Aulstads annet argument er at manglende klagerett vil komme i strid med forvaltningssystemets hierarkiske kompetansesystem.Vi er i tvil om vekten av dette hensynet, men det bør under enhver omstendighet ikke være utslagsgivende. Det kan føyes til at det overordnede organ vil ha kompetanse til å prøve alle sider av saken, hvilket kan medføre at den private part spekulerer i klageadgangen for å bedre sin egen posisjon i avtalerelasjonen. Avtaleformen kan derved bli et usikkert styringsinstrument for forvaltningen. På den annen side kan et underordnet forvaltningsorgan ved å bruke avtaleformen, sikre at ens egne disposisjoner ikke kan påklages. Etter vårt syn må spørsmålet vurderes konkret innenfor hvert enkelt forvaltningsområde. Innenfor områder hvor forvaltningen møter profesjonelle parter, f.eks. innen energi- eller petroleumssektoren, kan det være større grunn til å tolke klageadgangen innskrenkende slik at den ikke kommer til anvendelse. Etter vår vurdering kan man imidlertid ikke som Aulstad legge til grunn at fvl. § 28 flg. er preseptorisk slik at det ikke er mulig å fraskrive seg sin klageadgang.

Klageadgangen for andre enn partene, må vurderes konkret. Eksempelvis er vår oppfatning at det etter gjeldende rett ikke er grunnlag for å gi klagerett over utbyggingsavtaler. I stedet må tredjeparter klage over reguleringsplanen, som alltid kommer i tillegg til en utbyggingsavtale.

2.6 Omgjøringsadgangen etter fvl § 35

2.6.1 (U)likheter mellom avtl. § 36 og forvaltningsrettens omgjøringsadgang

Aulstad drøfter avtl. § 36 og fvl. § 35 fra side 93 til 96. Hans hovedsynspunkt synes å være at fvl. § 35 og ulovfestede omgjøringsregler, er smidigere virkemidler med lavere terskel for omgjøring enn avtl. § 36. Sammenligningen av de to regelsettene gjøres under forutsetningen av at det er forvaltningen som ønsker en endring. I

Side: 350

dette perspektivet kan fvl. § 35 - i forhold til avtl. § 36 - ses som en spesialregel som gir forvaltningen en lempeligere omgjøringsrett.

Ordlyden og oppbygningen av fvl. § 35 og avtl. § 36 er forskjellig. Fvl. § 35 første ledd finner ikke sitt motstykke i avtl. § 36. Men fvl. § 35 første ledd er nok praktisk sett ikke så viktig i forhold til de spørsmålene som kombinasjonen av forvaltningsvedtak og avtaleinstrumentet reiser. Omgjøring til gunst som er regulert i fvl. § 35 første ledd bokstav a vil nok ofte ikke en avtalepart motsette seg. I avtaleretten har man ikke slik ensidig omgjøringskompetanse, men ønsker en part å gi mer eller lempe på sin medkontrahents forpliktelser, vil man normalt finne en løsning på det. Fvl. § 35 første ledd bokstav b om omgjøring før vedtaket er kommet frem til den annen part, er heller ikke problematisk i forhold til avtalemekanismen. Avtl. § 7 bestemmer at adressatens kunnskapstidspunkt er avgjørende, mens fvl. § 35 første ledd litra b etter sin ordlyd legger til grunn tidspunktet da vedtaket kom frem, med andre ord et tidligere tidspunkt. Uten å ta stilling til hvordan fvl. § 35 første ledd litra b skal tolkes, må etter vårt syn avtalemekanismen - herunder prinsippet som kommer til uttrykk i avtl. § 7 - legges til grunn for forvaltningsavtaler. Litra c i fvl. § 35 første ledd om at enkeltvedtak som er ugyldig kan omgjøres, synes i utgangspunktet uproblematisk. Men dersom den delen av avtalen som er enkeltvedtak settes til side som ugyldig, oppstår spørsmålet om uriktige forutsetninger eller bristende forutsetninger i forhold til avtalen som sådan.

Fvl. § 35 tredje og fjerde ledd gir omgjøringsadgang for både vedtaksorganet og det overordnede organet innen bestemte frister. Det må bl.a. sendes varsel om at omgjøring vil skje innen 3 uker etter at det ble sendt melding om vedtaket. Denne bestemmelsen har heller ikke sitt motstykke i avtl. § 36. Hensyntatt de korte fristene, vil antakelig bestemmelsen ikke ha så stor praktisk betydning i forhold til avtaler. Terskelen for omgjøring etter fvl. § 35 tredje og fjerde ledd er lavere enn revisjon etter avtl. § 36. Forarbeidene til forvaltningsloven gir ingen sammenligning av avtale- og forvaltningsrettslige regler. Men terskelnivået for omgjøring etter fvl. § 35 tredje og fjerde ledd fremgår bl.a. ved at det legges til grunn at terskelen er lavere enn etter uskreven omgjøringsrett. Om fvl. § 35 tredje og fjerde ledd kommer til anvendelse, vil det langt på vei innebære at forvaltningen har 3 ukers «angrefrist». En slik regel kan føre til uheldige løsninger i enkelttilfeller og kan bidra til å redusere den generelle tilliten til forvaltningsavtaler. Omgjøring etter den uskrevne omgjøringsregelen kan kun skje om de hensyn som taler for omgjøring veier vesentlig tyngre enn de som taler mot.Terskelnivået i den uskrevne omgjøringsadgangen og avtl. § 36, vil antakelig være forholdsvis likt. Aulstad tar også til orde for innholdslikhet mellom regelsettene. Det er likevel en viss forskjell i våre syn på reglenes innhold. Forutsatt at den uskrevne omgjøringsadgang kan anvendes på en forvaltningsavtale, er det bred enighet om at omgjøringsterskelen blir høyere. Det kan bl.a. vises til Eckhoff Forvaltningsrett (7. utg. s. 282):

«. . .uten hensyn til hvilke regler man vil ta utgangspunkt i, skal det mer til for å gå fra en avtalerettslig forpliktelse enn for å endre et vanlig vedtak.»


Side: 351

Vår innvending mot Aulstad på dette punkt gjelder hans syn på avtl. § 36. Aulstad tar til orde for at urimelighetsterskelen er lavere for forvaltningsavtaler enn for rene privatrettslige avtaler. Begrunnelsen er at hensynet til omsetningens sikkerhet som er fremhevet forarbeidene til avtl. § 36, ikke gjør seg gjeldende for forvaltningsavtaler.Vi nøyer oss med å bemerke at «omsetningens sikkerhet» er en omskriving av forutberegnelighetshensyn. Forutberegnelighet er meget viktig for at forvaltningsavtaler skal fungere som gode instrumenter for både forvaltningen og private parter.

I stedet for å stille spørsmål om terskelnivået er lavere er det mer fruktbart å se om andre momenter kan inntas i helhetsvurderingen etter avtl. § 36, når den anvendes på forvaltningsavtaler. «Allmenne hensyn» «allmenne hensyn vil ofte være argumentet for omgjøring etter forvaltningsrettslige regler. Med almenne hensyn siktes for eksempel til helseforhold, sikkerhetshensyn m.v. Når det gjelder avtl. § 36, har man i forarbeider, rettspraksis og juridisk teori særlig fokusert på parts- og/eller kontraktsnære forhold, som bl.a. partenes forutsetninger, profesjonalitet, balanseforholdet mellom partenes ytelser (f.eks. prisstigning og valutafluktasjoner). Men avtl. § 36 er det man i normteorien kaller en åpen avveiningsnorm, som bl.a. har som egenskap at man ikke kan gi en uttømmende liste med relevante momenter. Avgrensningen av relevante hensyn vil først og fremst trekkes ut fra konkrete saklighetsvurderinger. Allerede ut fra en slik prinsipiell forståelse av avtl. § 36 kan det slås fast at «allmenne hensyn» er relevante, i den forstand at de kan tas i betraktning. Oppfølgningsspørsmålet om vekten av slike hensyn må avgjøres konkret.

Når det gjelder fleksibiliteten til de to regelsettene uttaler Aulstad at «avtl. § 36 ikke kan anvendes administrativt» (s. 94). Konklusjonen er ikke tilstrekkelig presis. Begrepsmessig er det ikke så vanlig å betrakte avtl. § 36 som et kompetansegrunnlag for en av avtalepartene for å omgjøre avtalen, slik man gjør med forvaltningens omgjøringskompetanse. Normteoretisk kan avtl. § 36 karakteriseres som en kompetansenorm for domstolene. Men dersom en avtale er ugyldig etter avtl. § 36, kan den part som avtalen er urimelig for velge å ikke holde seg til kontrakten. Parten trenger ikke gå til domstolene, men kan i stedet f.eks. redusere egen betaling i en løpende avtale eller på annen måte unnlate/endre egne ytelser. Avtaleparten som praktiserer avtalen på slik måte har imidlertid risikoen for egen handlemåte. I kontraktsrettslig sammenheng benytter man gjerne risikobegrepet i denne sammenheng, ikke kompetansebegrepet (selv om sistnevnte ikke er en feil karakteristikk). Et forvaltningsorgan kan med andre ord på egen risiko velge å ikke holde seg til avtalen eller praktisere avtalen på en bestemt måte, dersom de skulle mene at avtl. § 36 gir hjemmel for det. Denne beslutningen kan det offentlige ta på egen hånd på lik linje med private parter. Forskjellen mellom avtl. § 36 og den uskrevne forvaltningsrettslige omgjøringsadgang, er snarere at sistnevnte kun kan anvendes av forvaltningen.

Side: 352

2.6.2 Valget mellom avtaleloven § 36 og forvaltningsloven § 35

2.6.2.1 INNLEDENDE BEMERKNINGER

Aulstad konkluderer på den ene side med at avtl. § 36 ikke er anvendelig på forvaltningsavtaler. På den annen side hevdes at fvl. § 35 og ulovfestede omgjøringsregler alltid kan anvendes (jf. s.105 og 106).

Vi er uenig i begge standpunkt; avtl. § 36 kan være anvendelig på forvaltningsavtaler og det kan i mange tilfeller være grunnlag for å tolke fvl. § 35 innskrenkende i forhold til avtaler slik at omgjøringshjemmelen ikke kan benyttes.

Med det standpunkt Aulstad inntar, må man i det minste presisere at omgjøringsregelen kun gjelder for den del av avtalen (ofte kun én avtaleklausul) som eventuelt er et enkeltvedtak. For den øvrige del av avtalen er avtl. § 36 og eventuelt læren om bristende forutsetninger anvendelig. Ofte vil det elementet som - eventuelt - blir omgjort i henhold til forvaltningsrettslige regler være så vidt sentralt for den private part, at hele avtalen faller bort som følge av bristende forutsetninger. I forhold til utbyggingsavtaler hensyntar Bygningslovutvalget dette i sitt forslag, jf. nedenfor pkt. 3.4.

2.6.2.2 INNSKRENKENDE FORTOLKNING AV FORVALTNINGSLOVEN § 35

I det følgende skal vi se nærmere på Aulstads begrunnelse for at fvl. § 35 ikke kan tolkes innskrenkende.

Det avgjørende argumentet synes å være bestemmelsens ordlyd. Aulstads synspunkt er at Stortinget ved lov har fastsatt at omgjøringsbestemmelsen skal komme til anvendelse på forvaltningsavtaler. Lovens ordlyd er riktignok formulert slik at den omfatter forvaltningsavtaler så fremt disse inneholder enkeltvedtak, men Aulstad legger vel mye inn i lovens ordlyd. Slik vi leser den, øver ordlyden ikke så stor motstand mot en innskrenkende fortolkning som Aulstad gjør seg til talsmann for.Vi begrunner dette nedenfor.

Lovens forarbeider drøfter i liten grad forvaltningsavtaler og gir ingen klare holdepunkter.Wold-komiteen uttaler seg med forsiktighet om hvordan slike avtaler skal bedømmes rettslig sett:

«De beslutninger offentlige myndigheter treffer som part i slike kontraktsforhold, må naturligvis bedømmes etter kontraktsrettens regler. Men det utelukker ikke at offentlige myndigheter også i slike forhold kan utøve offentlig myndighet, og at de beslutninger de treffer kan bli å bedømme som forvaltningsvedtak» (Wold-komiteens innstilling s. 207 annen spalte).


Isolert sett kunne uttalelsen om at slike kontraktsforhold skal «bedømmes etter kontraktsrettens regler» vært et sterkt argument for en innskrenkende fortolkning. Disse uttalelsene - lest i sin kontekst - gir likevel ikke grunnlag for bastante slutninger i noen retning. Men de viser - etter vårt syn - at forvaltningskomiteen har sett problemstillingene, uten at den har funnet grunnlag for å treffe en klar konklusjon. Forarbeidene for øvrig gir heller ingen klar veiledning. En av grunnene vil vi anta er at avtaletypene det er tale om er så vidt mangfoldige og problemstillingene

Side: 353

var - og fremdeles er - så lite gjennomarbeidet rettsvitenskaplig at det ikke er grunnlag for bastante konklusjoner.

Høyesterett har behandlet et beslektet spørsmål i en dom inntatt i Rt. 1999 s.1672 (dissens 4-1). Flertallet baserte sin avgjørelse på rene avtalerettslige regler (ikke avtl. § 36, men kontraktsrettslige regler om oppsigelse). Mindretallet la til grunn fvl. § 35 i.f. og spesiallovgivningens omgjøringsregler. Utfallet ble imidlertid det samme etter begge regelsett; avtalen/vedtaket kunne bringes til opphør. Spørsmålet er om dommen gir grunnlag for å hevde at forvaltningsloven skal tolkes innskrenkende slik at den i enkelte tilfeller ikke kommer til anvendelse på slike avtaler. Etter sin ordlyd inneholder ikke flertallets begrunnelse noen uttalelser om innskrenkende fortolkning av forvaltningslovgivningens bestemmelser. De facto valgte imidlertid flertallet å anvende avtalerettslige regler, hvilket var det mest naturlige på dette forholdet. Man kan følgelig ikke legge for mye inn i denne dommen i så henseende, men den gir i det minste rettskildemessig grunnlag for å hevde at avtalerettslige regler er relevante for bedømmelsen av forvaltningsavtaler som inneholder enkeltvedtak, selv om det er vedtaksdelen av avtalen som er i fokus. Den gir muligens også en indikasjon på at forvaltningslovens bestemmelser kan tolkes innskrenkende. En slik indikasjon styrkes noe av at mindretallet velger å bruke forvaltningsrettslige omgjøringsregler, mens flertallet fastholder avtalerettslige regler.

Et tungtveiende hensyn for innskrenkende fortolkning, er at dersom forvaltningen har sin egen omgjøringshjemmel vil det gå på bekostning av forutberegneligheten for medkontrahenten. Dersom private parter ikke kan innrette seg i tillit til slike avtaler vil det lett få som konsekvens at de mister sin egnethet som styringsinstrument for det offentlige. For enkelte forvaltningsavtaler vil dette - etter vårt syn - være et argument for innskrenkende fortolkning av fvl. § 35. F.eks. ved utbyggingsavtaler vil en omgjøringsadgang for forvaltningen være meget uheldig for den private part. Etter vår vurdering kan ikke utbyggingsavtaler med annet innhold enn det som forvaltningen ensidig kan treffe vedtak om etter pbl. omgjøres etter fvl. § 35 eller uskrevne omgjøringsregler. Men også ellers er det tunge hensyn som taler for innskrenkende tolkning. Man kan se for seg at utnyttelsesgraden for et eiendomsprosjekt er regulert i en utbyggingsavtale, men ikke i reguleringsplanen. I en slik sammenheng kan den private part ha kalkulert kostnader/fortjeneste på grunnlag av bl.a. avtaleklausulen om utnyttelsesgrad eller kontrahert med entreprenør. Dersom det offentlige skal ha en ensidig omgjøringshjemmel i slike tilfeller vil det kunne få urimelige følger for den private part.

2.6.3 Analogisk anvendelse av avtaleloven § 36

Aulstad anfører at avtl. § 36 ikke kan anvendes på forvaltningsavtaler. Grunnen er at bestemmelsen kun gjelder på formuerettens område, jf. avtl. § 41. Forvaltningsavtaler som innebærer «utøving avoffentlig myndighet» hører ikke inn under formuerettens område ifølge Aulstad. Dermed er saken klar; avtl. § 36 er ikke anvendelig.

Aulstads standpunkt er - i beste fall - unyansert. For det første nevnes at

Side: 354

avgrensningen av hva som hører med til «formuerettens område» i likhet med uttrykket «under utøving av offentlig myndighet» «formuerett «offentlig myndighet, er uklart. Man bør da ikke la en slik form for begrepsanalyse være avgjørende for løsningen av praktisk viktige rettsspørsmål. Skillet mellom «formuerett» «offentlig myndighet og utøvelse av «offentlig myndighet» er problematisk. Vi skal vise det ved et enkelt eksempel.Tradisjonelt sies at formueretten angår formuesrettighetene, hvis kjennetegn er rettighetenes omsettelighet. Med et slikt utgangspunkt kan man stille spørsmålstegn ved den rettssystematiske plasseringen av f.eks en utbyggingsavtale om kostnadsdeling. Slike avtaler inngås mellom utbygger og kommune typisk for byggekostnader for skoler, fritidsanlegg eller annen sosial infrastruktur. Skolen og fritidsanlegget er formuesobjekter (omsettelig bygg/anlegg) og avtalen angår kostnadsdelingen, med andre ord pengene, som er formuesrettigheter. Ut fra slike enkle betraktninger hører utbyggingsavtalen hjemme i formueretten. Ettersom utbyggingsavtaler gjerne inngås av den private part for å få bygge ut området i henhold til ønsket reguleringsplan, jf. kommunens reguleringsmyndighet, så kan det med god grunn hevdes at det er tale om en form for offentligrettslig myndighetsutøvelse som finner sted. Spørsmålet er om det endrer avtalens karakter slik at det derved kun er forvaltningsrettslige regler, herunder pbl., som er anvendelige. Etter vårt syn er det ikke grunnlag verken de lege lata eller de lege ferenda for å innta et slikt standpunkt. Både for den private part og forvaltningen vil det kunne være ønskelig å ha en slik sikkerhetsventil som avtl. § 36. Behovet for en slik kautel er ikke mindre enn om avtalen kun angikk en ren formuesrettslig transaksjon.

Aulstad peker korrekt på at det er sprikende uttalelser i forarbeidene til avtl. § 36 om generalklausulen kan anvendes på offentligrettslige avtaler. Mens det sakkyndige utvalget (NOU 1979:32 s. 42) påpeker at avtl. § 36 i stor grad vil komme til anvendelse analogisk på forvaltningsavtaler, inneholder både departementets innstilling (Ot prp nr 5 1982-83) og justiskomiteens innstilling, noe mer reserverte uttalelser. Uttalelsene er imidlertid meget forsiktige og bærer mer preg av løse refleksjoner enn klare anvisninger for anvendelsen av avtl. §36.Verken departementet eller justiskomiteen går konkret inn i den problemstillingen vi har for oss her. Tvert om dreier det seg om en generell advarsel (ikke alene overfor forvaltningsavtaler) mot å gi avtl. § 36 for «vidtgående analogisk virkning» (jf. bl.a. Innst. O. nr. 31 s. 3). Man kan ikke legge avgjørende vekt på slike uttalelser i forarbeidene.

I praksis er det heller ikke lagt slik avgjørende vekt på disse uttalelsene. Det kan bl.a. vises til Sivilombudsmannens uttalelse i O.Å. 1989 s.105. Saken gjaldt spørsmål om gyldigheten av en utbyggingsavtale, hvor den private byggherre ble pålagt å yte bidrag i form av etablering av anlegg og overdragelse av bestemte tomtearealer vederlagsfritt til kommunen. Avtalen var inngått under trussel om ekspropriasjon. Ombudsmannen tok kun stilling til sakens forvaltningsrettslige sider. Konklusjonen på dette grunnlag var at avtalen var lovlig. Ombudsmannen viste til avtl. § 36 som etter hans syn var anvendelig, men saken lå ikke til rette for en vurdering etter lempingsregelen.

Forvaltningsavtaler som det offentlige inngår med private parter vil ofte ligge i

Side: 355

et grenseland mellom formuesrett og forvaltningsrett. I forhold til avtl. § 36 vil det ofte være tvilsomt om man står overfor analogisk anvendelse eller direkte subsumsjon basert på ordlyden. I de tilfellene hvor forvaltningsavtalene inneholder enkeltvedtak, kan det være grunn til å trekke inn både forvaltningsrettslige regler, som myndighetsmisbruk, og avtalerettslige ugyldighetsregler som avtl. § 36. I forhold til myndighetsmisbrukslæren, vil særlig likhets- og saklighetskrav være sentrale. Mens læren om uriktige forutsetninger og bristende forutsetninger (som dels konsumeres av avtl. § 36) er privatrettslige regler som man neppe kan se bort fra. Proporsjonalitetsprinsipp følger av både forvaltningsrettslige regler og avtl. § 36. I forhold til en urimelighetsvurdering (kvalifisert urimelighet i forvaltningsretten) kan proporsjonalitetsprinsippet anses som en operasjonalisering av vurderingstemaet.

3. DRØFTELSEN AV LOVFORSLAGENE FRA PLANLOVUTVALGET OG BYGNINGSLOVUTVALGET

3.1 Innledende bemerkninger

Essensen i Planlovutvalgets forslag er at kommunen og den private part i en frivillig avtale ikke kan fastsette andre vilkår enn det kommunen kan kreve i medhold av lov. Planlovutvalget gir ikke anvisning på hva som i dag kan antas å være gjeldende rett, men det må kunne legges til grunn at forslaget i forhold til gjeldende rett representerer en radikal innsnevring av avtalefriheten.

Bygningslovutvalget har valgt en annen tilnærming. Utvalget har søkt å balansere politiske føringer om en innsnevring av avtalefriheten, med et regelverk som samtidig ikke hindrer en hensiktsmessig utbygging og verdiskapning. Bygningslovutvalget oppstiller på denne bakgrunn fire kumulative vilkår for den materielle kompetanse: Krav til saklig sammenheng med planvedtakets innhold; avtalevilkåret må være nødvendig for gjennomføringen av planen; tiltakene må tjene interessen i utbyggingsområdet; og tiltakene må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang.

Kriteriene er påvirket av utenlandsk rett som Bygningslovutvalget gir en bred anvisning på. Samtidig er det naturlig å anta at i hvert fall flere av disse kriteriene også følger av gjeldende rett. Begrensningen i forhold til gjeldende rett ligger først og fremst i kravet til at tiltakene skal være «nødvendig for gjennomføringen av planvedtak».

På side 111-125 drøfter Aulstad spørsmålet om det er behov for nye regler om saksbehandlingen ved avtaler som er enkeltvedtak. Han påpeker innledningsvis (s. 111) at gjeldende rett må forstås slik at «et forvaltningsorgan må følge reglene i fvl. kapittel IV-VI til punkt og prikke når det inngår avtaler som er enkeltvedtak etter fvl. § 2.»

Videre er Aulstads oppfatning at adgangen til å omgjøre avtaler inngått under utøvelse av offentlig myndighet følger av fvl. § 35 og at avtl. § 36 ikke er anvendelig. Som sagt under pkt. 2 er begge disse konklusjonene diskutable.

Aulstads syn (enkeltvedtak og myndighetsutøvelse) er dekkende i de tilfeller

Side: 356

hvor forvaltningen utleder sin kompetanse fra lov, forskrift eller den alminnelige vilkårslære. Når det spesielt gjelder utbyggingsavtaler, er det imidlertid vilkår som ikke er hjemlet i pbl. m.v. som i særlig grad har vært gjenstand for diskusjon. Det gjelder typisk vilkår om såkalt sosial infrastruktur, dvs. avtalevilkår om barnehage, skoler eller idrettsanlegg m.v. Som det vil fremgå av den videre drøftelse vil nettopp kompetansegrunnlaget være av betydning for både anvendelsen av saksbehandlingsreglene og adgangen til å omgjøre en avtale.

3.2 Krav til saksbehandlingen og offentlighet ved inngåelse av utbyggingsavtaler

På side 116-117 behandler Aulstad de to lovutvalgenes forslag til regler om saksbehandling og offentlighet. I Planlovutvalgets forslag reguleres dette i §18-4 og hos Bygningslovutvalget i § X-4 som lyder:

«Kommunen skal kunngjøre oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtaler.
Dersom fremforhandlet forslag til utbyggingsavtaler bygger på kompetansen i § X-2 andre ledd, skal dette legges ut til offentlig ettersyn med 30 dagers frist for merknader.
Når utbyggingsavtalen er inngått, skal denne kunngjøres. Reglene i første til tredje ledd gjelder tilsvarende ved eventuelle endringer i utbyggingsavtalen.»


Aulstad kommenterer denne bestemmelsen slik (s. 117, nest siste avsnitt):

«Bygningslovutvalgets forslag skiller seg fra Planlovutvalgets § 18-4 for det første ved at den legger opp til at en utbyggingsavtale ikke trenger å legges ut til offentlig ettersyn med mindre den inneholder bestemmelser som bygger på kompetansen i § X-2 andre ledd. Bestemmelsen i § X-2 andre ledd åpner for at en kommune kan innta vilkår i en utbyggingsavtale som medfører forpliktelser for utbyggeren som går ut over hva planmyndigheten kan fastsette som vilkår i bindende arealplaner. Etter Bygningslovutvalgets forslag er det m.a.o. bare når en utbyggingsavtale inneholder bestemmelser som går ut over hva en kommune lovlig kan innta i bindende arealplaner, at avtalen skal legges ut til 30 dagers offentlig ettersyn.»


Det bemerkes først at Bygningslovutvalgets forslag § X-2 første ledd omhandler vilkår som kommunen har gitt bestemmelse om i arealdel til kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. I annet ledd hjemles vilkår som står i saklig sammenheng med og som er nødvendig for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak skal samtidig tjene interessen i utbyggingsområdet og stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang.

Det må bero på en misforståelse når Aulstad legger til grunn at utlegging til offentlig ettersyn bare er aktuelt når en avtale er hjemlet i § X-2 annet ledd. Dette fremgår av Bygningslovutvalgets redegjørelse for bakgrunnen for bestemmelsen, som i hovedsak er begrunnet i hensynet til sammenheng i regelverket og effektivisering. I NOU 2003:24 s.173, annen spalte nederst heter det:

Side: 357

«Andre ledd fastsetter at dersom et omforent forslag til utbyggingsavtale omfatter mer enn det kommunen ensidig har gitt bestemmelser om i planen, jf. § X-2 første ledd, må det omforente forslaget legges ut til offentlig ettersyn med 30 dagers frist for eventuelle merknader. I andre tilfeller forutsettes behovet for offentlighetens innsyn ivaretatt gjennom planbehandlingen» (vår understrekning).


Poenget er m.a.o. at dersom avtalen kun inneholder bestemmelser som kommunen forutsetningsvis også har gitt i planvedtaket (jf. § X-2 første ledd), så vil disse bestemmelsene allerede være offentliggjort med 30 dagers frist for merknader i forbindelse med selve planbehandlingen. Bygningslovutvalget har m.a.o. ikke sett behov for en gjentatt utleggelse til offentlig ettersyn i disse tilfeller når de samme bestemmelsene tas inn i en utbyggingsavtale.

3.3 Adgangen til å påklage en utbyggingsavtale

På side 118 påpeker Aulstad at Bygningslovutvalgets forslag til § X-5 første ledd ikke har noe motstykke i Planlovutvalgets lovforslag. Bestemmelsen lyder:

«Grunneier eller utbygger som er part i avtalen og andre med rettslige klageinteresse kan påklage avgjørelse om utbyggingsavtaler etter reglene i pbl. § 15. Det kan likevel ikke klages på forhold som det er adgang til å klage over i planvedtak. Klageinstansen kan stadfeste eller oppheve avgjørelse om utbyggingsavtale.»


Planlovutvalget legger på sin side til grunn at en utbyggingsavtale er et enkeltvedtak (jf. § 18-2 første ledd), og at avtalen dermed kan påklages etter reglene i fvl. § 28 flg.

Bygningslovutvalgets begrensning av klageinstansens kompetanse kommenterer Aulstad slik:

«Denne innsnevringen i klageinstansens kompetanse blir av Bygningslovutvalget begrunnet med «hensynet til det kommunale selvstyret og forholdet til kommunal økonomi». Bygningslovutvalget fant m.a.o. ikke bestemmelsen i fvl. § 34 annet ledd tredje punktum tilstrekkelig til å ivareta kommunens selvstyre når det gjelder klage på utbyggingsavtaler. I denne bestemmelsen fastslås det at et statlig organ som er «klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune skal . . .. legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn».


I NOU 2003:24 (s. 185 første spalte) begrunner Bygningslovutvalget regelen i § X-5 første ledd på følgende måte:

«Klageinstansens alminnelige kompetanse fremgår for øvrig av fvl. § 34, men i og med at det her er tale om en avgjørelse om en avtale, bør klageorganets kompetanse være noe snevrere. Hensynet til det kommunale selvstyre og forholdet til den kommunale økonomi tilsier således at departementet (fylkesmannen) som klageinstans ikke uten videre skal kunne bevirke en avtale med et nytt innhold som binder kommunen. Det samme gjelder i forhold til den private part - klageinstansen bør for eksempel ikke ensidig kunne gjøre

Side: 358

endringer som i realiteten øker eller skjerper utbyggers eller grunneierens plikter som fra før i prinsippet hviler på dennes samtykke.»

Som det fremgår er Bygningslovutvalgets begrunnelse for regelen mer nyansert og omfattende enn det Aulstad gir uttrykk for. Hovedpoenget er at man ikke står ovenfor et tradisjonelt forvaltningsvedtak, men en gjensidig bebyrdende avtale som er inngått nettopp fordi partene presumptivt har funnet frem til en akseptabel balanse mellom ytelsene. Det fremtrer da ikke som noen god løsning at man overlater til en tredjepart - klageinstansen - etter eget skjønn å gjøre endringer i avtalen og dermed balanseforholdet. Klageinstansen har ikke deltatt i forhandlingene og kjenner heller ikke partenes ulike preferanser og vurderinger. En endring av avtalens innhold vil kunne skape en ubalanse. Det er ikke urimelig å anta at om partene sto fritt ville man i mange tilfeller ikke inngått en avtale med det endrede innhold. Følgelig er det naturlig at Bygningslovutvalget foreslår at klageinstansens kompetanse begrenses til enten å stadfeste eller oppheve avtalen.

I denne forbindelse kan det også vises til Regjeringsadvokatens høringsuttalelse:

«Det er i § X-5 (1) 3. pkt. fastslått at klageinstansen kun kan stadfeste eller oppheve utbyggingsavtalen, og ikke ellers foreta endringer. Forslaget synes velbegrunnet.» Når det generelt gjelder klageadgangen uttaler Regjeringsadvokaten (s. 4, nest siste avsnitt): «Som påpekt ovenfor kan det nok diskuteres om den private utbygger som har tatt initiativ til og fått inngått en utbyggingsavtale i ettertid skal kunne «snu seg rundt» og anfekte avtalens innhold» (s. 5, annet avsnitt).


Kompetansegrunnlaget for den type avtalevilkår § X-2 annet ledd gir anvisning på, må i dag - i hvert fall delvis - søkes i avtalefriheten. Dette forholdet harmonerer ikke med Aulstad forutsetninger om «vedtak» og «myndighetsutøvelse» som utgangspunkt for drøftelsene, men må like fullt anses som en realitet. Det er ingen opplagt god løsning å etablere en klageordning med full prøvelsesadgang for avtaler som - i hovedsak - profesjonelle parter med åpne øyne har gått inn i, jf. også Regjeringsadvokatens uttalelse.

Aulstads positive holdning til en klageadgang for utbyggingsavtaler i samsvar med forvaltningslovens alminnelige regler, kan være preget av hans oppfatning av forvaltningsorganets sterke stilling i forhold til den private part. Dette er kommet til uttrykk på s.113, annet avsnitt:

«Etter min mening bør rettsordenen likevel holde fast ved at en privat part som inngår en avtale som fyller kravene til et enkeltvedtak, bør ha rett til å påklage avtalen etter fvl. § 28 flg. Grunnen til dette er den sterke posisjonen forvaltningsorganet som regel vil ha forhold til den private medkontrahent når det inngår avtaler om offentlig myndighetsutøvelse.»


Når det spesielt gjelder utbyggingsavtaler er det neppe dekning for en slik generell karakteristikk. Kommunenes avtaleparter er regelmessig profesjonelle utbyggere

Side: 359

med større kyndighet enn det kommunene selv råder over. Et illustrerende, om enn ikke helt ordinært eksempel, er utbyggingsavtalen mellom Norske Shell og Øygarden kommune i anledning ilandføring av gass fra Trollfeltet. I avtalen forplikter Norske Shell seg til å yte ulike tilskudd til kommunen på samlet kr. 25 mill. Det er et tankekors at etter Planlovutvalgets forslag ville de aller fleste tilskuddene være ulovlige. Enkelte ytelser ville heller ikke bli akseptert ut i fra Bygningslovutvalgets kriterier, det gjelder bl.a. bidragene på kr. 5 mill. til bygging av et kystmuseum og kr. 1 mill. til opprettelse av et næringsfond.

3.4 Adgangen til å omgjøre en utbyggingsavtale til ugunst for utbyggeren uten forutgående klage

I Planlovutvalgets forslag § 18-5 er følgende bestemmelse inntatt:

«For endring av utbyggingsavtale gjelder forvaltningsrettslige regler om omgjøring. Endring av en utbyggingsavtale som medfører endring av vedtatt plan kan likevel foretas i samsvar med planendringen når denne er behandlet og vedtatt etter lovens regler. § 18-4 gjelder tilsvarende.»


I følge Aulstad (s. 119) må bestemmelsen «ses på bakgrunn av den uklarhet som har oppstått som følge av at enkelte representanter i juridisk teori har tatt til orde for at avtaler som er enkeltvedtak ikke skal kunne omgjøres etter reglene i fvl. § 35, men at omgjøringsspørsmålet ved disse vedtakene i stedet skal løses ut fra avtl. § 36.»

Aulstad gjennomgår teorien på side 96-102. Så vidt vi kan bedømme omfatter «enkelte representanter i juridisk teori» følgende anerkjente forfattere: Brækhus, Eckhoff, Smith, Hov,Woxholth, Frihagen og Boe. Det er for øvrig uklart om alle disse forfatterne uttrykkelig har tatt stilling til Aulstads problemstilling, dvs. «avtaler som er enkeltvedtak» «avtl. § 36 vil kunne komme til anvendelse ved vurdering av avtalenes gyldighet., eller om det er forvaltningens avtaler mer generelt som omtales. De forfattere (også anerkjente) som Aulstad på den annen side kan påberope til støtte for sitt eget syn er: Bernt, Graver og Fleischer. På denne bakgrunn er det ikke opplagt hvem som har skapt den uklarhet Planlovutvalget finner grunn til å rydde av veien. For øvrig kan det være grunn til å minne om at også Sivilombudsmannen i årsmelding 1989 s. 105 har lagt til grunn at avtl. § 36 er aktuell som hjemmel ved prøvelsen av utbyggingsavtaler, jf. pkt. 2.6.3 ovenfor. I tillegg har Kommunal og Miljøverndepartementet i Rundskriv H/5-02 uttalt at «avtl. § 36 vil kunne komme til anvendelse ved vurdering av avtalenes gyldighet».

Planlovutvalget legger som nevnt opp til at myndighetenes materielle kompetanse til å innta vilkår i en utbyggingsavtale skal være sammenfallende med kompetansen til å fastsette vilkår i et planvedtak. Dette må antas å være en avgjørende premiss for at Aulstad mener myndighetene bør ha samme vide adgang til å omgjøre en utbyggingsavtale som de har til å omgjøre vedtatte arealplaner (s. 120, første avsnitt).

Bygningslovutvalgets forslag til omgjøringsadgang i § X-5 annet ledd sondrer imidlertid mellom to grupper omgjøringstilfeller:

Side: 360

«For omgjøring av avgjørelse om utbyggingsavtale gjelder reglene i § 11-8 og § 12-5 så langt omgjøringsspørsmålet gjelder forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdel til kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. Andre endringer i utbyggingsavtaler følger reglene om statlig organs omgjøring av kommunale enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 35 andre til femte ledd.»


Aulstad (s. 120 -125) kritiserer Bygningslovutvalgets forslag. Han bemerker bl.a.:

«Etter min mening kan det imidlertid reises spørsmål ved om det er hensiktsmessig å ha forskjellige omgjøringsregler for de ulike delene av en utbyggingsavtale, slik Bygningslovutvalget foreslår» (s. 121, øverst).


Om deler av Bygningslovutvalgets begrunnelse for lovforslaget (som vi skal komme tilbake til nedenfor) heter det:

«For egen del synes jeg det er vanskelig å forstå hva Bygningslovutvalget her ønsker å gi uttrykk for. Særlig har jeg problemer med å fange hva det siktes til med uttrykket «privatrettslige skranker»» (s. 122, øverst).


Og videre om § X-5 annet ledd:

«Etter min mening gir § X-5 annet ledd i Bygningslovutvalgets forslag anvisning på en dårlig løsning når den legger opp til at det skal være ulike regler for omgjøring avhengig av om de delene av en utbyggingsavtale det er aktuelt å omgjøre er fastsatt i medhold av § X-2 første ledd eller X-2 annet ledd. Den grunnleggende feil som gjøres i Bygningslovutvalgets forslag, og som avspeiles i skillet mellom forslagets § X-2 første ledd og § X- 2 annet ledd som omgjøringsregelen i § X-5 annet ledd bygger på, er at det konstrueres en forskjell mellom en utbyggingsavtale på den ene siden, og en reguleringsplan eller annen bindende arealplan med vilkår på den annen side» (s. 123, tredje avsnitt).


Vi har vanskelig for å følge Aulstads kritikk mot Bygningslovutvalgets forslag til omgjøringsregler. Et naturlig utgangspunkt er Bygningslovutvalgets egen begrunnelse for regelen:

«I andre ledd foreslås omgjøringsadgangen regulert på samme måte som adgangen til å endre en områdeplan eller detaljplan, jf. Planlovutvalgets forslag til ny §§ 11-8 og 12-5. Rettsposisjoner som den private part har oppnådd i utbyggingsavtalen utover planvedtaket og det som følger av reglene om vilkår/bestemmelser til planen, følger imidlertid reglene i forvaltningsloven § 35 andre til femte ledd om statlig organs adgang til å oppheve ugyldige kommunale enkeltvedtak. Det er med andre ord en snevrere adgang for omgjøring av avtalens «merverdi», se de generelle motiver pkt.9.4.2, enn for planvedtakene som ligger til grunn for det.

I relasjon til de offentligrettslige regler og planvedtakene har planmyndigheten den samme endrings- og omgjøringsadgang for planvedtakene uavhengig av om det er inngått utbyggingsavtale eller ikke. Beroende på det samlede innhold i den enkelte avtale, kan det imidlertid foreligge privatrettslige skranker, som - om de overtres i forbindelse

Side: 361

med planendringen - kan lede til misligholdsbeføyelser, herunder f.eks. erstatning» (s. 175, annen spalte).

Planlovutvalget og Bygningslovutvalget har foreslått samme omgjøringsadgang for bestemmelser fastsatt i planvedtak. I tillegg foreslår Bygningslovutvalget en snevrere omgjøringsadgang for vilkår fastsatt etter § X-2 annet ledd. Det er denne løsningen Aulstad finner inkonsekvent, dårlig og oppkonstruert. Begrunnelsen for regelen er imidlertid at det dreier seg om rettsposisjoner «som den private part har oppnådd i utbyggingsavtalen utover planvedtaket og det som følger av reglene om vilkår/ bestemmelser til planen». «en snevrere adgang for omgjring av avtalens «merverdi. Dette tilsier ifølge utvalget «en snevrere adgang for omgjøring av avtalens «merverdi».

Poenget ligger m.a.o. i at de rettsposisjoner den private part har oppnådd utover planvedtaket m.v. bygger på et annet kompetansegrunnlag. «omgjringsreglene i forvaltningsretten ikke kan anvendes p avtaler inngtt under utving av offentlig myndighet. Dersom slike avtaler skal endres eller omgjres m det skje i kraft av de formuerettslige ugyldighetsreglene Dette alternative kompetansegrunnlaget vil være privat autonomi (eventuelt den alminnelige vilkårslære). Det synes rimelig opplagt at når rettigheter og plikter er basert på avtale, kan det ikke stå den ene part i avtaleforholdet fritt å endre vilkårene. Etter vår mening kan det vanskelig være inkonsekvent å ha ulike regler for omgjøringsadgangen avhengig av hvilket kompetansegrunnlag rettsposisjonene er basert på. En slik sondring er tvert i mot både logisk konsekvent og nødvendig. Det egentlige spørsmål er om det overhodet er riktig å undergi et avtalebasert rettighetsforhold en forvaltningsrettslig omgjøringsadgang iht. fvl. § 35 annet ledd flg. Selv om avtalen er basert på offentlig myndighet, påpeker Aulstad selv i sin gjennomgang av teorien (s. 96- 102) at et flertall av forfatterne (Eckhoff, Smith, Boe, Frihagen,Woxholth, Brækhus og Hov) mener at «omgjøringsreglene i forvaltningsretten ikke kan anvendes på avtaler inngått under utøving av offentlig myndighet. Dersom slike avtaler skal endres eller omgjøres må det skje i kraft av de formuerettslige ugyldighetsreglene» (s. 101-102).

Aulstad anfører imidlertid det er en «grunnleggende feil» i Bygningslovutvalgets forslag når «det konstrueres en forskjell mellom en utbygningsavtale på den ene siden, og en reguleringsplan eller annen bindende arealplan med vilkår på den annen side» (s. 123, nest siste avsnitt). På s. 124 (annet avsnitt) utdypes synspunktet:

«Bygningslovutvalget gjør seg her skyldig i samme grunnleggende feil som etter min mening begås i Kommunaldepartementets rundskriv H-5/02; nemlig den feil at en reguleringsplan med vilkår anses som et ensidig pålegg fra kommunen til utbyggeren. Dette er imidlertid ikke riktig. Utbyggeren blir nemlig aldri bundet av et vilkår i en reguleringsplan før han har påtatt seg å oppfylle vilkåret ved at han iverksetter den utbygging som planen åpner for.»


Aulstads syn blir mer en teoretisk konstruksjon enn en realitet. En reguleringsplan er bindende for arealutnyttelsen. Planen må følges hvis et felt innenfor planområdet skal bygges ut. Et vilkår som ikke er hjemlet i pbl. eller den alminnelige vilkårslære, vil derimot være en nullitet og forplikter ikke utbygger, med mindre uten han samtykker i det. Rettslig sett kan m.a.o. den private part kreve å få foretatt utbyggingen i samsvar med reguleringsplanen uten å akseptere vilkåret. Tilsvarende ved

Side: 362

en bevilling på tre vilkår, hvorav det ene er uhjemlet. Den private part må da kunne kreve å beholde bevillingen og neglisjere det ene uhjemlede vilkåret.

Under pkt. 2.3 og overskriften «Når er en avtale et enkeltvedtak?» er Aulstad selv inne på tilsvarende betraktninger mht kompetansegrunnlagets betydning som vi har redegjort for ovenfor. På s. 79 og i drøftelsen om når en avtale er inngått under utøving av offentlig myndighet, uttales bl.a.:

«En avtale som inneholder bestemmelser som kommunen etter plbl. har kompetanse til å innta i arealdelen av kommuneplanen eller reguleringsplanen, og derfor anses for å være inngått «under utøvelse av offentlig myndighet» i fvl. § 2 sin forstand. Det samme må gjelde for andre avtaler som inneholder bestemmelser som lovgivningen legger opp til at myndighetene skal treffe i vedtaks form.»


Motsetningsvis kan det være nærliggende å slutte at hvis kompetansen ikke kan forankres slik som her beskrevet, står man ikke ovenfor myndighetsutøvelse og et alternativt kompetansegrunnlag må søkes.

Poenget med sondringen i Bygningslovutvalget forslag til § X-5 annet ledd er nettopp å innføre en snevrere omgjøringsadgang når det er usikkert om lovgivningen (eller den alminnelige vilkårslære) hjemler vilkåret. Kompetansegrunnlaget vil i disse tilfellene kunne være et annet - avtalen.

På denne bakgrunn blir det ikke helt treffende når Aulstad fastslår (s. 124-125):

«Det finnes ikke noen slik «merverdi» ved utbyggingsavtaler, like lite som det finnes noen «merverdi» ved de kjøpsavtaler som inngås skriftlig i forhold til de kjøpsavtaler som inngås ved konkludent adferd. Bygningslovutvalgets fremstilling av begrepet utbyggingsavtalenes «merverdi» kan følgelig minne litt om eventyret til H.C. Andersen om «Keiserens nye klær»; man lager et stort nummer av noe som ikke finnes.»


Konklusjonen er overraskende bl.a. fordi kommuner og utbyggere over lang tid og i stort omfang faktisk har valgt å inngå utbyggingsavtaler. En vesentlig årsak er nettopp avtalenes «merverdi». I dag er den mest iøynefallende «merverdien» ytelser til sosial infrastruktur som kommunene kan oppnå gjennom utbyggingsavtaler, men som det kan være tvilsomt om kan pålegges ved ensidige vedtak etter pbl. eller etter den alminnelige vilkårslære.

Plan- og bygningslovens regler om rekkefølgebestemmelser kan være illustrerende for sondringen. For områder avsatt til utbyggingsformål gir reglene hjemmel for å bestemme at utbygging ikke kan finne sted før blant annet «barnehager, skolerog fritidshjem eretablert», jf. § 20-4 nr. 6 b. Bestemmelsene gir ikke kommunen rett til å kreve at utbygger betaler slike tiltak. Det gjør derimot avtalen. Kommunenes lovhjemlede kompetanse er utilstrekkelig for å sikre «merverdien» i form av sosial infrastruktur. Hvorvidt vilkårslæren kan hjemle slike krav, vil det nok være delte meninger om.

En mulig årsak til at den omtalte sondringen er problematisk for Aulstad, kan være at han definerer utgangspunktet for drøftelsen for snevert. Hans forutsetning

Side: 363

for drøftelsen synes gjennomgående å være at man står ovenfor en avtale som representerer myndighetsutøvelse og enkeltvedtak. Begge deler forutsetter at kommunene har et forvaltningsrettslig kompetansegrunnlag. Bygningslovutvalget forholder seg imidlertid til virkeligheten slik den faktisk er og hvor det nettopp er utbyggingsavtalenes «merverdi» som har skapt grunnlag for diskusjon og behov for lovregulering. At kommunene og private parter kan avtale det samme som kommunene ensidig kan pålegge, har aldri vært kontroversielt.

Man kan m.a.o. se det slik at det nettopp er årsaken til det pågående lovgivningsarbeid som Aulstad karakteriserer som «Keiserens nye klær»: Fra politisk hold har man reagert på at «merverdien» i enkelte avtaler ble vel omfattende.

Avslutningsvis på s.125 girAulstad uttrykk for:

«Jeg stiller meg følgelig kritisk til tanken om at utbyggerens skriftlige samtykke i en utbyggingsavtale skal representere en merverdi slik § X-2 annet ledd i Bygningslovutvalgets forslag bygger på når den åpner for at kommunen skal kunne gå lenger i å innta forpliktende vilkår for en utbygger i en utbyggingsavtale, enn det som kan fastsettes som vilkår i en bindende arealplan. I forlengelsen av dette blir det uriktig å ha forskjellige omgjøringsregler for vilkårene i en utbyggingsavtale avhengig av om vilkåret det er aktuelt å omgjøre kan tilbakeføres til den «merverdi» som utbyggerens underskrift av utbyggingsavtalen liksom skal representere.»


For det første må det legges til grunn at lovforslagene fra hhv Planlovutvalget og Bygningslovutvalget er forskjellige i sitt innhold. Etter Planlovutvalgets forslag er avtalekompetansen sammenfallende med den lovhjemlede kompetanse. I Bygningslovutvalgets forslag til § X-2 annet ledd er kompetansen utvidet. Som en konsekvens av den utvidede kompetanse er også omgjøringsadgangen forskjellig.

For det annet: Hvis Aulstad skal forstås slik at partene etter gjeldende rett ikke kan avtale noe annet eller mer enn det kommunen kan fastsette som vilkår i en bindende arealplan, så er standpunktet etter vår mening uriktig. I forbindelse med legalitetsprinsippets innhold og rekkevidde er det akseptert at privat autonomi er et alternativt hjemmelsgrunnlag til lov. Det kan heller ikke være tvilsomt at en privat part kan gå lenger i å forplikte seg i forhold til det offentlige, enn det et aktuelt lovgrunnlag gir det offentlige hjemmel for ensidig å pålegge den private part.

I denne forbindelse kan det også vises til Regjeringsadvokatens uttalelse:

«Bygningslovutvalget bygger, i motsetning til Planlovutvalget, på en forutsetning om at samtykke fra denprivatepartvilkunneutvidedetoffentligesadgangtilåkrevemotytelser.Settilysavrettspraksisom vilkårslæren, som det er vist til ovenfor, må Bygningslovutvalget syn her være riktig.»


Når det gjelder omgjøringsadgangen i disse tilfellene uttaler Regjeringsadvokaten at «Omgjøringsadgangen her skal være snevrere, og det virker vel begrunnet.»

Vi deler Regjeringsadvokatens oppfatning på begge punkter.

Side: 364

4. AVSLUTTENDE BEMERKNINGER

I skrivende stund (oktober 2004) arbeider Kommunal- og arbeidsdepartementet med en lovproposisjon som trolig vil ta stilling til flere av de spørsmål som er berørt i denne artikkelen. Det er å håpe at departementet inntar en balansert holdning til behovet for, og innholdet av, utbyggingsavtaler og unngår den fundamentalisme som preger Planlovutvalgets lovforslag.Ved sammenligningen av lovforslagene fra Planlovutvalget og Bygningslovutvalget uttaler Justisdepartementet bl.a. at:

«Bygningslovutvalgets forslag tar på en helt annen måte utgangspunkt i den praktiske virkelighet, og erkjenner at også egentlig utbyggingsavtaler (§X-2, annet ledd-avtalene) fyller en viktig funksjon. . . .Vi har stor sans for den fleksibilitet som ligger i at lovforslaget ikke setter opp absolutte grenser for hvilke typer infrastrukturtiltak som kan tenkes å inngå i en utbyggingsavtale, samtidig som man stiller strenge krav til sammenheng og forholdsmessighet mellom de ekstra private bidrag og det som skal bygges. Da har man tatt høyde for at man vanskelig i dag kan forutse alle fremtidige samhandlingsbehov som kan oppstå.»


Selvom det er diskutabelt hvor strenge kravene bør være, gir likevel Justisdepartementets uttalelse en fornuftig rettesnor for det pågående lovarbeid.